Crisis- en herstelwet verwordt tot een Crisis- en Vernielwet

Met dank overgenomen van M.B. (Marijke) Vos i, gepubliceerd op dinsdag 19 maart 2013.

Het kabinet wil met de Crisis- en Herstelwet een bijdrage aan de bestrijding van de crisis leveren. Snellere besluitvorming over bedrijfsterreinen, wegenaanleg en andere grote projecten zou de Nederlandse economie uit het slop trekken. In werkelijkheid wordt het met deze wet in de hand en op basis van een onjuiste voorstelling van zaken nóg gemakkelijker om natuurgebieden op te offeren aan grote infrastructurele trajecten. Bij monde van Marijke Vos vraagt GroenLinks in de Eerste Kamer een integrale visie op natuurbehoud van het kabinet Rutte II. Daarnaast wil GroenLinks een jaarlijkse monitor op de toepassing van de regels die te toegang tot de bestuursrechter beperken. In de bijlage de motie die bij dit debat door Marijke Vos is ingediend.

Vandaag behandelen we de wijziging van de Crisis- en Herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en Herstelwet. In het regeerakkoord Vrijheid en verantwoordelijkheid, van het vorige kabinet, VVD,CDA, werd dit voornemen aangekondigd. Dit wetsvoorstel geeft volgens de regering daartoe de aanzet door de werkingsduur van de Crisis-en Herstelwet voor onbepaalde tijd te verlengen,

De Crisis- en herstelwet had oorspronkelijk een tijdelijk en experimenteel karakter, trad op 31 maart 2010 in werking en zou op 1 januari 2014 vervallen. Aanleiding was de financiële en economische crisis, en doel van de wet was de bestrijding van de crisis en bevordering van een goed en duurzaam herstel van de economische structuur door het versnellen van infrastructurele en andere bouwprojecten, en projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie. Om de wet snel in te kunnen voeren, had de wet deels een tijdelijk karakter. In de recordtijd van krap één jaar is de Chw in werking getreden op 31 maart 2010, ondanks het uiterst kritische advies van de Raad van State.

Doel van het wetsvoorstel wat vandaag voorligt is de tijdelijke maatregelen met onbepaalde tijd te verlengen. Met het oog op het verminderen van lasten, snellere en flexibelere besluitvorming en het wegnemen van praktische problemen. Ook zijn er zogenaamde ‘quick wins’opgenomen, zoals het langer gebruiken van onderzoeksgegevens (2 jaar) en een kortere procedure voor tijdelijke afwijkingen van bestemmingsplannen.

De Raad van State was wederom uiterst kritisch in haar advies met betrekking tot het permanent maken van de Crisis- en Herstelwet.

Zij stelt dat het voorliggende wetsvoorstel een andere doelstelling heeft dan de Crisis- en Herstelwet, en dat niettemin de Chw zonder nadere probleemanalyse en motivering permanent wordt gemaakt.

Ook schrijft de RvS dat de belemmeringen in voortgang van projecten vooral met de uitvoering te maken hebben, en dat dit wetsvoorstel dus weinig effect zal hebben op het tempo. Bovendien is besloten tot permanent maken, zonder zicht op de effecten, er was nog geen evaluatie.

Een analyse over de effecten van het wetsvoorstel, in het bijzonder ten aanzien van de rechtspositie van burgers, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid ontbreekt, oordeelt de RvS.

Er dreigt een tweedeling te ontstaan tussen het ruimtelijk bestuursrecht enerzijds en overig bestuursrecht anderzijds, waarbij de inhoud en omvang van die tweedeling bij amvb wordt bepaald.

Het wetsvoorstel volgt op een aantal, eveneens ingrijpende en recent ingevoerde wetswijzigingen, en draagt daarmee niet bij aan de voor de praktijk (burgers,bedrijven en overheden) hoogst noodzakelijke continuïteit van het wettelijk karakter. En er zijn sterke aanwijzingen dat het wetsvoorstel het bestuursrecht en omgevingsrecht niet vereenvoudigt, maar ingewikkelder maakt en derhalve de praktijk met nieuwe interpretatieproblemen en extra lasten belast.

Kortom, de Raad van State is van oordeel dat het hier gaat om de verkeerde oplossing van een probleem, de echte problemen zitten immers in de uitvoering van projecten. En ondanks dat het permanent maken van een tijdelijke wet zonder gedegen probleemanalyse en zicht op de effecten, zonder zicht op de effecten voor rechtspositie, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. En tenslotte om een wetsvoorstel wat de zaken alleen maar ingewikkelder en onoverzichtelijker zal maken voor burgers, bedrijven en overheden.

Ook de Commissie voor de m.e.r. is buitengewoon kritisch en is van mening dat dit wetsvoorstel niet de steun van de Eerste Kamer verdient. De evaluatie, die na indiening van het wetsvoorstel plaatsvond, begin 2012, is naar het oordeel van de commissie m.e.r. niet breed en onafhankelijk en er is niet bezien of de doelen van de Chw ook daadwerkelijk worden behaald. Niet het gebruik van juridische bevoegdheden maar bestuurlijk geklungel is de oorzaak van veel vertragingen.

De Commissie m.e.r. is van oordeel dat met de Chw de mogelijkheden voor inbreng van belanghebbenden ten principale worden ingeperkt. Zij acht dit strijdig met het gedachtegoed van de Commissie Elverding. Dit advies benadrukt immers de noodzaak van een integrale afweging met brede participatie om snellere en betere besluitvorming te realiseren.

Vanuit de m.e.r. praktijk ziet zij nog een aantal belangrijke bezwaren. Alternatievenonderzoek en onafhankelijke toetsing zijn essentieel voor de kwaliteit van besluitvorming rond complexe projecten. Dat is een belangrijk onderdeel geweest van de wet modernisering m.e.r. die per 1 juli 2012 van kracht is geworden. Deze vereisten van alternatievenonderzoek en onafhankelijke toetsing vervallen in de Chw, en daarmee is de Chw strijdig met de wet Modernisering Mer en met Europees en internationaal recht.

Deze vereenvoudiging van de mer procedure bij de bijlage II projecten blijkt vrijwel geen tijdswinst op te leveren, en projecten worden om andere redenen op Bijlage II geplaatst. En zonder beperkingen in de tijd kunnen complexe projecten worden toegevoegd aan Bijlage II, waarbij criteria voor plaatsing ontbreken. De vereenvoudiging van de mer procedure wordt permanent, de uitzondering wordt regel.

Vernietigende oordelen van de Raad v State en de Commissie voor de m.e.r.

En toch wil het kabinet een tijdelijke wet permanent maken, die niet bijster succesvol is geweest en aan het oplossen van de crisis en herstel van de economie niet heeft bijgedragen. Het kabinet weet ook dondersgoed, net als iedereen dat de oorzaken van de financiële en economische crisis hele andere zijn.

En zo hebben we hier te maken met je reinste salami tactiek. Voer een omstreden wet in, onder het mom van een tijdelijke en experimentele oplossing voor een ernstige crisis. Besluit voordat je ook maar enig zicht hebt op de effecten tot het permanent maken van die wet. En hoera, je hebt daadkracht getoond en iets gedaan aan al die klagende burgers, de milieubeweging en andere professionele notoire querulanten die de voortgang in bestuurlijke besluitvormingsprocessen frustreren. Dat bekt wel lekker, maar levert niets op.

En zo krijgt GroenLinks toch gelijk toen wij destijds vreesden dat de tijdelijke Chw een permanent karakter zou krijgen. Zoals de aanwijzing van

Ontwikkelingsgebieden waar men maximaal 10 jaar van milieunormen mag afwijken. Zoals de uitholling van de mer procedure die tijdelijk zou zijn, maar permanent wordt. Net zoals de ingreep in de rechtspositie van burgers, de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Veel juristen waarschuwden destijds al dat vertragingen doorgaans ontstaan door bestuurlijk geklungel en de tientallen ad hoc wetsvoorstellen die daarop volgden om de positie van het openbaar bestuur ten opzichte van de burger te versterken.

Het bestuursrecht en bestuursprocesrecht zijn inmiddels verworden tot een onoverzichtelijke lappendeken waarin de Crisis-en Herstelwet geen verandering heeft gebracht, maar eerder juist verslechtering, zoals de Raad van State stelt. Of, in de woorden van professor Barkhuysen in het Tijdschrift voor Bouwrecht (feb 2011): “de stapeling van alle veranderingen maakt het stelsel onwerkbaar en tot een paradijs voor externe adviseurs en advocaten”. Het lijkt er dus op dat, als er al querulerend wordt geprocedeerd, dit wel een erg duidelijk gevalletje is van uitlokking door de wetgever.

Een ander gevolg van de zeer onoverzichtelijke bestuurswetgeving is dat lagere overheden zoals gemeenten het beschikbare juridische instrumentarium nauwelijks kunnen overzien. De nieuwe crisis- en herstelwetinstrumenten zijn daarom in de korte tijd tussen inwerkingtreding en nu nog lang niet allemaal in praktijk gebracht en van veel juridische instrumenten weten we niet hoe ze in de praktijk uitwerken. Het strookt ook om die reden niet met het experimentele karakter van deze wet om nu al te besluiten deze permanent te maken.

Ik vraag het kabinet hier nog eens een heldere onderbouwing en argumentatie voor dit wetsvoorstel te geven. Voor welk probleem is dit een oplossing? Heeft u de effecten onderzocht, in de brede zin zoals ik net in mijn betoog aangaf? Wordt ons land hier beter van, is dit nodig voor het bestrijden van de crisis? Wat vindt u van het oordeel van vele deskundigen, van de Raad van State en de Commissie MER dat niet procedures en procederende burgers trage en stroperige besluitvorming veroorzaken, maar klungelende bestuursorganen ? wat vindt u van het oordeel van deskundigen dat u met dit wetsvoorstel het bestuursrecht alleen maar complexer, onoverzichtelijker maakt en moeilijker om mee te werken in de praktijk ? U wilt toch bureaucratie bestrijden en uitvoeringslasten, en een betere communicatie tussen overheid en burger? Waarom verwerpt u dan de Elverding aanpak met een integrale afweging aan het begin van een besluitvormingstraject met verschillende alternatieven en brede participatie om een snellere en betere besluitvorming te realiseren?

Ik vraag het kabinet hierbij nadrukkelijk te reageren op de kritiek van de Raad van State en de Commissie voor de m.e.r. en de kritische punten die ik zojuist naar voren bracht.

Vragen op onderdelen van het wetsvoorstel

-De Chw biedt mogelijkheid om bij AmvB Ontwikkelingsgebieden aan te wijzen, waar regels rond ruimtelijke ordening prevaleren boven milieuregels. Dit is een verstrekkende stap, terwijl lang niet altijd duidelijk waarom dit noodzakelijk is. Graag een reactie van het kabinet.

  • - 
    Volgens artikel 1.4 worden ‘niet tot de centrale overheid behorende bestuursorganen’, dus gemeenten, provincies, waterschappen, uitgesloten van beroepsrecht voor projecten die onder reikwijdte van de wet vallen. GroenLinks vindt dit een breuk met het basisbeginsel van mede overheden. Waarom heeft het kabinet dit artikel gecontinueerd?
  • - 
    Er kunnen onbeperkt in de tijd projecten toegevoegd worden aan de bijlagen bij de Chw en aan het besluit uitvoering Chw. Het kabinet geeft aan in beantwoording van vragen van de 1e Kamer dat zij de mogelijkheid van aanwijzing bij AmvB, waarbij bijlagen van een wet in formele zin worden aangevuld ongebruikelijk vindt. Maar dat het parlement ermee heeft ingestemd. Wat dit voor vreemde redenering? Wat vindt u nu zelf kabinet? Dit is toch uw voorstel? En waarom ontbreken criteria voor plaatsing van projecten op de bijlagen.

-bestuursprocesrecht. O.a. de relativiteitseis (een regel moet evident het oogmerk hebben om het belang van een bezwaarmaker te beschermen,anders kan het niet worden ingeroepen) roept serieuze problemen op: grote onderdelen van het bestuursrecht bestaan uit open normen, d.w.z. normen die nog nader ingevuld moeten worden. Het is onduidelijk wie beschermd wordt door de open norm ëen goede ruimtelijke ordening’of ‘het belang van de bescherming van het milieu”. Kunnen alleen natuurbeschermingsorganisaties zo’n norm inroepen, of juist niet? Er bestaat veel onduidelijkheid over de relativiteitseis, die overigens is dit al structureel verankerd in de recent gewijzigde Awb, dec 2012 door 1e Kamer, GroenLinks heeft tegengestemd.

Natuur

Ook wordt via dit wetsvoorstel een wijziging van het ‘stikstofartikel (art 19kd) van de Natuurbeschermingswet geregeld.

Het wetsvoorstel bepaalt dat als per saldo geen toename van depositie plaatsvindt, er geen sprake is van significante gevolgen en er dus geen Passende beoordeling van de effecten op Natura 2000 gebieden meer hoeft plaats te vinden. (zoals voorgeschreven in Habitat richtlijn). En op planniveau hoeft in dat geval geen passende beoordeling en daarmee ook geen plan mer meer plaats te vinden. GroenLinks vindt deze versoepelingen zeer ongewenst. Bovendien regelt dit wetsvoorstel, dat als het plan is getoetst op effecten voor natuur, en de conclusie is dat deze niet significant zijn, hoeven vervolgens projecten die binnen dit plan vallen, ook niet meer apart beoordeeld te worden. Het kabinet zegt hiermee een dubbele toetsing te voorkomen. Maar er zijn grote bezwaren:

-Aan de hand van een plan is vaak nog veel te weinig te zeggen over de concrete gevolgen per project op de natuur, zoals uitbreiding intensief veebedrijf. Een concreet project wordt vaak pas jaren later uitgevoerd, dan pas is echt duidelijk welke effecten het heeft ,en hoe de toestand van de natuur is.

  • - 
    Er bestaat groot risico op fictief en te positief beeld van toekomstige ontwikkelingen

-Er wordt geen onderzoek meer gedaan naar alternatieven om de stikstofdepositie te verlagen. Projecten worden vooral bekeken op het punt: is er een toename van stikstofdepositie. Maar het is juist dringend noodzakelijk dat de stikstofdepositie omlaag gaat!

Het kabinet schrijft in memorie van antwoord aan de 1e kamer dat de ondernemer snel duidelijkheid heeft en niet geconfronteerd wordt met een lange vergunningprocedure. Dit roept grote vragen op bij mijn fractie. Heeft de ondernemer groenlicht zodra het plan, waarbinnen zijn project valt, beoordeeld is en goed bevonden? Dat staat haaks op de bewering van het kabinet dat het bevoegd gezag het project, voordat de uitvoering start, nog toetst op negatieve effecten op de natuur. Het is of het een of het ander. Duidelijk is het allerminst, niet voor ondernemers, niet voor burgers, niet voor de natuur.

Ook wordt geregeld dat bestaand gebruik wordt vrijgesteld van een vergunningplicht, tenzij er sprake is van projecten met mogelijk significante effecten. Maar wat is significant, en hoe beoordeel je dat zonder diepgaande inhoudelijke en onafhankelijke toetsing? Daarbij is de datum die geldt voor “bestaand gebruik”opgeschoven van 31-12-2004 naar 31-3-2010. Het betere gedogen noem ik dit.

De Programmatische Aanpak Stikstof, de PAS, zal de ecologische onderbouwing leveren voor vergunningvrijstelling van bestaand gebruik in die situaties waar voldoende aannemelijk gemaakt kan worden dat er geen duurzame verslechtering plaatsvindt. Gebruik vanaf 2004 hoeft niet te worden gecompenseerd, schreef het kabinet in de beantwoording van vragen van de 1e kamer bij een eerder wijziging van de Chw, nr 32 588. Hoezo niet, vraag ik het kabinet ? En u schermt al jaren met de PAS, maar die is er nog steeds niet. Welke ecologische en juridische waarborgen regelt u zodat zeker is dat met deze versoepelingen van de Natuurbeschermingswet de doelen van het natuurbeleid gerealiseerd gaan worden?

Het kabinet is vooral bezig met trucjes en net langs de randjes lopen, om zo toch extra ruimte te maken voor nieuwe bedrijven, uitbreiding van bestaande bedrijven, en voor bijvoorbeeld de verhoging van de maximumsnelheid. Zoals voormalig ss Bleeker in een gesprek met de 1eKamer zei: als je kunt aantonen dat door maatregelen de milieudruk in de toekomst afneemt, dan kun je in de eerste jaren al een beetje van die ruimte benutten, door bijvoorbeeld 130 km te laten rijden.

Ondertussen hebben tal van natuurgebieden al tientallen jaren te lijden van veel te hoge stikstofdepositie. Bijvoorbeeld de Peel in Brabant.

Waar ondanks een veel te hoge stikstofuitstoot, de uitbreiding van veebedrijven jarenlang is gedoogd, zonder te voldoen aan vergunningverplichtingen. Hoe wil het kabinet de verslechtering keren in de Peel, en hoe past een versoepeling van de Natuurbeschermingswet hierin?

Zoals Kees Bastmeijer, hoogleraar aan de Universiteit van Tilburg, en betrokken bij de SER Brabant aangaf tijdens een presentatie aan de Provinciale Staten van Brabant: wat centraal moet staan is het waarborgen van een gunstige staat van instandhouding van de natuur. Dat is een resultaatsverplichting vanuit Europees recht. Het beleid van voortdurend een ‘onsje minder’ versterkt het juridisch gesteggel over termen en interpretaties, vergroot de negatieve effecten van projecten op natuurgebieden. leidt tot meer juridische procedures en vermindert de goodwill bij de Europese commissie.

Zolang er geen voldoende ecologische en juridische waarborgen worden geregeld zodat zeker is dat de instandhoudingsdoelen van de natuur worden gerealiseerd, is de weg van de PAS en de aanpassingen van de Natuurbeschermingswet via deze Crisis-en Herstelwet voor mijn fractie een onbegaanbare weg. Ik vraag het kabinet om expliciet toe te lichten hoe zij deze ecologische en juridische waarborgen regelt.

Conclusie

Wij vinden dit inhoudelijk en procedureel een slecht wetsvoorstel.

Het is geen oplossing voor trage realisatie van projecten, omdat de vertraging met name door bestuurlijk geklungel en in de uitvoering plaatsvindt. Het is geen oplossing voor de financiële en economische crisis. Het leidt tot grotere complexiteit en verwarring, en meer problemen voor de praktijk.

Het is strijdig met verbetering van integrale afweging met brede participatie. Het tast rechtspositie van burgers aan, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Het zet milieuorganisaties buiten spel, en tast positie van gemeenten aan.

Het laat belangrijke vereisten als Alternatievenonderzoek en onafhankelijke toetsing vallen.

Het bevat belangrijke verslechteringen van de Natuurbeschermingswet.

Het is een ontijdig voorstel, het gaat niet aan een tijdelijke en experimentele wet voor onbeperkte duur te verlengen, zonder gedegen evaluatie van de effecten.

GroenLinks kan dit wetsvoorstel onmogelijk steunen.

Meer over ...