Debat privatisering overheidsdiensten deel 2 - Hoofdinhoud

Op 21 januari debatteerde de Eerste Kamer over de reactie van het kabinet op het rapport van de parlementaire onderzoekscommissie ‘privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten. Op 13 november 2012 besprak de Kamer het rapport zelf. Ik benadrukte in het debat een genuanceerde discussie over wat we precies als de publieke belangen zien (bijvoorbeeld bij de gaswinning in Groningen), hoe dat het beste door overheid en/of markt en/of samenleving kan worden georganiseerd, en hoe dan vervolgens het toezicht gestalte moet krijgen. Hieronder mijn spreektekst.

Er wordt wel eens geklaagd over de hijgerigheid en hyperigheid van de hedendaagse politiek, maar het debat in deze Kamer over privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten laat zien dat het ook anders kan. Bijna drie jaar na de motie-Schuurman en bijna een jaar na de wat zuinige kabinetsreactie op het rapport van de commissie-Kuiper spreken we vandaag met de regering. Goede wijn rijpt langzaam, zullen we maar zeggen.

Wie de verschillende stappen in het proces terugleest, ontdekt niet alleen een sterke consensus, maar ook een aantal belangrijke discussiepunten. De consensus is dat de relatie tussen overheid, samenleving en markt beweeglijk is en dat er zoveel vormen van verzelfstandiging en privatisering zijn dat we niet alles over een kam kunnen scheren. De consensus is ook dat publieke belangen publiek geborgd moeten worden. Ik hanteer daarbij maar de definitie van commissievoorzitter Kuiper: publieke belangen zijn die belangen die het functioneren van de samenleving als geheel ten goede komen. Maar ook die zijn fluïde en onderling tegenstrijdig en kunnen alleen in concrete situaties worden afgewogen.

Het zal dus altijd op een bepaalde manier tobben blijven omdat er geen one-size-fits-all keuzes zijn en alle benaderingen ook zelf politiek gekleurd zijn. Daar komen dus de politieke meningsverschillen op tafel en die kwamen door het hele proces heen ook steeds naar boven. Aan de ene kant van het spectrum hoorden we stemmen die de markt meer vertrouwen dan de overheid en die daarom neigen tot ‘privatiseren tenzij’. Tijdens de expertmeeting klonk van VVD-zijde de dichotome uitspraak: ‘of de overheid gaat erover, of ze laat het los’, waarbij de neoliberale voorkeur naar het loslaten uitgaat. Een mooi voorbeeld daarvan is ook de brief van VNO-NCW en MKB Nederland die onder het mom van ‘pragmatisch en rationeel’ de lofzang zingen op de markt. Daartegenover stelde toen-nog-collega Smaling dat de gedachte ‘meer markt, minder overheid’ eenzijdig, onnozel en kortzichtig was en dat er een scheefgroei in die richting is ontstaan. Weliswaar vond hij de dominantie van de overheid geen panacee, maar hij las in het rapport wel dat we terug moeten komen van de doorgeslagen marktwerking. En collega Koffeman maakte zich op vergelijkbare wijze boos om de privatisering van het hertenkamp in Epe.

Natuurlijk is het aantrekkelijk om stellig positie te nemen, maar zoals ik in het debat met de commissie heb benadrukt, vindt mijn fractie dergelijke eenzijdigheden niet zo nuttig. De bezuinigingsdoelstellingen van verzelfstandiging zijn grotendeels optisch, want of de jaarlijks € 10.000 voor het hertenkamp nu betaald wordt door de overheid, het bedrijfsleven, vrijwilligers of donateurs, linksom of rechtsom betalen we het als samenleving met elkaar. Dat is ten diepste dus niet bezuinigen maar slechts verleggen van de geldstromen. Daar kunnen goede redenen voor zijn, maar laat het debat dan gaan over die redenen en niet over bezuinigen sec. Ook de efficiëntie-doelstellingen zijn discutabel, want zuivere markten bestaan bijna niet. En als ze bestaan, stroomt de winst die het oplevert - soms ten koste van de publieke belangen - vaak privaat weg naar bijvoorbeeld excessieve winsten en beloningen, torenhoge marketingkosten, of grootscheeps banenverlies. Maar omgekeerd waren klassieke overheidsdiensten soms nogal inefficiënt en was een wat zakelijker benadering behulpzaam. Mijn fractie meent dat overheid, markt en samenleving elk een eigen bijdrage te leveren hebben aan de publieke belangen en ook eigen tekortkomingen daarbij. Daarbij past geen dogmatische eenzijdigheid, maar zoeken naar balans.

Onevenwichtigheden

Op dat punt zijn wij tot nu toe niet tevreden met de uitkomsten van onze debatten. Ik heb bij herhaling gevraagd - en doe dat vandaag weer, maar nu aan de regering - wat nu de onevenwichtigheden zijn in de huidige benadering. Het is niet zo moeilijk om terugkijkend te zien dat er in de afgelopen dertig jaar op allerlei plaatsen onevenwichtige keuzes zijn gemaakt, maar er klinkt in het rapport en de kabinetsreactie toch te sterk door dat we dat nu allemaal wel in balans hebben. De structurele eenzijdigheden van vandaag hebben we echter nog niet in beeld. Bij de expertmeeting zei professor De Vries dat er bij elk proces vanaf het begin dwarse denkers waren die voor gek versleten werden maar het achteraf bij het rechte eind bleken te hebben. Ik heb toen gevraagd hoe je de gek en de profeet uit elkaar houdt, maar dat bleek zo ingewikkeld dat zelfs het verslag in de war raakt en die vraag toeschrijft aan collega Vliegenthart… Ik vraag dus aan de regering welke structurele eenzijdigheden zij ziet in onze hedendaagse benadering van processen van verzelfstandiging en privatisering. En omdat ik haar niet voor gek aanzie maar ook niet voor profeet, wil ik er een drietal voorleggen, waarbij ik het hele spectrum van verzelfstandiging en privatisering meeneem.

De eerste onevenwichtigheid betreft de vraag wat wel en niet als publieke belangen wordt gezien. In de kabinetsreactie gaat het wel over de brede weging van publieke belangen, maar papier is geduldig. Als het concreet wordt, blijken de publieke belangen te vaak in een smalle economische zin te worden opgevat. Het is de sleetse en misleidende retoriek van het huishoudboekje dat op orde moet. Nemen we een recent voorbeeld: de gaswinning in Groningen en de gevolgen daarvan voor de inwoners. Het lijkt evident dat het allereerste publieke belang een veilige leefomgeving is, maar die is al jaren niet meer gegarandeerd. Uiteindelijk heeft het kabinet na veel druk besloten de gaskraan een klein beetje dicht te draaien tot het afgesproken langjarig gemiddelde, maar het is te weinig en te laat. Hoe kan het zijn dat er niet veel eerder is ingegrepen? Hoe kan het zijn dat de gaswinning de laatste tien jaar zo is opgeschroefd? Het antwoord is natuurlijk eenvoudig: we verdienen eraan. Ik geef onmiddellijk toe dat ook dat een publiek belang is, maar kennelijk valt de afweging van die belangen primair economisch uit totdat er drama’s gebeuren. Zoals professor Boot zei bij de expertmeeting: “Let op dat de belangen van de overheid zelf een goede afweging in de weg kunnen staan.” Zoiets zien we ook bij de beslissing van dit kabinet om de maximumsnelheid rond de grote steden te verhogen. Het evidente publieke belang van schone lucht legde het af tegen de private belangen van wat sneller doorrijden. De rechter moest eraan te pas komen om dat terug te draaien. Om dit soort redenen pleitte de commissie voor een Maatschappelijke Impactanalyse, ook terugkijkend. Daar reageert de regering niet op. Ja, er is een Ministeriële Commissie Vernieuwing Publieke Belangen, maar is dat meer dan een manier om het debat te parkeren? Wat gaat die commissie opleveren en wanneer? De omschrijving in de kabinetsreactie is wel heel erg vaag: “De MC PB houdt zich bezig met analyses van een aantal sectoren inclusief bijbehorende beleidsvarianten; tevens richt zij zich op verbindende en doorsnijdende onderwerpen die meerdere beleidsterreinen raken. De MC PB zal ook de samenhang van beleid gericht op het borgen van publieke belangen bewaken.” Algemener geformuleerd kan niet, dus misschien kan de regering hier wat meer over vertellen via een tussentijdse rapportage of zo. Wij zien graag of daarmee gedekt is wat de Onderzoekscommissie bedoelde met een Maatschappelijke Impactanalyse? Kortom, zo vraag ik de regering, worden de publieke belangen niet te vaak versmald tot economische belangen? En komt daarmee niet automatisch de onbalans mee omdat het juist de niet-economische belangen zijn die sowieso kwetsbaar zijn in een samenleving waar de markt dominant is en de overheid juist tegenwicht moet bieden?

De tweede onevenwichtigheid betreft de vraag of het marktmechanisme wel zoveel efficiënter en effectiever is dan het budgetmechanisme. Professor de Vries benoemde dat tijdens de expertmeeting en de bedrijfskoepels geven er in hun brief ronkende woorden aan: “De markt noopt ondernemers om een hoge kwaliteit te leveren tegen een scherpe prijsvorming.” Maar zoals gezegd: een zuivere markt komt bijna niet voor en een van de effecten is dat er allerlei perverse prikkels ontstaan en geld weglekt naar winsten en beloningen. Marktwerking in de zorg, concurrentie tussen onderwijsinstellingen… Is daarmee de kwaliteit omhoog en de prijs omlaag gegaan? Dat is zeer de vraag. Voor zover er prijsdalingen en kwaliteitsstijging is geweest, ligt dat in elk geval ook aan andere factoren. Ik zie heus wel dat er bijvoorbeeld op universiteiten efficiënter gewerkt wordt, maar ik zie dat er tegelijk een geweldige toename is in de bureaucratie en verantwoordingsplicht, dat er hele managementlagen bij zijn gekomen, dat inmiddels het ondersteunend personeel wordt wegbezuinigd en dat ik als hoogleraar het uitvoerende werk aan het doen ben, van kopiëren tot bijhouden van ziekmeldingen en vakanties. Hoezo efficiënter? De paradox is dat de inefficiëntie weer net zo onzichtbaar is geworden als in de klassieke karikatuur van een ambtelijke organisatie. Of laten we kijken naar de zorg, waar marktwerking moest leiden tot betere zorg voor een lagere prijs en dat alles onder regie van de zorgverzekeraars. Een recent VVAA-onderzoek naar de geldstromen bij zorgverzekeraars constateert dat ze veel minder transparant zijn dan ze zeggen en dan hun centrale rol zou vereisen, dat ze per jaar honderden miljoenen uitgeven aan acquisitie (reclame plus afsluitkosten) en een dik half miljard winst maken. Leidt het jaarlijkse overstapcircus nu werkelijk tot hogere kwaliteit en minder kosten of is het een heel dure manier om de markt te verdelen? Kortom, zo vraag ik de regering, heeft zij wel werkelijk zicht op de feitelijke inefficiëntie van een overheidsgestuurde versus marktgestuurde ordening? En welke perverse prikkels ontstaan er bij schijnbare marktsturing in een veld dat daarvoor niet geschikt is, zoals onderwijs of zorg?

De derde onevenwichtigheid is dat het toezicht lang niet overal adequaat georganiseerd is. In het debat is uitgebreid aan de orde geweest dat als de overheid meer op afstand komt te staan, ze niet meer op dezelfde wijze toezicht kan houden als daarvoor. Tegelijk blijven mensen wel van alles van de overheid verwachten, maar die kan dat niet langer waarmaken. De heer Chavannes zei het tijdens de expertmeeting zo: “Keer op keer zie je dat de betrokken bewindspersoon verklaart dat hij het zeer ernstig vindt, dat hij er niet over gaat, maar dat hij zal kijken wat hij kan doen. Dat geeft precies aan waar het probleem zit.” Is het realistisch te verwachten dat de overheid zorgt dat de treinen op tijd rijden? En geldt dat dan alleen voor NS of ook voor de andere aanbieders? En als het niet realistisch is dat van de overheid te verwachten - en dat lijkt logischer hoe verder een organisatie bij de overheid vandaan staat - hoe borgen we dan de publieke belangen en hoe geven we vorm aan de betrokkenheid van de mensen om wie het gaat, zoals treinreizigers? Ligt niet een belangrijk deel van de frustratie erin dat het onduidelijk is wie er dan wel over gaat en hoe die kan worden bijgestuurd? Dit raakt natuurlijk aan de hele governance-discussie en de vele pijnlijke voorbeelden waarbij Raden van Toezicht onvoldoende deden wat ze moesten doen: toezicht houden. Ik hoor van toezichthouders die op afstand van de organisatie willen blijven omdat ze anders niet onafhankelijk zouden zijn. We weten van toezichthouders die zo blind meegingen in de megalomane projecten en financiële wensen van de bestuurders dat ze vergaten wat het publieke belang van de organisatie was en er met hun gebrekkig toezicht aan bijdroegen dat de organisatie omviel. Kortom, zo vraag ik de regering, hoe wordt bij de verschillende vormen van verzelfstandiging het toezicht op de publieke belangen en de stem van de direct betrokkenen geborgd? Hoe wordt in het afwegingenkader tot een passende vorm van toezicht en governance besloten? Hoe wordt horizontale verantwoording aan stakeholders georganiseerd en gegarandeerd? En hoe wordt voorkomen dat toezichthouders zelf tekortschieten of uit de bocht vliegen? En nog iets breder: wat is bij de verschillende vormen en gradaties van verzelfstandiging de passende vorm van publieke verantwoording volgens de regering?

De burger als klant?

Ik vraag dus de regering of ze deze drie onevenwichtigheden in ons huidige perspectief herkent en hoe ze daarvoor tegenkracht organiseert. Het hangt allemaal direct samen met de sterke neiging om de burger te reduceren tot enerzijds consument en anderzijds belastingbetaler. En ja, het is goed om te bedenken dat de overheid de burger diensten levert en haar dus klantvriendelijk moet bejegenen. En ja, het is goed om te bedenken dat overheidsbeleid uiteindelijk door de belastingbetaler wordt betaald. Maar wat een armoe als we de overheid alleen benaderen als leverancier met kritische klanten en aandeelhouders. De overheid is er voor het borgen van publieke belangen en ze wordt via de politiek door die burgers aangestuurd. Reisdocumenten, een groene leefomgeving, veiligheid, goed onderwijs, zorg… het zijn geen producten waarvoor de klant de goedkoopste leverancier zoekt, maar zaken die we met elkaar het beste publiek kunnen regelen. We willen helemaal niet vergelijken welke fysiotherapeut het goedkoopst is, we willen gewoon goede zorg.

Ik rond af met nog enkele vragen aan de regering: wat heeft zij geleerd van de analyses van de onderzoekscommissie? Waarom degradeert zij het voorgestelde afwegingskader tot een checklist voor de communicatie met het parlement? Waarom minimaliseert ze het pleidooi om structurele evaluaties tot een verwijzing naar de ZBO’s? Wat vindt zij van de discussie over een onafhankelijke toetsing van de afwegingen bij verzelfstandiging en privatisering? Wat gaat ze doen aan het herstellen van de verbindingen door aanvullende besluitvorming, sturing en adequater toezicht op ZBO’s? Kortom: hoe zorgt zij dat publieke belangen zorgvuldig geborgd worden, ook als zij er zelf niet meer over gaat. We zien uit naar de antwoorden.