Preambule en de Nederlandse Grondwet - Hoofdinhoud
Veel grondwetten beginnen met een inleidend artikel, de zogenaamde preambule. Het beroemdste voorbeeld is ongetwijfeld de Amerikaanse grondwet, beginnend met de woorden ‘We the people of the United States...’.
De huidige Nederlandse grondwet kent zo’n inleidend artikel niet. Het kabinet-Balkenende IV i overwoog om een preambule aan de grondwet toe te voegen om de grondwet een meer samenbindend karakter te geven. Het is niet de eerste keer dat een Nederlands kabinet daar over dacht Ook in de jaren vijftig werd er over een preambule gepraat. Het debat hierover struikelde echter na een confessionele ‘coup’.
Sinds 2022 kent de Grondwet wel een algemene bepaling i in plaats van een preambule.
Inhoudsopgave
Er zijn veel verschillende soorten preambules. Wat ze gemeen hebben is dat ze een soort ‘voorverklaring’ op de grondwet vormen, die aan de eigenlijke tekst voorafgaat. Meestal heeft die voorverklaring niet dezelfde juridische status als de rest van de grondwet: er kunnen geen rechten aan worden ontleend. Wat is dan wel de functie van zo’n preambule?
Een preambule dient duidelijk te maken wat de relatie is tussen een grondwet en degenen waarvoor deze bedoeld is. Meestal is dat ‘het volk’ – denk maar aan het Amerikaanse ‘We the people’ -, soms zijn dit echter degenen die de grondwet, in principe namens het volk, ondertekenen. Een voorbeeld van deze laatste constructie is de preambule bij het Statuut voor het Koninkrijk i der Nederlanden. Deze ‘constateert’ dat ‘...Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen in 1954 uit vrije wil hebben verklaard in het Koninkrijk der Nederlanden een nieuwe rechtsorde te aanvaarden..’.
Soorten preambules
Hoe de relatie tussen volk en grondwet in de preambule is weergegeven, is van veel meer afhankelijk dan van de preambule alleen.
Sommige preambules verwijzen naar de geschiedenis van volk en grondwet, andere naar religie, gedeelde waarden of naar de vraag waar de hoogste macht (soevereiniteit) ligt. Hoewel veel preambules meer dan één van deze elementen in zich hebben, zou op basis van de functie de volgende verdeling gemaakt kunnen worden:
Hier is de functie van de preambule dus vooral expressief. Als voorbeeld kan opnieuw de Amerikaanse grondwet dienen. De aanhef ‘we the people’ maakt duidelijk dat het volk zelf de grondwet vaststelt: het volk is dus soeverein en geldt als bron, maar tegelijk als ontvanger van dit recht.≫
Hier is de functie van de preambule vooral juridisch. De preambule geeft een interpretatiekader bij de ‘echte’ grondwetsartikelen. Een voorbeeld vormen de overwegingen uit de verworpen Europese grondwet. De ‘vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat’ die hierin worden genoemd, zouden kunnen worden gebruikt bij de uitleg van concrete regels over bijvoorbeeld verkiezingen of immigratie.≫
De functie van de preambule is hier evocatief, beeldend (wanneer de grondwet nog een volk moet vormen) of identificerend (wanneer de grondwet achteraf de identiteit van een al bestaand volk vastlegt). De Europese grondwet had bijvoorbeeld een evocatieve functie: terwijl er niet werkelijk een Europees volk bestaat moeten formuleringen als ‘steeds hechter verenigd’ en ‘gemeenschappelijke lotsbestemming’ helpen dit tot stand te brengen. Het onder 2. besproken Nederlandse preambule-voorstel uit 1950, waarin het christendom als ‘Nederlandse waarde’ werd erkend, is een voorbeeld van een preambule met een identificerende functie.≫
Het kabinet-Balkenende IV zette de preambule opnieuw op de agenda. Dit kwam voort uit de wens om de grondwet een meer samenbindende functie te geven. In een speech bij de herdenking van 25 jaar algehele grondwetsherziening stelde toenmalig minister Ter Horst i voor om te denken aan het opnemen van een preambule in de vorm van ‘een inleidende en inspirerende tekst die de Grondwet een context en een perspectief biedt.’ De hernieuwde discussie over een preambule bij de grondwet was onder meer het resultaat van het rapport van de Nationale Conventie i. Deze adviseerde de regering in 2006 om een breed maatschappelijk debat over de inhoud van een nieuwe preambule op te starten. De conventie deed ook zelf enkele voorstellen voor een preambule.
De vervolgens door kabinet-Balkenende IV ingestelde Staatscommissie-Thomassen i stelde in 2010 voor om vanwege de hogere juridische status een algemene bepaling i, in plaats van een preambule, toe te voegen waarin wordt verwezen naar de democratische rechtsstaat en aspecten daarvan. Hoewel de aanbevelingen van de staatscommissie geen concrete resultaten opleverde, werd het voorstel voor de algemene bepaling door kabinet Rutte-II i weer opgepakt. In 2016 diende het kabinet een voorstel in om een algemene bepaling aan de Grondwet toe te voegen, die vergelijkbaar was met de algemene bepaling die de staatscommissie wilde opnemen.
De Tweede Kamer is op 6 juni 2017 in met het voorstel akkoord gegaan. De Eerste Kamer nam op 6 maart 2018 het voorstel aan zodat het voorstel na de volgende Tweede Kamerverkiezingen in tweede bezing kan worden behandeld.
Hoewel de huidige Nederlandse grondwet geen preambule kent, is deze wel aanwezig in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederland i uit 1954. Het statuut regelt de verhoudingen tussen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten binnen het Koninkrijk der Nederlanden. De preambule vat kort samen wat de oorsprong, strekking en de beoogde doelstellingen van het statuut zijn. Hierdoor heeft deze preambule een verbindende werking tussen het statuut en degene op wie het betrekking heeft. De bekrachtiging dat de vier landen uit vrije in het Koninkrijk een nieuwe rechtsorde hebben aanvaard laat zien dat het Statuut niet eenzijdig wordt opgelegd.
De eerste Nederlandse grondwet
De eerste Nederlandse grondwet, de Bataafse Staatsregeling uit 1798, had wel een preambule. Deze had vooral een expressieve en een evocatieve functie. Voor de totstandkoming van de Staatsregeling had er geen Nederlands volk bestaan, omdat men in de eerste plaats burger van zijn of haar provincie was. De verklaring dat de nieuwe Staatsregeling bedoeld was voor ‘[h]et Bataafsche Volk, zig vormende tot eenen ondeelbaaren Staat’ was dus essentieel. Tegelijk maakt de preambule duidelijk dat het volk zelf de Staatsregeling heeft gekozen als zijn ‘wettigen grondslag’: het volk is dus soeverein.
In 1814, toen de huidige Nederlandse grondwet vorm kreeg, was er geen sprake van een soeverein volk. De eenheidsstaat was inmiddels definitief gevestigd. Aan een preambule leek dus geen behoefte meer.
Een confessionele ‘coup’ in de jaren vijftig
Pas in 1950 komt de preambule weer terug in de discussie over de Nederlandse grondwet. Deze discussie werd op gang gebracht door de recent gesloten verdragen van samenwerkingsverbanden op Europees (Raad van Europa) en internationaal (Verenigde Naties) niveau.
De Staatscommissie-Van Schaik i, die in opdracht van de regering nadacht over een algehele modernisering van de grondwet, zag in die verdragen twee kernwaarden die ook in de Nederlandse grondwet beter tot uitdrukking gebracht konden worden: democratie en christendom. In de daaropvolgende discussie sneuvelde ‘democratie’ al snel: deze waarde was immers al in de grondwet aanwezig via de bepalingen over kiesrecht en machtenscheiding. Expliciet opschrijven dat het land democratisch was vonden de commissieleden meer iets voor ontwikkelingslanden dan voor Nederland. Een voorzichtige verwijzing naar het christelijk karakter van de Nederlandse samenleving wilde een meerderheid van de commissieleden echter wel overwegen.
Wat toen gebeurde lijkt voor het slagen van deze preambule fataal te zijn geweest. In eerste instantie schoof de subcommissie die over de preambule moest adviseren het moeilijke onderwerp wat voor zich uit. Toen na enkele maanden bij een vergadering alleen confessionele commissieleden aanwezig bleken, werd het hete hangijzer echter binnen diezelfde vergadering nog afgehandeld. De ontbrekende commissieleden - met name de sociaaldemocraat M. van der Goes van Naters i en de liberaal A.M. Molenaar i - reageerden furieus op deze confessionele ‘coup’.
De voorgestelde preambule noemde het christendom niet alleen als inspirerende kernwaarde, maar stelde bovendien ‘God als Schepper en Hoogste Wetgever’ als bron van soevereiniteit boven de grondwet! Hier konden de niet-confessionele commissieleden zich niet in vinden. Hoewel de kwestie ook door de plenaire vergadering nog grondig besproken zou worden leek de kans op een compromis juist door het voortvarende optreden van de confessionelen vervlogen.
Het confessionele voorstel zou uiteindelijk, in aangepaste vorm, als minderheidsvoorstel aan het rapport van de commissie worden toegevoegd. Omdat de algehele grondwetsherziening door de regering vervolgens op de lange baan zou worden geschoven, was de discussie over een preambule daarmee gesloten.
Latere discussies
Na de Staatscommissie-Van Schaik werd de modernisering van de Nederlandse grondwet van regeringswege ter hand genomen in de Proeve van een nieuwe grondwet (1966) en door de Staatsommissie-Cals/Donner i. De Proeve, die juist streefde naar eenvoud en inkorting van de grondwet, zag weinig in een inleidend artikel dat ‘geen rechtsregel’ zou bevatten en bovendien vanwege dit onduidelijke karakter vooral ‘bron van discussies’ zou worden.
Ook de Commissie-Cals/Donner wees de preambule af. De commissie meende dat de ‘eenheid van land en volk’ na anderhalve eeuw ook zonder preambule wel voldoende vast lag. Alleen het commissielid namens het GPV i, A.J. Verbrugh i, vond een preambule als ‘oriëntatiepunt’ zeer gewenst gezien ‘de tegenwoordige versnelde vooruitgang in de samenleving’.
Hoewel er tijdens de Kamerdebatten over de algehele grondwetsherziening vooral door de fracties van GPV en SGP nog enkele malen om zo’n verbindende preambule werd gevraagd, zou de herziene grondwet van 1983 net als zijn voorgangers geen inleidend artikel bevatten.