Rapport Bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie (Vi) - Jaarverslag en slotwet ministerie van Justitie 2009 - Hoofdinhoud

Dit rapport is onder nr. 2 toegevoegd aan wetsvoorstel 32360 VI - Jaarverslag en slotwet ministerie van Justitie 2009.

Officiële titel	Jaarverslag en slotwet ministerie van Justitie 2009; Rapport Bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie (Vi)
Document­datum	25-08-2011
Publicatie­datum	19-05-2010
Nummer	KST139595
Kenmerk	32360 VI, nr. 2
Externe link	origineel bericht
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2009–2010

32 360 VI

Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie 2009

Nr. 2

RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2009 VAN HET MINISTERIE VAN JUSTITIE (VI)

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

’s-Gravenhage, 19 mei 2010

Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2010 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie (VI)» aan.

Algemene Rekenkamer

drs. Saskia J. Stuiveling, president

dr. Ellen M.A. van Schoten RA, secretaris

Inhoud

Samenvatting                                                                                                     5

1                   Over dit onderzoek                                                                       6

1.1                Oordelen bij het jaarverslag                                                         6

1.2                Onderzoek naar beleid                                                                  6

1.3                Onderzoek naardebedrijfsvoering                                             6

1.4                Onderzoek naardefinanciële informatie                                    7

2                   Beleid                                                                                             8

2.1                Beschikbaarheid vandebeleidsinformatie                                8

2.2                Praktijktoets                                                                                   8

2.3                Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd beleid                                                                      8

3                   Bedrijfsvoering                                                                            10

3.1                Ontwikkelingindebedrijfsvoering                                           10

3.2                Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer         11

3.2.1             Inkoopbeheer                                                                               12

3.2.2             Personeelsdossiers                                                                     12

3.3                Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over bedrijfsvoering                                                                   13

4                   Financiële informatie                                                                  14

4.1                Oordeel overdefinanciële informatie                                      14

4.2                Oordeel overdesaldibalans                                                      14

5                   Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer           15

5.1                Reactie minister                                                                           15

5.2                Nawoord Algemene Rekenkamer                                              16

Kwaliteitskaart                                                                                                 19

Audit Actielijst 2010                                                                                         23

Overzicht fouten en onzekerheden in de financiële informatie in het

Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie (VI)                                  24

Gebruikte afkortingen                                                                                      31

SAMENVATTING

Voor u ligt ons rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie. In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons rechtmatig-heidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van dit ministerie.

Wij hebben uit hoofde van onze wettelijke taak, zoals beschreven in de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001), het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van Justitie beoordeeld en wij zijn nagegaan of de informatie in het jaarverslag van dit ministerie over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels, en goed is weergegeven in het jaarverslag.

De belangrijkste uitkomsten van ons onderzoek naar het Jaarverslag 2009

van het Ministerie van Justitie zijn:

De beschikbaarheid van de beleidsinformatie is licht verbeterd. Het ministerie loopt echter risico’s voor de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie. De informatie over het gevoerde beleid voldoet wel aan de verslaggevingseisen.

Het inkoopbeheer bij het Ministerie van Justitie kent al ruim tien jaar problemen. We constateren dat de auditdienst veelvuldig wordt ingezet om de departementsleiding van informatie te voorzien, terwijl dit primair een taak lijkt voor de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ). We stellen dit niet alleen bij het inkoopbeheer vast, maar bij meer aspecten van de bedrijfsvoering, zoals het betaalgedrag en de verantwoording van de inhuur van derden. Fouten en risico’s worden laat vastgesteld doordat er geen goede interne controlemaatregelen zijn, waardoor er nauwelijks mogelijkheden zijn om deze (tijdig) op te lossen.

Indien het ministerie er niet in mocht slagen om eind 2010 ervoor te zorgen dat er inkoopplannen zijn, dat er maandelijks wordt gerapporteerd, dat er interne controle plaatsvindt en dat het bedrag aan onrechtmatigheden in het voorgenomen tempo is gereduceerd, zullen wij volgend jaar overwegen hiertegen bezwaar te maken ingevolge artikel 89 derde lid CW 2001.

De financiële informatie in het jaarverslag voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt.

1 OVER DIT ONDERZOEK

Een minister verantwoordt zich in zijn jaarverslag over hoe zijn ministerie in het afgelopen jaar heeft gepresteerd en gefunctioneerd. In het jaarverslag staat of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid), hoe het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en wat de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie zijn geweest (financiële informatie). Wij onderzoeken de informatie in het jaarverslag op elk van deze drie terreinen, en kijken ook naar de achterliggende processen binnen het ministerie. Op basis hiervan formuleren wij onze bevindingen en oordelen.

In dit rapport komen achtereenvolgens aan de orde: de informatie in het jaarverslag over het door de minister gevoerde beleid (hoofdstuk 2), over de bedrijfsvoering van het ministerie (hoofdstuk 3) en over de financiën van het ministerie (hoofdstuk 4). Wij besluiten dit rapport met een weergave van de reactie die wij op het conceptrapport hebben gekregen van de minister van Justitie, aangevuld met ons nawoord (hoofdstuk 5).

Een uitgebreide toelichting op dit rapport vindt u op www.rekenkamer.nl.

1.1  Oordelen bij het jaarverslag

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Wij doen dit onderzoek uit hoofde van onze wettelijke taak zoals beschreven in de CW 2001. Wij beoordelen het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en gaan na of de informatie in de jaarverslagen over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels en goed is weergegeven in de jaarverslagen. Met onze wettelijke oordelen hierover ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de betrokken ministeries.

1.2  Onderzoek naar beleid

Niet alleen het doen van onderzoek naar de jaarverslagen behoort tot de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer. De CW 2001 schrijft daarnaast voor dat wij onderzoek doen naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid (CW 2001, artikel 85). Dit jaar hebben wij het gevoerde beleid op een aantal terreinen onder de loep genomen. Hierover rapporteren wij in hoofdstuk 2. We schetsen een beeld van de beschikbaarheid in het jaarverslag van informatie over het door de minister gevoerde beleid (§ 2.1). Daarnaast geven we voor de door ons onderzochte onderwerpen aan in hoeverre het gevoerde beleid heeft bijgedragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen en of het voor dit beleid bestemde geld ook is besteed zoals met de Tweede Kamer was afgesproken (§ 2.2). Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de beleidsinformatie tot stand is gekomen (§ 2.3).

1.3  Onderzoek naar de bedrijfsvoering

Conform de CW 2001 (artikel 82) doet de Algemene Rekenkamer onderzoek naar de bedrijfsvoering van departementen. Wij integreren dit onderzoek in het jaarlijks terugkerende rechtmatigheidsonderzoek. Wij geven in hoofdstuk 3 een oordeel over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en de voor dat beheer bijgehouden administraties (§ 3.2).

Ook beschrijven we in dit hoofdstuk de geconstateerde onvolkomenheden in de overige bedrijfsprocessen, die belangrijk zijn voor het functioneren van het Ministerie van Justitie, en doen waar nodig aanbevelingen voor verbetering. Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag tot stand is gekomen (§ 3.3).

1.4 Onderzoek naar de financiële informatie

Ook het onderzoek naar de financiële informatie in het jaarverslag is onderdeel van ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek (CW 2001, artikel 82). In hoofdstuk 4 melden we zowel de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die naar hun aard onze kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we door onvolkomenheden in het financieel beheer niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.

2 BELEID

2.1  Beschikbaarheid van de beleidsinformatie

Over 2009 heeft het Ministerie van Justitie in het Jaarverslag voor 33% van de operationele doelstellingen concrete informatie opgenomen over de realisatie daarvan. Daarmee biedt het Jaarverslag 2009 een vergelijkbaar inzicht in de doelrealisatie als dat over 2008. Voor 93% van de operationele doelstellingen is concrete informatie opgenomen over de prestaties die daarvoor zijn geleverd. Het verslag over 2009 biedt daarmee een beter inzicht in de geleverde beleidspres-taties dan het Jaarverslag 2008.

2.2  Praktijktoets

In onze praktijktoetsen bekijken we wat de bijdrage van het beleid is geweest aan de oplossing van een bepaald maatschappelijk probleem, en gaan we na of het voor dit beleid bestemde geld besteed is aan de afgesproken doelen. Bij het Ministerie van Justitie hebben we een praktijktoets verricht naar de bestrijding van kinderporno op internet. Deze doelstelling valt onder het beleidsartikel 13 Rechtshandhaving, criminali-teits- en terrorismebestrijding uit het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie. Het financieel belang dat met de bestrijding van kinderporno op internet is gemoeid, bedraagt € 610 000.

Wij hebben onderzoek gedaan naar het beleid gericht op het blokkeren van websites met kinderporno, als onderdeel van de bestrijding van cybercrime. Op basis van de praktijktoets hebben wij de volgende bevindingen.

Tijdens onze praktijktoets vond in Nederland geen blokkering van websites met kinderporno plaats. Ten tijde van het onderzoek verwachtte de Stichting Meldpunt ter Bestrijding van Kinderporno op Internet dat in het eerste kwartaal 2010 een zwarte lijst gereed zou zijn die door providers gebruikt zou worden om daarmee websites met kinderporno te blokkeren. Nu wordt in veel gevallen een taakstraf geëist tegen downloaders van kinderporno. Volgens de regels van het Openbaar Ministerie zou echter nog nauwelijks een taakstraf geëist moeten worden, maar een gevangenisstraf.

2.3  Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd beleid

In onderstaand kader staat ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie wordt verstrekt over het gevoerde beleid. Wij geven hierover jaarlijks een oordeel krachtens de CW 2001. De Algemene Rekenkamer heeft over 2009 onderzoek gedaan naar de betrouwbaarheid van het prestatiegegeven over het percentage gemeenten dat een afstandscriterium voor coffeeshops nabij scholen heeft.

Op grond van ons onderzoek hebben we vastgesteld dat de informatie over het prestatiegegeven het percentage gemeenten met ten minste één coffeeshop en een afstandscriterium voor coffeeshops nabij scholen heeft opgenomen in diens gemeentelijk beleid niet voldoende deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan de verslag-gevingseisen.

De minister van Justitie heeft zich in het jaarverslag als volgt verantwoord: «Met de VNG en gemeenten zijn afspraken gemaakt over de invulling van het afstandscriterium tussen coffeeshops en scholen. Volgens de monitoring die de VNG uitvoert voldoet inmiddels 85% van de gemeenten met een coffeeshop aan dit criterium.»

In het bronmateriaal Eindrapportage Monitoring van het Bestuursakkoord wordt de vraag «Zijn in het gemeentelijk coffeeshopbeleid andere of nog bijkomende drempel-verhogende maatregelen die worden gehanteerd voor de vestiging van coffeeshops?» door 85% van de gemeenten bevestigend beantwoord.

Wij constateren dat de minister het onderliggende cijfermateriaal niet juist heeft gebruikt in het jaarverslag door informatie over het afstandscriterium te verwarren met informatie over andere drempelverhogende maatregelen.

Wij zetten meer in het algemeen vraagtekens bij de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de beleidsinformatie van het Ministerie van Justitie. Het ministerie ontleent zijn beleidsinformatie aan complexe geautomatiseerde systemen. Vooral het samenvoegen van informatie is niet goed te volgen, doordat de oudere systemen geen geprogrammeerde controles bevatten die nagaan of informatie op correcte wijze is samengevoegd.

Oordeel

3 BEDRIJFSVOERING

We stellen over 2009 vast dat het inkoopbeheer van het Ministerie van Justitie nog niet op orde is. Het totale bedrag aan fouten en onzekerheden in het inkoopbeheer is weliswaar in 2009 met 12% gedaald tot € 85,2 miljoen, maar daarbinnen is het bedrag aan fouten en onzekerheden als gevolg van het niet-naleven van Europese aanbestedingsregels met circa 8% gestegen tot € 57,3 miljoen. De inkoopdossiers zijn in 2009 verbeterd, waardoor de auditdienst nu beter kan controleren. Het bedrag aan inkopen waarvan de auditdienst de rechtmatigheid niet kon vaststellen («de onzekerheden») is hierdoor gedaald, maar het bedrag aan vastgestelde fouten is gestegen.

Het Ministerie van Justitie heeft vanaf 1 januari 2008 zijn controlfunctie heringericht. Hierbij hanteert men integraal management en zijn de sturing en beheersing decentraal georganiseerd. Wij staan positief tegenover de kansen die de decentrale aansturing en beheersing bieden, maar wijzen erop dat ook vereist is dat de departementsleiding kaders stelt en voldoende informatie krijgt om de bedrijfsvoering als geheel te monitoren en waar nodig bij te sturen. Het valt ons op dat de auditdienst veelvuldig wordt ingezet om de departementsleiding van deze informatie te voorzien voor processen waarbij dit de taak lijkt van de directie FEZ. Zo rapporteert alleen de auditdienst over de uitvoering van het inkoopbeheer. In ons onderzoek stelden wij ook vast dat de departementsleiding onvoldoende aandacht heeft voor de aansturing en beheersing van het inkoopproces en ter zake niet beschikt over actuele informatie.

Tekortkomingen in de controlfunctie van de directie FEZ die wij zien bij het inkoopbeheer, zien wij ook bij het betaalgedrag en de externe inhuur. De directie FEZ heeft geen duidelijke instructies gegeven over wat het gewenste betaalgedrag is. Ook voor betrouwbare cijfers over het betaalgedrag en de inhuur van externen steunt het ministerie zwaar op de auditdienst. De directie FEZ zou een aansturende en tussentijds controlerende rol moeten vervullen om niet slechts achteraf te kunnen constateren dat het betaalgedrag onder de maat was en de bijlage Inhuur externen niet volledig.

3.1 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

Onderstaande figuur toont de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Justitie over de afgelopen drie jaar. Te zien is welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en het materieelbeheer en in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn opgelost.

Ontwikkeling onvolkomenheden in de bedrijfsvoering Ministerie van Justitie

I         Onvolkomenheden               Ernstige onvolkomenheden         + Opgelost

Personeelsbeheer

Baten-lastendient DJI

IND

Raad voor de Kinderbescherming

Openbaar Ministerie Inkoopbeheer

Kerndepartement EAR

Baten-lastendienst DJI EAR

Raad voor de Kinderbescherming EAR

Openbaar Ministerie EAR Bevoorschotten van baten-lastendiensten Financieel beheer inburgering Projectgeldenbeheer baten-lastendienst DJI

Wij hebben in 2009 acht onvolkomenheden geconstateerd in de bedrijfsvoering van het ministerie, waarvan één ernstig. Deze komen aan bod in § 3.2.

Wat betreft het projectgeldenbeheer van de baten-lastendienst DJI spreken wij niet langer van een onvolkomenheid, omdat dit beheer voldoende is verbeterd.

Een nadere toelichting op de onvolkomenheden is opgenomen in het achtergronddocument Toelichting op het rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie. Dit document staat op onze website www.rekenkamer.nl.

3.2 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

In onderstaand kader staat ons oordeel over het financieel beheer en het materieelbeheer van het Ministerie van Justitie. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze onderdelen van de departementale bedrijfsvoering voldoen aan de daaraan gestelde eisen.

De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van Justitie voldeden in 2009 aan de in de CW 2001 gestelde eisen, met uitzondering van vier onvolkomenheden in het inkoopbeheer (waarvan één ernstig) en vier onvolkomenheden in het beheer van personeelsdossiers.

3.2.1  Inkoopbeheer

In 2009 vertoont het inkoopproces bij het Ministerie van Justitie nog steeds gebreken. Oorzaken liggen bij de organisatie van het inkoopbeheer en de infrastructuur voor inkoopondersteuning. In 2009 is de minister nog nauwelijks toegekomen aan fundamentele verbeteringen in het inkoop-beheer. Wel is begin 2010 een plan van aanpak opgesteld, dat in 2010 moet leiden tot een sterke reductie van de omvang van de fouten. Deze fouten waren, evenals in 2008, het grootst bij het kerndepartement, de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en de Raad voor de Kinderbescherming.

Bij het kerndepartement handhaven wij de ernstige onvolkomenheid en bij DJI en de Raad voor de Kinderbescherming handhaven wij de onvolkomenheid. Bij het Openbaar Ministerie is er in 2009 ook sprake van een onvolkomenheid in het inkoopbeheer. De reden daarvoor is de hardnekkigheid van het probleem aldaar; de aanzienlijke omvang van de fouten en onzekerheden is gebleven in 2009. Indien het ministerie er in 2010 niet in mocht slagen het inkoopbeheer aanmerkelijk te verbeteren, zullen wij volgend jaar overwegen hiertegen bezwaar te maken ingevolge artikel 89 derde lid CW 2001. Eind 2010 verwachten wij dat er inkoopplannen zijn, dat er maandelijks wordt gerapporteerd, dat er interne controle plaatsvindt en dat het bedrag aan onrechtmatigheden in het voorgenomen tempo is gereduceerd.

3.2.2  Personeelsdossiers

De kwaliteit van de personeelsdossiers is verbeterd. Waren in 2008 de personeelsdossiers departementsbreed niet op orde, nu is dit beperkt tot vier dienstonderdelen. De auditdienst heeft bij zijn controle vastgesteld dat een aantal belangrijke documenten ontbrak. Door onvolledige dossiers loopt het ministerie het risico onrechtmatig salarissen te verstrekken.

In tegenstelling tot de toezegging van de minister bij het Jaarverslag 2008 (Justitie, 2009) was het op orde brengen van de dossiers eind 2009 nog niet gereed.¹ Wij handhaven daarom deze onvolkomenheid en splitsen deze in vier aparte onvolkomenheden omdat we elk dienstonderdeel nu afzonderlijk aanspreken op het niet op orde hebben van de personeelsdossiers. Het betreft DJI, Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Openbaar Ministerie en Raad voor de Kinderbescherming. Hierdoor is het aantal in de kwaliteitskaart opgenomen onvolkomenheden voor de personeelsdossiers gestegen van één naar vier. Deze toename heeft dus te maken met het feit dat de Algemene Rekenkamer nu in staat is specifieke beheerdomeinen aan te wijzen. Hoewel de toename anders doet vermoeden, is de situatie verbeterd ten opzichte van vorig jaar.

¹ Algemene Rekenkamer (2009). Rapport bij het Jaarverslag 2008 Ministerie van Justitie (VI), Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 VI, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Oordeel

3.3 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over bedrijfsvoering

In onderstaand kader staat ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie staat vermeld over de bedrijfsvoering van het departement. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels.

De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie is op deugdelijke wijze tot stand gekomen, met uitzondering van de naleving van een deel van de verslaggevingseisen.

De verslaggevingseisen schrijven voor dat de minister van Justitie in de bedrijfsvoeringparagraaf in zijn jaarverslag ingaat op de toezeggingen aan de Algemene Rekenkamer. Dat heeft de minister niet gedaan. De minister heeft in zijn reactie op ons rapport over 2008 toegezegd om de personeelsdossiers eind 2009 op orde te hebben, maar dat is niet gelukt. Dat de minister op deze toezegging in de bedrijfsvoeringparagraaf niet terugkomt, is naar ons oordeel onterecht.

Oordeel

4 FINANCIËLE INFORMATIE

In dit hoofdstuk staan onze oordelen over de financiële informatie (§ 4.1) en over de saldibalans (§ 4.2) in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

4.1 Oordeel over de financiële informatie

De financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij geen belangrijke fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden, en dat de informatie voldoet aan de verslagge-vingsvoorschriften.

Het totaalbedrag aan geconstateerde fouten en onzekerheden blijft ook onder de tolerantiegrens voor de financiële informatie in het jaarverslag als geheel.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

4.2 Oordeel over de saldibalans

Oordeel

De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Justitie voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij geen belangrijke fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden, en dat de informatie voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

In 2009 heeft het Ministerie van Justitie voor een bedrag van € 5 miljard aan openstaande voorschotten afgerekend. Wij zijn van oordeel dat de afgerekende voorschotten voldoen aan de gestelde eisen.

Het totaalbedrag aan geconstateerde fouten en onzekerheden in de saldibalansposten blijft ook onder de tolerantiegrens voor de saldibalans als geheel.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

Oordeel

5 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister van Justitie heeft op 26 april 2010 gereageerd op ons rapport. Hierna volgt een samenvatting van zijn reactie (§ 5.1). De volledige reactie van de minister is te vinden op www.rekenkamer.nl. De reactie van de minister gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 5.2).

5.1 Reactie minister

Het verheugt de minister van Justitie dat we een verbetering constateren in het beheer van de personeelsdossiers. De minister wijst er wel op dat het aantal onvolkomenheden in de kwaliteitskaart van één naar vier stijgt. Dit komt omdat we nu beschikken over informatie om de onvolkomenheden aan specifieke beheersdomeinen toe te rekenen.

De minister van Justitie is van mening dat ons beeld over de directie FEZ niet overeenkomt met de feitelijke gang van zaken. Volgens de minister heeft de directie FEZ geen planning- en controltaak voor het inkoop-beheer. De directie FEZ rapporteert, en niet de auditdienst, aan de departementsleiding over de uitvoering van begroting en jaarplannen. Over het betaalgedrag en externe inhuur wordt zelfs met een hogere frequentie gerapporteerd dan de reguliere cyclus voorschrijft. Overigens beperkt de directie FEZ zich niet tot monitoren en rapporteren, maar oefent zij haar planning- en controltaak ook proactief uit. In 2009 heeft de directie FEZ richtlijnen opgesteld over externe inhuur en over betaalgedrag. In tegenstelling tot onze bewering geeft de directie FEZ volgens de minister wel degelijk richtlijnen over de bepaling van betaaltermijnen en de invulling van een versneld betaalregime. Ten slotte zijn in de richtlijnen over betaalgedrag de door ons genoemde risico’s over het versneld betaalregime in opzet afgevangen met effectieve, op risicoanalyse gebaseerde beheersmaatregelen. Het risico van onvoldoende gecontroleerde facturen doet zich bij goede naleving van deze maatregelen niet voor volgens de minister.

Kwaliteit beleid en beleidsinformatie bestrijding kinderporno De minister van Justitie merkt op dat de meeste energie bij de aanpak van kinderporno wordt gestoken in het primaire doel, namelijk het optreden tegen de productie, verspreiding en bezit – en het daaronder liggende seksueel misbruik – van kinderporno. Het secundaire doel is het voorkomen dat Nederlandse burgers via internet in aanraking komen met kinderporno. De minister betreurt het dat we relatief weinig aandacht besteden aan het primaire doel.

Verder is de minister van mening dat onze conclusie dat in 57% van de zaken door het Openbaar Ministerie een (kale) taakstraf is geëist, onjuist is. In 57% van de zaken is geen onvoorwaardelijke gevangenisstraf geëist, maar bijvoorbeeld een taakstraf, een taakstraf met een voorwaardelijke gevangenisstraf of taakstraf in combinatie met een bijzondere voorwaarde. Een andere nuancering is dat een deel van de onderzochte zaken zich afspeelde, voordat de kinderpornografierichtlijn van kracht werd.

Totstandkoming beleidsinformatie

De minister wijst erop dat de vraagtekens die wij plaatsen bij de betrouwbaarheid van de totstandkoming van beleidsinformatie niet zijn opgenomen in ons oordeel. Toch is dit een belangrijke bevinding in ons rapport. De minister heeft geen redenen om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de beleidsinformatie.

Inkoopbeheer niet op orde

De minister vraagt verduidelijking waarom we bij vier organisatieonderdelen van het Ministerie van Justitie van oordeel zijn dat er sprake is van een (ernstige) onvolkomenheid in het inkoopbeheer.

De minster deelt onze opvatting niet, dat de huidige opzet van organisatie en aansturing van het inkoopbeheer een van de oorzaken is van de onrechtmatige inkopen. Ten eerste zijn de taken en verantwoordelijkheden volgens de minister duidelijk belegd en een logische consequentie van de principes rond integraal management. Wel is de minister met ons van mening dat de capaciteit, vooral op het terrein van kaderstelling en control op concernniveau, niet in overeenstemming is met de opgelegde taken. Ten tweede kan volgens de minister niet worden geconcludeerd dat de organisatie van het inkoopbeheer debet is aan de geconstateerde onrechtmatigheden. De opzet van een organisatie en inrichting van verantwoordelijkheden is slechts één aspect, de naleving ervan een ander. De minister deelt onze constatering dat de informatievoorziening over de inkoop kan worden verbeterd. Het kost nog te veel tijd om de belangrijkste informatie te genereren en vervolgens een rol te laten vervullen in de afwegingen van het management. Het nieuw in te voeren ICT-systeem Leonardo zal hierin een belangrijke verbetering tot stand brengen. Ook binnen de organisatieonderdelen van het ministerie kunnen volgens de minister nog verbeteringen worden aangebracht in de opzet van het toezicht op de inkoop en de werking van interne controle. Dit is dan ook onderdeel van het verbeterplan inkoopbeheer, zo geeft de minister aan.

Personeelsdossiers niet volledig

Ook ten aanzien van de onvolkomenheden in de personeelsdossiers, vraagt de minister om verduidelijking. De minister is van mening dat er geen sprake is van een onvolkomenheid bij de personeelsdossiers van het Openbaar Ministerie. De auditdienst heeft op basis van de reguliere controle van de salarissen geconstateerd dat de digitale personeelsdossiers in voldoende mate op orde zijn. Daarnaast heeft het Openbaar Ministerie nog eigen onderzoek uitgevoerd, waarover de auditdienst schrijft dat hierbij geen bedenkingen zijn geconstateerd. Het Openbaar Ministerie heeft aangegeven eind januari 2010 klaar te zijn en was volgens constatering van de auditdienst ook klaar. De minister herkent zich ook niet in de onvolkomenheid bij de Raad van de Kinderbescherming.

Oordeel totstandkoming informatie over bedrijfsvoering In het jaarverslag 2009 moesten voor het eerst toezeggingen aan de Algemene Rekenkamer worden opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf. De minister is van mening dat zijn toezegging om de personeelsdossiers in 2009 op orde te brengen, volgens planning is gerealiseerd. Om die reden besteedt de minister geen aandacht aan deze toezegging in de bedrijfsvoeringparagraaf. De minister merkt overigens op dat de verbeteractiviteiten rond het personeelsbeheer, op een beperkt aantal aspecten, niet hebben geleid tot het gewenste resultaat. De minister wijst er ook op dat de auditdienst concludeert dat de bedrijfsvoeringsparagraaf voor 2009 op deugdelijke wijze tot stand is gekomen.

5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij constateren dat de minister van Justitie onze oordelen op onderdelen niet deelt, maar naar aanleiding van de bevindingen en aanbevelingen wel de nodige toezeggingen doet. Wij gaan hierna in op een aantal onderwerpen van zijn reactie.

We constateren met de minister dat de directie FEZ rapporteert aan de departementsleiding. We constateren echter ook dat de directie FEZ voor de waarborging van de betrouwbaarheid van de rapportages sterk leunt op de auditdienst. Deze controleert achteraf, waardoor fouten laat ontdekt worden. De directie FEZ zou als concerncontroller, volgens ons, de interne controle meer moeten aansturen. Fouten komen zo eerder aan het licht, wat aanleiding kan zijn tot bijsturing. Wij zien ook verbetermogelijkheden voor interne controle ten aanzien van betaalgedrag en externe inhuur.

We betwisten niet dat de directie FEZ richtlijnen uitzet, maar deze zijn volgens ons niet altijd duidelijk en stringent genoeg. Waar het volgens ons vooral aan ontbreekt binnen het Ministerie van Justitie, is het actief aanspreken op verantwoordelijkheden bij het niet naleven van regels. Hier heeft de directie wat ons betreft een directe rol, door afdelingen aan te spreken, en een indirecte rol, door te rapporten aan de departementsleiding.

Kwaliteit beleid en beleidsinformatie bestrijding kinderporno De minister is van mening dat onze conclusie, dat in 57% van de zaken door het Openbaar Ministerie een taakstraf is geëist, onjuist is. Het feit dat bij een deel van de taakstraffen aanvullende voorwaarden dan wel straffen worden geëist, doet echter niets af aan onze bevinding. Dat de richtlijn niet de gehele onderzoeksperiode van toepassing was, is een terechte nuancering van de minister.

Totstandkoming beleidsinformatie

In 2009 hebben we ervoor gekozen bij alle jaarverslagen ons oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie te baseren op de praktijk-toetsen. Wij geven derhalve een oordeel over de totstandkoming van één prestatiegegeven: het percentage gemeenten dat een afstandscriterium voor coffeeshops nabij scholen heeft opgenomen in het gemeentelijk beleid. Vanwege complexe geautomatiseerde systemen zonder geprogrammeerde controles zetten wij daarnaast vraagtekens bij de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de beleidsinformatie van het Ministerie van Justitie. Ook de eigen auditdienst van het Ministerie van Justitie geeft, mede om deze reden, aan niet te kunnen vaststellen dat de beleidsinformatie betrouwbaar tot stand is gekomen.

Inkoopbeheer niet op orde

De grootste fouten, in aantal en bedrag, concentreren zich bij het kerndepartement, DJI, de Raad voor de Kinderbescherming en het Openbaar Ministerie. Omdat het kerndepartement een aansturende rol behoort te vervullen, en dat naar ons oordeel onvoldoende heeft gedaan, spreken wij bij het kerndepartement van een ernstige onvolkomenheid in het inkoopbeheer.

Wij zijn verheugd dat de minister toezegt «de capaciteit, vooral op het terrein van kaderstelling en control op concernniveau» te vergroten. De huidige verantwoordelijke directie heeft de beschikking over enkele fte’s. Wij onderschrijven de analyse dat de naleving van de inkoopregels primair de verantwoordelijkheid is van de organisatieonderdelen. De minister vestigt zijn hoop bij de verbetering van de informatie over inkopen op het systeem Leonardo. Het is de verwachting dat dit systeem begin 2012 gereed zal zijn. Wij bevelen de minister aan om in de tussentijd passende maatregelen te nemen.

Personeelsdossiers niet volledig

De minister heeft toegezegd dat de personeelsdossiers van alle justitieambtenaren eind 2009 op orde zouden zijn. Het Openbaar Minister, de Raad voor de Kinderbescherming, IND en DJI hebben deze einddatum niet gehaald. Daarom spreken wij van onvolkomenheden bij deze organisatieonderdelen. De minister wijst erop dat door zijn auditdienst en bij de interne controle geen fouten zijn aangetroffen in de dossiervorming. Wij plaatsen twee kanttekeningen bij deze opmerking. Ten eerste is de deelwaarneming van het onderzoek waarnaar de minister verwijst te klein voor uitspraken over de kwaliteit van de dossiers. Ten tweede betrof het een onderzoek naar de rechtmatigheid van de salarissen en niet naar de kwaliteit van de personeeldossiers. De opmerking doet daarom niets af aan de door ons geconstateerde onvolkomenheid bij de personeelsdossiers.

Oordeel totstandkoming informatie over bedrijfsvoering De minister is van mening dat zijn toezeggingen om de verbetering van de personeelsdossiers in 2009 af te ronden, volgens planning zijn gerealiseerd. Daarom is de minister van mening dat er geen toelichting in de bedrijfsvoeringsparagraaf op de gedane toezegging nodig is. Wij wijzen erop dat de minister in zijn reactie aangeeft dat op een beperkt aantal aspecten de personeelsdossiers nog niet op orde zijn. Wij zijn van oordeel dat er sprake is van een onvolkomenheid in de personeelsdossiers bij de hierboven genoemde organisatieonderdelen van het ministerie. Dat de minister op deze aspecten in de bedrijfsvoeringsparagraaf niet ingaat, is daarom naar ons oordeel onterecht.

KWALITEITSKAART

Toelichting op het instrument kwaliteitskaart

De kwaliteitskaart is een nieuw instrument van de Algemene Rekenkamer, dat we voor het eerst hebben opgenomen in onze rapporten bij de jaarverslagen 2008. De kwaliteitskaart is bedoeld om de uitkomsten van ons rechtmatigheidsonderzoek op een compacte manier te presenteren en plaatst de geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden in de bedrijfsvoering in het licht van de totale bedrijfsvoering van het ministerie.

De kwaliteitskaart bestaat uit twee delen. In deel I zijn onze bevindingen gekoppeld aan de begrotingsartikelen van het ministerie. Dit deel van de kaart laat per artikel zien:

voor welk percentage van de uitgaven concrete informatie over de beleidsresultaten in het jaarverslag is opgenomen; of het begrotingsartikel wordt geraakt door geconstateerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering, met mogelijk gevolgen voor de rechtmatigheid, de betrouwbaarheid van gegevens of de doelrealisatie;

of wij als gevolg van aangetroffen onvolkomenheden daadwerkelijk fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid of deugdelijke weergave hebben aangetroffen;

of de geconstateerde fouten en onzekerheden de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden.

In deel II van de kwaliteitskaart vormen de organisatieonderdelen van het ministerie en de te beheersen bedrijfsvoeringsprocessen het uitgangspunt. Dit deel van de kaart is mede gebaseerd op de Baseline financieel en materieel beheer van het Ministerie van Financiën, waarin de normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer zijn vastgelegd. In dit deel van de kaart zetten we het aantal beheerdomeinen waarin we onvolkomenheden hebben geconstateerd aftegen het aantal beheerdomeinen dat voor een goed functioneren van het ministerie «relevant», respectievelijk «kritisch» is.

Deel II van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke onderwerpen wij en/of de departementale auditdienst in de controle over 2009 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt (zie hoofdstuk 1 van de toelichting op dit rapport op www.rekenkamer.nl voor informatie over onze onderzoeksopzet). Met extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons departementspecifieke en ons rijksbrede onderzoek. Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de auditdienst betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken; de extra aandacht kan ook betrekking hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.

Voor een verdere toelichting op het instrument kwaliteitskaart verwijzen wij naar onze website: www.rekenkamer.nl. Hier vindt u achtergrondinformatie over de kwaliteitskaart en over de gehanteerde criteria en ordeningsprincipes.

Kwaliteitskaart 2009 deel I begrotingsartikelen Ministerie van Justitie

Artikel waarvan tussen de...

0%en50%

50% en 90%

90% en 100%

...van de gerealiseerde uitgaven is toegelicht met beleidsinformatie. Met beleidsinformatie bedoelen we informatie die specifiek, meetbaar èn tijdsgebonden is.

• * 

  Artikel waarbij onvoldoende¹¹ is uitgelegd waarom een deel van de gerealiseerde uitgaven niet is toegelicht met (specifieke, meetbare èn tijdsgebonden) beleidsinformatie.

Beleidsarti kelen

• = 

  Beleidsinformatie

Art. nr. Omschrijving

11             Nederlandse rechtsorde

12             Rechtspleging en rechtsbijstand

13             Rechtshandhaving, criminaliteitsbestrijding en terrorismebestrijding

14            Jeugd

15            Vreemdelingen

17             Internationale rechtsorde

O Cybercrime, bestrijding kinderporno

Onvoldoende wil zeggen dat voor minder dan 75% van de niet toegelichte gerealiseerde uitgaven wordt uitgelegd waarom de toelichting ontbreekt, of dat de uitleg die wordt gegeven geen goede verklaring biedt.

Zie AAL punt:

artikel dat gevolgen kan ondervinden van de onvolkomenheid (mogelijke gevolgen voor bijvoorbeeld rechtmatigheid, betrouwbaarheid gegevens of doelrealisatie)

artikel waar fouten of onzekerheden in de rechtmatigheid of deugdelijke weergave zijn geconstateerd als gevolg van de onvolkomenheid

Beleidsarti kelen

Art. nr. 11 12 13

14 15 17

Omschrijving

Nederlandse rechtsorde

Rechtspleging en rechtsbijstand

Rechtshandhaving, criminaliteitsbestrijding

en terrorismebestrijding

Jeugd

Vreemdelingen

Internationale rechtsorde

o

■o o

ö E

€ Financiële info

nee nee

Niet-beleidsartikelen

Baten-lastendiensten

Omschrijving

Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) Nederlands Forensisch Instituut (NFI) Justitiële uitvoeringsdienst Toetsing, Integriteit en Screening (Justis) Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT (GDI)

Tolerantiegrenzen gehele jaarverslag overschreden?

Toelichting op de kwaliteitskaart van het Ministerie van Justitie

Toelichting op kaart deel I

• • 

  Beleidsinformatie

Deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van Justitie maakt per artikel zichtbaar hoeveel procent van de uitgaven wordt toegelicht met specifieke, meetbare en tijdgebonden beleidsinformatie en maakt zichtbaar of het eventuele ontbreken van deze informatie door het ministerie wordt uitgelegd.

• • 

  Bedrijfsvoering

Deel I van de kwaliteitskaart laat zien dat de begrotingsartikelen 13, 14, 15 en 91 van het ministerie worden geraakt door de door ons bij dit ministerie geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden.

• • 

  Financiële informatie

Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van Justitie blijkt dat bij geen van de begrotingsartikelen de tolerantiegrens voor de omvang van fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave wordt overschreden. Ook de tolerantiegrens voor het jaarverslag van het Ministerie van Justitie als geheel wordt niet overschreden.

Toelichting op kaart deel II

Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van Justitie blijkt dat 143 beheerdomeinen van belang zijn voor de bedrijfsvoering. Daarvan zijn 38 beheerdomeinen als kritisch aan te merken. Van de 143 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed functioneren van het ministerie hebben de auditdienst van het Ministerie van Justitie en/of wij 17 beheerdomeinen extra onderzocht. Daarvan waren er 12 kritisch en 5 relevant. Bij 3 kritische en 4 relevante beheerdomeinen hebben wij een onvolkomenheid geconstateerd en bij één kritisch beheerdomein een ernstige onvolkomenheid:

Vier onvolkomenheden in het inkoopbeheer, waarvan één ernstig (zie AAL, punt 1).

Vier onvolkomenheden bij de personeelsdossiers (zie AAL, punt 2). Vorig jaar was er nog sprake van één onvolkomenheid omdat de personeeldossiers Justitiebreed niet op orde waren. Nu beperken we de onvolkomenheden tot de organisatieonderdelen die de personeelsdossiers nog niet op orde hebben. Hierdoor is het aantal in de kwaliteitskaart opgenomen onvolkomenheden voor de personeelsdossiers gestegen van één naar vier. Deze toename heeft dus te maken met het feit dat wij nu beschikken over de informatie om deze onvolkomenheid aan specifieke beheerdomeinen toe te wijzen. Hoewel de toename anders doet vermoeden, is de situatie verbeterd ten opzichte van vorig jaar.

In § 3.2 zijn de hierboven vermelde onvolkomenheden verder toegelicht.

AUDIT ACTIELIJST 2010

De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet ondernemen. Deze punten kunnen zowel de onvolkomenheden in het financieel beheer en materieel-beheer betreffen als de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. De lijst vermeldt ook welke maatregelen de minister heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd op te lossen.²

² De Algemene Rekenkamer kan op grond van de CW 2001 artikel 88 en 89 eventueel bezwaar maken tegen alle onvolkomenheden in het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties.

GEBRUIKTE AFKORTINGEN

AAL                        Audit Actie lijst

CW 2001                Comptabiliteitswet 2001

DJI                          Dienst Justitiële Inrichtingen

FEZ                         Financieel-Economische Zaken

EAR                        Europese aanbestedingsregels

IND                         Immigratie- en Naturalisatiedienst

Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen.