Nota ‘Bestuur in samenhang. De bestuurlijke organisatie in Nederland.’ - Hoofdinhoud
C.A. de Lange (OSF)
Voorzitter.
Vandaag spreken wij over de Nota ‘Bestuur in samenhang. De bestuurlijke organisatie in Nederland.’ Deze nota is bedoeld als antwoord op de motie Kox die in deze Kamer unaniem werd aangenomen op 11 december 2012. In het debat van vandaag zal duidelijk worden of de nota niet meer vragen oproept dan zij poogt te beantwoorden.
Nederland kent vier bestuurslagen omdat boven de gebruikelijke trits rijk, provincie, gemeente de superbestuurslaag Europa niet meer weg te denken valt. Die bestuurslaag is bovendien nog eens erg bureaucratisch en maar zeer moeizaam democratisch gelegitimeerd. Jammer genoeg wordt over Europa minder gezegd dan door de feitelijke macht en invloed van Europa op ons dagelijks reilen en zeilen gerechtvaardigd zou zijn. Dat lijkt me om te beginnen een belangrijke tekortkoming van de nota.
Wat de klassieke Thorbeckiaanse bestuurslagen betreft, bevindt de rijksoverheid zich op nogal grote afstand van provincie en gemeenten die veel dichter bij elkaar staan. Een centrale trend van het overheidsbeleid is geworden om veel, waarschijnlijk te veel zaken over te hevelen naar de gemeenten, en dat te motiveren door te stellen dat alles hiermee dichter bij de burger worden gebracht. Deze aanpak, deze ideologie bijna, leidt dan bijna automatisch tot de gedachte dat schaalvergroting het wenselijke en noodzakelijke antwoord is op de aanzienlijke problemen die men kan verwachten als gevolg van een dergelijke overheveling. Maar die visie is discutabel.
In een samenleving zijn diverse grote problemen die het gemeentelijk niveau ver overstijgen en waar de regie dus ook beter niet bij gemeenten kan liggen. Zo zijn er ook aangelegenheden die boven het provinciale niveau uitgaan en die dus onder de directe verantwoordelijkheid van de rijksoverheid dienen te vallen. Op welk niveau de regie gelegd moet worden verschilt per probleem, maar is wel cruciaal. Bovendien is bij gebrekkige regie het gevaar groot dat een probleem of wel dubbel of helemaal niet wordt aangepakt. Bovendien dient elk bestuursniveau dat een bepaalde taak krijgt toegeschoven daarvoor toegerust te zijn als het gaat om competentie en budget. Bestuurlijke visie zou zich nadrukkelijk op deze zaken moeten richten. Tenslotte werken bestuurlijke ideeën natuurlijk alleen als ze door de burger gedragen worden. Op al deze punten ga ik in.
Documenten zijn vaak het interessantste om wat er niet in staat. Zo komt het woord ‘krimp’ in de hele nota niet voor. Niettemin is krimp een zaak van grote en toenemende zorg. Eerst maar wat feiten. Tot nu toe zijn in Nederland een drietal krimpregio's benoemd, te weten Eemsdelta/Oost-Groningen, Parkstad Limburg en Zeeuws Vlaanderen. Daarnaast zijn er een tiental zogenaamde anticipeerregio's: Midden- en Noord-Limburg, Achterhoek, Oost-Drenthe, Twente, Groene Hart, West-Brabant, Goeree-Overflakkee, Voorne-Putten, de Hoeksche Waard, Noordoost- en Noordwest Fryslân, Kop van Noord-Holland, en Schouwen-Duivenland. De anticipeerregio's hebben nu nog niet met een substantiële en structurele bevolkings- en/of huishoudensdaling te maken, maar moeten zich in toenemende mate in hun beleid gaan instellen op deze demografische ontwikkeling. Als we deze gebieden in kaart brengen zien we dat aan de randen van ons land en dus in een groot aantal provincies het verschijnsel krimp nadrukkelijk optreedt.
De mechanismen van krimp zijn bekend. Voor de jeugd is er geen werk en die vertrekt. Ouderen bevinden zich ongewild in een fuik, zien hun huizenprijzen zakken en kunnen geen kant heen. De buurtwinkel verliest klandizie en moet sluiten. Regionale ziekenhuizen voeren slecht beperkte aantallen behandelingen van een bepaald type uit en worden door de almachtige zorgverzekeraar met argusogen bekeken en vaak tot de orde geroepen. Het openbaar vervoer verarmt. Hoe uit deze vicieuze cirkel te ontsnappen? Het ligt niet voor de hand om de oplossing van al deze met elkaar samenhangende problemen aan gemeenten of zelfs provincies over te laten. Zolang de rijksoverheid autonome processen die een trek naar de reeds overvolle Randstad bevorderen ruim baan geeft, zal het met de krimpgebieden van kwaad tot erger gaan. Hier is centrale regie onontbeerlijk en hier valt een wereld te winnen. Maar of er een aanpak zal zijn en hoe dan blijft een uitermate goed bewaard geheim in Den Haag. Kan de minister een tipje van die sluier oplichten?
Een ander goed voorbeeld waar het leggen van de regie op de verkeerde plaats ingrijpende, kwalijke en soms onomkeerbare gevolgen heeft is op het gebied van ruimtelijke ordening. Nederland is een vol land waar de leefruimte voor de burger schaars is en onder grote en toenemende druk staat. Niettemin is juist die leefruimte een uitermate kostbaar bezit -hoewel meestal niet gemakkelijk in euro’s uit te drukken- en van het grootste belang voor het welbevinden van de burger, en met name ook zijn kinderen en kleinkinderen. Ruimtelijke ordening is dus typisch zo’n onderwerp dat niet overgelaten dient te worden aan onzalige allianties tussen gemeentebesturen en projectontwikkelaars. Ordening impliceert sturing op een voldoende hoog aggregatieniveau en dat is hier nadrukkelijk niet de gemeente. De huidige tendens om gemeenten steeds meer vrijheid te geven bij het vaststellen van allerhande bestemmingsplannen is desastreus voor het hele concept van ruimtelijke ordening in bredere zin. Gemeenten kunnen nu bijna even gemakkelijk van bestemmingsplan veranderen als de gewone burger van onderbroek. Daarmee is overigens wèl de rechtszekerheid van de burger in het geding. Waar kan hij op langere termijn nog op rekenen als het om zijn leefomgeving gaat? Ik zal u niet lastig vallen met gruwelijke voorbeelden, maar ik hoef zelfs niet buiten de grenzen van mijn eigen nog steeds prachtige gemeente Waterland -maar hoe lang nog?- te kijken om die smakelijk op te kunnen dissen.
Laten we het over Flutland hebben. De door de minister bepleite samenvoeging van Flevoland, Utrecht en Noord-Holland stond al snel onder deze naar mijn mening erg leuk bedachte naam bekend. Het succes van die naam bestaat natuurlijk alleen bij de gratie van het feit dat zeer veel burgers geen enkel vertrouwen in dit bestuurlijke voornemen hebben. Hoe zou dat komen? Laat me als voormalig Statenlid van Noord-Holland een paar voor de hand liggende bezwaren op een rij zetten. Allereerst werken fusies meestal niet als het om partners van zeer ongelijk gewicht gaat. Noord-Holland is veel groter dan de som van Flevoland en Utrecht en zal dus vergaand domineren na een samenvoeging. Heeft de provincie Noord-Holland het dan zo goed gedaan om die rol te verdienen? Na de desastreuze rol van VVD-gedeputeerde Hooijmaijers die met groot gemak ongeveer hetzelfde bedrag (75 miljoen euro, pagina 18 van de nota) bij Icesave verjubelde als de huidige minister met een fusie denkt te verdienen, zou de provincie Noord-Holland er maar beter het zwijgen toe kunnen doen. Ook heeft deze provincie het eigen huis niet op orde. Tussen de stadsregio Amsterdam, zeg maar de stadsstaat Amsterdam, en de provincie botert het niet echt. Gaan we die problemen waar twee van de drie partners part noch deel aan hebben exporteren naar een fusieprovincie? Vindt de minister het vreemd dat met name Flevoland en Utrecht niets zien in zijn voorstellen, en dat zelfs Noord-Holland zeer veel bedenkingen heeft?
Duidelijk is dat de minister deze voorgenomen fusie wil gebruiken als breekijzer bij toekomstige samenvoegingen waar de zaken nog veel moeilijker liggen. Salami, salamissimus. Mijn latijn voor nog meer salamitactiek. Bij al die provincies met een sterke eigen identiteit, en ik noem als voorbeelden Fryslân, Limburg, Zeeland, is de weerstand tegen dit soort bestuurlijk dirigisme nog veel sterker. Bij samenvoegingen van veel gemeenten is het overig niet anders. De minister kan economische motieven aanvoeren ‘till the cows come home’ om het maar bij landelijke termen te houden, maar de menselijke maat bepaalt het succes. En dan blijkt altijd weer dat de burger in zijn voorkeuren zich niet laat leiden door globale streefgetallen van een minister. Gelukkig maar, zou ik zeggen. Wat wil de minister nu eigenlijk? Roept hij op tot burgerlijke ongehoorzaamheid? Bestuurlijke dwang zonder draagvlak onder burgers is gedoemd te mislukken. Onderschrijft de minister deze simpele stelling en zo nee waarom niet?
Als de minister spreekt over het bestuur van gemeenten, weidt hij uitgebreid uit over dorpsraden en wijkraden. Is dat soort raden nu echt een bijdrage aan de lokale democratie, of hebben we te maken met een democratische schijnvertoning die de burger in staat stelt af en toe wat stoom af te blazen maar die geen enkele substantiële bevoegdheid met zich meebrengt? Worden deze raden door een gemeentebestuur niet dikwijls gebruikt als schaamlap om inspraak te suggereren waar die in werkelijkheid niet bestaat? De minister houdt een nogal positief betoog over dit soort instituties, maar is hij blind voor het soort overwegingen dat ik hier naar voren breng? Alweer, voor mijn persoonlijke ervaringen ook op dit punt hoef ik bepaald niet ver te reizen.
Nog een paar woorden over de enorme aarzeling in de nota om simpelweg te gaan voor de gekozen burgemeester en de gekozen Commissaris der Koning. In welk tijdsgewricht denkt deze minister dat we nog leven? Of is de mogelijkheid om partijgenoten te kunnen benoemen op allerlei lucratieve posten opnieuw een te grote verleiding?
Laat me tot een afronding komen. In de visie van mijn fractie zijn de voornemens van de minister het resultaat van een denkwijze die zich beperkt tot voornamelijk economische motieven. Er is meer in het leven dan kosten-baten plaatjes en dat lijkt de minister niet te beseffen. Dat de burger vooral ‘homo economicus’ zou zijn, is een totale illusie. Een bestuursstructuur dient in de eerste plaats een afspiegeling te zijn van de menselijke maat der dingen. Die is niet uniform en kan van plaats tot plaats verschillen. Niet allerlei fictieve kostenplaatjes maar die menselijke maat dient leidend te zijn in iedere bestuurlijke visie. Mijn fractie vindt van deze eenvoudige maar daarom niet minder juiste uitgangspunten helaas erg weinig terug in de nota van vandaag.
Ik wacht de reactie van de minister met belangstelling af.
Den Haag, 18 juni 2013.