De weerstand zit in het systeem zelf, niet erbuiten - Hoofdinhoud

In het PvdA-verkiezingsprogramma wordt opgeroepen tot een Nationaal Democratie Akkoord, met als doel ‘de burger in het proces van de democratie’ serieus te nemen en zijn vertrouwen in ‘de politiek’ terug te winnen. Bij de presentatie van het programma riep Job Cohen alle partijen - inclusief zijn eigen partij - op om ‘over hun eigen schaduw heen te springen’, teneinde dit akkoord te laten slagen. Het is nog steeds nodig - binnen de partij, maar ook daarbuiten - het debat te voeren over de manier waarop de Nederlandse democratie functioneert. Wat zijn terugkerende obstakels? En welke hervormingen zouden we moeten overwegen? Een bijdrage van Pierre Heijnen aan de discussie over dit onderwerp.

• - 

  Het Nationaal Democratie Akkoord zou naar mijn mening moeten bestaan uit een mix van maatregelen die in één kabinetsperiode kunnen worden gerealiseerd. Een programma- of projectminister uit de grootste coalitiefractie zou speciaal hiervoor verantwoordelijkheid kunnen dragen, of anders zou de minister van Binnenlandse Zaken een stevig mandaat hiervoor kunnen krijgen.

  Het Democratie Akkoord moet in elk geval een agenda voor actief burgerschap bevatten, net als een verkenningsagenda voor maatregelen die grondwetswijzigingen vragen - met afspraken over deadlines voor de te maken keuzes zodat wetswijziging in eerste lezing kan plaatsvinden. Deze verkenningsagenda dient vervolgens uitonderhandeld te worden met nagenoeg alle in het parlement vertegenwoordigde partijen.

  Hoewel ik niet verwacht dat deze hervorming zal stuiten op grote weerstand vanuit de bevolking, denk ik dat deze niet makkelijk te realiseren zal zijn: de weerstand zit in het systeem zelf, niet erbuiten. Aanpassing van de taken van de Eerste Kamer, de Raad van State of adviesorganen komen moeizaam tot stand omdat deze zelf bij de besluitvorming erover betrokken zijn. Aanpassingen in de bestuurlijke organisatie stuiten vaak op weerstand van bestuurders van gemeenten, provincies en waterschappen. De operatie ‘Vernieuwing Rijksdienst’ stuit op de ministeriële verantwoordelijkheid. Aanpassingen in de werkwijze van de Tweede Kamer kosten grote moeite, laat staan wijzigingen in het kiesstelsel. En de bevolking? Die zal het in het algemeen ‘worst zijn’.

  Achterliggende problemen

  Het Nationaal Democratisch Akkoord zou een oplossing kunnen bieden voor een aantal prangende kwesties, die deels met elkaar samenhangen:

  • 1. 

    Het draagvlak voor de representatieve democratie brokkelt af. Dat heeft te maken met burgers die zich minder goed gerepresenteerd voelen door politiek en bestuur. Het gezag van de politieke partijen en het openbaar bestuur berustte tot voor kort op het gezag van grote maatschappelijke verbanden (zuilen) en dat is definitief verdwenen, in ieder geval voor de overgrote meerderheid van de bevolking.

  • 2. 

    De bevrijde, geëmancipeerde, geïndividualiseerde, hoger opgeleide burger heeft minder boodschap aan de samenleving en dus aan de representatieve democratie dan de burger van weleer.

  • 3. 

    De samenleving is ook minder overzichtelijk en herkenbaar dan ooit als gevolg van internationalisering, globalisering en immigratie.

  • 4. 

    De samenleving is complexer geworden, ook omdat het onderscheid tussen collectieve arrangementen, de publieke sector, en de markt is vervaagd: publieke goederen worden niet meer als zodanig ervaren, laat staan dat ze worden beschouwd als het resultaat van de democratische processen.

  • 5. 

    De toegenomen welvaart maakt dat burgers steeds hogere eisen stellen aan het openbaar bestuur en de politiek, ook met betrekking tot het uitbannen van risico’s voor lijf en goed.

  Deze problemen manifesteren zich in structureel dalende opkomsten bij ‘second order’ verkiezingen, steeds grotere volatiliteit van het electoraat, een steeds zwakkere positie van middenpartijen, grotere coalitiekabinetten die minder daadkrachtig zijn, meer personenverkiezingen dan partijenverkiezingen en verder tanend vertrouwen in onze democratie.

  Mogelijke maatregel: participerende democratie

  Wat mij betreft zijn er twee aangrijpingspunten voor maatregelen die in het Nationaal Democratie Akkoord opgenomen zouden kunnen worden: 1) de burger en 2) het politieke systeem.

  De burger moet erkend worden als zelfstandige, medeverantwoordelijke eigenaar van onze samenleving en minder als louter een (onverantwoordelijke) afnemer van collectieve diensten. Dat vraagt het nodige van ons systeem, maar ook van de burger. Zonder actief burgerschap loopt ons systeem vast. De verantwoordelijkheid voor het wel en wee van de samenleving kan niet afgewenteld worden op de politiek en het openbaar bestuur - het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid waarbij de burgers de hoofdrol spelen en politiek en bestuur de bijrol.

  Een voorwaarde voor actief burgerschap is dat vormen van directe democratie met kracht worden ontwikkeld. Daarbij moet niet allereerst gedacht worden aan raadgevende, raadplegende of correctieve referenda, maar veeleer aan verschillende vormen van participerende democratie - denk aan burgerpanels, burgerbudgetten en aan democratisering van publieke instellingen.

  Dit moet burgers uitdagen tot actief burgerschap. Dat deze maatregelen kunnen werken is op kleine schaal al bewezen. Denk aan de buurtbudgetten in Emmen (zie hierover het artikel van Jan R. Lunsing, De truc van Emmen, uit S&D 2010/3. Of bedenk dat gemeentes het sportbudget ook zouden kunnen geven aan de gezamenlijke sportverenigingen (een soort sportraad), die vervolgens ondersteund worden om het proces van democratische besluitvorming in en tussen verenigingen goed te organiseren.

  Mogelijke maatregel: aanpassing van het politieke systeem

  Het politieke systeem kan langs de volgende drie verschillende wegen veranderen:

  • - 

    consolidatie van politieke partijen in drie of vier nieuwe partijen waarin de huidige partijen vrijwillig opgaan;

  • - 

    invoering van een kiesdrempel en/of districtensysteem;

  • - 

    invoering van de gekozen minister-president en burgemeester.

  Alle deze drie veranderingen leiden tot een politiek herkenbaarder bestuur. De eerste mogelijkheid - consolidatie van politieke partijen - zie ik niet snel gebeuren. Eerder moet rekening worden gehouden met een nog grotere versnippering van de politiek. De moderne massa-media maken partijvorming en electoraal succes makkelijker dan voorheen. Daarbij komt dat de moderne, hoogopgeleide burger steeds resistenter is geworden voor de ‘grote ideologieën’ en steeds meer maatwerk zoekt in plaats van de op deze ideologieën gebaseerde confectie.

  De tweede optie - invoering van een kiesdrempel of districtensysteem - heeft als belangrijkste nadeel dat kleinere, nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen moeilijker via nieuwe politieke partijen deel zullen uitmaken van ons politieke systeem en kleine minderheden hier geen directe toegang meer zullen hebben. Daarom zie ik ook deze mogelijkheid niet snel ingevoerd worden in Nederland.

  Blijft over het organiseren van een afzonderlijk mandaat voor de macht en de controle erop. Ik geloof dat deze, overigens zeer ingrijpende, vernieuwing nog op het meeste draagvlak zal kunnen rekenen. Positiever geformuleerd: een afzonderlijke stem op een minister-president en op een politieke partij sluit veel beter aan op enerzijds de ‘verpersoonlijking’ van de politiek sinds de revolutie van de massamedia de laatste decennia en anderzijds op de gelukkig nog steeds heersende waardencomplexen die ten grondslag liggen aan politieke oriëntaties als links en rechts, progressief en conservatief, liberaal en socialist.

  Ontwar de bestuurlijke spaghetti

  Het politieke systeem heeft daarnaast ook baat bij een transparanter, simpeler openbaar en semiopenbaar bestuur. De bestuurlijke spaghetti maakt noch een participerend burgerschap noch een vitale representatieve democratie makkelijk bereikbaar. Echt gezag van openbaar bestuur en politiek staat of valt met échte macht voor dat bestuur en politiek. Dat betekent minder delen van macht tussen bestuurslagen onderling en een helderder afbakening van de zeggenschap over de verschillende onderdelen van de semipublieke sector.

  Op langere termijn kan wellicht volstaan worden met de twee bestuurslagen uit scenario 1 van de werkgroep-Kalden. Voor de middellange termijn is scenario 2 een wenkend perspectief (kleinere rijksoverheid, vier à vijf provincies (inclusief waterschappen) en 100 à 150 gemeenten). In ons programma kiezen we voor taakdifferentiatie tussen gemeenten: dat kan ook een opmaat zijn naar beide scenario’s.