Vragen over Passend Onderwijs - Hoofdinhoud
De vragen die ik namens GroenLinks gesteld heb in de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel over Passend Onderwijs (33106) en het daarmee samenhangende wetsvoorstel over kwaliteitsverbetering in het voortgezet speciaal onderwijs (32812). Het is natuurlijk wat technisch, maar het gaat wel over fundamentele discussies!
De leden van de fractie van GroenLinks ondersteunen het uitgangspunt dat kinderen onderwijs moeten krijgen in een setting die optimaal bij hen past en dat dit waar mogelijk in het regulier onderwijs zou moeten zijn. Zij ondersteunen de gedachte dat de indicatiestelling niet op medische of psychiatrische zorg gericht moet zijn maar op onderwijskundige ondersteuning. Omdat het gehele stelsel afhankelijk is van de totale systematiek van voorkomen, preventie, vroegtijdige onderkenning, begeleiding en verwijzing, zien zij het belang van een geïntegreerde aanpak. Ook delen zij vanzelfsprekend de visie dat kwaliteitsverbetering in het (voortgezet) speciaal onderwijs aandacht verdient. Bij de uitwerking van deze noties in de voorliggende wetsvoorstellen hebben zij echter veel vragen.
32812
Ten aanzien van wetsvoorstel 32812 (kwaliteitsverbetering Speciaal Onderwijs) vragen deze leden om te beginnen naar de rationale van het voorstel. De maatregelen zijn ingegeven door het hoge aantal zwakke scholen in het speciaal onderwijs, maar bij de analyse is te veel onduidelijk. Wat is de reden dat vooral bij cluster 2 en 4 de zwakke scholen te vinden zijn? In welke mate komt dit door reële verschillen tussen scholen en clusters? In welke mate is het veroorzaakt door een toezichtskader dat onvoldoende rekening houdt met de eigen aard van deze scholen en het noodzakelijke maatwerk? Is de kwalificatie ‘zwak’ wel realistisch als de docenten enkel door tijdgebrek niet op het juiste moment de formulieren hebben ingevuld? Met andere woorden: in hoeverre is dit een werkelijk kwaliteitsprobleem en in hoeverre gaat het om een meetprobleem? In dit kader ontvangen deze leden ook graag een toelichting op hoe het toezichtskader specifiek is toegesneden op het (voortgezet) speciaal onderwijs en de verschillende clusters daarbinnen dan wel onvoldoende specifiek is.
Ook de gekozen oplossingsrichting roept vragen op. De adviezen van de Onderwijsraad en de Raad van State geven aan dat de problemen eerder liggen op uitvoeringsniveau dan op wetgevingsniveau en het Nader Rapport maakt duidelijk dat er een duidelijke verbetering bij scholen optrad door intensievere begeleiding, een vliegende brigade en andere verbetertrajecten. Waarom kiest de regering niet voor voortzetting van dit beleid maar wenst zij dit via striktere wetgeving te bewerkstelligen? Waarom de route van de dwang gekozen als ook gerichte ondersteuning al “spectaculaire verbetering” laat zien? Kan de regering meer expliciet reageren op het advies van de Raad van State de noodzaak van de maatregelen overtuigend te motiveren nu ze dat blijkens het advies nog onvoldoende gedaan heeft?
33106
Ten aanzien van wetsvoorstel 33106 (Passend Onderwijs) constateren deze leden met vreugde dat de druk enigszins van de ketel is nu de invoering is getemporiseerd en de stelselwijziging niet langer gepaard gaat met bezuinigen. De leden van GroenLinks delen de wens om het stelsel minder bureaucratisch en minder complex te maken. Ze stemmen ook in met de noodzaak van budgettaire beheersbaarheid, transparantie en het voorkomen van thuiszitters, de focus op onderwijsondersteuning in plaats van op diagnostiek, de behoefte aan handelingsbekwame leerkrachten en de afstemming met andere sectoren. Zij beoordelen het wetsvoorstel primair vanuit de vraag of de voorgestelde wijzigingen de onderwijsmogelijkheden voor de leerlingen verbeteren en of professionals ermee uit de voeten kunnen.
De knelpunten
Het wetsvoorstel roept allereerst vragen op bij de beschrijving van knelpunten in de huidige situatie. Zo stelt onder andere de memorie van toelichting dat er sprake is van een sterke druk op de duurste voorzieningen. Kinderen met extra behoeften zouden te makkelijk uit het reguliere onderwijs worden verwezen naar het (voortgezet) speciaal onderwijs. De leden van GroenLinks vragen hier om een betere duiding. Zij lezen in de cijfers in de MvT dat het speciaal onderwijs tussen 2003 en 2010 in omvang gelijk is gebleven en dat het speciaal basisonderwijs is gekrompen. De facto betekent dat dat het aandeel SO/SBAO is gedaald van 5,2 % in 2003 naar 4,8 % in 2010. Deelt de minister de interpretatie dat er in het primair onderwijs dus juist geen sprake is van druk op de duurste voorzieningen? Het aantal kinderen met een ‘rugzakje’ is volgens dezelfde cijfers inderdaad gestegen, met name in de eerste jaren sinds 2003. Sinds 2007 is het aantal min of meer stabiel. Deelt de minister de interpretatie dat er geen sprake is van verdere groei van de ondersteuningsbehoefte in het speciaal onderwijs? Hoe ziet zij in dit kader haar herhaalde uitspraken dat er te veel kinderen uit het regulier onderwijs worden doorverwezen terwijl de cijfers laten zien dat er juist minder kinderen worden doorverwezen? Als het gaat om het voortgezet onderwijs, tonen de cijfers inderdaad een groei aan van het aantal leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs. De groep leerwegondersteuning en praktijkonderwijs krimpt sinds 2007 licht. Het aantal leerlingen met een ‘rugzakje’ is echter ook hier het sterkst gegroeid, hetgeen opnieuw betekent dat de druk niet op de duurste voorzieningen ligt maar op de ondersteuning in het regulier onderwijs. Deelt de minister deze visie? Hoe verbindt zij de analyse van de veelsoortige oorzaken van de groei van het voortgezet speciaal onderwijs (verbeterde diagnostiek, verruiming van criteria, toename van de eisen aan competenties, betere bekendheid van de beschikbare regelingen) met de interpretatie dat er druk is in de richting van het speciaal onderwijs inclusief rugzakleerlingen? Is zij het ermee eens dat er vanuit de filosofie van passend onderwijs een onjuist beeld ontstaat wanneer speciaal onderwijs en rugzakleerlingen worden samengeteld?
Deze vragen gaan uit van het gegeven dat er voor het totaal van extra ondersteuning wel sprake is van forse groei en dat betere beheersing noodzakelijk is. De leden van GroenLinks hebben ook signalen gekregen dat het aanvragen van een rugzakje soms te makkelijk wordt gestimuleerd door scholen vanwege de financiële effecten. Welke mogelijkheden heeft de minister overwogen om deze perverse prikkels uit het systeem te halen zonder stelselwijziging? De keuze voor budgetfinanciering zet uiteraard een rem op de kostengroei. Hoe houdt de minister er zicht op dat het budget toereikend is? Welke mogelijkheden zijn er om het budget indien nodig aan te passen? Wat gebeurt er als het budget onvoldoende is om alle kinderen het passend onderwijs te geven dat ze nodig hebben? De minister stelt (TK-brief 31.01.2011, p 13) dat eventuele tekorten moeten worden betaald uit de reguliere bekostiging en vermoedt dat dat zal stimuleren om de bureaucratische kosten te verminderen. Waarop grondt zij dat en hoe weet ze dat het niet zal leiden tot het verminderen van de zorg?
De leden van GroenLinks vragen verder wat het betekent dat de 70.000 plaatsen in het speciaal onderwijs blijven bestaan. Als het immers de bedoeling is dat kinderen minder naar het speciaal onderwijs gaan en meer in het regulier onderwijs worden ondersteund, dan zou dit aantal moeten gaan afnemen. Deze leden ontvangen graag een helderder uitleg op dit punt. Ze willen verder graag een toelichting op de door de minister herhaaldelijk aangehaalde leerling dat hij zich op de mytylschool altijd een gehandicapte had gevoeld en op de reguliere school een gewone leerling. Kent de minister ook de verhalen van kinderen die in het regulier onderwijs voortdurend aanlopen tegen hun anders-zijn en in het speciaal onderwijs gewoon als leerling worden benaderd? Zo ja, zou zij dan in de toekomst evenwichtiger willen zijn in haar voorbeelden?
Zorgplicht en indicatiestelling
In het wetsvoorstel komen de Commissies voor Indicatiestelling te vervallen en ligt de verantwoordelijkheid voor de inrichting en uitvoering bij het samenwerkingsverband. Hebben de samenwerkingsverbanden de daarvoor benodigde expertise? Waarom is niet wettelijk verankerd hoe de verdeling van middelen moet plaatsvinden. Waarom worden verschillende modellen voor de toewijzingsprocedure geboden (pcl, zat, zorgmakelaar)? Hebben die modellen dezelfde voor- en nadelen? Welke negatieve prikkels treden bij elk model op en hoe worden die geadresseerd? Loopt dit stelsel niet het grote risico dat in elk van de 150 samenwerkingsverbanden opnieuw het wiel moet worden uitgevonden en dat daarmee grote problemen te verwachten? Diezelfde vraag speelt bij de keuzevrijheid voor het samenwerkingsverband om een schoolmodel of een rugzakmodel te volgen bij de toewijzing. Wat zijn de negatieve prikkels van elk van die modellen en hoe worden die geadresseerd?
De leden begrijpen dat de zorgplicht niet aanvangt als een kind nog op de wachtlijst staat en eindigt nadat de school van aanmelding een passend aanbod heeft gedaan. Beide momenten hebben het risico in zich dat de school het proces zo kan manipuleren dat hun zorgplicht vervalt, waardoor de facto het aantal thuiszitters alsnog niet vermindert. Welke waarborgen zijn ingebouwd om dat te voorkomen? Hoe wordt gemonitord of het aantal thuiszitters daadwerkelijk afneemt? Welke streefgetallen worden gehanteerd om te spreken van succesvol beleid?
De leden horen dat er op verschillende manieren wordt geëxperimenteerd met diverse “tussenvoorzieningen”zoals aparte klasjes of een vergroot Orthopedagogisch en Didactisch Centrum. De gedachte daarvan lijkt aan te sluiten bij passend onderwijs: beter een lichtere voorziening dan verwijzen naar speciaal onderwijs. Deze leden vragen de minister of dat in de praktijk ook het effect is of dat daar juist de leerlingen heengaan die nu met begeleiding in het regulier onderwijs zitten. Als dat zo is, staat dat dan niet haaks op de integratiegedachte?
Schorsing
De leden van GroenLinks hebben verder vragen bij de invoering van de mogelijkheid om kinderen te schorsen in het primair onderwijs. Zij vragen de minister waarom deze mogelijkheid moest worden opgenomen in deze specifieke wet. Hoe hangt de mogelijkheid van schorsing samen met de dynamiek van passend onderwijs? Deelt de minister de verwachting van deze leden dat met name kinderen met een cluster 4-problematiek een grotere kans lopen vanwege hun gedrag geschorst te worden? Waarom denkt zij dat dat een bijdrage levert aan het niet verder oplopen van problemen? Is zij van mening dat het probleemgedrag van deze leerlingen met repressieve maatregelen als schorsing kan worden verholpen?
Expertise van leerkrachten en begeleiders
Omdat leerkrachten het hart vormen van het onderwijs is zeker bij deze stelselwijziging de handelingsbekwaamheid van leerkrachten essentieel. Ook op dit punt leven vragen bij de leden van GroenLinks. Het is hen onduidelijk hoe deze handelingsbekwaamheid vergroot en geborgd wordt bij leerkrachten in het regulier onderwijs. Zij denken daarbij met name aan een basale attitude die de omgang met een complexe leerlingenpopulatie mogelijk maakt, kennis van stoornissen en beperkingen voor zover aanwezig in de klas en pedagogische en didactische expertise in het onderwijs aan kinderen met extra ondersteuningsbehoefte. Welke maatregelen zijn er genomen om deze deskundigheid bij leerkrachten te ontwikkelen?
Vragen zijn er ook bij de rol van de ambulant begeleiders. Op welke wijze is deze rol precies vormgegeven in de nieuwe samenwerkingsverbanden? Worden zij gekoppeld aan scholen waar zij ook coaching en training kunnen verzorgen of worden zij enkel ingezet voor de individuele begeleiding van leerlingen? En omgekeerd: blijft er voldoende begeleidingsruimte voor individuele behoeften van leerlingen? Welke rol kunnen zij spelen in de afstemming met bijvoorbeeld jeugdzorg en behandelaars? De leden ontvangen signalen dat ouders en leerkrachten zich ernstig zorgen maken over het verdwijnen van begeleiding en de daarbij verzamelde expertise en vragen de minister wat er gebeurt om dat te voorkomen.
Als scholen zelf de beslisruimte krijgen over de aanstelling van gespecialiseerde begeleiders bestaat het risico dat ze onder druk van bijvoorbeeld bezuinigingen door terugloop van leerlingaantal functies laten vervullen door eigen personeel dat zou moeten afvloeien. Op deze wijze kunnen ze zittend personeel via de zorggelden behouden in plaats van het aanstellen van een MA-SEN of het inhuren van een ambulant begeleider van een ander bevoegd gezag. Welke maatregelen zijn er om dit te voorkomen? Hoe is de kwaliteit van de bijzondere zorg verlenende leerkrachten gewaarborgd?
Medezeggenschap ouders
Vragen hebben de leden van GroenLinks ook bij de positie van de ouders. De Memorie van Toelichting stelt dat in het huidige systeem de keuzevrijheid van ouders beperkt is omdat scholen soms de toelating weigeren. De invoering van zorgplicht neemt dit voor een deel weg. Tegelijk hebben ouders weinig invloed op het ontwikkelingsperspectief. Is de minister het met deze leden eens dat veel ouders van kinderen met extra behoeften zeer gedetailleerd inzicht hebben in de mogelijkheden en beperkingen van hun kind en primair zeggenschap hebben over de opvoeding van en zorg voor hun kind en om die reden een sterkere stem zouden moeten hebben in het vast te stellen ontwikkelingsperspectief? In welke mate wordt dat recht gedaan? Wanneer de school van aanmelding kiest voor doorverwijzing, worden de ouders wel gehoord, maar onduidelijk is in hoeverre hun instemming vereist is. Is er dan nog wel werkelijk sprake van keuzevrijheid?
Dat raakt ook aan de onderwijsvrijheid vanuit het perspectief van de ouders. Klopt het dat de minister pedagogische visie en denominatie van de school ondergeschikt acht aan het kunnen omgaan met de handicap van het kind en om die reden minder keuzevrijheid voor de ouders ziet? Staat dat niet haaks op de gedachte dat kinderen gelijke kansen moeten krijgen ondanks een verschil in ondersteuningsbehoefte en dat dus ook voor deze kinderen maximale keuzevrijheid moet bestaan? Vindt de minister het aanvaardbaar dat er voor een enkele levensbeschouwelijke richting een landelijk samenwerkingsverband ontstaat terwijl dat voor andere richtingen onmogelijk is door schaalgrootte? Hoe ver moeten kinderen binnen zo’n landelijk samenwerkingsverband reizen als ze worden doorverwezen en wie moet dat reizen betalen? Is hier geen sprake van de facto ongelijke behandeling van verschillende levensbeschouwelijke richtingen?
De onderwijsvrijheid is ook in het geding als het gaat om de plaatsing van een kind op een andere school dan die van eerste aanmelding. Waarom is er geen instemmingsrecht voor de ouders voorzien in het geval hun kind niet kan worden geplaatst op de school van eerste aanmelding? Hoe kan hun positie worden verterkt waar het gaat om de belangrijke vraag waar hun kind met extra ondersteuningsbehoefte onderwijs gaat krijgen.
Ook vragen deze leden hoe het zit met het recht van ouders op begeleiding van onafhankelijke consulenten die hen kunnen ondersteunen in gesprekken met de school en/of het samenwerkingsverband waar het gaat om de toekomst van hun kind. Worden zij zonder die begeleiding niet op grote achterstand geplaatst in gesprek met een schoolbestuur en daarachter een machtig en onpersoonlijk samenwerkingsverband?
Verder hebben deze leden vragen bij de medezeggenschap op het niveau van het samenwerkingsverband. De ondersteuningsplanraad moet gaan bestaan uit leden uit en namens de medezeggenschapsraden. Hoe beoordeelt de minister signalen dat het moeilijk zal zijn om mensen te vinden voor het complexe werk van de ondersteuningsplanraad? Hoe is de kwaliteit van de medezeggenschap geborgd?
Het nieuwe stelsel
Centraal in het nieuwe stelsel zijn de samenwerkingsverbanden. De leden van GroenLinks ondersteunen de benadering waarbij zoveel mogelijk van onderop gewerkt wordt, zowel bij de indeling van de regio’s als bij de in die regio’s noodzakelijke structuren. Het terugbrengen van het aantal samenwerkingsverbanden per gemeente en het integreren van de verschillende indicatieprocedures zien ze als een goede ontwikkeling. Toch hebben ze ernstige vragen bij de samenstelling, rol en macht van deze samenwerkingsverbanden. Zij begrijpen dat alle scholen in een regio zullen moeten samenwerken binnen een samenwerkingsverband. De scholen blijven verantwoordelijk voor het verzorgen van het onderwijs. Het samenwerkingsverband krijgt de wettelijke taak de afstemming en ondersteuning te borgen en de middelen te verdelen. Niet geregeld is hoe de onderlinge verhoudingen in het samenwerkingsverband dienen te zijn. Aangezien de samenwerkingsverbanden het kanaal zijn waardoor de zeer aanzienlijke bedragen voor ondersteuning naar de scholen zullen vloeien, vragen de leden van GroenLinks op welke wijze een rechtvaardige en doelmatige verdeling van de middelen is gegarandeerd. Hoe wordt voorkomen dat er ongezonde machtsverhoudingen ontstaan tussen de scholen? Hoe wordt geborgd dat er een collegiale samenwerking en verdeling ontstaat en niet een competitieve? Waarom worden er geen richtlijnen gegeven voor de statuten van de samenwerkingsverbanden? Waarom wordt de landelijke geschillencommissie wsns niet gehandhaafd dan wel uitgebreid?
De leden van GroenLinks vragen of met dit nieuwe stelsel de verantwoordelijkheid niet te hoog wordt gelegd. Klopt het dat met deze stelselwijziging de positie van bestuurders wordt versterkt, maar dat de positie van leerkrachten en ouders wordt verzwakt? Wordt niet alle zeggenschap (en het geld) bij besturen en samenwerkingsverbanden gelegd in plaats van bij de professionals die het onderwijs en de zorg vormgeven? Ontstaat er niet feitelijk een nieuwe bestuurslaag boven de scholen? Weliswaar wordt dit aangestuurd door alle deelnemende scholen, maar de facto wordt het ook een laag daarboven die aanzienlijke middelen toewijst. Hoe wordt voorkomen dat deze bestuurslaag uitgroeit tot een nieuwe bureaucratie waarbij de middelen worden ingezet voor een kantoor, directie- en staffuncties en verantwoordingsprocedures? Hoe wordt voorkomen dat de vrijheid en verantwoordelijkheid van de scholen wordt ingeperkt door het samenwerkingsverband?
De leden hebben zich laten informeren over initiatieven die her en der in het land reeds ontstaan. In sommige gevallen leidt een intensieve samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs tot nieuwe constructies waarbij een geïntegreerd totaalpakket wordt aangeboden, soms zelfs gehuisvest in een gezamenlijk gebouw. Hoewel dit goed past in de ideeën van passend onderwijs, is het de vraag wat er gebeurt als zij met andere scholen in het samenwerkingsverband moeten beslissen over de structuren en middelen. Hoe wordt voorkomen dat dergelijke goede initiatieven worden belemmerd een belangenstrijd in het samenwerkingsverband? Hoe oordeelt de minister over de mogelijkheid in een dergelijk geval de toelating tot het speciaal onderwijs te doen plaatsvinden door deze geïntegreerd werkende scholen in plaats van door het samenwerkingsverband?
Invoering
Ten slotte hebben de leden van GroenLinks vragen bij de overgang van het huidige naar het nieuwe stelsel. Zij begrijpen dat er vele ambulant begeleiders ontslagen worden omdat de zorggelden in de toekomst vrij besteedbaar zijn door de (nog te vormen) samenwerkingsverbanden en de systematiek van de verevening. Zij vragen de minister hoeveel dienstverbanden in dit kader niet zijn verlengd. Hoe komt het dat de voorziene overgangsregeling onvoldoende is om dit te voorkomen? Wat doet de minister om ervoor te zorgen dat de expertise die in de afgelopen jaren is opgebouwd niet wordt weggegooid?
Vragen ten aanzien van de invoering zijn er ook bij het ontwikkelen van de samenwerkingsverbanden. Deze leden krijgen de indruk dat passend onderwijs tot op heden vooral op bestuurlijk niveau een rol speelt. Zij vragen of bij de voorbereidingen van de samenwerkingsverbanden alle partners al betrokken zijn. Klopt hun beeld dat met name het speciaal onderwijs en dus ook de ambivalente begeleiding bij veel besprekingen nog geen gesprekspartner is? Wat zegt dat over het draagvlak en commitment van de samenwerkingsverbanden en de kwaliteit van de beoogde samenwerking?
De leden van GroenLinks zijn op voorhand niet overtuigd dat de voorgestelde structuur van de samenwerkingsverbanden wenselijk is en zien daarom des te meer uit naar de beantwoording van hun vragen.