1040 uur - Hoofdinhoud

(Spreektekst bij het debat over het wetsvoorstel Onderwijstijd)

Voorzitter, de meeste problemen lossen zichzelf op als je ze er niet bij stoort. Dat is typisch zo’n wijze uitspraak die je zou toeschrijven aan je grootmoeder. Je kunt wel alles willen regelen, maar soms is het beter om even af te wachten en dan ontdek je dat een deel van de problemen al weer vanzelf is opgelost. Zo’n grootmoeder zou erbij zeggen dat het natuurlijk niet voor alle problemen geldt en dat je soms snel en daadkrachtig moet zijn. De kern van wijsheid is weten wanneer je moet ingrijpen en wanneer je terughoudend moet zijn. Tot zover een wijze grootmoeder.

Als we dan kijken naar het wetsvoorstel onderwijstijd, dan blijkt dat van die wijsheid weinig te herkennen is. Dat is ook precies de reden dat dit zo’n omstreden wet is geworden. Want hoe zat het ook alweer? Er was al jaren discussie over het aantal uren onderwijs dat scholen verzorgden, onduidelijkheden over schoolprogrammering rond vakanties en dergelijke. De aanscherping van het inspectietoezicht leidde tot minder uitval van lessen - logisch vanwege de sancties - maar ook tot wat sindsdien ophokuren heet. Terecht hadden leerlingen, ouders en docenten daar grote bezwaren tegen. In reactie op die spanningen, met de LAKS-demonstratie op het museumplein als hoogtepunt, stelde de minister de commissie Onderwijstijd in. Het advies van de commissie was uitgebalanceerd en werd breed gedragen in het veld.

Eigenlijk hoefde de minister niet meer te doen dan dit te concretiseren en zo de uitkomst te verankeren die met alle betrokkenen was gevonden. Men had het probleem op hoofdlijnen opgelost, zeg maar, en het was nu de kunst om ze daar niet te veel bij te storen. Men kan zelfs zeggen dat ook het concretiseren vooral moest gebeuren door scholen en docenten met medezeggenschap van leerlingen en hun ouders.

En toen ging er iets mis. In de uitwerking van het wetsvoorstel, het debat met de Tweede Kamer, discussies met het veld en de beantwoording van de vele schriftelijke vragen van deze Kamer, raakte de minister steeds meer verstrikt in detailregelingen. Ze zag zich geroepen of gedwongen of wat dan ook om het uitgebalanceerde voorstel van de commissie Cornielje open te breken om de gedoogpartner te gerieven en probeerde dat weer te neutraliseren door te gaan schuiven met maatwerkuren. Ze ging rommelen met vakantiedagen en raakte in de knoop met vakbonden en anderen die door hadden dat ze daar direct of indirect aan CAO-afspraken kwam. De vragen die dat allemaal opriep werden van lieverlee inconsistenter beantwoord. Het is tegelijk wel en niet een versoepeling, de scholen kunnen wel en niet zeven weken vakantie plannen, de minister bemoeit zich wel en niet met de aanwezigheid van leraren op onderwijsvrije dagen. De minister goochelde af en toe met de bestaande wettelijke situatie, de feitelijke situatie van het toezicht door de Inspectie, de in het oorspronkelijke wetsvoorstel beoogde situatie, en de laatste variant van het voorliggende wetsvoorstel. En ze dreigde dat als deze wet niet werd aangenomen, dat dan automatisch de bestaande wettelijke kaders strikt zouden moeten worden gehandhaafd. Onnodig en onterecht powerplay in de relatie met de Kamer die nu juist dit wetsvoorstel moet toetsen op coherentie, uitvoerbaarheid enzovoorts. Dat kunnen we ook wel afwegen zonder zo’n dreigement.

En het dieptepunt in dat alles werd de manier waarop in het debat over docenten werd gesproken. Niet alleen door politici als de heren Beertema en Elias die de docenten als laf, lui en nog meer wegzetten, ook de minister nam daar onvoldoende afstand van, noemde hun staking onverantwoord en joeg ongeveer het hele veld tegen zich in het harnas. Dat kwam ook tot uitdrukking in enkele misplaatste opmerkingen vanuit het veld over de minister. In januari van dit jaar bleek het vertrouwen van docenten voortgezet onderwijs in hun minister gedaald te zijn naar 6 %. Wat begon als een breed gedragen compromis werd onnodig getransformeerd tot een struikelblok in de relatie tussen de minister en het onderwijsveld. Ze liet namelijk merken dat de relatie met haar gedoogpartner haar meer waard was dan de inhoudelijke discussies of dan de relatie met al die betrokken docenten, schoolleiders, ouders en leerlingen. En dat is misschien wel de grootste schade die dit wetgevingsproces heeft aangericht.

Ik hecht eraan om dit kader te schetsen omdat de manier waarop het debat gevoerd is en de weerstanden die dat heeft opgeroepen invloed hebben gekregen op het draagvlak van het wetsvoorstel en dus op de uitvoerbaarheid. Hoe moet een wet uitwerken als bij alle betrokkenen alleen maar weerstand is opgeroepen? Waarom heeft de minister een consensus-oplossing verruild voor een weg die moet worden afgedwongen? Maar ik schets het vooral ook omdat mijn fractie graag wil weten wat de minister heeft geleerd van dit proces en wat ze een volgende keer anders zou doen. Hoe zou ze een volgende keer voorkomen dat de zaak zo uit de hand loopt? Ik hecht er ook aan om hier uit te spreken dat mijn fractie wel grote waardering heeft voor de inzet van docenten om jongeren te begeleiden en voor te bereiden op het participeren in de samenleving. Het is een beroepsgroep die onder grote werkdruk een essentiële bijdrage levert aan onze steeds complexere samenleving. Dat kunnen wij met onze wetgevende taak ondersteunen en faciliteren, maar ook ondermijnen, bijvoorbeeld door onnodige diskwalificaties en door een stortvloed van steeds nieuwe regelingen. Het is wijsheid te weten wanneer je moet ingrijpen en wanneer je niet moet storen.

Het wetsvoorstel

Voorzitter, ik ga dan over naar de inhoud van het wetsvoorstel. Daar is een viertal zaken aan de orde: kwaliteit, onderwijstijd, vakanties, medezeggenschap. De doelstelling van de wet is het waarborgen van de kwaliteit en van de transparantie en betrouwbaarheid van het onderwijsaanbod van scholen. Daar hoort dus bij het terugdringen van lesuitval en wat dies meer zij. Op zichzelf is dit een legitiem doel. Onderwijskwaliteit gaat ons immers allen ter harte. De memorie van toelichting plaatst dit dan ook terecht voorop.

Bij kwaliteit gaat het over onderwijsinhoud, zinvol, inspirerend en uitdagend onderwijs, variatie van onderwijsactiviteiten, gegeven door bekwame en dus gekwalificeerde docenten. En ouders en leerlingen zouden medezeggenschap moeten hebben inzake het programma als geheel. Op dat laatste kom ik nog terug, maar op zich zijn dit belangrijke zaken. Dat maakt het des te verdrietiger dat ze eigenlijk in het vervolg geen rol spelen. Het gaat namelijk verder alleen over de procedurele voorwaarden: medezeggenschap en onderwijstijd. Maar kwaliteit zelf is verder geen thema van belang. En daarom vraag ik de minister: is het mogelijk dat medezeggenschap en onderwijstijd helemaal geregeld zijn volgens dit wetsvoorstel en dat toch het onderwijs niet de beoogde kwaliteit heeft? Dat lijkt mijn fractie namelijk heel goed mogelijk en daarom zouden wij graag horen op welke wijze die beoogde kwaliteitsverhoging door dit voorstel is gewaarborgd. Misschien zal de minister verwijzen naar de horizontale dialoog met alle betrokkenen, maar die mogen dan weer niet meepraten over de onderwijsinhoud en het is maar de vraag of bijvoorbeeld ouders en leerlingen voldoende geïnformeerd zijn om zinvol invulling te geven aan hun medezeggenschap. Ik constateer hier met leedwezen dat de kwaliteitszorg die we zouden verwachten van de relatie met de Inspectie ook al is uitgekleed door de keuze voor risicogericht toezicht waar weinig inhoudelijke kwaliteitscriteria een rol spelen. Dus laat ik het ook nog maar eens anders vragen: zou dit wetsvoorstel er echt anders uitzien als het niet gericht was op het verhogen van de kwaliteit? Ik vermoed van niet, en dat roept de vraag op of dit spreken over kwaliteit niet misleidend is. Een vlag op een modderschuit. Graag een reactie van de minister.

Onderwijstijd

Ik kom dan bij het aspect ‘onderwijstijd’. Dit is waarschijnlijk het meest bediscussieerde onderdeel en in de wandelgangen heet dit dan ook wel de 1040-uren wet (ik laat even weg dat dat voor verschillende leerjaren verschillend is). Ook hier is het eerste uitgangspunt de kwaliteit. Een urennorm draagt bij aan de kwaliteit, aldus de memorie van toelichting. En sommige Tweede Kamerleden lijken gedacht te hebben: hoe meer uren, des te meer kwaliteit. Maar dat is natuurlijk onzin. Er is geen rechtstreekse relatie tussen kwantiteit en kwaliteit, zoals ook internationale vergelijking laat zien. En aangezien we internationaal zeker niet laag zitten in onze urennorm, is het de vraag of een verhoging van de kwaliteit in onze context wel echt afhangt van het aantal onderwijsuren. Zeker, je kunt niet zomaar landen vergelijken omdat men overal een ander onderwijssysteem heeft, maar je kunt wel constateren dat er misschien wel honderd succes- en verbeteringsfactoren te vinden zijn en dat in ons geval een aangescherpte urennorm dat niet is. Kwaliteit van de docent, waardering voor de docent, goede beloning, een nationaal akkoord met alle stakeholders, onbelemmerde doorleermogelijkheden voor docenten, enzovoorts. Maar van de urennorm als zodanig kunnen we moeilijk zeggen dat dat de waarborg is voor de kwaliteit van het onderwijs.

De hele discussie is precies hier uit de hand gelopen omdat het gegroeide compromis van 1000 uren, dat ook in het Inspectietoezicht uitgangspunt was, opeens door de minister werd losgelaten in ruil voor een 1040-urennorm waarvan dan weer 60 uren voor maatwerk beschikbaar waren die gericht moesten zijn op excellente dan wel ondersteuningsbehoeftige leerlingen. Allemaal gedoe met uren die bovendien breder kunnen worden ingevuld met allerhande zinvolle onderwijsactiviteiten. Spelen met woorden waardoor het eigenlijk onduidelijk is of er nu meer of minder ruimte is gekomen. Meer, roept de minister natuurlijk. Minder, zegt het veld. Semantiek, zegt mijn fractie. Daarom hebben we gevraagd naar de relatie tussen klokuren en lesuren. Terecht zegt de minister dat het gaat om klokuren en dat de geplande lesuren daarnaar worden omgerekend. Maar ondertussen wordt de looptijd tussen de klassen wel meegerekend. Bij een programma met lessen van 50 minuten gaat het dan om 1200 lessen per jaar. Bij 5 minuten looptijd per les zijn we dan 100 uur op jaarbasis kwijt aan heen en weer lopen. 100 uur die weglekt terwijl we debatteren over 40 meer of minder… En dan tellen projectweken, sportdagen, mentorlessen en maatschappelijke stages ook nog mee. Plus natuurlijk de onnavolgbare maatwerkuren die voor sommigen wel en voor anderen niet gelden. Waar hebben we het dus precies over? Wellicht kan de minister nog een poging wagen uit te leggen hoe dit zich verhoudt tot de bestaande situatie. En ik zoek dan vooral een antwoord op de vraag hoe scholen weten wat ze allemaal wel en niet in hun programma mogen opnemen om aan de 1040 uren te komen.

Men kan daaruit de conclusie trekken dat er dus voldoende ruimte is voor scholen om het onderwijs vorm te geven op de manier die men zinvol vindt. In die zin doet ook de aangepaste urennorm - 1040 in plaats van 1000 - niet zoveel kwaad. Scholen blijken (met wat fluctuaties) die norm ook vaak wel te halen. Maar het probleem zit dieper. Als het gaat om de urennorm is dit gewoon een slechte wet omdat het een schijnzekerheid creëert. Er wordt veel te veel op detailniveau geregeld terwijl de fundamentele vraag blijft staan hoe nu eigenlijk goed onderwijs wordt gegeven. De Inspectie krijgt de opdracht om met een geavanceerd rekenmachientje te checken of de school als je alle onderwijsvormen optelt de 1040 van Beertema haalt. En dat heet dan kwaliteit. Waarom niet een stap terug doen, vraag ik de minister. Waarom vragen we niet van de school dat zij voldoende kwaliteit levert en daarover transparant communiceert naar leerlingen en ouders, en gaan we pas naar het aantal uren kijken als daar een aanleiding voor is omdat de kwaliteit tekortschiet? Misschien kan de ene school het wel met 900 uur en heeft de andere er 1100 nodig. Misschien zijn er wel heel verschillende onderwijsconcepten. Misschien is de relatie tussen kwaliteit en kwantiteit wel niet zo scherp. Misschien is de hele discussie over het aantal uren wel veel te algemeen en daardoor onzinnig. Graag een reactie.

Vakantiedagen

Het volgende punt betreft de vakantiedagen. Ook hier wil de minister te veel regelen. Het begon met de vraag van ouders om meer duidelijkheid te scheppen over de uitvallende lesdagen rond met name de zomervakantie en ook in verband met vergaderingen en cursussen. Dat is een legitieme vraag en het had vrij eenvoudig kunnen worden opgelost door van scholen te vragen dat ze die informatie helder verschaffen en zich dan ook aan hun plannen houden zodat ouders en leerlingen weten waar ze aan toe zijn. Maar vervolgens ging de minister weer in detail regelen hoeveel dagen dat moesten zijn en wie daarover moest beslissen en dat de leraren dan wel op school moesten zijn om taken te vervullen tenzij collectief was afgesproken dat ze ergens anders zouden zijn, enzovoorts. En toen die discussie de mensen in het veld niet overtuigde, haalde de minister er het argument van de werkdruk bij: op deze manier zou men door het jaar heen 1,5 uur minder werken per week omdat dat beter gespreid was en daardoor zouden minder leraren te maken krijgen met burn out.

Tja. Dit is nu echt een voorbeeld van een papieren oplossing voor een serieus probleem. Er is inderdaad sprake van grote werkdruk. Er is sprake van een verhoogd risico op burn out en andere psychische klachten. Maar dat wordt niet opgelost met 1,5 uur minder per week. De belangrijkste factoren voor een gezond functioneren in het beroep zijn ruimte om het eigen werk mee in te vullen en waardering voor men doet. Daarom is het dedain van politici over leraren zo schadelijk. Maar in plaats van het scheppen van ruimte en het structureel bieden van waardering, prutst de minister er een paar roostervrije dagen in waarbij leraren wel op school moeten zijn en de school open moet zijn.

Alsof zij daarover gaat. Alsof dit niet direct ingrijpt op de CAO van leraren en op het beleid dat scholen zelf voeren als het gaat om de planning van hun onderwijsondersteunende activiteiten, vergaderingen en wat dies meer zij. Het wetsvoorstel biedt meer ruimte dan de huidige wet, zegt ze. En op zichzelf genomen heeft ze daar gelijk in. Maar waarom wordt alles dan weer zo in detail geregeld? Waarom niet een stapje terug doen en ruimte laten aan de scholen om hun eigen beleid hierin te voeren, dat transparant in de schoolgids te presenteren, en pas in te laten grijpen door de Inspectie als de kwaliteit van de school tekortschiet? Daarom vraagt mijn fractie de minister wat er eigenlijk verloren gaat als dit onderdeel van de wet geschrapt zou worden? Zou het vanuit het perspectief van de wetgever niet voldoende zijn om van scholen te verlangen dat ze betrouwbaar en duidelijk zijn welke dagen onderwijs wordt gegeven? En kon dat dan niet simpeler geregeld worden?

Medezeggenschap

Het laatste punt is medezeggenschap, of zoals het hier heet ‘horizontale verantwoording’. Dit is een belangrijk punt in de kwaliteitszorg, vooral omdat de rol van de Inspectie is teruggebracht tot risicogericht toezicht. Dat betekent dat meer en meer verwacht wordt van de professionals zelf en van de inbreng van leerlingen en ouders. Maar ook hier ontstaat onmiddellijk de onduidelijkheid. Want kennelijk gaat deze medezeggenschap alleen over het soort onderwijsactiviteiten en niet over de inhoud. Dat laatste zouden we ook problematisch vinden vanwege de professionele verantwoordelijkheid van de leraar. Maar ook als het gaat over het soort onderwijsactiviteiten is het niet zo eenvoudig. De Raad van State noteert diverse struikelblokken in het goed functioneren van deze medezeggenschap: individuele belangen, informatieachterstand bij ouders en leerlingen, beperkte bereidheid om in medezeggenschapsraden plaats te nemen, en gebrekkige afstemming tussen medezeggenschapsraadsleden en hun achterban. Dat betekent om te beginnen dat het zeer de vraag is of deze horizontale afstemming biedt wat gewenst en nodig is. Daarnaast blijft het een lastige vraag of deze afstemming met de medezeggenschapsraad geen inbreuk maakt op de professionele autonomie van de leraar. Ook op dit punt heeft de beantwoording van de minister ons niet overtuigd, maar wellicht kan ze hier nog op aanvullen.

Ten slotte

Voorzitter, ik kom tot een afronding. De meeste problemen lossen zichzelf op als je ze er niet bij stoort, aldus de wijze grootmoeder van het begin van mijn bijdrage. En in dit geval betekent dat concreet dat het onderwijsveld zelf tot een nieuwe balans was gekomen. Maar toen de minister dat wilde verankeren in een wet, raakte ze verstrikt in de details met als gevolg een goed bedoeld maar ontspoord wetsvoorstel. Het regelt onnodig veel details, strijkt de hele beroepsgroep tegen de haren in, en doet niet wat het ten diepste zou moeten doen: de kwaliteit van het onderwijs garanderen.

Zo aan het einde van het traject moeten we dan ook de meest fundamentele vraag stellen: voor welk probleem is deze wet een oplossing? Voor een te grote lesuitval? Daar hebben de meeste scholen al goede maatregelen op getroffen. Voor onduidelijkheid over schooldagen? Dat kan heel simpel worden opgelost met een verwijzing naar de schoolgids. Voor de hoge werkdruk? Daar helpt het niet bij. Voor gebrekkige kwaliteit? Ook niet. Voor een te laag aantal lesuren? Dat is niet in zichzelf een probleem en verandert nu ook niet. Waarvoor dan wel?

Het antwoord is volgens mijn fractie dat deze wet een oplossing is voor een probleem dat al opgelost is door de mensen in het onderwijs zelf. Docenten en schoolleiders hebben, gestimuleerd door oproepen van ouders en klachten van leerlingen en aangespoord door de Inspectie heel veel verbeterd. Daar moeten we ze niet te veel bij storen. Wij horen graag van de minister of er nog een ander probleem is dat deze wet oplost, want wij zien het niet.

Daarmee is er eigenlijk geen noodzaak voor deze onrust veroorzakende wet. Maar wat dan? De minister heeft bij herhaling gezegd dat ze, als deze wet het niet haalt, de huidige wet strak gaat handhaven. Dat is natuurlijk kinderachtig gepruil. Niet de huidige wet, maar het huidige inspectietoezicht biedt het feitelijke kader en dat werkt behoorlijk goed. Daarom roepen wij de minister op om dat kader te volgen en zo in samenwerking met het onderwijsveld de gevonden oplossingen verder te ondersteunen. Wat ons betreft, is in dat toezicht niet het kale aantal uren interessant, maar de vraag of scholen inhoudelijk kwalitatief goed onderwijs geven, zinvol, interessant, uitdagend en gevarieerd. Wat ons betreft, werkt de minister langs die lijnen verder aan wat er echt toe doet: goed onderwijs. Graag een reactie op deze oproep.

En ja, dat moet ook een keer worden gecodificeerd in een wetswijziging. Daar kan de opvolger van deze minister misschien mee aan de slag. En dan hopen we op een opvolger met grootmoederlijke wijsheid.