Brief minister over de keuzes over de aanbevelingen van de Commissie Opperbevelhebberschap (commissie-Franssen) - Functioneren van Defensie - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 14 toegevoegd aan dossier 26237 - Functioneren van Defensie.

Officiële titel	Functioneren van Defensie; Brief minister over de keuzes over de aanbevelingen van de Commissie Opperbevelhebberschap (commissie-Franssen)
Document­datum	10-10-2002
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST63701
Kenmerk	26237, nr. 14
Van	Defensie (DEF)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2002–2003

26 237

Functioneren van Defensie

Nr. 14

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 10 oktober 2002

Inleiding

Op 28 september 2001 hebben mijn ambtsvoorganger en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Commissie Opperbevelhebberschap ingesteld om advies uit te brengen over de vraag of het wenselijk dan wel noodzakelijk is een opperbevelhebber aan het hoofd van de bevelstructuur te plaatsen en hoe een dergelijke functie zou kunnen worden vormgegeven. De adviescommissie, die onder leiding stond van de Commissaris der Koningin in Zuid-Holland, de heer J. Franssen, heeft haar rapport op 19 april 2002 gepresenteerd. Mijn voorganger heeft het rapport nog diezelfde dag naar de Tweede Kamer gezonden. Vervolgens heeft hij u op 21 april zijn eerste reactie op het rapport gegeven (Kamerstuk 26 237, nr. 13). Ik sluit mij gaarne aan bij de grote erkentelijkheid die hij bij deze gelegenheid heeft betuigd voor het werk dat de commissie heeft verzet en het belangwekkende resultaat dat zij heeft geboekt. De demissionaire status van het kabinet en de korte duur tot aan de verkiezingen verhinderden dat op 21 april definitieve keuzes over de aanbevelingen van de Commissie Opperbevelhebberschap konden worden gemaakt. Thans is daarvoor de tijd wel aangebroken.

Het werk van de Commissie Opperbevelhebberschap staat niet op zichzelf. Al geruime tijd is een proces gaande om de structuur, organisatie en werkwijzen van de defensieorganisatie te verbeteren en om in algemene, politieke en financiële zin de doelstellingen en resultaten van het beleid inzichtelijker te maken. Leidraad hierbij is steeds geweest het algemeen aanvaarde inzicht dat beleid, uitvoering en toezicht in complexe organisaties gescheiden verantwoordelijkheden moeten zijn. De organisatorische aspecten van dit Veranderingsproces Defensie behelzen dan ook niet alleen de positie van de Chef Defensiestaf ten opzichte van de bevelhebbers van de krijgsmachtdelen, maar ook de inrichting van het kerndepartement. De commissie-Franssen heeft ook hierover concrete aanbevelingen gedaan. De staatssecretaris en ik zullen hierop in een later stadium terugkomen, als we een vollediger beeld hebben van de organi- satorische gevolgen van de veranderingen die in deze brief worden geschetst. Dan ontstaat ook meer duidelijkheid over de wenselijkheid van een directeur-generaal Beleid, zoals door de commissie bepleit. Hoe dan ook is een evenwichtige opbouw van de centrale beleidsstaf, met toereikende «checks and balances» tussen de militaire en de civiele delen, van groot belang.

De aanbevelingen van de commissie over de aansturing van de defensieorganisatie en de daaraan gekoppelde bevel- en organisatiestructuur kunnen inmiddels niet meer los worden gezien van het Strategisch Akkoord van het kabinet. De in deze brief geschetste ontwikkeling is dan ook nadrukkelijk een tussenstand en geen eindsituatie. De uitvoering van de maatregelen die worden genomen naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie Opperbevelhebberschap valt de komende jaren voor een belangrijk deel samen met de uitvoering van de maatregelen die voor Defensie voortvloeien uit het Strategisch Akkoord. In beide gevallen zijn «ontbureaucratisering» en «ontstaffing» kernbegrippen. Om deze redenen zal één projectteam er op toezien dat alle maatregelen op het aangewezen niveau worden uitgevoerd.

Integratie van staven

De uitvoering van het Strategisch Akkoord heeft voor Defensie dermate grote personele en financiële gevolgen, dat ingrijpende maatregelen onontkoombaar zijn. Zoals bekend kan het parlement hierover in november a.s. een brief tegemoet zien. Vooruitlopend hierop kan ik thans al een maatregel aankondigen waarmee Defensie, gedwongen door de doelmatigheids- en volumetaakstellingen, aanzienlijk verder gaat dan de aanbevelingen van de commissie-Franssen. In de komende jaren zullen de beleidselementen van de krijgsmachtdelen worden samengevoegd met de desbetreffende onderdelen van de Centrale organisatie. Ook zullen de beheerselementen van de krijgsmachtdelen en het Dico worden samengevoegd. Het gaat om een onomkeerbaar ontschottingsproces in de komende vier jaar.

Het spreekt vanzelf dat een dermate drastische ingreep in de personele samenstelling van de staven in goed overleg met de sociale partners bij Defensie zijn beslag zal krijgen. Met het oog hierop heeft de staatssecretaris de bonden voorafgaand aan verzending van deze brief van dit beleidsvoornemen op de hoogte gesteld. Zoals het een verantwoordelijk werkgever betaamt, zal Defensie de betrokken personeelsleden zo spoedig mogelijk duidelijkheid verschaffen.

Het lijdt voorts geen twijfel dat een dergelijke fundamentele reorganisatie van de staven – die bij Defensie werkelijk zonder weerga is – alleen mogelijk is als daar voldoende draagvlak voor bestaat. Dit is inderdaad het geval; het algemene gevoelen in de defensietop is dat deze ingrijpende herstructurering van de staven thans onafwendbaar is geworden en dat minder verreikende alternatieven niet langer soelaas bieden. Hoe dit onderdeel van het veranderingsproces de komende jaren tot een goed einde kan worden gebracht zal ik uiteenzetten in de brief die het parlement in november aanstaande tegemoet kan zien over de uitvoering van de maatregelen in het Strategisch Akkoord. Het staat echter als een paal boven water dat de integratie van de staven niet zal leiden tot een beduidende uitbreiding van de Centrale organisatie.

Deze brief gaat achtereenvolgens in op:

• • 

  De positie van de Chef Defensiestaf;

• • 

  Eén «joint» operatiecentrum voor Defensie;

• • 

  Eén joint plan voor Defensie.

De positie van de Chef Defensiestaf

De Commissie Opperbevelhebberschap heeft concrete voorstellen geformuleerd om de centrale regiefunctie te verbeteren. Deze voorstellen behelzen vooral een versterking van de positie van de Chef Defensiestaf en, dus, de concentratie van de taken op het gebied van het operationeel beleid, de planning en (vredes)operaties. Er ontstaat zo een heldere taakafbakening: een «top-down» benadering in het kader van het planningsproces en een hiërarchische relatie tussen de Chef Defensiestaf en de bevelhebbers bij operationele inzet. Voor de Bevelhebber der Marechaussee heeft een en ander geen betrekking op de politietaken (om de onafhankelijkheid van de opsporingsfunctie van de Koninklijke marechaussee te waarborgen zijn eerder, in overleg met de Minister van Justitie, al maatregelen getroffen).

Terecht betoogt de commissie dat in de Nederlandse context de benaming «opperbevelhebber» voor de functie van de Chef Defensiestaf niet passend is. De term is bovendien verwarrend omdat het oppergezag over de krijgsmacht te allen tijde bij de regering berust. Dit neemt niet weg dat de positie van de Chef Defensiestaf inderdaad verder kan worden versterkt: hij wordt zowel wat de operationele inzet als het planproces betreft hiërarchisch boven de bevelhebbers der krijgsmachtdelen geplaatst en is op beide terreinen het eerste aanspreekpunt van de bewindslieden. Hij krijgt, zoals de commissie het in aanbeveling 8 verwoordt, de eenhoofdige leiding over alle operationele inzet. In het planproces betekent de versterkte positie van de Chef Defensiestaf ten opzichte van de bevelhebbers dat hij prioriteiten kan stellen en richtlijnen kan geven.

De bevelhebbers zijn verantwoordelijk voor de instandhouding, het beheer, de gereedstelling en de nazorg van de eenheden en zij blijven op deze gebieden de primaire adviseurs van de bewindslieden. Ook hier zal de Chef Defensiestaf echter meer dan voorheen zijn invloed doen gelden. Dit vloeit voort uit het streven naar een grotere gezamenlijkheid tussen de krijgsmachtdelen («joint»), dat als een rode draad door het veranderingsproces en het rapport van de commissie-Franssen loopt. Om uiteindelijk «joint» te kunnen opereren, is samenwerking tussen de krijgsmachtdelen in de voorbereiding en de planning een absolute voorwaarde. Individuele militairen moeten worden opgeleid en geoefend om «joint» te denken en te werken, terwijl de organisatie en de werkwijzen van eenheden en staven moeten worden aangepast om snel effectieve koppelingen te kunnen maken, zowel in nationale als multinationale verbanden.

De Chef Defensiestaf bewaakt dit proces; hij initieert, geeft aanwijzingen en corrigeert. Of, zoals de commissie het in aanbeveling 9 verwoordt: «De Chef Defensiestaf manifesteert zich publiekelijk als de hoogste Nederlandse militair. (...) Hij draagt met name het belang van «jointness» uit en brengt de betekenis van internationale samenwerking over.» In combinatie met de versterkte positie van de Chef Defensiestaf leidt het zwaardere accent op «joint» tot twee concrete maatregelen: de oprichting van één «joint» operatiecentrum Defensie en de instelling van één «joint» plan voor Defensie.

Eén «joint» operatiecentrum voor Defensie

Militaire operaties worden vaker dan ooit door eenheden van verschillende krijgsmachtdelen gezamenlijk uitgevoerd. Dergelijke gezamenlijke operaties vergen aansturing door één geïntegreerde, uit alle krijgsmachtdelen samengestelde operationele staf, onder leiding van de Chef Defensiestaf. Er komt daarom, conform de aanbevelingen 6 en 7 van de commissie, een permanent, gezamenlijk operationeel hoofdkwartier, met de aanduiding «Joint Operatiecentrum Defensie». De totstandkoming van dit operatiecentrum bij de Defensiestaf maakt de vergelijkbare onderdelen van de Haagse staven bij de bevelhebbers van de krijgsmachtdelen, de zogenaamde situatiecentra, overbodig. Deze worden dientengevolge opgeheven en de hiervoor in aanmerking komende functies en taken worden vanuit de krijgsmachtdelen overgeheveld naar de Defensiestaf¹. Zijn nieuwe hiërarchische positie verschaft de Chef Defensiestaf de bevoegdheid de bevelhebbers bij operationele inzet opdrachten te geven. In de dagelijkse uitvoering onderhoudt het Joint Operatiecentrum Defensie direct contact met de hoogste operationele commandanten van de krijgsmachtdelen, zoals de Commandant der Zeemacht in Nederland te Den Helder, het Operationeel Commando van de Koninklijke landmacht te Apeldoorn en de Commandant Tactische Luchtmacht en het hoofdkwartier van de Koninklijke marechaussee te Den Haag.

Met de oprichting van het Joint Operatiecentrum Defensie wordt gevolg gegeven aan genoemde aanbevelingen van de commissie-Franssen. Dit operatiecentrum krijgt permanent de samenstelling en omvang die nodig zijn om op volwaardige wijze de operationele inzet van Nederlandse eenheden te kunnen voorbereiden en aansturen. Zo krijgt het de door de commissie bepleite «joint» structuur, waardoor alle voorzieningen en functionele deskundigheden voor gezamenlijk optreden in het centrum voorhanden zijn. Deze structuur vergemakkelijkt bovendien de aansluiting in internationaal verband. Gemeten naar de Nederlandse maat bestaat er geen behoefte aan een groot hoofdkwartier. Een bescheidener permanente formatie volstaat, te meer omdat het centrum onder uitzonderlijke omstandigheden zo nodig verder kan worden versterkt, bijvoorbeeld om een toereikende 24-uurs bezetting te waarborgen. In deze opzet kan het operatiecentrum worden gehuisvest in het defensiecomplex aan het Plein. Het zal in 2003 operationeel worden.

Eén «joint» plan voor Defensie

«Prioriteitsstelling binnen en tussen de plannen van de krijgsmachtdelen lijkt een onmogelijke opgave». Aldus schetst de commissie-Franssen een belangrijk knelpunt in het planproces van Defensie. Om in deze situatie verbetering te brengen wordt het planproces overeenkomstig aanbeveling 4 van de commissie als het ware omgedraaid en «top-down» ingericht: waren oorspronkelijk de voorstellen van de krijgsmachtdelen leidend in het planproces, voortaan gaat het initiatief uit van de Chef Defensiestaf. Hij wordt verantwoordelijk voor de samenhang tussen de plannen en de uitwerking daarvan in één «joint» plan voor Defensie. De bevelhebbers blijven op grond van hun deskundigheid adviseurs van de bewindslieden als het om krijgsmachtdeelaangelegenheden gaat, maar de Chef Defensiestaf stelt prioriteiten, ontwikkelt alternatieven en maakt keuzes. Het plan-proces, dat in 2003 op de nieuwe leest geschoeid zal zijn, is de basis van het begrotingsproces, waarvoor de directeur-generaal Financiën en Control (DGF&C) verantwoordelijk is.

¹ In het licht van de taakstelling en de positie van de Koninklijke marechaussee in het politiebestel wordt de colocatie met de meldkamer van de KLPD bezien. Dit past in de ontwikkeling van het Communicatiesysteem 2000 van de openbare orde- en veiligheidsdiensten door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Om in het kader van het «joint» planproces zijn verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken, krijgt de Chef Defensiestaf de zeggenschap over de verdeling van het budget voor de grote materieelprojecten (inclusief het exploitatiedeel), waarmee hij richting geeft aan de ontwikkeling van de belangrijkste capaciteiten van de krijgsmacht op langere termijn. Deze aanpassing is tevens de aanzet tot een betere meting van de resultaten van de doelstellingen en projecten die in de plannen zijn vastgelegd. In dit verband is de versterking van de control-functie een even logische als noodzakelijke ontwikkeling, die eerder dit jaar onder meer heeft geresul- teerd in de oprichting van het DGF&C, door de Commissie Opperbevelhebberschap ook wel aangeduid als de «corporate controller».

Bij het uitwerken van het «joint» defensieplan maakt de Chef Defensiestaf gebruik van de deskundigheid en de kennis van de krijgsmachtdelen. De benodigde uitbreiding van de capaciteit van de Defensiestaf – naar verwachting gaat het om vijftien tot twintig vte’en – vergt de overheveling van functies vanuit de krijgsmachtdeelstaven. Conform aanbeveling 2 van de commissie-Franssen krijgt de Chef Defensiestaf voorts de beschikking over stafofficieren die zich kunnen kwalificeren voor «joint» functies in de Defensiestaf en voor hogere functies in andere delen van de defensieorganisatie. De Chef Defensiestaf heeft daarbij inspraak.

Ten slotte

De hiërarchische plaats van de chef Defensiestaf bóven de bevelhebbers in het planproces en bij operationele inzet schept duidelijkheid over zijn positie jegens de bewindslieden. Vanuit hun eigen verantwoordelijkheid blijven ook de bevelhebbers deel uitmaken van het Politiek Beraad. De goede ervaringen met de deelneming van de bevelhebbers aan dit hoogste orgaan van Defensie zijn een belangrijke reden om niet van deze werkwijze af te wijken. Hun deelneming draagt ertoe bij dat beleid en uitvoering beter op elkaar worden afgestemd, bevordert het draagvlak voor besluiten en dient de interne communicatie.

De commissie bepleit in beginsel alle functies in staven en beleidsafdelingen zowel voor militairen als burgerambtenaren open te stellen. Naar de opvatting van de regering is deze benadering zeker zinvol voor het kerndepartement en de Haagse staven van de krijgsmachtdelen. Een gerichte, weloverwogen toepassing van het principe «de juiste man en vrouw op de juiste plaats» moet er derhalve toe bijdragen dat de defensieorganisatie optimaal functioneert. Met hetzelfde doel voor ogen krijgen gezamenlijke opleidingen en de uitwisseling van militairen en burgerpersoneel tussen de krijgsmachtdelen een structureel karakter.

Een laatste punt betreft aanbeveling 15 van de commissie over de samenwerking met andere ministeries. Defensie onderhoudt op voet van gelijkwaardigheid contacten met verschillende ministeries, met name Algemene Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Buitenlandse Zaken. De bestaande arrangementen bieden alle ruimte voor de verdere ontwikkeling van de interdepartementale samenwerking.

Conclusies

Met de oprichting van één «joint» operatiecentrum Defensie, één «joint» defensieplan en de verdere intensivering van «jointness» wordt voor een belangrijk deel uitvoering gegeven aan de aanbevelingen van de Commissie Opperbevelhebberschap. Zijn hiërarchische positie verschaft de Chef Defensiestaf de bevoegdheid om bij operationele inzet de bevelhebbers opdrachten te geven en geeft hem het initiatief in het planproces. Deze en andere maatregelen beogen het functioneren van de gehele defensieorganisatie te verbeteren.

In nauwe samenhang met de uitvoering van de taakstellingen in het Strategisch Akkoord, waarover de Kamer in november aanstaande een brief tegemoet kan zien, zullen de aangekondigde maatregelen de komende jaren mede richting geven aan de verdere ontwikkeling van Defensie. In de brief van november zal ik ook nader ingaan op de volledige integratie van de beleids- en beheersstaven die in deze brief is aangekondigd. Hetzelfde geldt voor de verdere inrichting van het kerndepartement. Eén

projectorganisatie zal erop gaan toezien dat alle maatregelen zo voortvarend mogelijk worden uitgevoerd.

De Minister van Defensie A. H. Korthals