Privatisering - Hoofdinhoud
De Eerste Kamer besprak op 13 november het rapport van de parlementaire onderzoekscommissie privatisering, waar Marijke Vos deel van uitmaakte.
In het debat benadrukte ik dat privatisering geen doel in zichzelf is en dat het bewaken van het publieke belang de belangrijkste afweging is. Ook het organiseren van goede verantwoording en inspraak van burgers zou meer aandacht verdienen. GroenLinks is erg blij met dit rapport en hoopt dat het bijdraagt aan zorgvuldiger besluitvorming bij privatisering. Lees hieronder zijn spreektekst.
Voorzitter,
Ik sluit me om te beginnen graag aan bij de door velen uitgesproken waardering voor het werk van de parlementaire onderzoekscommissie. Voor ons ligt een grondige analyse van 30 jaar privatiseren en verzelfstandigen van overheidsdiensten voorzien van een aantal belangrijke aanbevelingen. En het is - zou je kunnen zeggen - een typisch Eerste Kamer-onderzoek. Natuurlijk, dat is een nieuw genre waarvan het eigensoortige nog moet worden gedefinieerd, maar dit onderzoek zet wat mijn fractie betreft de goede toon. Het is een wetgevingsonderzoek dat de kwaliteit van het wetgevingsproces centraal stelt, natuurlijk in relatie tot de effecten, uitvoerbaarheid, toezicht, enzovoorts. Het verheldert de positie van overheid en parlement, zowel in zijn feitelijke als in zijn gewenste vorm. En uit alles blijkt dat het onderzoek er niet op gericht is ideologische keuzes te maken, partijpolitieke voorkeuren te beoordelen of hoofdrolspelers voor het een of ander verantwoordelijk te houden. Complimenten dus voor de commissie, haar voorzitter en de ondersteunende staf voor hun inzet, hun inzicht, hun wijsheid.
Paradoxen van privatisering
Op hoofdlijnen kunnen we ons zeer goed vinden in het rapport. Ik wil in mijn bijdrage vandaag een paar punten onderstrepen in het kader van lessen die te trekken zijn uit dit onderzoek. Om te beginnen betreft dat de processen van privatiseren en verzelfstandigen an sich. Ik zei al dat het goed is dat de commissie zich niet heeft gewaagd aan de ideologische en partijpolitieke discussie, maar die laag zit er natuurlijk wel in. Er is nu eenmaal verschil van mening over hoe de samenleving het beste kan worden ingericht en welke rol de overheid, de markt, en anderen daarin moeten spelen. En precies op dat punt zijn de afgelopen decennia belangrijke verschuivingen opgetreden, door sommige partijen verwelkomd, door anderen verguisd. Woorden als liberalisering, marktwerking, privatisering werden nu eens als banier van de heilsstaat van de vrije markt gebruikt, dan weer als doembeeld van de neoliberale afbraak van de verzorgingsstaat.
De analyse van het onderzoeksrapport maakt duidelijk dat beide beelden eenzijdig zijn. Zowel een organisatie van publieke belangen als overheidsdienst als een meer verzelfstandigde vormgeving kunnen goed uitpakken. Het rapport laat ook zien dat de fundamentele discussie over privatisering niet heeft geleid tot een gedeelde visie. In de jaren tachtig ging het maar beperkt om visie, en vooral om bezuinigingen door het verkleinen van de overheid. Door bepaalde taken op afstand te zetten, werd dat doel bereikt. Dat is op de keper beschouwd een twijfelachtige redenering. Want inderdaad wordt daarmee de overheid in strikte zin kleiner, maar als de taken voor de samenleving nog steeds moeten worden verricht, dan moeten ook de kosten daarvan nog steeds door de samenleving worden opgebracht. Of dat dan via de centrale of decentrale overheid, via de markt of nog anders wordt gedaan, is voor een deel optisch en voor een deel afhankelijk van de visie die we hebben op de eigen rol en verantwoordelijkheid van overheid, markt en samenleving. Maar dan is het wel verhelderend om de paradox te zien dat het openbaar bestuur daarmee helemaal niet eenvoudiger en overzichtelijker blijkt te worden, maar juist complexer.
In de jaren negentig, zo maakt de commissie duidelijk, verschoof de argumentatie en werd gesteld dat een meer bedrijfsmatig functioneren van overheidsdiensten zou worden aangemoedigd door verzelfstandiging, marktwerking en concurrentie en dat daardoor effectiever en efficiënter zou kunnen worden gewerkt. Dat blijkt voor een deel inderdaad het geval, maar de paradox is op dit punt dat daarmee het publieke belang onder druk kan komen te staan zodat de uiteindelijke kwaliteit en beschikbaarheid van de te leveren diensten achteruit kunnen gaan. Dat raakt natuurlijk aan de meest fundamentele paradox: bij veel van de taken en diensten is het zoeken naar een balans tussen zaken als brede toegankelijkheid of solidariteit, kwaliteit en betaalbaarheid. Daar zit onvermijdelijk een enorme spanning tussen omdat ze nooit alle drie te realiseren zijn. Of we iets nu een overheidsverantwoordelijkheid maken of privatiseren, aan deze spanning ontkomen we niet.
De commissie constateert dat elke fase probeert de negatieve aspecten van het gevoerde beleid in de vorige fase bij te sturen. Dat roept de vraag op wat de negatieve aspecten zijn van de laatste fase, waarin publieke belangen een grotere rol gingen spelen. Want als we die negatieve aspecten in beeld hebben, dan krijgen we ook meer zicht op de richting van de komende fase. Daarom vraag ik de commissie of zij iets kan zeggen over de schaduwkanten van het hedendaagse beleid en de correcties die daarop nodig zijn. Natuurlijk noemt het rapport een aantal beperkingen in het systeem en punten die moeten worden aangescherpt, maar ik bedoel meer te vragen welke structurele eenzijdigheden de commissie in het huidige beleid waarneemt. In dit kader heb ik ook een concrete vraag: is er een overzicht van nu lopende trajecten van verzelfstandiging en privatisering? En zo nee, zouden we aan de regering kunnen vragen om zo’n overzicht op te stellen en bij te houden?
Inzicht in bepalende factoren
De paradoxen die de commissie terecht aanwijst hebben in onze ogen met een aantal zaken te maken. Allereerst is er in de lijst van privatiseringen en verzelfstandigingen een enorme diversiteit aan overheidstaken te zien. De ideale positie in het publiek-private spectrum zal bij al die taken steeds anders liggen. De problemen die her en der gesignaleerd worden, lijken aan te geven dat zaken soms op meer en soms juist op minder afstand van de overheid moeten worden gezet. Daarnaast zouden we eigenlijk meer inzicht moeten hebben in de factoren die bepalen wat de ideale positie is. Natuurlijk kunnen we terugkijkend vaststellen dat het soms goed uitpakte en soms minder goed. En natuurlijk moeten we vooral ook kijken waar de besluitvormings- en sturingsprocessen kunnen worden verbeterd. Maar meer inzicht in de factoren die een bepaalde mate van privatisering al dan niet wenselijk maken, zou wel erg behulpzaam zijn. Daarom vraag ik de commissie of zij in haar onderzoek dergelijke factoren heeft kunnen identificeren, dan wel of zij het met mijn fractie eens is dat het in kaart brengen van dergelijke factoren een belangrijk instrument zou kunnen worden voor de ontwikkeling van effectief beleid en het voorkomen van verkeerde keuzes bij toekomstige beslissingen over verzelfstandiging of privatisering.
In het verlengde daarvan roept het rapport de vraag op of het bij toekomstige trajecten niet gewenst zou zijn om onafhankelijke toetsing in te bouwen waarbij een advies gegeven wordt op deze geidentificeerde factoren en op de weging van publieke belangen? Zou dat niet kunnen worden toegevoegd aan het besliskader en/of de standaardprocedure?
Adviezen voor beter beleid
Voorzitter, mijn fractie leest in de analyses en aanbevelingen belangrijke aanzetten tot verbetering van beleid. Die hebben betrekking op de consistentie van beleid, op de rol van het parlement en op de borging van publieke belangen. Op die aanbevelingen ga ik graag nog nader in.
Bij de adviezen inzake de helderheid en consistentie van beleid ligt de nadruk op eenduidigheid in het begrippenkader, het besliskader en de regels. Dat lijken ons allemaal verstandige adviezen, ook al is de werkelijkheid waarschijnlijk zo complex dat dat niet geheel met eenduidige kaders en regels te ondervangen is. In elk geval lijkt het ons een goede zaak als een besliskader zoals hier voorgesteld de standaard zal worden. Dat roept dan ook direct de vraag op hoe zo’n besliskader die rol kan gaan spelen. Ziet de commissie voor zich dat een dergelijk besliskader wettelijk moet worden opgelegd of leven er andere ideeën hoe dit te borgen? Ik hoor daar graag nog wat meer over.
De commissie geeft ook het advies om als Eerste Kamer periodiek een debat te houden over de staat van het openbaar bestuur, gevoed door voorlichting van onder andere de Raad van State. Dit kan zeker van belang zijn, maar dan zal de thematiek breder zijn dan het veld dat de commissie nu onderzocht heeft, zo nemen we aan. Maar hoe breed is dat dan in de ogen van de commissie? Kan dat bijvoorbeeld ook de verhouding tussen centrale en decentrale overheden zijn? En wat is de doelstelling van dat periodieke debat? Kan dat wel net zo nuttig zijn als het huidige debat als het niet voortvloeit uit een gedegen rapport zoals we nu hebben? Met andere woorden: de idee om de reflectieve en toezichthoudende rol van de Eerste Kamer te versterken waar het gaat om het openbaar bestuur spreekt ons aan, maar dat zal dan wel nader moeten worden geconcretiseerd.
Gedifferentieerd kijken
De adviezen voor een betere aansturing van de processen behelzen onder meer een dichter bij elkaar houden van beleid en uitvoering. Dat lijkt ons in het algemeen verstandig, maar we nemen aan dat ook hier gedifferentieerd moet worden. In sommige gevallen zal er een nauwe band blijven bestaan tussen overheid en uitgeplaatste dienst, in andere gevallen zal dat veel minder het geval zijn. Het wordt mij uit de tekst niet volledig helder of de commissie van mening is dat ook bij totale privatisering sprake moet zijn van blijvende sturing. Dat kan toch haast niet de bedoeling zijn, dus graag wat opheldering.
Dat verschil in sturing valt, zo lijkt ons, niet volledig samen met de positie die een instelling inneemt op het publiek-private spectrum. Zo zijn er ZBO’s met een beleidsarme taakstelling en navenant beperkte overheidsbemoeienis (denk aan het kadaster), maar er zijn ook staatsdeelnemingen met een traditioneel sterke overheidsbemoeienis en bijbehorende parlementaire discussies (denk aan de NS). Waar ondernemingsgeest, innovatie en efficiëntie moeten worden nagestreefd, daar heeft een marktomgeving voordelen. Waar continuïteit, algemene toegankelijkheid en publieke belangen voorop staan, daar is meer en blijvende overheidssturing gewenst. Ik hoor graag van de commissie of zij dit onderscheid herkent en hoe dat in haar adviezen inzake de aansturing kan verdisconteren.
Het parlement
Ik kom dan bij de adviezen voor een versterking van de parlementaire rol. Daar kunnen we ons opnieuw goed vinden in de hoofdlijn, zeker ook wat betreft de relatie met Europese regelgeving. Wel komt er een vraag op bij de aanbeveling dat beide Kamers meer aandacht moeten hebben voor de uitvoering van beleid bij verzelfstandiging en privatisering. Die vraag is hoe hier het verschil tussen de Kamers tot uiting komt. We delen de wens om als medewetgever in de positie gebracht te worden om tijdig en adequaat te kunnen ingrijpen in verzelfstandigingsprocessen. Maar hoe kunnen we daarin onze eigen rol helder krijgen en houden? De commissie doet op dit punt wel enige suggesties, maar die neigen al snel weer naar het grotere, algemene periodieke debat, maar ik zou graag nog wat preciezer horen hoe de commissie denkt over de eigenstandige rol van de Eerste Kamer in relatie tot de Tweede.
Toezicht en verantwoording
Ten slotte is er een reeks adviezen rond het democratisch gehalte en het toezicht. Dit is misschien wel het meest zwaarwegende onderdeel, want de grote vraag van het rapport betreft in onze ogen de kunst van het loslaten. Dat betekent een overdracht van bevoegdheden en toezicht en het lijkt erop dat juist dat in een aantal gevallen niet goed is geregeld. Of misschien is het op papier wel geregeld, maar hebben burgers het gevoel dat men maar wat doet en voelen volksvertegenwoordigers zich machteloos om in te grijpen. Of het nu gaat om slechte prestaties van organisaties, exorbitante betalingen aan bestuurders, raden van toezicht die wegkijken, of bestuurders die onaanvaardbare risico’s nemen met gemeenschapsgeld, het overblijvende beeld is dat we iets wezenlijks uit handen hebben gegeven. Daar zitten de frustraties, niet bij het feit dat er fouten gemaakt worden maar bij de onmogelijkheid om in te grijpen. Daar is de positie van burgers en parlement ondermijnd geraakt.
We noteren in dit kader met instemming het gewicht dat de commissie geeft aan het publieke belang. We onderschrijven met de commissie ook volledig wat het onderzoek van het SCP laat zien, dat het publieke belang voor burgers niet alleen de kwaliteit en prijs van de dienstverlening betreft. Mensen leven niet alleen naar economische motieven, maar hechten ook aan de kwaliteit van de samenleving als geheel. Duurzaamheid en milieu, de leefomgeving, keuzevrijheid, veiligheid en solidariteit zijn ook indicatoren van het publieke belang en dat moet worden geborgd, ook wanneer taken meer op afstand worden gezet. Naarmate deze generieke publieke belangen zwaarder wegen dan de individuele belangen, lijkt het risico groter dat ze in een marktomgeving onvoldoende behartigd worden en is meer overheidssturing en borging nodig. Deelt de commissie deze conclusie?
We waarderen de voorstellen voor een verbetering van het toezicht, van horizontale verantwoording, informatievoorziening en eenduidiger klachtmogelijkheden. Wel hebben we aarzelingen bij het advies om het democratisch toezicht vorm te geven door directeuren of raden van bestuur in het parlement te laten verschijnen. Senator Postema wees daar ook al op. Niet alleen zal ook hier de relevantie van zulk verschijnen in het parlement afhangen van de precieze situatie, maar het roept ook de vraag op naar de verhouding tussen de verantwoordingstrajecten. En kort gezegd: hoe meer een organisatie op afstand is gezet van de overheid, des te minder ligt het voor de hand de publieke verantwoording via overheid en parlement te laten verlopen. En des te meer is er behoefte aan andere dan parlementaire vormen van publieke verantwoording. We horen graag een nadere toelichting op dit punt, ook waar het gaat om de vraag hoe het meest adequate verantwoordingsmodel kan worden gekozen in elk specifiek verzelfstandigingstraject.
Voorzitter, ik rond af. Mijn fractie heeft een aantal verhelderingsvragen gesteld en ziet uit naar het antwoord van de commissie. Maar bovenal spreek ik de hoop uit dat er concreet gevolg wordt gegeven aan zowel de structurele aanbevelingen als het advies om in de situaties van onvolledige besluitvorming alsnog tot definitieve oplossingen te komen.