Brief ministers bij rapport Schoordijk Instituut over terugkeermogelijkheden van vreemdelingen in vreemdelingenbewaring - Terugkeerbeleid - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 39 toegevoegd aan dossier 29344 - Terugkeerbeleid.

Officiële titel	Terugkeerbeleid; Brief ministers bij rapport Schoordijk Instituut over terugkeermogelijkheden van vreemdelingen in vreemdelingenbewaring
Document­datum	25-01-2005
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST83817
Kenmerk	29344, nr. 39
Van	Vreemdelingenzaken en Integratie (VI) Justitie (JUS)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2004–2005

29 344

Terugkeerbeleid

Nr. 39

BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR VREEMDELINGENZAKEN EN INTEGRATIE EN VAN JUSTITIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 januari 2005

Door het SchoordijkInstituut is onderzoekgedaan naar terugkeer-mogelijkheden van vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. Het rapport dat het resultaat is van dit onderzoek, wordt u hierbij aangebo-den¹.

¹ Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Hieronder treft u allereerst mijn algemene reactie aan. Daarna wordt ingegaan op de conclusies en aanbevelingen.

Algemene reactie:

Het onderzoekhad tot doel te inventariseren welke factoren belemmerend werken voor de terugkeer en welke de terugkeer juist bevorderen. Daartoe zijn uit een theoretische steekproef van ongeveer 2500 vreemdelingen in vreemdelingenbewaring, 400 vreemdelingen gevraagd medewerking te verlenen aan het onderzoek. 276 van hen hebben daadwerkelijk meegewerkt. De gegevens zijn verzameld in de periode 16 september 2002 tot 27 januari 2003.

De conclusies en aanbevelingen geven naar mijn mening weinig of geen nieuwe inzichten in of oplossingen voor de gesignaleerde problematiek. Een groot aantal genoemde knelpunten is reeds geconstateerd en in de meeste gevallen is reeds aangevangen met het oplossen ervan. Door de lange looptijd van het onderzoekis een aantal conclusies en aanbevelingen reeds achterhaald.

In het rapport wordt gesteld dat terugkeer van vreemdelingen uit vreemdelingenbewaring een zeer complex proces is waarbij vele factoren een rol spelen. Van deze factoren zijn de medewerking van de vreemdeling aan zijn terugkeer en het bezit van een reisdocument van essentieel belang.

Indien een vreemdeling niet rechtmatig in Nederland verblijft, dient hij Nederland te verlaten. Ikblijf van mening dat het aan de vreemdeling zelf

is om terug te keren naar zijn land van herkomst. Vanuit de overheid wordt reeds op diverse manieren hulp geboden bij de vrijwillige terugkeer van vreemdelingen naar hun land van herkomst.

Indien een vreemdeling niet aan zijn verplichting voldoet om het land te verlaten, is vreemdelingenbewaring het meest vergaande middel dat de overheid ter beschikking staat.

Nadrukkelijk wordt gesteld dat het rapport niet de pretentie heeft een oplossing te geven voor het complexe vraagstukvan terugkeer uit vreemdelingenbewaring. Dat kan naar mijn mening ook niet, aangezien het onderzoekzich beperkt tot een tweetal instellingen waar vreemdelingenbewaring ten uitvoer wordt gelegd, te weten de PI Tilburg en de PI Ter Apel. De conclusies en aanbevelingen richten zich daardoor alleen op deze twee locaties, terwijl geen rekening wordt gehouden met andere locaties, waar mogelijkandere situaties bestaan. Hierdoor is het onderzoeknaar mijn mening niet representatief voor de algemene situatie met betrekking tot vreemdelingenbewaring in Nederland.

Ultimo 2004 wordt in Nederland op een negental locaties vreemdelingenbewaring ten uitvoer gelegd met een totale capaciteit van 2 091 plaatsen¹. Hierbij inbegrepen zijn de 600 plaatsen die zijn bestempeld als capaciteit voor de zogeheten Uitzetcentra (UC’s). De PI Ter Apel en de PI Tilburg hebben een gezamenlijke capaciteit van 860 plaatsen, minder dan de helft van het totaal.

Met betrekking tot de experimentele terugkeerprogramma’s (bouw-vaardigheden en kantoorautomatisering) die in de PI Tilburg zijn uitgevoerd, valt op dat deze niet of nauwelijks bijdragen aan de vergroting van de bereidheid van de vreemdeling om terug te keren. Ik constateer daarmee dat het doel van deze programma’s kennelijk niet wordt bereikt, hetgeen bij mij de vraag oproept wat de meerwaarde er dan van is. Het voorgaande sterkt mij in mijn mening dat de regimes die op dit moment voor vreemdelingenbewaring van toepassing zijn, moeten worden herzien. Ikben thans bezig met een onderzoeknaar de verschillende mogelijkheden om het regime aan te passen dan wel te wijzigen.

Het derde gedeelte van het onderzoekbetreft de diepte interviews met 61 vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. In het rapport wordt nadrukke-lijkaangegeven dat deze groep niet representatief is voor de populatie vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. Zo wijkt de gemiddelde duur van de bewaring alsmede de omvang en aard van de strafrechtelijke antecedenten van deze groep vreemdelingen duidelijkaf van het gemiddelde. Ikhecht er sterkaan dit hier te benadrukken en de aanbevelingen die op dit gedeelte betrekking hebben ook in dit licht te lezen.

¹ Dit is inclusief de capaciteit voor de tenuitvoerlegging van de vrijheidsontnemende maartegel ex artikel 6, eerste en tweede lid, Vw 2000.

De conclusies en aanbeveling zijn gegroepeerd in vier gedeelten, te weten:

• 1. 

  persoonsgebonden factoren;

• 2. 

  factoren die samenhangen met het land van herkomst;

• 3. 

  factoren die verband houden met de wijze waarop de in vreemdelingenbewaring gestelde vreemdeling tijdens het uitzettingsproces wordt bejegend;

• 4. 

  factoren die zijn gerelateerd aan de operationalisering van het uitzettingsproces door de bij de uitzetting betrokken instanties;

Daarna wordt tot slot aandacht besteed aan de Terugkeerprojecten die in de PI Tilburg worden aangeboden.

Hieronder treft u per gedeelte een inhoudelijke reactie aan.

Vrijwel alle conclusies vinden hun weerslag in een aanbeveling. In die gevallen is de inhoudelijke reactie te vinden bij de aanbeveling. Daar waar een conclusie niet wordt gevolgd door een aanbeveling is direct aansluitend op de conclusie een reactie geschreven.

Algemene conclusie van het onderzoek

Het realiseren van de terugkeer van vreemdelingen in vreemdelingenbewaring is een uiterst moeilijke taak. Het percentage gerealiseerde uitzettingen vanuit de PI Tilburg en de PI Ter Apel vertoont al jaren een dalende lijn en bedroeg in 2003 gemiddeld minder dan 35%. De verblijfsduur vertoont een stijgende lijn en kwam voor beide inrichtingen in 2003 uit op een gemiddelde van 80 dagen. Dat betekent dat op jaarbasis een detentie-plaats resulteert in niet meer dan 1,4 daadwerkelijke uitzetting.

Reactie op de algemene conclusie:

Deze conclusie op zich is niet onjuist, maar dient in een bredere context te worden bezien dan alleen de situatie in de inrichtingen waar het onder-zoekzich op heeft gericht. Zoals reeds hierboven gemeld herbergen de inrichtingen in Ter Apel en Tilburg nog niet de helft van het totaal aantal plaatsen voor vreemdelingenbewaring in Nederland. Uit cijfers van de Dienst Justitiële Inrichtingen blijkt dat de gemiddelde verblijfsduur, berekend over alle bewaringslocaties is afgenomen van bijna 70 dagen in 2002 naar ruim 66 dagen in 2003.

In de locaties die in het onderzoekaan de orde komen is (individueel bezien) weliswaar sprake van een toename van de gemiddelde verblijfsduur, doch deze wordt veroorzaakt door de ingebruikname van de UC’s medio 2003. De populatie vreemdelingen in de PI’s bestaat meer dan voorheen uit moeilijkte verwijderen gevallen; de eenvoudige gevallen zijn reeds via de UC;s verwijderd of doorgeplaatst naar het UC (of zijn rechtstreeks in het UC geplaatst). De toename van de gemiddelde verblijfsduur in de huizen van bewaring (HvB’s) is een logisch en voorzien gevolg.

Een gelijksoortige redenering geldt voor de gestelde afname van het uitzettingspercentage. Overall bezien is geen sprake van een daling van het uitzettingspercentage (2002: 44%, 2003: 40). Als alleen naar de HvB’s wordt gekeken is wel degelijk sprake van een afname, maar daar staat een zeer hoog uitzettingspercentage vanuit de UC’s tegenover (ruim boven de 90%).

1.1 Persoonsgebonden factoren

In de conclusies van het onderzoekwordt onder meer gesteld dat het belangrijkste knelpunt bij uitzetting de bereidheid van de vreemdeling is om aan zijn terugkeer mee te werken. Als tweede belangrijk obstakel wordt het ontbreken van reisdocumenten genoemd.

Hierboven heb ikal gesteld deze conclusies als weinig opzienbarend te beschouwen. Ze bevestigen het beeld en de ervaringen die bestaan. In algemene zin is aan deze obstakels ruime aandacht besteed in de Terugkeernota¹. In deze nota is een breed palet aan maatregelen beschreven om de documentatie van vreemdelingen te bevorderen en om, althans onder asielzoekers, het zelfstandig vertrek te bevorderen door realistische verwachtingen te wekken.

De onderzoekers stellen voorts dat het uitzetten van vreemdelingen niet betekent dat de persoon daarmee definitief uit Nederland is vertrokken. Zo stellen zij dat van de uitgezette personen bijna 12% na enige tijd weer terug in Nederland bleekte zijn. In de Terugkeernota heb ikmaatregelen aangekondigd, gericht op het voorkomen van de wedertoegang van

TK 2003/04, 29 344, nr. 1.                                eenmaal verwijderde vreemdelingen. Het ging hierbij om het strikter

handhaven van en een ruimer beleid voor het signaleren in het Schengen Informatiesysteem (SIS) ter fine van toegangsweigering. Inmiddels zijn de beleidsregels aangepast. Reeds na de eerste uitzetting wordt een uitgezette vreemdeling tegenwoordig voor de duur van twee jaar in het SIS gesignaleerd. Het probleem van wedertoegang speelde vooral na het wegvallen van visumverplichtingen voor Bulgaren en Roemenen. Daarom zijn afspraken gemaakt met de Bulgaarse en Roemeense autoriteiten over het innemen van paspoorten van onderdanen die Nederland zijn uitgezet.

In de paragraaf over persoonsgebonden factoren concluderen de onderzoekers tenslotte dat de mate van succes van een uitzettingstraject mede wordt bepaald door het gedrag van de vreemdeling zelf. Onder meer door fysiek en verbaal geweld kan uitzetting worden gefrustreerd en keert de vreemdeling terug in bewaring. Het komt volgens de onderzoekers voor dat de annulering van een reeds geplande vlucht uiteindelijkresulteert in opheffing van de bewaring. Ikbeschouw deze situatie als buitengewoon ongewenst. Het mag niet zo zijn dat geweld loont. Indien een vreemdeling zich zodanig verzet dat uitzetting middels een lijnvlucht niet mogelijkis omdat de gezagvoerder betrokkene weigert, zal de inzet van een overheidsvlucht worden overwogen. Desnoods zal een individuele overheidsvlucht worden ingezet. Als dit betekent dat de vreemdeling langer in bewaring moet blijven, is dat hemzelf aan te rekenen. Ook de rechter zal een langere bewaringsperiode toestaan als het feit dat de uitzetting niet voortvarend kan worden geëffectueerd, geheel aan de vreemdeling toe te schrijven is.

Aanbevelingen

1.2 Aanbevelingen met betrekking tot persoonsgebonden factoren

Algemene aanbeveling:

De belangrijkste factor in het terugkeerproces is de bereidheid van de vreemdeling om aan zijn terugkeer mee te werken. Er valt met name veel winst te behalen bij die vreemdelingen, die bij binnenkomst in de penitentiaire inrichting aangeven daaraan – eventueel onder bepaalde voorwaarden – te willen meewerken. Niet uitgesloten is ook dat die vreemdelingen, die aangeven daartoe niet bereid te zijn, hun mening daarover herzien wanneer gedurende de periode van de inbewaringstelling meer aandacht wordt geschonken aan motivationele methodieken en positief begeleidende inspanningen van de kant van de penitentiaire inrichting zelf als van de vreemdelingendiensten. Daarbij zou in het bijzonder ook aandacht moeten worden geschonken aan de persoonsgebonden factoren die voor de vreemdeling een belemmering vormen om terug te keren en zelfs een belemmering vormen om er over te praten.

Reactie op algemene aanbeveling:

Zoals ikreeds in mijn inleiding heb gezegd is het de wettelijke plicht en verantwoordelijkheid van de vreemdeling om het land te verlaten, indien hij geen legaal verblijf heeft. Als hij geen gevolg geeft aan deze verantwoordelijkheid is het uiterste middel dat de overheid ter beschikking staat de vreemdelingenbewaring ter fine van uitzetting. Ikben van mening dat het instrument vreemdelingenbewaring functioneel moet zijn ingericht, rondom de centrale thema’s doelmatigheid, doeltreffendheid en doelgroepgerichtheid. Ikkan de aanbeveling volgen in de zin dat ikvan mening ben dat binnen genoemde drie thema’s het activiteitenprogramma en de dienstverlening gericht moeten zijn op het stimuleren en van de motivatie voor medewerking aan eigen terugkeer.

Aanbeveling 1.1 Een belangrijke bijdrage aan het terugkeerproces kan door de terugkeerfunctionaris geleverd worden, indien de terugkeerfunctionaris in zijn rol als intermediair tussen de vreemdeling en de bij de terugkeer/uitzetting betrokken instanties (vreemdelingendienst, advocatuur, IND, de IOM, KMar) als zodanig ookwordt erkend. Om die reden verdient het aanbeveling om de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de terugkeerfunctionaris, zowel in relatie tot deze instanties als tot de vreemdeling, nader vast te stellen. Daarbij dient in het bijzonder ookaandacht te worden geschonken aan het aspect van de informatieverstrekking aan en door de ketenpartners en het aspect van de vertrouwelijkheid.

Reactie op aanbeveling 1.1:

De taaken rol van de Terugkeerfunctionaris (TKF) zullen nader worden beschreven en vastgelegd in een formele functieomschrijving. Deze omschrijving zal gelden voor alle inrichtingen waar vreemdelingenbewaring ten uitvoer wordt gelegd en waar terugkeerfunctionarissen werkzaam zijn.

Met betrekking tot de informatie-uitwisseling dient opgemerkt te worden dat het merendeel van de ketenpartners is aangesloten op het informatiesysteem Basisvoorziening Vreemdelingenketen (BVV). In dit informatiesysteem staan alle vreemdelingen met hun persoonsgegevens geregistreerd. Op basis van het toegekende vreemdelingennummer (V-nummer) kan informatie worden opgevraagd bij de ketenpartners.

Aanbeveling 1.2 Gezien de positieve resultaten die met de inschakeling van de IOM bij het vertrekvan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring zijn behaald, verdient het aanbeveling de reeds in de VC A4/5.1 genoemde mogelijkheid om de IOM bij het uitzettings/terugkeerproces te betrekken, te stimuleren en te verruimen. Dit vereist een grotere bekendheid van de IOM bij de penitentiaire inrichtingen, de vreemdeling, de ketenpartners en de samenleving. Overwogen zou kunnen worden binnen de penitentiaire inrichtingen kantoorruimte voor de IOM ter beschikking te stellen.

Reactie op aanbeveling 1.2:

Ikben voornemens deze aanbeveling in die zin over te nemen dat ikde bekendheid en zichtbaarheid van de IOM bij vreemdelingen en keten-partners, onder meer in de PI’s, verder zal trachten te vergroten. Hiertoe is reeds een overleg tussen de betrokken ketenpartners gestart. Wat betreft het voorstel om de mogelijkheden van betrokkenheid van de IOM bij het uitzettings-/terugkeerproces te verruimen, wens ik het volgende op te merken. Het is niet mogelijk om de IOM een rol te laten vervullen in het uitzettingsproces. Als intergouvernementele organisatie heeft de IOM namelijk een onafhankelijke en neutrale rol. Vanuit haar mandaat verleent de IOM enkel ondersteuning aan vreemdelingen die zelfstandigwillen vertrekken.

De ondersteuning die de IOM biedt bij zelfstandig vertrekis in de eerste plaats bedoeld voor vreemdelingen die binnen de vertrektermijn Nederland dienen te verlaten na afwijzing van hun verzoekom (verlenging van) een verblijfstitel. Omwille van een effectief en humaan terugkeerbeleid worden andere categorieën vreemdelingen echter niet bij voorbaat van het IOM-programma uitgesloten. Wanneer het gaat om illegalen, en zeker de illegalen jegens wie concrete maatregelen ter fine van uitzetting zijn genomen zoals vreemdelingenbewaring, geldt als beleidsregel dat een beroep op ondersteuning door de IOM geen doorkruising mag betekenen van het uitzettingsproces. In ieder individueel geval zal door de vreemdelingenpolitie en de IND aan deze voorwaarde worden getoetst. Kortom, wanneer vreemdelingen gedurende hun bewaring tot de conclusie komen dat ze liever zelfstandig via de IOM willen terugkeren naar het land van

herkomst, dan zullen zij daartoe in de gelegenheid gesteld worden tenzij er zwaarwegende redenen zijn om dat niet te doen. Ookoverigens acht ik het op dit moment niet nodig om de mogelijkheden voor betrokkenheid van de IOM bij het terugkeerproces te vergroten. In mijn optiek is er voldoende ruimte voor de IOM om haar rol in dit proces adequaat uit te kunnen voeren.

Aanbeveling 1.3 De persoonsgebonden factoren, die vreemdelingen weerhouden aan terugkeer mee te werken of daar zelfs over te willen denken, berusten vaak op beelden, opvattingen en ervaringen, die niet meer met de actuele (politieke, economische, culturele, godsdienstige etc.) situatie in het land van herkomst overeenkomen. Het verschaffen van actuele informatie over de situatie in het land van herkomst kan een bijdrage leveren aan de verruiming van de terugkeerbereidheid. Niet alleen de terugkeerfunctionarissen zouden hierin een belangrijke rol kunnen vervullen, maar ook de geestelijke verzorgers en de ambassades. De toezegging van een ambassadeur om op gezette tijden de penitentiaire inrichting te bezoeken teneinde zijn landgenoten te kunnen informeren en in voorkomende gevallen immuniteit bij terugkeer te garanderen, verdient navolging en zou onderdeel kunnen uitmaken van afspraken tussen de Nederlandse autoriteiten en andere ambassades.

Reactie op aanbeveling 1.3:

Te allen tijde kunnen in bewaring gestelde vreemdelingen contact opnemen met hun diplomatieke vertegenwoordiging hier te lande, met het verzoekom een persoonlijkgesprek. Een vreemdeling wordt reeds bij binnenkomst in een huis van bewaring op deze mogelijkheid gewezen. Informatie over de actuele situatie in het land van herkomst kan daarnaast worden verkregen via de IOM, middels aanwezig documentatie materiaal of via de terugkeerfunctionarissen, voor zover dit past binnen de kaders van hun functieomschrijving. Ikacht het derhalve niet opportuun de vreemdeling actief van informatie te voorzien over het land van herkomst. Voorts is het niet aan de Nederlandse overheid om eventuele immuniteit te garanderen. Ten aanzien van immuniteit bij terugkeer dient vastgesteld te worden dat geen enkele vreemdeling teruggestuurd wordt naar een land waar hij te vrezen heeft voor vervolging of een behandeling in strijd met het EVRM. Eventuele risico’s op vervolging en mogelijke strijdigheid met het EVRM zijn reeds meegenomen in de beslissing dat de vreemdeling Nederland moet verlaten.

Aanbeveling 1.4 Het verdient aanbeveling met ambassades af te spreken dat bij de afgifte van een laissez-passer (LP) niet de grond van afgifte (expulsion) op de LP wordt vermeld, zodat betrokkene bij terugkeer niet te vrezen heeft voor administratieve of strafrechtelijke sancties. De toezegging van de Tunesische Ambassade om op verzoekvan een dergelijke vermelding af te zien, zou hierbij als voorbeeld kunnen dienen. Om dezelfde reden verdient het ookaanbeveling om de vermelding OVR (ongewenst vreemdeling) bij vreemdelingen die bereid zijn aan hun terugkeer mee te werken, achterwege te laten.

Reactie op aanbeveling 1.4:

De afgifte van de LP is de bevoegdheid van de ambassade. Het wel of niet opnemen van de reden voor vertrekvalt ookonder deze autonomie. Ter verkrijging van een vervangend reisdocument wordt bij de betreffende ambassade slechts gemeld dat de vreemdeling op dat moment niet rechtmatig in Nederland verblijft. De reden van het illegaal verblijf wordt nimmer besproken met de contactpersoon van de ambassade. In een enkel geval kan het voorkomen dat de reden van vertrek op de LP vermeld wordt. Niet valt uit te sluiten dat de vreemdeling bij aankomst in het land

van herkomst onderworpen wordt aan een administratieve of strafrechtelijke sanctie.

Daarnaast is het mogelijk dat -indien betrokkene in het bezit is van een paspoort- in het paspoort een aantekening komt dat betrokkene verwijderd is of ongewenst verklaard is. De aanbeveling om de vermelding OVR bij de vreemdelingen die bereid zijn aan hun terugkeer mee te werken achterwege te laten, neem ikniet over. Iedere vreemdeling die ongewenst is verklaard krijgt deze aantekening. Nu is gebleken dat de vreemdeling in het bezit is van een geldig reisdocument waarin de aantekening kan worden geplaatst, zal het geen probleem zijn om de verwijdering te effectueren. De aantekening in het paspoort moet een onmiddellijke terugreis naar Nederland bemoeilijken. Het achterwege laten van een dergelijke vermelding zou het doel van een ongewenstverklaring dan teniet doen. Daarnaast merkikop dat terugkeer van de vreemdeling naar Nederland in deze gevallen tegen wordt gegaan door signalering als ongewenst vreemdeling in het SIS.

Aanbeveling 1.5 Het identificatieproces wordt zeer bemoeilijkt doordat dit nog steeds is gebaseerd op gegevens die door de vreemdeling zelf worden verstrekt. In het bijzonder speelt daarbij het probleem van de aliassen en pseudo-aliassen en de onmogelijkheid voor de Vreemdelingenpolitie om de vingerafdrukken die bij andere instanties aanwezig zijn (bijv. INDIS, HAVANK) met de eigen vingerslips te vergelijken. Om deze problemen te voorkomen verdient het aanbeveling om zolang identificatie op basis van biometrische gegevens nog niet mogelijkis, de wettelijke mogelijkheid te creëren om de vingerafdrukken, die in verschillende bronnen aanwezig zijn, zowel nationaal en Europees te koppelen en aan de vreemdelingendiensten ter beschikking te stellen.

Reactie op aanbeveling 1.5: Op de aanmeldcentra worden al sinds 1994 biometrische gegevens aangemeld voor Eurodac. Tevens wordt voor elke vreemdeling gecontroleerd of deze voorkomt in de opsporingssystemen van de dienst Nationale Recherche Informatie (dNRI), inclusief Eurodac. Zoals gesteld in de terugkeernota steunt Nederland in Europa de ontwikkeling van een Europees Visa Informatiesysteem (VIS) waarin biometrische kenmerken van visumaanvragers worden opgeslagen. Het VIS is onder meer gericht op de verhoging van kansen op identificatie van ongedocumenteerde vreemdelingen. Het VIS kan een belangrijke rol vervullen in het terugkeerproces, aangezien in dit systeem de biometri-sche gegevens van visumaanvragers worden opgeslagen. Hierdoor kan ookvan de categorie ongedocumenteerde vreemdelingen die eerder in het land van herkomst een visum heeft aangevraagd, de identiteit en herkomst worden vastgesteld. Ik sta open voor de stelling dat ten behoeve van de identificatie van staandegehouden vreemdelingen de politie de vingerslips moet kunnen vergelijken met gegevens in nationale en internationale opsporingsystemen. Conform de aanbeveling zal iklaten onderzoeken waar de wettelijke mogelijkheden verruimd kunnen worden.

2 Aanbevelingen: Factoren verbonden aan het land van herkomst

Aanbeveling 2.1 In plaats van eenzijdig op overname gerichte overeenkomsten af te sluiten, verdienen bilaterale overeenkomsten, waarin meer dan alleen de terugname wordt geregeld, de voorkeur.

Reactie op aanbeveling 2.1:

Terug- en overname overeenkomsten regelen de terugname van eigen onderdanen en de overname van personen van een andere nationaliteit die via het betrokken land naar Nederland zijn gereisd. Dergelijke overeenkomsten worden door Nederland altijd in Benelux verband gesloten.

Daarnaast worden ookop Europees niveau terug- en overname overeenkomsten gesloten. Bovendien kent Nederland het beleid om in bilaterale verdragen op ander terrein zogenoemde terug- en overname clausules op te nemen. Deze clausules bevatten de algemene verplichting tot het terugnemen van eigen onderdanen en bovendien de verplichting om op verzoekeen specifiekverdrag te sluiten inzake de terugname van eigen onderdanen èn de overname van personen uit derde landen.

Het zoeken van samenwerking op andere terreinen dan alleen terugkeer en overname met landen van herkomst is wenselijk. In die zin deel ik de aanbeveling. Daarbij moet echter niet de indrukworden gevestigd dat Nederland een tegenprestatie levert voor het terugnemen van eigen onderdanen. Dat laatste is immers een staande volkenrechtelijke verplichting. De samenwerking met landen van herkomst moet dus in een algemener kader dan dat van een terug- en overnameovereenkomst aan de orde komen.

Op nationaal niveau wordt hieraan invulling gegeven door zogenoemde landenstrategieën op te stellen voor belangrijke landen van herkomst waarin alle relaties met de betrokken landen aan bod komen. Op deze wijze kan een geïntegreerde benadering van migratieproblematiek en externe relaties worden gerealiseerd. Ookde genoemde opname van een terug- en overname clausule in bilaterale verdragen past in dit kader.

Een soortgelijke benadering bestaat ook op het niveau van de Europese Unie. Zo wordt verdere samenwerking met derde landen gerelateerd aan de samenwerking op het gebied van terugkeer. Daartoe worden ondermeer gemeenschapsfondsen als het AENEAS-programma ingezet. Verder worden in samenwerkings- en associatieakkoorden van de Gemeenschap met derde landen terug- en overname clausules opgenomen. Ookbestaat de mogelijkheid een specifiek Europees Terug- en Overnameverdrag parallel aan bovengenoemde samenwerkingsverdragen uit te onderhandelen.

Aanbeveling 2.2 Gezien de daaraan bij diverse ambassades gebleken behoefte, is het wenselijkdat de Nederlandse vreemdelingenwetgeving in meerdere talen voor ambassades en andere belanghebbenden beschikbaar komt. Anderzijds is het ook van belang dat de Nederlandse autoriteiten en andere belanghebbenden kunnen beschikken over de wetgeving van de landen van herkomst.

Reactie op aanbeveling 2.2:

Op de website van het Ministerie van Justitie staat een linknaar een Nederlandstalige en een Engelstalige versie van de Vreemdelingenwet 2000. Het is naar mijn mening niet aan de Nederlandse overheid om andere taalversies beschikbaar te stellen. Het staat derden uiteraard vrij om een (niet officiële) vertaling te (laten) maken in een door hen gewenste taal.

Met betrekking tot de aanbeveling dat wet- en regelgeving uit de landen van herkomst beschikbaar moeten zijn merk ik op dat deze, indien daartoe aanleiding is, via vertegenwoordigingen van Nederland in het buitenland kan worden en wordt verkregen.

Aanbeveling 2.3 Het systeem van liaison officers, dat reeds in enkele landen bestaat, zou uitgebreid moeten worden naar met name die landen, waar veel (illegale) vreemdelingen vandaan komen.

Reactie op aanbeveling 2.3:

Op dit moment wordt deze afweging al gemaakt. Bij de keuze van een land om een Immigration Liasion Officer (ILO) te stationeren worden onder meer locaties in ogenschouw genomen van waaruit vreemdelingen instromen in Nederland. Het aantal te verwijderen vreemdelingen wordt daarbij tevens meegenomen en vormt een belangrijkelement voor die keuze. De Nederlandse ILO’s adviseren luchtvaartmaatschappijen over het aan boord weigeren van niet- en onjuist gedocumenteerde reizigers, facili-teren terugkeeractiviteiten en verzamelen informatie over reisroutes en trends en leveren zo een effectieve bijdrage aan het terugdringen van illegale migratie.

Voorts is in EU-verband sinds begin 2004 een verordening van kracht waarin doelen, taken en samenwerking beschreven zijn van de ILO’s¹ die door de lidstaten in derde landen zijn gestationeerd. Binnen het netwerk wordt steeds intensiever samengewerkt door de ILO’s van de lidstaten en wordt relevante informatie uitgewisseld. Ookindien een lidstaat geen ILO in een bepaalde regio heeft gestationeerd, kan het zo de vruchten van het netwerk plukken.

Aanbeveling 2.4 Presentatie in persoon verdient de absolute voorkeur boven schriftelijke presentaties. Ambassades geven minder LP’s af bij schriftelijke presentaties of accepteren deze wijze van presenteren niet. Overweging verdient om buiten de penitentiaire inrichtingen locaties in te richten waar collectieve presentaties kunnen plaatsvinden en waar ook recht wordt gedaan aan de status van de diplomatieke vertegenwoordigers. Daarmee wordt ooktegemoet gekomen aan het bezwaar van ambassades dat personen geboeid en in busjes van justitie bij de ambassades worden gebracht.

Reactie op aanbeveling 2.4:

De wijze van presenteren -schriftelijkof in persoon- is uitsluitend gebaseerd op de uitdrukkelijke voorwaarde gesteld door de desbetreffende ambassade. Met andere woorden, het betreft geen keuze welke gemaakt kan worden door de IND of de Vreemdelingenpolitie. Ervaringsgegevens laten zien dat overigens in het merendeel van presentaties, een presentatie in persoon plaatsvindt. Enkel indien afspraken zijn gemaakt met de ambassade dat onder bepaalde voorwaarden de presentatie in persoon achterwege kan blijven, bijvoorbeeld als de vreemdeling in het bezit is van een kopie van zijn paspoort, zal de LP-aanvraag schriftelijk worden voorgelegd.

Mede op verzoekvan vertegenwoordigers van de ambassades om overlast in en rond het ambassadegebouw te vermijden heeft de IND locaties ingericht voor groepsgewijze presentaties. Aan de genoemde overweging om presentaties plaats te laten vinden «buiten de penitentiaire inrichtingen» wordt derhalve reeds enkele jaren invulling gegeven. Opgemerkt moet worden dat de IND afhankelijk blijft van de bereidheid van de desbetreffende diplomatieke vertegenwoordiging om naar een andere locatie af te reizen voor presentaties in persoon. Gebleken is dat steeds meer vertegenwoordigingen instemmen met het effectueren van presentaties buiten hun eigen ambassadegebouw.

¹ Verordening (EG) nr. 377/2004 i van de Raad van 19 februari 2004 betreffende de oprichting van een netwerkvan immigratieverbindings-functionarissen, Publicatieblad van de Europese Unie L 64/1 van 2-3-2004.

Aanbeveling 2.5 De bestaande onduidelijkheid over de taakverdeling en de verantwoordelijkheden met betrekking tot de identificatie en presentatie dient te worden weggenomen. In het bijzonder geldt dit voor de vraag of, zoals door ambassades wordt gesteld, hun taakbeperkt is tot de verificatie van de door de Nederlandse instanties aangeleverde persoonsgegevens, dan wel dat van deze ambassades, zoals door de UFT/VD en in de terugkeernota wordt gesteld, ook kan worden gevraagd om mee te

werken aan de bepaling van de identiteit en nationaliteit. Gezien de beperkte mogelijkheden die ambassades daartoe ter beschikking staan, alsmede het feit dat veel verzoeken voor een laissez-passer betrekking hebben op vreemdelingen met een andere nationaliteit, verdient het aanbeveling de vaststelling van identiteit en nationaliteit niet als vanzelfsprekend als taak van de ambassades te beschouwen.

Reactie op aanbeveling 2.5:

De vreemdelingenpolitie en de IND zijn niet bevoegd om de nationaliteit van een vreemdeling formeel vast te stellen. Dit is uitdrukkelijk een soevereine bevoegdheid van de autoriteiten van het land van herkomst. Zij leveren enkel aanknopingspunten voor de vaststelling van de nationaliteit aan ten behoeve van de LP-aanvraag, de zogenaamde regiodeterminatie. Hiervoor zijn zij grotendeels afhankelijk van de medewerking van de vreemdeling. Te allen tijde zullen de autoriteiten van het betreffende land, i.c. de ambassades, de nationaliteit van de vreemdeling moeten vaststellen dan wel bevestigen.

Indien een ambassade overgaat tot verstrekking van een LP, heeft de vertegenwoordiger -eventueel in overleg met de eigen autoriteiten in het land van herkomstvastgesteld dat de vreemdeling een onderdaan van het betreffende land is. Een ambassade speelt geen rol bij (vervolg-) onderzoeknaar identiteit/nationaliteit van een vreemdeling van wie is vastgesteld dat hij géén onderdaan is van het betreffende land. In dergelijk gevallen wordt door verschillende ambassades volstaan met een zogenaamde «non-verklaring».

Zowel door de vreemdelingenpolitie als door de IND wordt tijdens het verblijf van een vreemdeling in een huis van bewaring actief gewerkt aan het doen van uitgebreid onderzoeknaar zowel de identiteit als de nationaliteit van de vreemdeling. Indien nodig wordt hierbij gebruikgemaakt van de aanwezige terugkeerfunctionarissen.

In de Terugkeernota is een aantal maatregelen opgesomd dat de kans op identificatie van de vreemdeling vergroot. Zo is de afschriftplicht verruimd. Dat betekent dat bij aanvoer van grote aantallen ongedocumen-teerden vanaf een bepaalde luchthaven op korte termijn kan worden besloten de vervoerder de verplichting op te leggen een afschift van de reisdocumenten van de passagiers te overleggen. Verder wordt gewerkt aan de inzet van biometrie op afschriftplichtige luchthavens. Ongedocumenteerde vreemdelingen wordt zo mogelijkde toegang geweigerd tot het Nederlands grondgebied. Het gewenste effect van deze maatregel is dat het voor de vreemdeling minder aantrekkelijk wordt zich te ontdoen van zijn papieren. Verder wordt in de gehele asielprocedure meer capaciteit ingezet op het identiteit- en nationaliteitonderzoek, onder meer met behulp van biometrie.

• 3. 

  Aanbevelingen: Factoren gerelateerd aan de bejegening

De onderzoekers stellen dat geconstateerd kan worden dat in het uitzettingsbeleid alle vreemdelingen op dezelfde manier bejegend worden. Daardoor wordt volgens de onderzoekers ook veel energie gestoken in vreemdelingen die van meet af aan niet bereid zijn om mee te werken aan hun terugkeer. Hierdoor wordt de aandacht onevenredig en inefficiënt verdeeld over de desbetreffende vreemdelingen. De populatie van de inrichting is te onderscheiden in drie groepen:

• 1. 

  vreemdelingen die aangegeven hebben dat zij bereid zijn terug te keren,

• 2. 

  vreemdelingen die twijfelen,

• 3. 

  vreemdelingen die niet mee werken.

Binnen deze drie groepen valt een onderscheid te maken in illegalen met en zonder een asielverleden. Iedere groep en ieder persoon vraagt om een andere benadering en omgang en daarmee om een aparte bejegening. In plaats van «over» zal daarom meer «met» de individuele vreemdeling moeten worden gesproken.

Aanbeveling 3.1 Uitgaande van dit onderscheid zijn de volgende aanbevelingen te noemen:

• 1. 

  Voor de groep die mee wil werken aan terugkeer kan de verwijdering snel worden gerealiseerd mits een snelle en adequate communicatie tussen de vreemdeling via de terugkeerfunctionaris als intermediair naar de vreemdelingendienst met aansluitend de Koninklijke Marechaussee in gang wordt gezet. Uit het onderzoekis gebleken dat de uitzettingsbereidheid afneemt als de bewaring lang duurt. Alle middelen moeten daarom ingezet worden om zo snel mogelijktot terugkeer te komen via korte communicatielijnen.

• 2. 

  De twijfelaars, op wie degenen die bereid zijn mee te werken een positieve invloed maar degenen die niet meewerken een negatieve invloed hebben, dienen zo snel mogelijkin contact te worden gebracht met de IOM in de verwachting dat zij belemmerende factoren bespreekbaar maken en in dialoog problemen kunnen ondervangen. De IOM kan voor deze groep een bevorderende factor zijn, mits de termijnen waarop de IND en de VD worden ingelicht over het door de vreemdeling ingezette «vrijwillig» traject in overleg met de vreemdeling zelf worden geregisseerd: Vreemdelingen die zich lange tijd niet-meewerkend hebben opgesteld hebben tijd nodig om een toekomst in eigen land «te kunnen zien». Uit het onderzoek is gebleken dat angst en vrees voor het eigen land en de confrontatie met de autoriteiten belemmerende factoren zijn. De IOM heeft afdelingen in vele andere landen zodat met hun hulp de terugkeer in het land van herkomst kan worden vereenvoudigd.

• 3. 

  De derde groep, de vreemdelingen die niet meewerken en mede door hun frustrerend gedrag moeilijkuitzetbaar zijn, verblijven lange tijd in bewaring. Om hen te bewegen mee te werken aan terugkeer is meer tijd nodig en wordt een intensief begeleidingtraject aanbevolen. Door begeleiders met sociaal-culturele, antropologische en theologische kennis, dienen met drang en overtuigingskracht, gedurende de hele bewaring gestructureerde gesprekken te worden gevoerd die richting geven aan de vreemdeling en zijn belemmerende factoren voor terugkeer in eerste instantie bespreekbaar maken. Deze vreemdelingen hebben meer tijd nodig om ervan overtuigd te raken dat hun toekomst in het land van herkomst ligt. De groep met een asielverleden zal anders benaderd moeten worden dan de groep zonder een asielverleden, gezien hun redenen die tot migratie hebben geleid.

Reactie op aanbeveling 3.1:

Het is niet meer dan logisch dat in eerste instantie aandacht wordt besteed aan die vreemdelingen die aangeven mee te willen werken aan hun terugkeer. Uit het rapport blijkt dat de meeste vreemdelingen ook nu al worden uitgezet in de eerste drie maanden nadat zij in bewaring zijn gesteld. Gelet op het feit dat de medewerking van de vreemdeling van essentieel belang is moet aandacht worden besteed aan twijfelaars. De rol die het de IOM hierbij kan spelen is reeds hierboven besproken en wordt ook aan de vreemdelingen bekend gemaakt. Tevens is sinds 1 januari 2005 het categorale opvangmodel in gebruikgenomen. Vreemdelingen worden in een terugkeer- of oriëntatielocatie geplaatst, afhankelijk van de stand van de procedure. In geval een vreemdeling in een terugkeerlocatie verblijft zijn alle activiteiten en gesprekken reeds vanaf het begin gericht op terugkeer. Bij deze aanbeveling dient een tweetal kanttekeningen te worden

geplaatst. Hierboven werd reeds gemeld dat ondersteuning door de IOM geen frustratie van het uitzettingsproces mag betekenen. De vreemdelingenpolitie en de IND dienen voortvarend aan de uitzetting van een in bewaring gestelde vreemdeling te werken. De vreemdeling heeft de plicht daaraan mee te werken. Het ligt daarbij absoluut niet voor de hand de vreemdeling zelf het traject te laten regisseren en zelf de termijnen laten te stellen. Voorts valt op te merken dat de IOM bereid is om vreemdelingen op hun eigen verzoekvoorlichting en desgevraagd ookondersteu-ning bij het vertrekte bieden. Ikzie vooralsnog echter geen aanleiding om te veronderstellen dat het binnen de taakopdracht van de IOM zou kunnen vallen om de dialoog aan te gaan met vreemdelingen die daar niet om hebben verzocht en overigens ookanderszins niet meewerken aan hun vertrek.

Met betrekking tot de derde groep (de vreemdelingen die niet meewerken en lange tijd in bewaring verblijven) stellen de onderzoekers een intensief begeleidingstraject voor. Hierboven heb ikreeds gesteld dat de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring doelmatig, doeltreffend en doelgroepgericht moet zijn. In dit kader wil ik u berichten dat op dit moment voorbereidingen worden getroffen voor het instellen van een nieuw regime voor vreemdelingenbewaring. Daarbij zal ondermeer aandacht worden besteed aan de begeleiding van de vreemdelingen.

Aanbeveling 3.2 Indien vreemdelingen na een eerdere opheffing (of eerdere uitzetting en terugkeer) opnieuw in vreemdelingenbewaring komen, dient het begeleidingstraject bij dezelfde casemanager te worden voortgezet, waarbij de vreemdeling geconfronteerd dient te worden met zijn eigen overlevingsstrategie in de illegaliteit.

Reactie op aanbeveling 3.2:

Het is van belang dat bij een tweede of volgende inbewaringstelling van een vreemdeling beschikt wordt over de informatie uit eerdere bewaringen. Het kan daarbij wenselijk zijn om dezelfde personen de begeleiding te laten verzorgen. Dit is echter sterkafhankelijkvan de reden voor de hernieuwde inbewaringstelling. Uit praktisch oogpunt is het echter niet te garanderen dat dit uitvoerbaar is. Ikhecht daarom meer aan het beschikbaar hebben van informatie, dan het begeleiden van een vreemdeling door dezelfde personen als tijdens een eerdere bewaring.

Aanbeveling 3.3 Aan te bevelen is dat, voor iedere vreemdeling in een taskforce opzet, de functionarissen die actief bij het individuele verwijderingproces zijn betrokken (o.a. terugkeerfunctionaris, geestelijk verzorger (dikwijls de imam), inrichtingspsychologen), de ontwikkelingen en voortgang bespreken. In een persoonsgerichte aanpak, waarin vooral het belang van de vreemdeling centraal staat, kan hiermee medewerking aan terugkeer worden begeleid en gestuurd.

Reactie op aanbeveling 3.3:

Uiteraard dient overleg plaats te vinden en informatie uitgewisselde te worden tussen de verschillende diensten in een PI die een bijdrage leveren aan het proces van terugkeer. Laat ik voorop stellen dat het de verantwoordelijkheid van de vreemdeling zelf is om terug te keren naar het land van herkomst. Indien hij geen gehoor geeft aan de mededeling het land te verlaten is dit voor eigen risico. Ikkan mij dan ookniet vinden in het gedeelte van de aanbeveling dat vooral het belang van de vreemdeling centraal staat. Bij de afweging of vreemdelingenbewaring rechtmatig wordt toegepast moet nadrukkelijk ook het belang van de Nederlandse Staat worden meegewogen.

Aanbeveling 3.4 Door onnodige bureaucratie en overregulering in de vreemdelingenketen nemen processen meer tijd in beslag dan nodig is,

hetgeen een negatief effect heeft op de terugkeerbereidheid van de vreemdeling. Dit wordt versterkt door het besmettingsgevaar dat in de inrichtingen aanwezig is: in de inrichting zijn altijd vreemdelingen aanwezig die «weten» op welke manier uitzetting kan worden gefrustreerd en op welke wijze een verblijf in detentie na opheffing kan worden «gecompenseerd». Aanbevolen wordt om in veelvuldig overleg met vertrouwenspersonen de processen te stroomlijnen, zodat geen tijd verloren gaat.

Aanbeveling 3.5 Niet alleen het personeel in de inrichting moet zich bezig houden met de bejegening van de vreemdeling. Alle ketenpartners van het begin tot het eind moeten betrokken worden in dit proces. De vreemdeling wordt door diverse instanties nog teveel gezien als product, nummer of dossier.

Aanbeveling 3.6 Aangezien de wijze van bejegening in de PI mede wordt bepaald door de informatie die binnen de inrichting over de vreemdeling beschikbaar is, verdient het aanbeveling dat de informatie die elders over de vreemdeling voorhanden is, ook aan de PI ter beschikking wordt gesteld.

Reactie op aanbeveling 3.4, 3.5 en 3.6:

Ten behoeve van het proces van inbewaringstelling en uitzetting van vreemdelingen werken IND, DJI, KMar en politie nauw samen. Om bureaucratie en overregulering te voorkomen wordt door deze keten-partners overleg gevoerd over de te volgen procedures en werkwijzen. In dit proces is de operationele coördinatie ten aanzien van individuele dossiers belegd bij de IND.

Aanbeveling 3.7 Navraag heeft bevestigd dat functionarissen van DV&O niet dagelijks rapporteren over het vervoer van gedetineerden en eventuele calamiteiten die zich tijdens het vervoer hebben voorgedaan. Er wordt pas verantwoording afgelegd als een klacht wordt ingediend. Omdat vreemdelingen na uitzetting zelden nog een klacht indienen is controle op de bejegening niet mogelijk. Mogelijke misdragingen die (wellicht ook) gesignaleerd worden door anderen worden hierdoor niet bespreekbaar. Het dagelijkse rapporteren dient ingevoerd te worden. Bovendien is het aan te bevelen een Commissie van Toezicht in te stellen waar gedragingen en misstanden van de vreemdeling en de reacties van de functionarissen aan de kaak kunnen worden gesteld.

Reactie op aanbeveling 3.7:

De enkele constatering dat bij navraag is gebleken dat niet dagelijks wordt gerapporteerd over het vervoer, wil mijns inziens niet zeggen dat zich tijdens dit vervoer structureel misstanden voordoen. Daarnaast wil ik opmerken dat DV&O niet alleen vreemdelingen vervoert. Jaarlijks wordt verantwoording afgelegd in een jaarverslag, waarin ook incidenten, rapportages en klachten aan de orde gesteld worden. Ik zal laten bezien of er voldoende zicht is op alle klachten en hoe klachten kunnen worden voorkomen. Indien daartoe aanleiding is zal ik maatregelen nemen.

Aanbeveling 3.8 Advocaten dienen zich ervan bewust te zijn dat betrokkenheid bij de vreemdeling ook kan betekenen dat geen onnodige procedures worden aangespannen terwijl al duidelijkis dat doorprocederen geen zin heeft. Naast extra belasting van het justitieel apparaat worden bij vreemdelingen verwachtingen gewekt die niet op realiteit gebaseerd zijn, het belang van de vreemdeling schaden en het terugkeerproces vertragen of bemoeilijken.

Reactie op aanbeveling 3.8:

Ikkan mij geheel vinden in deze aanbeveling. Het is echter aan de betrokken rechtshulpverleners om, in samenspraak met hun cliënten, te beslissen of, en zo ja welke, procedures aangespannen worden. De Raden voor Rechtsbijstand hebben kennis genomen van de constatering dat rechtsbijstandverleners voor cliënten in vreemdelingenbewaring te veel onnodige procedures aanspannen. Op zichzelf beschikken de Raden over het instrumentarium om toevoegingaanvragen «van elke grond ontbloot» af te wijzen. Het kan dan gaan om een vordering of verweer met betrekking tot een tweede of volgende asielaanvraag in welk kader niet aannemelijk kan worden gemaakt dat de nieuwe feiten of omstandigheden niet al tijdens de behandeling van het beroep tegen de afwijzing van de eerdere aanvraag naar voren hadden kunnen worden gebracht. In de praktijk is afwijzing wegens het criterium «van elke grond ontbloot» in vreemdelingenbewaring zaken niet of nauwelijks mogelijk. Niettegenstaande het voorgaande zullen de Raden er bij de beroepsgroep op aandringen geen onnodige procedures aan te spannen. Daarnaast beraad ikmij thans op verdere mogelijkheden om het voeren van onnodige procedures tegen te gaan.

Aanbeveling 3.9 Vreemdelingenbewaring moet worden beschouwd als een ultimum remedium, een laatste maatregel als minder ingrijpende alternatieven niet voorhanden zijn. Met name ten aanzien van illegale vreemdelingen die geen criminele antecedenten hebben en niet behoren tot de ernstige overlast veroorzakende illegalen, en aangeven bereid te zijn aan hun terugkeer mee te werken, verdient het aanbeveling als alternatief voor de vreemdelingenbewaring meer gebruikte maken van een meldplicht. Deze mogelijkheid wordt al frequent toegepast bij opheffing van bewaring, en incidenteel ookin plaats van inbewaringstelling. Vreemdelingenbewaring blijft in dit laatste geval dan gereserveerd als slot achter de deur als de voorwaarden van de meldplicht niet worden nagekomen.

Reactie op aanbeveling 3.9:

Ikdeel de opvatting dat vreemdelingenbewaring beschouwd moet worden als een ultimum remedium. Vreemdelingenbewaring is een ingrijpende maatregel en de toepassing van deze vrijheidsontnemende maatregel dient tot het strikt noodzakelijke beperkt te blijven. Voordat tot vreemdelingenbewaring wordt overgegaan, wordt altijd bezien of met een lichter middel kan worden volstaan, bijvoorbeeld een meldingsplicht. Van bewaring kan verder ook worden afgezien als de vreemdeling aantoonbaar een vaste woon- of verblijfsplaats in Nederland heeft. Bovendien moet het belang van de openbare orde de bewaring vorderen. Steeds zal een zorgvuldige afweging moeten plaatsvinden tussen het belang van de openbare orde en het individuele belang van de vreemdeling. Een onjuiste afweging kan leiden tot opheffing van de bewaring.

Aanbeveling 3.10 Door de Raad van Rechtsbijstand in ’s-Hertogenbosch is eerder vastgesteld dat de kwaliteit van de rechtshulp aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring te kort schiet. De gegevens van het onderzoekgeven aanleiding te veronderstellen dat dit ookvoor de andere Raden van Rechtsbijstand het geval is. Het verdient dan ookdringen aanbeveling nader onderzoekte doen naar de kwaliteit van deze rechtshulp door advocaten en rechtshulpverleners van de Stichting Rechtsbijstand Asiel (SRA) om te bezien welke verbetering op dit punt kunnen worden aangebracht. Als eerste verbetering kan het instellen van een vast rechtshulpspreekuur, binnen de huizen van bewaring waar de vreemdelingen opgesloten zijn, worden aanbevolen.

Reactie op aanbeveling 3.10:

Aandacht voor de kwaliteit van de rechtsbijstandverlening in het algemeen is in voldoende mate geborgd. In 2002 is tussen het Ministerie van Justitie, de Raden voor Rechtsbijstand en de Nederlandse Orde van Advocaten een overeenkomst gesloten inzake de kwaliteitsborging- en verbetering van gesubsidieerde rechtsbijstand. Ingevolge deze overeenkomst wordt sedert 2003 de praktijkuitoefening van advocaten door middel van een audit aan een aantal gestandaardiseerde normen getoetst. Vanaf 1 januari 2004 is een positieve auditverklaring vereist voor de deelname aan het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Teneinde het kwaliteitsaspect van de dienstverlening meer aandacht te geven zal het houden van een klanttevredenheidsonderzoek en het op basis daarvan uitvoeren van een verbeterplan, per 1 januari 2006 deel gaan uitmaken van de kwaliteitsstandaard. Genoemde kwaliteitsinstrumenten worden volgens de huidige planning in 2006 verder uitgebreid met een vorm van een intercollegiale toetsing. De uitvoering van het systeem van kwaliteitsborging is ondergebracht bij de Nederlandse Orde van Advocaten, waarbij als aanvullende afspraakgeldt dat het systeem onderworpen is aan meta-toetsing door de Raden.

Hoewel het systeem van kwaliteitsborging nog volop in ontwikkeling is, menen de Raden dat hiermee belangrijke stappen zijn gezet in kwaliteitsborging en -verbetering. Tevens is onderkend dat op specifieke rechtsgebieden mogelijk aanvullende kwaliteitsimpulsen noodzakelijk zijn. Zo vloeien uit het onderhavige onderzoekaanwijzingen voort dat op het terrein van de rechtsbijstand in de vreemdelingenbewaring aanvullende maatregelen noodzakelijk kunnen zijn. Om te kunnen beoordelen welke maatregelen het meest geëigend zijn, zullen de Raden nader onderzoek entameren.

Thans houdt de Stichting Rechtsbijstand Asiel een rechtsbijstand-spreekuur in de penitentiaire inrichting te Tilburg. Deze spreekuurvoorziening vervult in de praktijk ondermeer een brugfunctie als het gaat om het leggen van het contact tussen de gedetineerde en zijn advocaat, en voorziet daarmee duidelijkin een behoefte. De Raden zullen dan ook op korte termijn, in overleg met de Stichting Rechtsbijstand Asiel en de Nederlandse Orde van Advocaten bezien of uitbreiding van het spreekuur naar andere inrichtingen voor vreemdelingenbewaring gewenst en moge-lijkis.

4.1 Conclusie: Factoren gerelateerd aan de uitvoering van het uitzettingsproces

Alvorens in te gaan op de aanbevelingen inzake de factoren die zijn gerelateerd aan het uitzettingsproces, wil ikingaan op een aantal conclusies uit deze paragraaf. Zo constateren de onderzoekers dat een kleiner percentage vreemdelingen met een asielverleden wordt uitgezet dan zonder asielverleden. Het verband dat wordt gelegd met gegevens die de IND ter beschikking staan is volgens mij niet logisch. In een asielprocedure wordt van de vreemdeling verwacht dat hij zijn gestelde identiteit en nationaliteit aannemelijk maakt. Overigens beschikt het overgrote gedeelte van de asielzoekers niet over officiële (reis)documenten. Het feit dat de IND over de door de vreemdeling gestelde(en dus niet over de officieel vastgestelde) persoonsgegevens van vreemdelingen beschikt, leidt in mijn ogen niet noodzakelijkerwijs tot de conclusie dat de nationaliteit en identiteit eerder vast kan worden gesteld, waardoor uitzetting eerder mogelijkzou zijn.

Verder komt uit de conclusies het beeld naar voren als zouden onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen niet ten uitvoer worden gelegd. Het geschetste beeld dat op grote schaal vreemdelingen worden ontslagen uit vreemdelingenbewaring terwijl er nog sprake is van niet ten uitvoer

gelegde vrijheidsstraffen, is onjuist. De regel is dat een onvoorwaardelijke straf wordt geëxecuteerd. Hierop wordt nader ingegaan bij de reactie op de aanbevelingen. Knelpunt is de wijze waarop wordt omgegaan met het feit dat er twee titels voor vrijheidsbeneming zijn: vrijheidsstraf als gevolg van een veroordeling en vreemdelingenbewaring ter fine van uitzetting. Bij heel korte straffen (in de regel tot circa twee weken) staat de uitzetting in de regel centraal. Is die geregeld, dan kan het ondoelmatig en ook niet zinvol worden geacht om de uitzetting uit te stellen tot na de tenuitvoerlegging van een dergelijke heel korte straf. De straf wordt niet geseponeerd maar blijft geregistreerd en kan alsnog worden geëxecuteerd als betrokkene terugkeert naar Nederland. Bij het ten uitvoerleggen van een straf kan er in uitzonderlijke gevallen vanuit doelmatigheidsoverweging voor worden gekozen betrokkene in de inrichting van verblijf te laten zitten. De titel van vrijheidsbeneming is dan wel de vrijheidsstraf. Na afloop daarvan wordt de vreemdelingenbewaring hervat of vindt uitzetting plaats.

De bevindingen in het onderzoekten aanzien van dit onderwerp sluiten niet aan bij de hiervóór beschreven handelwijze. In hoeverre dat voortvloeit uit de wijze van gegevensverzameling in het onderzoekdan wel mogelijkerwijs (ook) samenhangt met de wijze waarop de verblijfstitel en -plaats van vreemdelingen in de onderscheiden geautomatiseerde gegevensbestanden van de betrokken ketenpartners worden geregistreerd, is een vraag waaraan nader aandacht zal worden besteed. Voorzover dat aangewezen blijkt, zullen verbetermaatregelen worden getroffen.

4.2 Aanbevelingen: Factoren gerelateerd aan de uitvoering van het uitzettingsproces

Bij de uitvoering van het terugkeer- en uitzetbeleid zijn veel instanties betrokken. Het succes van elk daarvan wordt ook bepaald door de inzet en kwaliteit van de ketenpartners en de onderlinge samenwerking. Geconstateerd kan worden dat deze aspecten de laatste jaren veel aandacht hebben gekregen en dat er op tal van terreinen verbeteringen in de werkwijze en samenwerking zijn gerealiseerd. Dat proces is nog niet afgelopen en op tal van onderdelen zijn nog verbeteringen mogelijk. De knelpunten, die met name verbetering behoeven betreffen de registratie en uitwisseling van gegevens, de verkokering van de bij de terugkeer/uitzetting/bewaring betrokken instanties, de bevoegdheden, die elk van de partners ter beschikking staan, de mate van betrokkenheid, bij diverse onderdelen van het terugkeer/uitzettingstraject en de verhouding tussen het vreemdelingenrecht en het strafrecht. De volgende aanbevelingen moeten tegen deze achtergrond worden bezien.

Aanbeveling 4.1 De vreemdelingendiensten moeten ooknadat een aanvraag tot een LP is ingediend, een actieve rol blijven vervullen in de procedure tot vaststelling van de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling. Meer persoonlijke en inhoudelijke contacten met de vreemdeling gedurende diens inbewaringstelling, intensievere contacten met de terugkeerfunctionarissen en de IOM, kunnen het terugkeerproces versnellen en de terugkeerbereidheid en terugkeermogelijkheden vergroten.

Reactie op aanbeveling 4.1:

De (vreemdelingen)politie heeft een Kwaliteitsprogramma Politiële Vreemdelingentaak2004 -2007 opgesteld. De Taakorganisatie Vreemdelingenzorg (TOV) is belast met de uitvoering van het Kwaliteitsprogramma. Eén van de benoemde deelprojecten is Professionalisering Identiteitsonderzoeken. In dat kader wordt in 2005 een onderzoek uitge-

voerd naar de implementatie van een bovenregionaal team voor het uitvoeren van verdergaand onderzoeknaar de identiteit- en nationaliteit.

Aanbeveling 4.2 De huidige belemmeringen voor de ketenpartners om bij het onderzoeknaar de identiteit en nationaliteit toegang te krijgen tot elkaars gegevens moeten worden opgeheven. Wenselijk zou zijn dat alle relevante gegevens in een centraal registratiesysteem worden opgeslagen, dat 24 uur per dag voor elk van de ketenpartners toegankelijk is. Daarnaast zouden de vreemdelingendiensten moeten kunnen beschikken over die gegevens uit de fysieke dossiers van IND, die voor de vaststelling van identiteit en nationaliteit van belang kunnen zijn.

Reactie op aanbeveling 4.2:

Door de komst van het informatiesysteem Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) is het mogelijkom aan de hand van het zogenaamde V-nummer nader informatie op te vragen bij de aangesloten organisaties in de vreemdelingenketen. Het kunnen beschikken over gegevens, die van belang zijn om de identiteit of nationaliteit van de vreemdeling te achterhalen, beperkt zich niet alleen tot de IND. Ook informatie afkomstig van de andere organisaties in de vreemdelingenketen kan van belang zijn voor het onderzoek. Aangesloten op de BVV zijn: Vreemdelingenpolitie, IND, COA, KMar, Vreemdelingenkamers en de Raad voor de Rechtsbijstand. Verder beschikken de gemeenten en de strafrechtketen over een inkijk-module in de BVV.

Aanbeveling 4.3 Om identiteitsonderzoekgoed te kunnen laten verlopen dienen zoveel mogelijkalle gegevens die kunnen leiden tot identificatie van de door de politie aangehouden dan wel staande gehouden vreemdelingen ter beschikking van de vreemdelingendiensten te staan. In dit verband moet nader worden bezien of mogelijke wettelijke belemmeringen om gebruikte maken van gegevens die zijn opgeslagen in bij vreemdelingen aangetroffen mobiele telefoons kunnen worden weggenomen.

Reactie op aanbeveling 4.3:

Al het mogelijke dient in het werk te worden gesteld om de identiteit van een vreemdeling vast te kunnen stellen. Artikel 50, vijfde lid, Vw biedt de mogelijkheid om zaken van een vreemdeling te onderzoeken met het oog op de vaststelling van zijn identiteit. In het identiteitonderzoekdat door de vreemdelingenpolitie wordt uitgevoerd, is het onderzoeken van de mobiele telefoon van een vreemdeling een vast onderdeel van de procedure.

Aanbeveling 4.4 Vreemdelingen die gedurende hun vreemdelingenbewaring gecontroleerd gebruikwensen te maken van hun mobiele telefoon om contact op te nemen met hun verwanten of vrienden dient deze mogelijkheid niet onthouden te worden.

Reactie op aanbeveling 4.4:

Vreemdelingen in bewaring worden reeds in de gelegenheid gesteld om door middel van vaste telefoons in de PI’s contact op te nemen met hun verwanten of vrienden. Ikzie dan ookgeen directe aanleiding om deze aanbeveling over te nemen. Ikwil bezien of het wenselijkis om telefoonnummers die zich mogelijkin de mobiele telefoon van een vreemdeling bevinden beschikbaar te stellen aan deze vreemdeling. Daarmee kan met de daartoe beschikbaar gestelde telefoons contact worden opgenomen met verwanten en vrienden.

Aanbeveling 4.5 De politie zou meer dan thans bij het opsporen en in bewaring plaatsen van illegale vreemdelingen de hoogste prioriteit

moeten leggen bij criminele en overlast gevende illegale vreemdelingen. Daartoe is nodig dat de huidige verkokering van de opsporingstaak enerzijds en het operationeel vreemdelingentoezicht anderzijds wordt opgeheven. Het slechten van deze muren zal zowel binnen de politiediensten zelf moeten plaats vinden, maar behoeft ookop centraal niveau van BIZA en MvJ als ookbij het Openbaar Ministerie meer aandacht en stimulering. Aan te bevelen is dat de VD’s van begin af aan de eventuele criminele antecedenten van de aangehouden/staandegehouden vreemdelingen in de desbetreffende registratiesystemen natrekken, hetgeen nu in veel gevallen niet gebeurt. Mutatis mutandis geldt ditzelfde ookvoor de opsporingsafdelingen binnen de politie. De in deze door de VD Amsterdam Amstelland ingevoerde geïntegreerde werkwijze zou hierbij als voorbeeld kunnen dienen.

Reactie op aanbeveling 4.5:

Uitgangspunt voor het beleid met betrekking tot Vreemdelingen in de Strafrechtketen is het VRIS rapport zoals dat door mijn Ministerie is opgesteld en met u is besproken.

Bij de uitvoering van deze werkwijze zijn betrokken de DJI, de IND, de (Vreemdelingen)politie, de KMar en het Openbaar Ministerie. Door middel van VRIS wordt de informatie-uitwisseling tussen strafrechtsketen en vreemdelingenketen geoptimaliseerd. De voornaamste doelen hiervan zijn:

• • 

  Het verbinden van vreemdelingrechtelijke consequenties aan het plegen van strafbare feiten. Dit betekent dat criminele (illegale) vreemdelingen na ommekomst van hun straf uit Nederland dienen te worden verwijderd, bij voorkeur rechtstreeks vanuit strafrechtelijke detentie (dus zonder inzet van vreemdelingenbewaring).

• • 

  Het in de strafrechtketen bekend zijn met de verblijfsrechtelijke status van de vreemdeling, opdat specifieke voor vreemdelingen geldende werkwijzen en beleidsregels kunnen worden toegepast.

Aanbeveling 4.6 Gezien de onvoldoende wijze waarop thans het middel «horen van de vreemdeling ter nadere vaststelling van zijn identiteit en nationaliteit» door de vreemdelingendiensten wordt ingezet, verdient het aanbeveling de toepassing daarvan in kwantitatieve en kwalitatieve zin te verbeteren.

Reactie op aanbeveling 4.6:

Voor mijn reactie op deze aanbeveling moge ikverwijzen naar hetgeen gesteld in reactie op aanbeveling 4.1.

Aanbeveling 4.7 Het TULPsysteem zou zodanig moeten worden geregisseerd dat dubbeltellingen niet meer voorkomen. TULPgegevens die nu door de overheid worden gebruikt, berusten niet op werkelijke cijfers maar worden door dubbeltellingen geflatteerd.

Aanbeveling 4.8 Om de effectiviteit van de vreemdelingenbewaring op de uitzettingsresultaten te kunnen beoordelen is het noodzakelijk om bij weergave van uitzettingsresultaten een duidelijkonderscheid aan te brengen tussen degenen die na een vreemdelingenbewaring Nederland zijn uitgezet en degenen die aan de grens zijn tegengehouden en vervolgens zijn teruggestuurd. Door deze cijfers onder één noemer te presenteren wordt het daadwerkelijke resultaat van de uitzettingsinspanningen ten aanzien van de eerste groep versluierd.

Reactie op aanbevelingen 4.7 en 4.8:

Het is uiteraard niet wenselijkdat dubbeltellingen voorkomen. Het Tulpsysteem zal hierop worden bezien en waar nodig worden aangepast. De in de Rapportage Vreemdelingenketen genoemde cijfers zijn geba-

seerd op relevante keteninformatie van de verschillende ketenpartners. De informatie van de afzonderlijke ketenpartners wordt onderling vergeleken en geverifieerd.

In de informatiesystemen van DJI wordt ten aanzien van de vreemdelingenbewaring al een onderscheid gemaakt tussen art. 6 en art. 59 vreemdelingen. Op basis hiervan kunnen afzonderlijke cijfers worden gepresenteerd. Tevens zijn aparte cijfers beschikbaar over het Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV). Deze taakis belegd bij de KMar. Deze cijfers zijn ookterug te vinden in de Rapportage Vreemdelingenketen. In oktober 2004 is een nieuw M100 formulier vastgesteld. De vertrekcatego-rieën op het formulier vormen de basis voor de rapportage vreemdelingenketen aan de Tweede Kamer en zullen een beter inzicht geven in de soorten vertrek.

Aanbeveling 4.9 Voor elke vreemdeling zou een PEN-dossiers aangelegd moeten worden en met gegevens van eventuele volgende bewaringen worden aangevuld. Het dossier dient in bezit te komen van de inrichting waar de gedetineerde door BCL (Bureau Capaciteitsbenutting en Logistiek) van DJI geplaatst is. Zowel voor de vreemdeling als voor het verloop van het uitzettingsproces is het van groot belang dat de instantie die op enig moment de verantwoordelijkheid draagt voor de aangehouden/staandegehouden/ingesloten/ter uitzetting naar Schiphol of de grens vervoerde persoon de beschikking heeft over de informatie die bij de aanleverende instanties beschikbaar is. In de praktijk laat dit te wensen over. Ookwordt te weinig op eigen initiatief informatie die elders is opgeslagen (CJD, Penitentiair Archief, CJIB) geraadpleegd.

Reactie op aanbeveling 4.9:

Hierboven is reeds ingegaan op de informatie-uitwisseling tussen keten-partners. Ikben er nog niet van overtuigd dat voor iedere in bewaring gestelde vreemdeling een penitentiair dossier zou moeten worden opgemaakt. Ikzal een onderzoekuit laten voeren waarbij de toename van administratieve lasten afgewogen zal worden tegen de verwachte baten van de voorgestelde werkwijze.

Aanbeveling 4.10 Zodra er geen zicht op uitzetting (meer) is dient de vreemdelingenbewaring te worden opgeheven. Dit geldt ookvoor de vreemdelingenbewaring van een vreemdeling met strafrechtelijke antecedenten. Indien wegens deze strafrechtelijkantecedenten vreemdelingenbewaring ondanks de afwezigheid van zicht op uitzetting, toch wordt voortgezet totdat de rechter daarover beslist, moet dit als oneigenlijk gebruikvan de vreemdelingenbewaring worden beschouwd.

Reactie op aanbeveling 4.10:

Ikonderschrijf deze aanbeveling. Zicht op uitzetting is een voorwaarde voor de rechtmatigheid van de bewaring. Het Vreemdelingenbesluit schrijft voor dat de bewaring door de hulpofficier van Justitie wordt opgeheven zodra er geen grond voor bewaring meer is. Dit laatste is het geval indien er geen redelijke kans meer bestaat dat de uitzetting binnen afzienbare termijn kan plaatsvinden. Door of namens de vreemdeling kan op elk moment de gestelde onrechtmatigheid van de vreemdelingenbewaring onder de aandacht van de rechter worden gebracht.

Aanbeveling 4.11 De aanhoudingen via de WAV staan primair in het teken van de arbeidsinspectie en zijn te weinig gericht op de illegale praktijken van «werkgevers» jegens de illegale werknemers. De bestrijding van illegaal verblijf en illegale tewerkstelling is meer gebaat bij koppeling van de handhaving van de WAV aan een strafrechtelijktraject, dat zich met name richt op de vervolging en adequate berechting van degenen die bij deze illegale tewerkstelling het meeste baat hebben.

Reactie op aanbeveling 4.11:

Deze stelling wordt door mij onderschreven. Bestrijding van de illegalen-problematiekdient zich niet uitsluitend te richten op de illegaal zelf, maar ookop degenen die van hen profiteren. Daarbij wordt niet alleen gedoeld op malafide werkgevers, maar bijvoorbeeld ook op huisjesmelkers. In de «Illegalennota» (Kamerstukken II 2003/04, 29 537, nr. 2) is door het kabinet een pakket maatregelen aangekondigd om deze praktijken tegen te gaan.

Aanbeveling 4.12 Voorkomen moet worden dat reeds geboekte vluchten door de KMar moeten worden geannuleerd door tekortkomingen in het proces dat aan de uitzetting voorafgaat: ontbreken tickets, ontbreken laissez-passers, ontbreken van medisch dossier, problemen met vervoer etc. De suggestie van de KMar om de vreemdelingen enkele dagen voor hun uitzetting over te plaatsen naar een UC, van waaruit de laatste handelingen kunnen worden verricht om de uitzetting probleemloos te laten verlopen, verdient dan ookserieuze overweging. Dit voorkomt ook de onwenselijke situatie dat de UC’s de functie gaan vervullen van een regulier Huis van Bewaring. Niet als wenselijkmoet ookworden beschouwd dat niet of niet op korte termijn uitzetbare vreemdelingen worden gemengd met vreemdelingen, die op korte termijn uitzetbaar zijn. Een ander knelpunt dat aldus kan worden voorkomen, is de onduidelijkheid welkregime voor welke categorie vreemdelingen toepasselijkis.

Reactie op aanbeveling 4.12:

Als resultaat van gezamenlijkoverleg tussen de ketenpartners ten aanzien van het verbeteren van de processturing in de vreemdelingenketen, is deze werkwijze inmiddels geïmplementeerd. Sinds 1 augustus 2004 is de werkwijze «verwijdering vreemdelingen via Uitzetcentra» in gebruik genomen. Thans worden voorbereiding getroffen om deze werkwijze op te nemen in de Vreemdelingencirculaire.

Aanbeveling 4.13 Bij de bepaling of er sprake is vanserieuze- criminele antecedenten moet bij een aangehouden of staande gehouden vreemdeling niet alleen gekeken worden naar de concrete reden van aanhouding of staande houding, maar met name ooknaar de strafrechtelijke antecedenten, die bij CJD, BCL, Penitentiair Archief bekend zijn.

Reactie op aanbeveling 4.13:

In het aangepaste VRIS-protocol wordt aan het natrekken van criminele antecedenten in het kader van het eerstelijns identiteitsonderzoek extra aandacht besteed. In aanvulling op mijn reactie op aanbeveling 4.9 kan worden vermeld dat een elektronische koppeling tussen het informatiesysteem BVV en het strafrechtelijke verwijssysteem Verwijsindex Personen (VIP) tot stand wordt gebracht per 1 maart 2005.

Aanbeveling 4.14 Het achterwege laten van tenuitvoerlegging van door de strafrechter opgelegde vrijheidsstraffen geeft een verkeerd signaal af aan de vreemdelingen omtrent zijn mogelijkheden buiten de macht van justitie te blijven. Vermeden moet echter worden dat een vrijheidsstraf pas ten uitvoer wordt gelegd tijdens of in aansluiting op de vreemdelingenbewaring. Aanbevolen wordt om de bestaande onduidelijkheid op dit punt op te heffen en het uitgangspunt tot beleid te verklaren dat in beginsel de maatregel van vreemdelingenbewaring pas wordt geëffectueerd, zodra de nog openstaande vrijheidsstraffen geheel of gedeeltelijkten uitvoer zijn gelegd. Zoveel mogelijkzullen de uitzettingsactiviteiten van de VD zich in deze fase moeten afspelen, opdat een aansluitende vreemdelingenbewaring kan worden vermeden. In dit verband verdient het ook aanbeveling de wettelijke mogelijkheden om de tenuitvoerlegging voortijdig te beëindigen (strafonderbreking, voorwaardelijke invrijheidstelling) te verruimen.

Reactie op aanbeveling 4.14:

Het niet ten uitvoerleggen van door de strafrechter opgelegde vrijheidsstraffen geeft inderdaad een verkeer signaal af aan de vreemdelingen. Vanzelfsprekend is het streven om strafexecutie vooraf te laten gaan aan vreemdelingenbewaring. Echter in de praktijk komt het vaak voor dat een strafrechtelijkvonnis wordt uitgesproken tijdens de vreemdelingenbewaring. Het ten uitvoerleggen van vrijheidsstraffen voorafgaand aan de maatregel van vreemdelingenbewaring, zoals in de aanbeveling is opgenomen is dan feitelijk onmogelijk. In dergelijke gevallen wordt de maatregel van vreemdelingenbewaring opgeheven om de vrijheidsstraf ten uitvoer te kunnen leggen. Anders dan gesuggereerd door de onderzoekers is het niet mogelijkom, onder voortduring van de maatregel van vreemdelingenbewaring, vrijheidsstraffen ten uitvoer te leggen. Ikonderschrijf de stelling van de onderzoekers dat de uitzettingsactiviteiten van de vreemdelingenpolitie al gedurende de strafrechtelijke detentie gericht moeten zijn op de uitzetting na ommekomst van de vrijheidsstraf. De activiteiten in het kader van VRIS (Vreemdelingen in de Strafrechtketen) zijn hierop gericht.

Voorts bevelen de onderzoekers aan om de wettelijke mogelijkheden voor voortijdige beëindiging van strafrechtelijke detentie (strafonderbreking, voorwaardelijke invrijheidstelling) te verruimen. Ik wil hierbij het volgende opmerken. Een van de beginselen van een consequente en geloofwaardige strafrechtstoepassing is dat door de rechter opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen ookzoveel mogelijkintegraal ten uitvoer moeten worden gelegd. Echter, met het oog op mogelijke perioden van aanhoudende penitentiaire capaciteitstekorten en in overweging nemende dat tot vrijheidsstraf veroordeelde vreemdelingen niet in aanmerking komen voor meer open detentievarianten en verlof, kan ik mij vinden in de aanbeveling van de onderzoekers. Ik zal de mogelijkheden bezien van een regeling waarin op structurele wijze vorm wordt gegeven aan eerdere uitzetting dan op de formele expiratiedatum van de straf, onder dreiging van tenuitvoerlegging van het strafrestant bij terugkeer naar Nederland.

Aanbeveling 4.15 De tenuitvoerlegging van onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen dient bij voorkeur te worden gescheiden van de tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring, zowel voor wat betreft het toepasselijke regime als de inrichting, c.q afdeling waar deze ten uitvoer worden gelegd. Dit voorkomt onnodige stigmatisering van niet-criminele vreemdelingen, voorkomt het gevaar van «criminele» besmetting en biedt de mogelijkheid tot een meer op terugkeer gerichte differentiatie in het regime.

Reactie op aanbeveling 4.15:

Het heeft ookmijn voorkeur dat vrijheidsstraffen gescheiden ten uitvoer worden gelegd van vreemdelingenbewaring. Omwille van administratieve en logistieke redenen kan het echter voorkomen dat (zeer) korte vrijheidsstraffen in een Huis van Bewaring voor vreemdelingenbewaring ten uitvoer wordt gelegd. Ikwil daarbij opmerken dat het een zware belasting van het administratieve en logistieke systeem is om dit volledig door te voeren. Met name daar waar het korte vrijheidsstraffen betreft moet goed nagegaan worden wat wenselijkis De processen in zowel de strafrecht-als de vreemdelingenketen kunnen hierbij in voorkomende gevallen gebaat zijn. Overigens deel ikde mening van de onderzoekers dat in de huizen van bewaring voor vreemdelingen een meer op terugkeer gerichte differentiatie in het regime wenselijkis.

Aanbeveling 4.16 Het is aan te bevelen dat bij de strafvervolging, méér dan thans het geval is, rekening wordt gehouden met de verblijfsstatus van de vreemdeling en de informatie die over deze persoon bij CJD, Penitentiair Archief en CJIB geregistreerd is.

Reactie op aanbeveling 4.16

Voor mijn reactie op deze aanbeveling moge ikverwijzen naar hetgeen gesteld in reactie op aanbeveling 4.13.

• 5. 

  Aanbeveling met betrekking tot de terugkeerprojecten

De terugkeerprojecten in de PI Tilburg zijn niet de enige initiatieven die beogen de uitgeprocedeerde asielzoeker of andere vreemdelingen zonder verblijfsstatus te ondersteunen bij de onvermijdelijke terugkeer naar het land van herkomst. De veelheid aan doorgaans kleinschalige projecten is groot, de uitwisseling van gegevens erg gering. Om die reden verdient het volgens de onderzoekers aanbeveling om de met deze projecten opgedane ervaring te inventariseren, zodat de succesvolle en minder succesvolle factoren inzichtelijk worden, criteria voor kansrijke projecten kunnen worden opgesteld, lacunes in het aanbod van terugkeerprojecten inzichte-lijkworden en een meer gestructureerd en op specifieke doelgroepen afgestemd aanbod aan terugkeerprojecten kan worden gedaan.

Aanbeveling 5.1 Uit het onderzoek blijkt dat de terugkeerprogramma’s die door de PI Tilburg zijn opgezet door de deelnemers worden ervaren als een zinvolle besteding van de detentietijd, maar onvoldoende gewicht in de schaal leggen waar het de stimulering van de terugkeerbereidheid betreft. Zoals uitvoerig in de aanbevelingen bij deelrapport B wordt gemotiveerd, betekent dit niet dat daarmee de experimenten met terugkeerprogramma’s zouden moeten worden beëindigd. Aanbevolen wordt derhalve om deze programma’s in aangepaste vorm te continueren. Als belangrijkste voorwaarden voor continuering worden in de aanbevelingen van deelrapport B genoemd dat deze programma’s zodanig worden opgezet dat:

• • 

  daarin een grotere rol voor de terugkeerfunctionaris wordt ingeruimd;

• • 

  bij deze programma’s ookorganisaties en functionarissen worden betrokken, die een vertrouwensrelatie met de vreemdelingen kunnen opzetten (de IOM, geestelijke verzorgers, inrichtingspsychologen),

• • 

  deze een laagdrempelig karakter hebben en aansluiten bij de toekomstperspectieven van de vreemdeling,

• • 

  zij worden stopgezet, als blijkt dat de vreemdeling pertinent weigert aan zijn terugkeer mee te werken.

Reactie op aanbeveling 5.1:

Het is voor mij niet acceptabel dat activiteiten die bedoeld zijn om bij te dragen aan de terugkeer van vreemdelingen slechts worden gezien als een zinvolle besteding van de detentietijd en in het geheel niet bijdragen aan de terugkeer.

Ikben verder van mening dat versnippering van projecten in het kader van de terugkeer van vreemdelingen uit vreemdelingenbewaring niet wenselijkis. Ikben voornemens het gevoerde regime voor vreemdelingenbewaring te herzien en daarbij ookmet deze aanbeveling rekening te houden .

De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, M. C. F. Verdonk

De Minister van Justitie, J. P. H. Donner