Rapport van de Tijdelijke commissie besluitvorming uitzendingen - Besluitvorming uitzendingen - Hoofdinhoud

Dit rapport is onder nr. 8 toegevoegd aan dossier 26454 - Besluitvorming uitzendingen.

Officiële titel	Besluitvorming uitzendingen; Rapport van de Tijdelijke commissie besluitvorming uitzendingen
Document­datum	04-09-2000
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST47349_2
Kenmerk	26454, nr. 8
Van	Staten-Generaal (SG)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1999–2000

26 454

Tijdelijke commissie besluitvorming uitzendingen

Nr. 8

RAPPORT VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE BESLUITVORMING UITZENDINGEN

INHOUD

Deel 1

Hoofdstuk 1

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Hoofdstuk 2

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Hoofdstuk 3

3.0 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9

Hoofdstuk 4

4.0 4.1

BIJLAGEN

• 1. 

  Voorgeschiedenis

• 2. 

  Commissieenstaf

• 3. 

  Organisatieenwerkwijze

• 4. 

  Documentenonderzoek

• 5. 

  Voorgesprekken

• 6. 

  Hoorzittingen

• 7. 

  Archief

Brieven en besluiten Tijdelijke Commissie                 21

Overzicht geraadpleegde bronnen                            133

Relevante Veiligheidsraadsresoluties                        149

Relevante Kamerstukken                                            263

Overzicht voorgesprekken en hoorzittingen             289

VERSLAGEN HOORZITTINGEN

TK, 1987-1988, 16 521, nr. 13. TK, 1994-1995, 22 181, nr. 111.

HOOFDSTUK 1 INLEIDING 1.1 Voorfase

1.1.1 Voorgeschiedenis

Sinds het begin van de jaren negentig staan vredesoperaties in het middelpunt van de belangstelling. Vredesoperaties vinden echter al sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog plaats. De direct na die oorlog door de geallieerden opgerichte wereldorganisatie, de Verenigde Naties (VN), krijgt tot taak nieuwe oorlogen zo veel mogelijk te voorkomen. De Koude Oorlog gooit echter roet in het eten. De VN worden veroordeeld tot een marginale rol. Het einde van de Koude Oorlog markeert een opleving van de activiteiten van de VN op het gebied van crisisbeheersing. Na aanvankelijk succes (de vredesoperaties van de VN in Cambodja zijn de basis voor een nog steeds voortdurende – zij het instabiele – vrede in de regio) leiden moeizaam verlopende operaties op onder meer de Balkan weer tot meer terughoudendheid.

Nederland neemt in de eerste periode maar mondjesmaat deel aan vredesoperaties van de VN. Na deelname van Nederland aan de operatie in Korea begin jaren vijftig duurt het tot eind jaren zeventig dat Nederland weer meedoet aan een VN-operatie, de missie in Zuid-Libanon (UNIFIL). Het besluit tot deelname aan deze missie verloopt niet zonder slag of stoot. Er is vooral weerstand tegen de deelname van een groot gedeelte dienstplichtigen. Dit is ook een belangrijke reden om in 1985 de deelname van Nederland definitief te beëindigen.

De Tweede Kamer voelt zich in toenemende mate medeverantwoordelijk voor besluiten tot deelname van Nederland aan vredesoperaties. In oktober 1987 neemt de Kamer met algemene stemmen de motie-Frinking¹ aan, waarin de regering wordt opgeroepen om elk besluit tot uitzending nog vóór vertrek van de Nederlandse militairen aan de Kamer voor te leggen, zeker wanneer het (mede) dienstplichtigen betreft. De wijze waarop deze medeverantwoordelijkheid door de Tweede Kamer wordt ingevuld, vormt onderdeel van het navolgende rapport, waarin vooral aandacht wordt besteed aan de deelname van Nederland aan de vredesoperaties in voormalig Joegoslavië, Cambodja en Cyprus.

De voorgeschiedenis van dit rapport gaat terug tot 1995. Op 3 augustus 1995, kort na de val van de moslimenclave Srebrenica, stuurt de minister van Defensie de Tweede Kamer een brief² waarin hij onder meer aankondigt dat er een operationele debriefing van Dutchbat-3 zal gaan plaatsvinden. Op 5 september voeren de fractievoorzitters met de ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken een plenair debat. De fractievoorzitter van de PvdA stelt «... dat de Kamer, wanneer over de resultaten van dat onderzoek (bedoeld is de debriefing) twijfel zou bestaan, zelfstandig onderzoek behoort te verrichten.» De fractievoorzitters van de VVD en D66 delen deze mening. De fractievoorzitters van het CDA en GroenLinks leggen hun wens om een onafhankelijk onderzoek door externe deskundigen te laten verrichten, vast in een motie. Deze motie wordt verworpen.

Op 30 oktober stuurt minister Voorhoeve een brief aan de Tweede Kamer, waarbij onder meer het debriefingsrapport wordt aangeboden³. Op 30 november 1995 besluiten de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken om nog vóór het kerstreces een plenair debat met de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken te voeren. Dit

TK, 1995–1996, 22 181, nr. 128.                        (afsluitende) debat vindt plaats op 19 december.

3

Medio 1996 worden, onder meer na publicaties in NRC Handelsblad van 29 mei 1996 en een tv-documentaire over een mogelijk «herenakkoord» tussen generaal Janvier en generaal Mladic, nieuwe Kamervragen gesteld. Op 7 juni sturen de ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken een reactie waaruit blijkt dat zij geen enkel bewijs zien voor beschuldigingen aan het adres van Frankrijk en de VN en derhalve geen reden zien voor een nader onderzoek naar de VN-besluitvorming rondom de val van Srebrenica. De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie verzoeken de beide ministers op 12 juni echter toch om te bevorderen dat de VN een onafhankelijk onderzoek laten instellen naar de gebeurtenissen rond de val van Srebrenica.

Op 6 september 1996 berichten de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie de Kamer over de resultaten van de consultaties bij de secretaris-generaal van de VN en de leden van de Veiligheidsraad. Op grond van deze consultaties, zo luidt het bericht, heeft de regering besloten af te zien van een formeel verzoek aan de VN tot het instellen van een onderzoek.⁴ In de brief wordt tevens het voornemen uitgesproken om aan het Rijksinstituut voor Oorlogsdocumentatie (RIOD) te vragen om het relevante feitenmateriaal te inventariseren en te ordenen.

Op 18 oktober 1996 stuurt de regering de Tweede Kamer de voorgenomen opdracht aan het RIOD en de opzet van het onderzoek inzake Srebrenica toe⁵. De Kamer is verdeeld over nut en noodzaak van het door de regering voorgestelde onderzoek. Tijdens het plenaire debat over deze brief dient het lid Van Middelkoop (GPV), mede namens de collega’s Hillen (CDA) en Van den Berg (SGP), een motie in waarin het Kabinet wordt verzocht af te zien van het voornemen het RIOD opdracht te geven tot het houden van een onderzoek naar de gebeurtenissen voor, tijdens en na de val van Srebrenica. De motie wordt verworpen⁶. Het RIOD krijgt de opdracht zoals op 18 oktober aan de Kamer voorgesteld (kortweg: het beschrijven van de gebeurtenissen voor, tijdens en na de val van Srebrenica).

Publicaties en tv-uitzendingen over de val van Srebrenica geven ook daarna regelmatig aanleiding tot het stellen van schriftelijke en mondelinge Kamervragen. In augustus 1998 buigt de vaste commissie voor Defensie zich over de berichtgeving van dat moment in de media. Naar het oordeel van de commissie bestaat er in combinatie met eerdere berichtgeving voldoende aanleiding zelf te bezien of de Tweede Kamer door de regering optimaal is of naar verwachting nog zal worden geïnformeerd over de belangrijkste gebeurtenissen rondom de val van Srebrenica. Indien dat niet het geval zou zijn, moet worden onderzocht op welke wijze daarin kan worden voorzien. De vaste commissie voor Defensie besluit hiertoe een werkgroep uit haar midden in te stellen (de werkgroep Srebrenica), die met de volgende opdracht wordt belast: «Leg de vaste commissie voor Defensie een onderbouwd voorstel voor omtrent de wijze waarop, mede in het licht van de lopende onderzoeken, in een optimale informatieverstrekking aan de Tweede Kamer over de afhandeling van Srebrenica kan worden voorzien.»

⁴  Overigens besluit de Algemene Vergadering van de VN in 1998 zelf uiteindelijk wel om een onderzoek naar de val van Srebrenica uit te laten voeren. Dit onderzoek mondt uit in een rapport van de SGVN («Srebrenica Report») dat in november 1999 verschijnt.

⁵  TK, 1996–1997, 25 069, nr. 1.

⁶  TK, 1996–1997, handelingen 027, p. 2190 e.v.

⁷  TK, 1998–1999, 26 122, nr. 4.

In diezelfde maand augustus 1998 verzoekt de minister van Defensie de Commissaris van de Koningin in Noord-Holland (dr. J.A. Van Kemenade) onderzoek te verrichten naar onder meer de waarheidsvinding door het ministerie van Defensie inzake Srebrenica. Op 28 september 1998 presenteert de heer Van Kemenade zijn rapport. Naar aanleiding van de bevindingen van de heer Van Kemenade besluit de minister van Defensie onder meer tot een verbeteringstraject binnen Defensie op het gebied van de interne en externe informatievoorziening.⁷

Op 15 december 1998 biedt de werkgroep, onder voorzitterschap van de heer Blaauw (VVD), haar rapport aan⁸. De werkgroep adviseert om aan de Tweede Kamer het voorstel voor te leggen een tijdelijke commissie in te stellen. Deze tijdelijke commissie zou tot taak moeten krijgen een analyse te maken van de politieke besluitvorming over de deelname aan en de voortgang van vredesoperaties. Daarbij dienen in ieder geval de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië te worden beschouwd. De werkzaamheden van de commissie zouden onder meer moeten bestaan uit openbare hoorzittingen waarin in ieder geval de betrokken bewindspersonen, Kamerleden, topambtenaren en topmilitairen worden gehoord. De werkgroep komt tot deze aanbevelingen tegen de achtergrond van het feit dat de werkgroep een groot aantal bij de Kamer en andere betrokkenen nog levende vragen over de gang van zaken voor, tijdens en na de val van Srebrenica aan het RIOD heeft voorgelegd met de vraag te bezien of het RIOD deze vragen in haar onderzoek betrekt. Het antwoord van het RIOD is ten aanzien van alle voorgelegde vragen bevestigend.

Tijdens de procedurevergadering van de vaste commissie voor Defensie op 4 maart 1999 stemt de vaste commissie behoudens een enkel ondergeschikt punt in met het advies van de werkgroep Srebrenica. De vaste commissie stelt de Kamer bij brief van 12 maart dan ook voor om een tijdelijke commissie in te stellen en deze commissie te belasten met⁹:

• 1. 

  het maken van een analyse van de politieke besluitvorming over de deelname aan en de voortgang van vredesoperaties, waarbij in ieder geval worden beschouwd de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië;

• 2. 

  het in dit kader organiseren van één of meer openbare hoorzittingen, waarvoor in ieder geval worden uitgenodigd bewindspersonen, Kamerleden, topambtenaren en topmilitairen die bij de besluitvorming als bedoeld onder punt 1 betrokken zijn geweest;

• 3. 

  het in dit zelfde kader uitvoeren van een evaluatie van het Toetsingskader voor deelname aan vredesoperaties;

• 4. 

  het rapporteren over de bevindingen sub 1, 2 en 3. De centrale vraag die hierbij naar het oordeel van de vaste commissie dient te worden beantwoord is of het proces van politieke besluitvorming als hierboven bedoeld verder kan worden verbeterd, dit met het oog op mogelijke (voortgezette) deelname van Nederland aan vredesoperaties in de toekomst.

⁸  TK, 1998–1999, 26 122, nrs. 5–6.

⁹  TK, 1998–1999, 26 454, nr. 1.

¹⁰  TK, 1998–1999, handelingen 64, p. 3917 e.v.

¹¹  Het RIOD heeft inmiddels een beperkte naamsverandering ondergaan. Het heet nu Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie.

¹²  TK, 1998–1999, handelingen 66, p. 3997.

Bij brief van 24 maart 1999 neemt het Presidium het bovenstaande advies van de vaste commissie voor Defensie over. Tijdens een plenair debat op 31 maart¹⁰ over het advies stelt mevrouw Van Ardenne-van der Hoeven (CDA) voor om geen tijdelijke commissie maar een enquêtecommissie in te stellen. De enquêtecommissie zou onderzoek moeten verrichten naar de gang van zaken rond de val van Srebrenica. Zij dient daartoe een motie in. De heer Van Middelkoop (GPV) bepleit juist dat in afwachting van het rapport van het NIOD¹¹ nog geen besluit over het voorstel van het Presidium wordt genomen en dient daartoe een motie in. Tijdens de stemmingen op 7 april 1999¹² worden beide moties verworpen, waarmee de Kamer in meerderheid instemt met het voorstel van het Presidium.

1.1.2 Instelling commissie

Op 13 april 1999 doet de Voorzitter van de Tweede Kamer mededeling aan de Kamer over de samenstelling van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen. De Voorzitter benoemt tot lid: – A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven (CDA)

–    A.D. Bakker (D66)

–    E.R.M. Balemans (VVD)

–    H. van Bommel (SP)

–    A.B. Harrewijn (GroenLinks)

–    J.P. Rehwinkel (PvdA)

–    G.J. Schutte (GPV)

De Griffier van de Kamer wijst T.N.J. de Lange aan als griffier van de commissie.

In haar constituerende vergadering van 14 april 1999 kiest de commissie commissielid Bakker als voorzitter. In de daaropvolgende vergadering van 28 april wordt commissielid Rehwinkel tot ondervoorzitter verkozen.

1.2 Afbakening opdracht

Bij aanvang van haar werkzaamheden beziet de commissie de vraag of de aan haar verstrekte opdracht in alle opzichten voldoende duidelijk is. Het gaat dan vooral om punt 1 van de opdracht van de Kamer. Dit punt luidt: «het maken van een analyse van de politieke besluitvorming over de deelname aan en de voortgang van vredesoperaties, waarbij in ieder geval worden beschouwd de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië».

Uit de context van het rapport van de werkgroep Srebrenica is een aantal verduidelijkingen af te leiden. Zo dient politieke besluitvorming te worden opgevat als politieke besluitvorming in Nederland. De commissie neemt politieke besluitvorming in internationaal kader dan ook slechts mee als illustratie of afgeleide van de politieke besluitvorming in Nederland, bij voorbeeld wanneer de invloed van Nederland op besluitvorming in internationaal kader wordt beschreven. Voor het overige stuurt de commissie op 24 juni 1999 een brief aan de Tweede Kamer¹³, waarin de opdracht op een aantal punten wordt gepreciseerd. Punt 1 kan daarmee als volgt worden gelezen.

Voortgang van vredesoperaties

Met deze zinsnede is politieke besluitvorming inzake de voortgang van vredesoperaties bedoeld. Daarmee wordt uitgesloten dat de voortgang van vredesoperaties in al zijn denkbare facetten moet worden onderzocht. Wel is het in een aantal gevallen noodzakelijk om feitelijke gebeurtenissen te beschrijven, als decor voor de politieke besluitvorming. Bij deze zinsnede rijst voorts de vraag of voortgang van vredesoperaties vooral ziet op de voortzetting van (Nederlandse deelname aan) vredesoperaties of dat (ook) onderzoek zou moeten plaatsvinden naar de gebeurtenissen ter plekke. Het rapport van de werkgroep Srebrenica geeft er aanleiding toe dit punt in eerstgenoemde betekenis op te vatten, dus vooral gericht op de voortzetting van Nederlandse deelname aan vredesoperaties. De commissie heeft in dit kader gemeend dat het niet meer dan logisch zou zijn om tot de politieke besluitvorming inzake voortzetting ook te rekenen de afronding, inclusief evaluatie, van Nederlandse deelname aan vredesoperaties omdat anders geen volledig beeld zou kunnen worden geschetst.

In ieder geval de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië Conform de onderzoeksopdracht van de Kamer worden alle vredesoperaties in voormalig Joegoslavië (inclusief Kosovo) integraal onderzocht, althans voor zover Nederland daaraan in personele zin heeft bijgedragen. TK, 1998–1999, 26 454, nr. 5.                          In dit kader worden ook de operaties in de Adriatische Zee bezien. De

13

bijdragen van Nederland aan de operaties SFOR en UNIPTF (Bosnië) worden, omdat het om nog lopende operaties gaat, onderzocht tot en met de politieke besluitvorming over de mandaatsverlenging van 15 juni 1998. De uitzendingen naar de gebieden in en rond Kosovo worden, omdat het bij aanvang van het onderzoek ook in dat geval om nog lopende operaties gaat, onderzocht tot en met de politieke besluitvorming over deelname van Nederland aan KFOR (11 juni 1999).

Voorts wordt de uitzending van Nederlandse troepen naar Cambodja integraal onderzocht. Opneming van deze operatie is vooral ingegeven door de argumenten dat het de eerste vredesoperatie met Nederlandse deelname sinds de Defensienota 1991 betreft en dat het, met uitzondering van de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië, in personele zin de grootste Nederlandse uitzending in de jaren negentig is.

De uitzending naar de nu lopende vredesoperatie in Cyprus wordt eveneens onderzocht. Opneming van deze vredesoperatie is vooral ingegeven door punt 3 van de onderzoeksopdracht (evaluatie van het Toetsingskader). Om deze reden wordt deze uitzending alleen voor wat betreft de politieke besluitvorming tot deelname onderzocht.

De uitzendingen naar de Golf, Haïti en Angola worden in het onderzoek betrokken voor zover dat in het kader van het onderzoek naar de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië, Cambodja en Cyprus meerwaarde oplevert. Van de uitzending naar de Golf wordt vooral de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij het besluit tot deelname aan Desert Storm bezien. In het kader van de uitzending naar Haïti wordt specifiek aandacht besteed aan de onderbouwing van het begrip «Nederlands belang» dat een rol speelt bij het besluit om deel te nemen aan UNMIH-II. Dit begrip vormt later de kern van het eerste punt uit het Toetsingskader. Voor wat betreft de uitzending naar Angola wordt gekeken naar de toepassing van het Toetsingskader bij het besluit in 1998 om niet verder deel te nemen aan de operaties in Angola.

1.3 Discussie over mandaat

Gedurende het onderzoek van de commissie wordt het mandaat, c.q. de wijze waarop de commissie de hand houdt aan dit mandaat, enige malen in de Kamer ter discussie gesteld.

De heer Blaauw (VVD) schrijft op 27 maart 2000 naar aanleiding van een uitnodiging van de commissie tot het voeren van een voorgesprek een brief aan de commissie waarin hij aangeeft bezwaar te hebben tegen de precisering van de opdracht zoals vastgelegd in de brief van de commissie van 24 juni 1999. Het gaat hem met name om de nadere precisering van het begrip «voortgang» en om het feit dat Kosovo wordt onderzocht. Op 11 april bericht hij, na een gesprek met de commissie over zijn brief, vast te houden aan zijn bezwaren.

De heer Dijkstal (VVD) spreekt zijn, eerder informeel al geuite, twijfel op 18 mei 2000 in het openbaar uit tijdens de plenaire behandeling van de evaluatie Kosovo¹⁴, aan de vooravond van de start van de hoorzittingen van de commissie. «Ik ben (...) van mening dat de commissie haar grenzen aan het overschrijden is. (...) Uit de schriftelijke en mondeling communicatie van de commissie met ons en uit gesprekken die inmiddels hebben plaatsgevonden, begin ik de stellige indruk te krijgen dat de commissie zich niet concentreert op de politieke besluitvorming ten aanzien van de uitzendingen, dus bij voorbeeld op het mandaatbesluit of TK, 1999–2000, handelingen 77, p. 4995.           het besluit tot verandering van het mandaat, maar ook meent dat elk

14

besluit van een minister of het kabinet over alles wat in een vredesoperatie plaatsvindt, een politiek besluit is en onder de werkingssfeer van de commissie valt.»

Het Presidium reageert, daartoe tijdens genoemd debat uitgenodigd door de heer Melkert (PvdA), bij brief van 30 mei 2000 op de opmerkingen van de heer Dijkstal. Het Presidium constateert onder meer dat de commissie bij brief van 24 juni 1999 een nader gepreciseerde opdracht aan de Kamer heeft voorgelegd. Leden hebben hierdoor, aldus het Presidium, de gelegenheid gehad om, vóórdat de commissie begon met haar inhoudelijke werkzaamheden, de Kamer een andere uitspraak te vragen. Nu dat niet gebeurd is, mag de commissie er volgens het Presidium van uitgaan dat de interpretatie van de commissie door de Kamer wordt onderschreven.

De commissie meent, in reactie op de opmerkingen van de heren Blaauw en Dijkstal, dat haar in het bovenstaande weergegeven overwegingen inzake de nadere precisering van de opdracht in combinatie met de brief van het Presidium voor zich spreken.

Overigens bestaat er tijdens het onderzoek, met name tijdens de hoorzittingen, ook buiten de Kamer bij sommigen onduidelijkheid over de reikwijdte van het mandaat van de commissie. Deze onduidelijkheid spitst zich met name toe op de gebeurtenissen rond de val van Srebrenica. De commissie concentreert zich conform de aan haar door de Kamer gegeven opdracht (ook) in het kader van de uitzending naar Srebrenica op de nationale politieke besluitvorming over deelname, voortzetting en afronding. Daarmee valt het overgrote gedeelte van de dramatische gebeurtenissen rond de val van Srebrenica buiten het mandaat van de commissie. Veel van de op zich zeer begrijpelijke en, ook voor de leden van de commissie, prangende vragen konden daarom niet door de commissie worden behandeld, laat staan beantwoord. De commissie wijst er nogmaals op dat het NIOD naar verwachting medio 2001¹⁵ haar rapport zal uitbrengen, waarin naar mag worden aangenomen een antwoord zal worden gegeven op in ieder geval een substantieel gedeelte van deze vragen.

In de loop van het voorjaar van 2000 bereiken de commissie signalen dat het Interkerkelijk Vredesberaad (IKV) in de daarop volgende maanden activiteiten wil organiseren in het kader van een herdenking van de val van Srebrenica. Het IKV zou overwegen om de hoorzittingen van de commissie hierin te betrekken. Om deze reden vindt voorafgaande aan de hoorzittingen op initiatief van de commissie een gesprek plaats tussen de voorzitter van de commissie en de heer M.J. Faber van het IKV. In dat gesprek zet de voorzitter de strekking en reikwijdte van het onderzoek van de commissie uiteen. Het IKV doet de commissie, mede namens de Vereniging Vrouwen van Srebrenica, in de periode van de hoorzittingen twee brieven toekomen.¹⁶

¹⁵  brief d.d. 14 januari 2000 van de heer Blom aan de minister van OCW (TK, 1999–2000, 26 122, nr. 19).

¹⁶  Deze brieven zijn toegevoegd onder appendix A.

¹⁷  Zie ook 1.2 en de brief van de commissie aan de Kamer d.d. 24 juni 1999 (TK, 1998– 1999, 26 454, nr. 5).

¹⁸  Zie voor de te onderzoeken thema’s en de onderzoeksmodaliteiten 1.4.2 (onderzoeksopzet).

1.4 Organisatie en werkwijze

1.4.1 Organisatie onderzoek

De commissie stelt direct na aanvang van haar werkzaamheden een draaiboek op. Het draaiboek dient als basis voor het onderzoek en andere activiteiten van commissie en staf. In het draaiboek wordt onder meer aandacht besteed aan doelstelling en reikwijdte van het onderzoek¹⁷, aan de te onderzoeken thema’s en aan deonderzoeksmodaliteiten¹⁸.

De commissie kiest ervoor om als basis één maal per week te vergaderen.

Na het zomerreces van 1999 wordt dit standaard twee maal per week. In

de periodes rond de voorgesprekken, de hoorzittingen en de afronding van het rapport ligt deze frequentie belangrijk hoger.

Onderdeel van het draaiboek is een begroting. In het voorstel aan het

Presidium worden de kosten op f 572 000,– geraamd. Dit voorstel wordt overgenomen.

1.4.2 Onderzoeksopzet

In het draaiboek worden de volgende onderzoeksmodaliteiten opgenomen:

– onderzoek Kamerstukken;

– dossieronderzoek;

– (aanvullend) literatuuronderzoek;

– informele en vertrouwelijke voorgesprekken;

– openbare hoorzittingen.

In het vervolg van deze inleiding en in bijlage 3 wordt hierop nader ingegaan.

In aansluiting op het draaiboek wordt ook een aantal onderzoeksthema’s

vastgesteld, die als rode draad fungeren in alle stadia van het inhoudelijke onderzoek. Het betreft de navolgende thema’s:

– Initiatief en motieven;

– Criteria;

– Informatie (ten behoeve van politieke besluitvorming);

– Invloed (van verschillende direct betrokkenen op politieke besluitvorming);

– Omgeving (invloed publieke opinie, media etc. op politieke besluitvorming);

– Risico’s;

– Evaluatie (onder andere gebruik lessons learned).

De eerder geformuleerde onderzoeksvragen worden onder deze onderzoeksthema’s gerangschikt. Dit leidt tot een geïntegreerd overzicht van onderzoeksthema’s en onderzoeksvragen. De deelname van Nederland aan de operaties in Cambodja, voormalig Joegoslavië en Cyprus wordt aan de hand van dit overzicht onderzocht. De onderzoeksthema’s zijn voorts een belangrijk structuurelement in de hoofdstukken 4 (Analyse besluitvorming) en 6 (Bevindingen en aanbevelingen).

Het geïntegreerde overzicht van onderzoeksthema’s en onderzoeksvragen ziet er als volgt uit:

Initiatief, Motieven

• 1. 

  Waar lag het initiatief met betrekking tot het besluit tot de Nederlandse deelname aan de operatie en voor eventuele voortzetting en afronding?

• 2. 

  Wat waren de motieven voor deelname/voortzetting/afronding? Criteria

• 3. 

  Is bij de politieke besluitvorming over deelname/voortzetting/ afronding van deelname aan de betreffende vredesoperatie gebruik gemaakt van de volgende (aan het Toetsingskader ontleende) criteria:

• • 

  Nederlands belang – internationale rechtsorde

• • 

  in overeenstemming met volkenrecht – mandaat (bij voorkeur VN)

• • 

  solidariteit, geloofwaardigheid, spreiding verantwoordelijkheden, risico’s en lasten

• • 

  multinationale benadering

• • 

  inlichten parlement – breed draagvlak

• • 

  concrete militaire opdracht

• • 

  haalbaarheid politieke en militaire doelstellingen

• • 

  lastenverdeling

• • 

  beschikbaarheid eenheden (en voortzettingscapaciteit)

• • 

  duidelijke commandostructuur

• • 

  beoordeling risico’s

• • 

  ondubbelzinnige rules of engagement

• • 

  financiering

• • 

  termijn

• 4. 

  Hoe is door de verschillende (institutionele) actoren inhoud gegeven aan deze criteria? Welke criteria zijn van doorslaggevend belang geweest en waarom?

• 5. 

  Zijn (hiernaast) andere criteria gebruikt bij het besluit tot deelname/ voortzetting/afronding?

• 6. 

  Hebben een wijziging c.q. verlenging van het mandaat van de vredesoperatie of een toename van de risico’s voor de uitgezonden eenheden geleid tot een hernieuwde afweging?

Informatie t.b.v. politieke besluitvorming

• 7. 

  Beschikten de verschillende (institutionele) actoren bij de besluitvorming over deelname/voortzetting/afronding over een vergelijkbaar informatieniveau?

• 8. 

  In hoeverre was bij de politieke besluitvorming over de verschillende uitzendingen sprake van een vergelijkbaar informatieniveau?

• 9. 

  Op welk moment is de Kamer geïnformeerd over het besluit van de regering om Nederlandse militairen aan te bieden ten behoeve van een VN-operatie c.q. over het besluit van de regering om in te stemmen met deelname aan een NAVO-operatie?

• 10. 

  In welke mate heeft vertrouwelijke informatie een rol gespeeld bij de opstelling van de Kamer ten aanzien van deelname/voortzetting/ afronding?

Invloed

• 11. 

  Welke (institutionele) actoren hebben een doorslaggevende rol gespeeld in de politieke besluitvorming over deelname, voortzetting en afronding? Welke rol heeft de Kamer hierbij gespeeld?

• 12. 

  In hoeverre was er sprake van ambtelijke en politieke coördinatie van de besluitvorming over deelname/voortzetting/afronding?

• 13. 

  In welke mate en op welke wijze heeft Nederland, als troepenleverend land, invloed uitgeoefend op de internationale besluitvorming met betrekking tot de betreffende vredesoperatie?

• 14. 

  In welke mate heeft Nederland invloed uitgeoefend op de aan de Nederlandse eenheden toegewezen taken en locaties?

Omgeving

• 15. 

  In hoeverre is bij de politieke besluitvorming in Nederland over deelname/voortzetting/afronding sprake geweest van informele invloed van publieke opinie, media, adviesinstellingen, belangenorganisaties etc.?

Risico’s

• 16. 

  Op welke wijze zijn voorafgaande aan het besluit tot uitzending de veiligheidsrisico’s in kaart gebracht en hebben bewindspersonen, Kabinet en Kamer vóór en gedurende de uitzending een volledig beeld gekregen van de risico’s, gevaren en veiligheidsvoorzieningen van de uitzending?

Gebruik «lessons learned» – Evaluatie

• 17. 

  In welke mate zijn evaluaties (lessons learned) van eerdere vredesoperaties betrokken bij de politieke besluitvorming over de uitzending?

• 18. 

  Is een evaluatie van de betreffende uitzending uitgevoerd en welke lessen zijn hieruit getrokken voor toekomstige uitzendingen?

• 19. 

  Werd de Kamer geïnformeerd over de evaluatie? Zo ja, heeft de Kamer de evaluatie besproken?

1.4.3  Uitvoering onderzoek

In de periode tot eind juni 1999 richt de aandacht van de commissie zich vooral op het eenduidig afbakenen van de onderzoeksopdracht. Ook wordt een begin gemaakt met de analyse van de relevante Kamerstukken. Vanaf september 1999 krijgt de commissie in gedeelten de beschikking over de aan de ministeries gevraagde documenten. Begin februari 2000 is het overgrote gedeelte van de relevante documenten beschikbaar. De commissie gebruikt de tijd tot begin februari voornamelijk voor het verwerken van de documenten. Achtergrond daarvan is onder meer dat de commissie pas met de voorgesprekken en hoorzittingen wil beginnen wanneer het documentenonderzoek (zo goed als) is afgerond. Vanaf begin maart vinden de voorgesprekken plaats. Deze duren, op een enkele uitzondering na, tot medio april 2000. Op 22 mei 2000 beginnen de hoorzittingen. Deze duren, verdeeld over acht hoorzittingsdagen, tot en met 8 juni 2000.

1.4.4  Voorgesprekken

De commissie kiest voor besloten en vertrouwelijke voorgesprekken. De commissie meent daarmee de beste basis voor openheid van de gehoorden te bieden en daarmee voor het verkrijgen van zo veel mogelijk relevante informatie. Het nadeel van niet-citeerbaarheid tijdens de hoorzittingen en in het eindrapport (behoudens wanneer betrokkenen daar expliciet toestemming voor geven) neemt de commissie voor lief, ook al omdat tijdens de openbare hoorzittingen kan worden getracht gehoorden belangrijke lacunes citeerbaar te laten invullen. Daarbij behoren de verslagen van de voorgesprekken natuurlijk wel tot het onderzoeksmateriaal dat de commissie ten dienste staat. Basis voor de selectie van voor een voorgesprek uit te nodigen personen is het documentenonderzoek. Een verdere selectie vindt plaats door alleen die personen uit te nodigen waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij één of meer wezenlijke lacunes kunnen (helpen) invullen. Binnen dit kader is er plaats voor aanvullende criteria als een goede spreiding over ambtenaren en politici, een goede spreiding over de verschillende operaties etc.

Een van het voorgaande enigszins losstaande vraag bij de selectie van betrokken ambtenaren is of de nadruk moet worden gelegd bij die ambtenaren die «het werk daadwerkelijk gedaan hebben» of bij die ambtenaren die er verantwoordelijk voor waren dat het werk gedaan werd (veelal de leidinggevenden van de eerste categorie ambtenaren). Gezien de nadruk op het politieke karakter van de besluitvorming wordt er voor gekozen om bij twijfel te kiezen voor de verantwoordelijke ambtenaren (die immers veelal dichter in de buurt van de politieke leiding zitten). De commissie ziet zich ook tot keuzes gedwongen bij het uitnodigen van Kamerleden. In de afgelopen jaren is bij de verschillende operaties een groot aantal woordvoerders opgetreden. Sommigen voerden eenmalig het woord, de uiteindelijk door de commissie geselecteerde Kamerleden over het algemeen veel vaker.

Ook fractievoorzitters namen deel aan debatten over uitzendingen van militairen of waren op andere wijze betrokken. De commissie wacht de voorgesprekken met de woordvoerders af en meent op basis van de op dat moment beschikbare informatie de fractievoorzitters niet alsnog voor een voorgesprek of voor een hoorzitting te moeten uitnodigen.

Ter voorbereiding op ieder gesprek maakt de staf een lijst van geannoteerde vragen die in het documentenonderzoek niet of niet voldoende beantwoord zijn. De gesprekken worden namens de commissie gevoerd door, afhankelijk van de tijdsduur van het gesprek, één of meer leden van de commissie. Bij het overgrote gedeelte van de voorgesprekken zijn alle commissieleden aanwezig. Voorts zijn aanwezig de onderzoekers van de commissie en de griffier. Van de gesprekken worden stenografische verslagen gemaakt.

In totaal worden ruim vijftig voorgesprekken gevoerd. In de appendices is een lijst van de gevoerde gesprekken opgenomen. De lengte verschilt sterk; van een half uur tot meer dan drie uur. Na afloop van iedere serie voorgesprekken vindt dezelfde dag binnen de commissie een evaluatie van de die dag gehouden voorgesprekken plaats. Doel van de evaluaties is vooral het bespreken van gemaakte fouten om deze in de komende gesprekken te kunnen voorkomen alsmede het bezien van de relevantie van de uitkomsten van de voorgesprekken voor de nog te voeren gesprekken.

1.4.5 Hoorzittingen

In de opdracht van de Kamer staat vermeld dat de commissie openbare hoorzittingen moet organiseren waarvoor in ieder geval worden uitgenodigd bewindslieden, Kamerleden, topmilitairen en topambtenaren die bij de politieke besluitvorming omtrent deelname aan vredesoperaties betrokken zijn geweest. De commissie hoopt met de hoorzittingen een meerledig doel te bereiken:

– het zo veel mogelijk invullen van nog resterende hiaten;

– het citeerbaar maken van tijdens de voorgesprekken ingevulde witte vlekken; – het aan belangstellenden geven van nader inzicht in de politieke besluitvorming omtrent deelname aan vredesoperaties; – het verkrijgen van suggesties voor mogelijke verbeteringen in het proces van politieke besluitvorming op het gebied van Nederlandse deelname aan vredesoperaties.

Conform de opdracht aan de commissie wordt een selectie gemaakt uit de vier categorieën personen die de Kamer voor de hoorzittingen heeft geïdentificeerd. Basis voor de selectie vormen voorts uiteraard de bestudeerde documenten en de voorgesprekken. Ter voorbereiding op iedere hoorzitting maakt de staf een lijst van geannoteerde vragen die in het documentenonderzoek en de voorgesprekken niet of niet voldoende beantwoord zijn gebleven. In aanvulling hierop worden ook vragen geformuleerd die er toe strekken de andere doelen van de hoorzittingen te bereiken (informatievoorziening, citeerbaar maken, aanbevelingen voor de toekomst). Daarmee komen tijdens de hoorzittingen lang niet alle voor het onderzoek relevante vragen aan bod, met name niet de vragen die naar het oordeel van de commissie in het documentenonderzoek al voldoende zijn beantwoord. De commissie besluit de lijst van hoorzittingen voorafgaand aan het begin van de hoorzittingen integraal bekend te maken. De commissie acht het belangrijk dat maximale duidelijkheid wordt geboden omtrent de gang van zaken tijdens de hoorzittingsweken. Daarmee accepteert de commissie het risico dat gedurende de hoorzittingen publiekelijk wijzigingen in het hoorzittingsschema moeten worden aangebracht. Behoudens een extra hoorzitting met de heer Voorhoeve (oud-minister van Defensie) en het niet doorgaan van de hoorzitting met de heer Van Mierlo (oud-minister van Buitenlandse Zaken) blijkt de noodzaak hiertoe zich overigens niet voor te doen. Met de heer Van Mierlo wordt afgesproken dat teneinde in de ontstane leemte te voorzien het verslag van het voorgesprek integraal openbaar mag worden gemaakt (en dus vrij door de commissie kan worden gebruikt). De heer Van Mierlo tekent hierbij schriftelijk aan dat hem bij herlezing is gebleken dat dit een tekst is met de onzekerheden en formuleringen die horen bij een informeel gesprek dat niet gepubliceerd wordt. Een beperkt aantal inhoudelijke opmerkingen van de heer Van Mierlo wordt bij de betreffende passages in het verslag opgenomen. Het verslag is opgenomen in deel 3 van het rapport, na de verslagen van de hoorzittingen. De betreffende brief van de heer Van Mierlo is opgenomen in appendix A.

De gesprekken worden namens de commissie gevoerd door, afhankelijk van de tijdsduur van de hoorzitting, één of meer leden van de commissie. De hoorzittingen worden stenografisch verslagen. Na afloop van iedere serie hoorzittingen vindt dezelfde dag binnen de commissie een evaluatie plaats. Soms wordt meerdere malen per dag geëvalueerd, bij voorbeeld omdat de uitkomsten van de voorgaande hoorzitting van invloed zijn op de tijdens de volgende hoorzitting(en) te stellen vragen. Aangezien de commissie geen enquêtecommissie is en derhalve niet beschikt over de daaraan verbonden bevoegdheden, zijn de gehoorden niet verplicht om op de gestelde vragen te antwoorden. De gehoorden maken echter geen expliciet gebruik van deze mogelijkheid. Wel blijkt dat soms tegenstrijdige antwoorden worden gegeven. De commissie geeft in de hoofdstukken drie, vier en zes waar nodig een inhoudelijke reactie op deze tegenstrijdigheden, waarbij wordt betrokken de correspondentie die

Zie ook de appendices.

tijdens en na de hoorzittingen tot stand komt naar aanleiding van een aantal van deze tegenstrijdigheden¹⁹.

1.4.6  Tijdsduur onderzoek

Ingevolge de opdracht van de Tweede Kamer moet het eindrapport van de commissie worden aangeboden maximaal één jaar vanaf de dag van de benoeming van de leden. Derhalve zou de commissie uiterlijk medio april 2000 haar rapport aan de Kamer hebben moeten aanbieden. In januari 2000 blijkt echter dat medio april 2000 onhaalbaar is. De belangrijkste reden hiervoor is dat het dossieronderzoek meer tijd in beslag neemt dan vooraf was ingeschat, onder meer omdat de documenten niet in één keer maar fasegewijs ter beschikking kunnen worden gesteld en omdat de hoeveelheid ter beschikking gestelde documenten zeer omvangrijk is. De commissie verzoekt bij brief van 26 januari 2000²⁰ om enig uitstel. Teneinde aanbieding van het rapport in het zomerreces te voorkomen, stelt de commissie voor het rapport kort na het zomerreces aan te bieden. De Tweede Kamer neemt deze brief voor kennisgeving aan. Ondanks de verlenging ziet het er naar uit dat de commissie binnen het eerder vastgestelde budget kan blijven.

1.4.7  De staf

De commissie werkt met een in aantal relatief beperkte staf. De staf bestaat uit de volgende personen:

– mr T.N.J. de Lange (griffier, leiding staf, redactie, eindredactie);

– drs. T.J.E. van Toor (onderzoek, redactie, inhoudelijke voorbereiding voorgesprekken en hoorzittingen) – drs. D.G. Elbrink (onderzoek, redactie, ontwerp databases, inhoudelijke voorbereiding voorgesprekken en hoorzittingen) – P.A.M. van Goch (documentatie, archivering, redactie, vooronderzoek documenten) – J.J.H. Arentsen (secretariële ondersteuning, archivering, planning afspraken)

Gedurende het onderzoek blijkt het noodzakelijk om voor de eerste schifting van potentieel relevante documenten tijdelijk extra staf (O. Kiers en E.G. Zalmé) in te zetten.

De commissie is de staf dankbaar voor de grote inzet en toewijding bij het vervullen van haar taak. Mede door de beperkte omvang van de staf wordt de staf in perioden van grote drukte (met name rond de voorgesprekken en de hoorzittingen en bij het schrijven van het eindrapport) zwaar belast. Ondanks deze belasting is er gedurende het hele onderzoek sprake van een optimale ondersteuning.

1.4.8  Advisering commissie

De commissie besteedt, in tegenstelling tot eerdere onderzoekscommissies en -werkgroepen, geen onderzoek uit. Wel vraagt de commissie een aantal deskundigen op diverse terreinen om advies. Drs. D. Leurdijk, senior-onderzoeker bij het Nederlands instituut voor internationale betrekkingen Clingendael te Den Haag, houdt voor de commissie een aantal inleidingen waarin hij vooral het internationale kader van de deelname van Nederland aan vredesoperaties schetst. Ook draagt hij waardevolle suggesties aan voor de opbouw van het eindrapport en schrijft hij voor de commissie de inleidende gedeelten van

TK, 1999–2000, 26 454, nr. 6.                          hoofdstuk 3. Deze gedeelten betreffen het internationale kader.

Drs. C.P.M. Klep, werkzaam bij de Sectie Militaire Geschiedenis van de koninklijke landmacht en co-auteur van het zeer lezenswaardige boek «Van Korea tot Kosovo», geeft een presentatie naar aanleiding van zijn boek. Hij wijst de commissie vanuit militaire optiek op een aantal saillante punten met betrekking tot de Nederlandse deelname aan vredesoperaties. Op meerdere plaatsen in het rapport en ook gedurende het onderzoek maakt de commissie gebruik van passages uit genoemd boek.

In haar voorbereiding op de voorgesprekken en hoorzittingen wordt de commissie door een aantal externe deskundigen ondersteund. In volgorde van gesprek betreft het de volgende personen.

Dr. P. Bordewijk (publicist) en dr. B.P. Hofstede (mediadeskundige) geven gezamenlijk een presentatie aan de commissie waarin zij waardevolle tips verstrekken omtrent de organisatie van en wijze van bevragen tijdens de hoorzittingen. Zij baseren hun tips mede op tijdens eerdere onderzoeken gebleken «valkuilen».

De heer mr. A. Rouvoet (Tweede-Kamerlid voor de fractie van de RPF, lid van de commissie-Van Traa en van de commissie-Kalsbeek) en mevrouw mr. N.J.P. Coenen (griffier van genoemde commissies) delen hun onderzoekservaringen met de commissie en dragen er in belangrijke mate aan bij dat de commissie het wiel niet opnieuw hoeft uit te vinden. Mr. H.J. Westenberg (vice-president rechtbank Den Haag, deskundige op het gebied van het horen van getuigen) geeft de commissie tijdens een drietal bijeenkomsten een schat aan aanwijzingen voor het op zakelijke wijze vergaren van informatie van verschillende typen getuigen. De heer Westenberg wordt daarbij onder meer geassisteerd door de heer H. Meijs (acteur), die tegenspeler van de commissie is in een aantal rollenspelen.

De commissie wordt gedurende haar werkzaamheden ondersteund door een groot aantal diensten uit de Kamer. Te noemen vallen onder meer (in willekeurige volgorde) de afdeling Reprografie, de Postkamer, de Bodedienst, de Stenografische Dienst, de Afdeling Communicatie, de Beveiligingsdienst, de Stafdienst Financieel-Economische Zaken, de Interne Dienst, de Vergaderservice en de Dienst Automatisering.

De commissie is alle hierboven genoemde personen en diensten veel dank verschuldigd voor hun bijdragen.

De brief is in bijlage toegevoegd.

1.4.9 Afspraken bewindspersonen

Vanaf het begin van het onderzoek is het duidelijk dat de commissie in aanraking zal komen met gerubriceerde («geheime») documenten. Mede om deze reden is het noodzakelijk dat er met de betrokken bewindspersonen afspraken worden gemaakt over de beschikbaarstelling en het gebruik van deze documenten.

Eind juni 1999 doet de commissie de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie schriftelijk het verzoek om de in het kader van de onderzoeksopdracht relevante documenten aan de commissie ter beschikking te stellen. Op 14 september 1999 vindt hierover overleg plaats tussen de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie en de commissie. De tijdens dit overleg gemaakte afspraken over de behandeling van gerubriceerde stukken worden, als onderdeel van een breder pakket conceptafspraken, op 6 oktober 1999 bij brief van de griffier van de commissie²¹ aan de ministers ter instemming voorgelegd.

Bij brief van 29 november 1999 berichten de ministers met de conceptafspraken te kunnen instemmen. Na enig overleg tussen commissie en Kabinet wordt begin januari 2000 over de invulling van punt 2 van de

21

afspraken (waarin is vastgelegd dat nog afspraken moeten worden gemaakt omtrent inzage door de commissie in notulen van de ministerraad) overeenstemming bereikt. De commissie krijgt de beschikking over geobjectiveerde (dus niet tot personen herleidbare) samenvattingen van de notulen inzake de besluitvorming over de uitzendingen in het kader van de vredesoperaties in Cambodja, Cyprus en voormalig Joegoslavië.

Vanaf medio mei 2000 worden tussen ministeries en commissie nadere afspraken gemaakt over voorinzage door de ministeries in het concepteindrapport van de commissie, dit in verband met gebruik door de commissie van gerubriceerde documenten van de ministeries van Algemene Zaken, Buitenlandse Zaken en Defensie. De inzage leidt tot overeenstemming over het gebruik van de beschikbaar gestelde documenten op de wijze zoals dat in het nu voorliggende eindrapport plaatsvindt.

1.4.10 Contacten NIOD

In de opdracht aan de commissie staat vermeld dat de werkzaamheden van de commissie de voortgang van het lopende onderzoek van het NIOD naar de gebeurtenissen voor, tijdens en na de val van Srebrenica niet mogen doorkruisen. De commissie besluit de voorzitter, de ondervoorzitter en de griffier te machtigen periodiek overleg met het NIOD te hebben teneinde in onderling overleg te bezien op welke wijze een dergelijke doorkruising zo veel mogelijk kan worden voorkomen. Vanaf medio 1999 vinden met een frequentie van gemiddeld eens per zes weken besloten en vertrouwelijke afstemmingsgesprekken plaats met prof. dr. J.C.H. Blom, directeur van het NIOD.

In de eerste gesprekken worden elkaars werkwijze en de reikwijdte van de respectievelijke onderzoeken verduidelijkt. Daaruit blijkt onder meer dat er in relatief beperkte mate sprake is van overlap. Deze overlap betreft de Nederlandse politieke besluitvorming inzake deelname aan, resp. voortzetting en afronding van, de uitzending van het infanteriebataljon naar Bosnië. De commissie (die ook andere operaties onderzoekt) en het NIOD (dat ook de gehele internationale component, waaronder onderzoek van de gang van zaken ter plekke, onderzoekt) hebben daarmee voor het overgrote gedeelte een geheel eigen onderzoeksterrein. Ook blijkt uit de gesprekken dat met een aantal afspraken kan worden voorkomen dat er sprake zal zijn van doorkruising van de voortgang van het onderzoek van het NIOD. Deze afspraken stemmen in ieder geval naar het oordeel van de commissie tot volle tevredenheid.

De afstemmingsgesprekken strekken ook tot wederzijdse uitwisseling van informatie over de voortgang van beide onderzoeken, onder meer ter voorkoming van mogelijke misverstanden. Ter vermijding van iedere mogelijke vermenging van belangen wordt besloten de onderzoeken geheel onafhankelijk van elkaar te laten verlopen. Zo vindt er geen raadpleging van elkaars bronnen plaats.

1.5 Opbouw rapport en bijlagen

Het rapport bestaat uit drie delen. Deel 1 vormt de hoofdtekst van het rapport, in deel 2 zijn de bijlagen en appendices opgenomen en in deel 3 staan de verslagen van de hoorzittingen.

In hoofdstuk 2 (Parlementaire betrokkenheid) van deel 1 wordt een korte beschrijving gegeven van de formele betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de politieke besluitvorming omtrent deelname van Nederland aan vredesoperaties.

In hoofdstuk 3 wordt beschreven hoe de politieke besluitvorming in ieder van de door de commissie onderzochte operaties is verlopen. Het hoofdstuk heeft een feitelijk karakter. Het hoofdstuk is vooral op basis van het documentenonderzoek en de hoorzittingen geschreven. In hoofdstuk 4 volgt, op basis van de feiten uit hoofdstuk 3, een analyse van de besluitvorming. Het primaire structuurelement in dit hoofdstuk wordt niet meer gevormd door de verschillende operaties maar door een aantal thema’s die de commissie in het kader van dit onderzoek van groot belang acht. De commissie poogt hiermee een aantal rode draden in de verschillende operaties bloot te leggen.

In hoofdstuk 5 wordt, conform de opdracht van de Tweede Kamer, het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden geëvalueerd. In hoofdstuk 6 zijn, in direct vervolg op het gestelde in de hoofdstukken 4 en 5, de bevindingen en aanbevelingen van de commissie opgenomen. Ook in dit hoofdstuk zijn de hierboven genoemde thema’s een belangrijk structuurelement.

In deel 2 wordt in een achttal bijlagen nader ingegaan op een aantal in de inleiding kort behandelde onderwerpen zoals voorgeschiedenis, organisatie en werkwijze, voorgesprekken en hoorzittingen. In de appendices zijn de voor het onderzoek meest relevante openbare documenten toegevoegd.

In deel 3 is, naast de verslagen van de hoorzittingen, ook het verslag van het voorgesprek met de heer Van Mierlo opgenomen.

HOOFDSTUK 2 BETROKKENHEID TWEEDE KAMER

2.1  Voorgeschiedenis

Bij de uitzendingen van Nederlandse militairen ten behoeve van vredesoperaties speelt de Tweede Kamer tot het eind van de jaren zeventig slechts een geringe rol in de politieke besluitvorming. De regering heeft op basis van artikel 98, tweede lid, van de Grondwet niet de voorafgaande toestemming nodig van het parlement voor het plegen van oorlogshandelingen «tot bescherming der belangen van de Staat».¹ In een notitie uit 1991 van de minister van Buitenlandse Zaken over de juridische aspecten betreffende de Nederlandse inzet in het Golfconflict interpreteert de regering dit grondwetsartikel als volgt: «Het eerste lid, waarvan de grondwetsgeschiedenis aantoont dat de term met opzet zo ruim is gekozen, beperkt geenszins de mogelijkheden tot inzet van de krijgsmacht. Zo kan ter rechtvaardiging van de inzet van de krijgsmacht onder bescherming van de belangen van de staat mede worden begrepen het gebruik van de krijgsmacht ter bevordering en handhaving van de internationale rechtsorde. Het tweede lid beoogt buiten twijfel te stellen dat de inzet van de krijgsmacht een bevoegdheid van de regering is.»² De regering concludeert vervolgens: «Voorafgaande instemming van de Staten-Generaal met een eventuele inzet van de Nederlandse krijgsmacht is niet noodzakelijk, mits door de regering wordt vastgesteld dat de inzet geschiedt ter bescherming van de belangen van de staat, waaronder mede kan worden begrepen de bevordering en handhaving van de internationale rechtsorde. Een in-oorlog-verklaring, waarvoor de toestemming van de Staten-Generaal in verenigde vergadering is voorgeschreven, is juridisch niet vereist en evenmin een voorwaarde voor inzet. Niettemin is aan de Staten-Generaal toegezegd om overleg te voeren omtrent de voornemens van de regering, e.e.a. conform de staatsrechtelijke praktijk. Voor elke beslissing geldt de ministeriële verantwoordelijkheid.»³

Deze staatsrechtelijke praktijk van overleg met de Kamer over het besluit tot uitzending krijgt vanaf het eind van de jaren zeventig vorm, mede op basis van een aantal moties van de Kamer. In het onderstaande wordt een overzicht gegeven van de stappen die Kamer en regering hebben gezet om het parlement meer te betrekken bij de besluitvorming over uitzendingen. In het verlengde hiervan wordt ook de discussie beschreven over de criteria waaraan het besluit om tot een uitzending over te gaan, getoetst zou kunnen worden. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een overzicht van de betrokkenheid van parlementen in een aantal andere landen bij de politieke besluitvorming over het uitzenden van militairen.

2.2  Motie-Brinkhorst

¹  Artikel 98 luidt (tot 1995) als volgt: «1. Tot bescherming der belangen van de Staat is er een krijgsmacht, bestaande uit vrijwillig dienenden en uit dienstplichtigen. 2. De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht. 3. (...)».

²  TK, 1990–1991, 21 664, nr. 25, p. 10.

³  TK, 1990–1991, 21 664, nr. 25, p. 5.

Bij de besluitvorming over de deelname aan UNIFIL, de grootste Nederlandse uitzending van militairen ten behoeve van een vredesoperatie gedurende de periode van de Koude Oorlog, gaat de regering voorbij aan de stilzwijgende afspraak dat de Kamer zo snel mogelijk over een uitzending wordt ingelicht. Na een verzoek van SGVN Waldheim besluit de ministerraad in januari 1979 tot het ter beschikking stellen van een pantserinfanteriebataljon ten behoeve van UNIFIL, de vredesmacht voor Zuid-Libanon die in maart 1978 door de Veiligheidsraad is ingesteld. Dit kabinetsbesluit leidt voor het eerst tot een actieve opstelling van de Tweede Kamer bij de besluitvorming over uitzendingen van militairen. Twee aspecten staan centraal in het debat tussen regering en Kamer; het probleem van de verplichte uitzending van dienstplichtigen en het moment van informeren van de Kamer.

Het grootste deel van de militairen van het voor uitzending in aanmerking komende bataljon bestaat uit dienstplichtigen. De helft van hen heeft weliswaar een verklaring ondertekend dat zij bereid zijn deel te nemen aan een uitzending in het kader van een VN-vredesoperatie, maar de risico’s verbonden aan de deelname aan UNIFIL doen velen van hen terugschrikken. Ongeveer eenderde van de dienstplichtigen die met het eerste bataljon naar Libanon worden uitgezonden, gaat tegen zijn wil. Overigens zijn er voor de latere uitzendingen naar Libanon voldoende vrijwilligers.

De Kamer stemt om redenen van buitenlands politieke aard in met de Nederlandse deelname aan UNIFIL, maar beklaagt zich er over niet voorafgaande aan het regeringsbesluit te zijn ingelicht over het voornemen tot uitzending. In een motie verzoekt het lid Brinkhorst (D66) de regering om «(...) in het vervolg besluiten over de deelname door Nederland aan een VN-vredesmacht niet te nemen dan na overleg met de Kamer».⁴ Deze motie wordt op 6 februari 1979 door de Kamer aangenomen. Moties van de oppositie om uitsluitend vrijwilligers uit te zenden worden door de meerderheid van de Kamer afgewezen. Wel neemt de Kamer een motie aan van de leden Verbrugh (GPV) en Van Dis (SGP), waarin de regering wordt uitgenodigd «de uiterste inzet te betrachten om in de eerste plaats vrijwillig en bovendien voor de taakstelling adequaat personeel binnen de krijgsmacht te verwerven ten einde te komen tot een zo hoog mogelijke graad van vrijwilligheid binnen het Nederlandse detachement».⁵

Tijdens het debat in de Kamer op 1 februari 1979 over de uitzending naar Libanon worden voor het eerst ook criteria geformuleerd waaraan de uitzending zou moeten voldoen. Kamerlid Waltmans (PPR) verklaart dat de militairen in Libanon blijven: 1. zolang de Veiligheidsraad dat nodig acht; 2. zolang ze hun taken behoorlijk kunnen vervullen; 3. zolang geen open oorlog in het gebied uitbreekt; 4. zolang de agressie zich niet tegen de VN-militairen richt; 5. zolang het Nederlandse bataljon het vertrouwen van de lokale partijen behoudt.⁶ De regering kan zich, bij monde van minister van Buitenlandse Zaken Van der Klaauw, in grote trekken vinden in de door Waltmans naar voren gebrachte punten.⁷

⁴ TK, 1978–1979, 15 441, nr. 7.

⁵ TK, 1978–1979, 15 441, nr. 12.

⁶ TK, 1978–1979, handelingen 15, p. 2959 en p. 2989.

⁷ TK, 1978–1979, handelingen 15, p. 2967.

De deelname aan UNIFIL wordt aanvankelijk voor één jaar toegezegd en begin 1980 met vier jaar verlengd. Na de invasie door Israël in Libanon in juni 1982 voelen regering en parlement weinig meer voor deelname aan UNIFIL. In oktober 1983 trekt Nederland het grootste deel van het bataljon terug en twee jaar later beëindigt de regering definitief de Nederlandse deelname aan UNIFIL. De eenzijdige terugtrekking van het grootste deel van de uitgezonden militairen door Nederland, op dat moment niet-permanent lid van de Veiligheidsraad, leidt tot een bekoeling van de relaties met het VN-secretariaat.

De Adviesraad Defensie Aangelegenheden (ADA) gaat in een in 1980 verschenen advies in op de criteria die bij de besluitvorming over uitzending een rol moeten spelen. De raad komt tot zeven criteria:

• 1. 

  een formeel verzoek van de SGVN;

• 2. 

  instemming betrokken partijen met Nederlandse bijdrage;

• 3. 

  de bijdrage moet verenigbaar zijn met NAVO-verplichtingen;

• 4. 

  terugtrekken moet op ieder moment mogelijk zijn;

• 5. 

  de bijdrage mag geen onaanvaardbare schade toebrengen aan de Nederlandse veiligheidsbelangen;

• 6. 

  de missie moet een vredesbevorderend karakter hebben;

• 7. 

  de risico’s moeten in een aanvaardbare verhouding tot de na te streven doelen staan.⁸

2.3 Motie-Frinking

De discussie over de betrokkenheid van de Kamer bij de besluitvorming over de uitzending van militairen komt opnieuw terug bij het debat over de wijziging van artikel 33 van de Dienstplichtwet in oktober 1987. Artikel 33, tweede lid, bepaalt dat verplichte uitzending van dienstplichtigen mogelijk is, hoewel het uitgangspunt van het beleid blijft dat vrijwilligheid bij het betrokken personeel voorop staat. De Kamer gaat akkoord met dit artikel van de Dienstplichtwet, maar legt in de op 27 oktober 1987 met algemene stemmen aangenomen motie van het lid Frinking (CDA) wel vast dat met de Kamer overlegd moet worden alvorens dienstplichtigen onvrijwillig worden uitgezonden. De tekst van de motie-Frinking luidt als volgt: «De Kamer, (...) van mening, dat het gewenst is, dat de Kamer zich tijdig kan uitspreken over onvrijwillige uitzending van dienstplichtigen buiten Nederland voor het vervullen van de werkelijke dienst in gevallen waarbij Nederland hiertoe geen bestaande verplichtingen heeft en het een uitzending betreft, waarbij de aard en omstandigheden zodanig zijn, dat bijzondere waarborgen gegeven moeten worden; verzoekt de regering, alvorens de uitvoering van een besluit ter zake plaatsvindt, dit besluit aan de Kamer voor te leggen; (...).»⁹

In de praktijk van het verkeer tussen regering en Kamer in de daaropvolgende jaren over deelname van Nederland aan vredesoperaties geeft de regering een brede uitleg aan deze motie. De Kamer wordt ook ingelicht over deelname aan vredesoperaties waarvoor militairen op vrijwillige basis worden uitgezonden. Overigens komt onvrijwillige uitzending van dienstplichtigen na afloop van de deelname aan UNIFIL vrijwel niet meer voor. Dienstplichtigen krijgen «tot aan de vliegtuigtrap» de gelegenheid om zich alsnog terug te trekken voor de uitzending.

⁸  Adviesraad Defensie Aangelegenheden, Nederland en de vredestaken van de Verenigde Naties, 1980.

⁹  TK, 1987–1988, 16 521, nr. 13.

¹⁰  Artikel 96 luidt als volgt: «1. Het Koninkrijk wordt niet in oorlog verklaard dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal. (...) 3. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.»

¹¹  TK, 1990–1991, 21 664, nr. 25, p. 9.

Het besluit van de regering in 1990 om met eenheden van de KM en KLu deel te nemen aan de door een resolutie van de Veiligheidsraad gelegitimeerde afdwinging van het VN-embargo tegen Irak en vanaf begin 1991 aan de peace-enforcement operatie Desert Storm, gericht op het verdrijven van de Iraakse bezettingstroepen uit Koeweit, leidt tot een discussie over de vraag of dit besluit niet gebaseerd moet zijn op artikel

96 van de Grondwet.¹⁰

Volgens de eerdergenoemde notitie van de regering over de juridische aspecten betreffende de Nederlandse inzet in het Golfconflict treft artikel 96 «primair een regeling met betrekking tot een formeel besluit van de regering in de context van de internationale betrekkingen: de in-oorlog-verklaring.»¹¹ Sinds de Tweede Wereldoorlog is een oorlogsverklaring tussen staten echter buiten gebruik geraakt. Voorts wordt in de notitie gesteld, op basis van de behandeling van de grondwetswijziging in 1953 en een uitspraak van de Raad van State uit 1986, dat voor het plegen van oorlogshandelingen geen in-oorlog-verklaring vereist is en dat het treffen van militaire maatregelen niet onder het begrip «in oorlog verklaren» valt. Voorafgaande instemming van de verenigde vergadering van de Staten-Generaal met het uitzenden van de Nederlandse eenheden naar de Golf is dus niet noodzakelijk.

2.4 Motie-Van Traa

De uitzending naar de Golf brengt in de Kamer een discussie op gang over de voorwaarden waaronder Nederland kan deelnemen aan out-of-area-operaties (operaties buiten het NAVO-verdragsgebied). Tijdens het debat in juni 1991 over de Defensienota 1991 dient het lid Van Traa (PvdA) een motie in die militaire operaties buiten het NAVO-verdragsgebied aan strikte criteria moet binden. Nederland mag slechts dan aan dergelijke operaties in internationaal verband deelnemen als deze in overeenstemming zijn met het Handvest van de Verenigde Naties, bij voorkeur op basis van een Veiligheidsraadsresolutie. Vredeshandhaving buiten het kader van de VN is mogelijk «bij voorkeur nadat door alle betrokken partijen daarover overeenstemming is bereikt». Een voorbeeld van een dergelijke peacekeeping operatie zonder mandaat van de Veiligheidsraad is de MFO (Multinational Force and Observers) in de Sinaï, waaraan Nederland van 1982 tot 1995 deelneemt. Tenslotte stelt de motie-Van Traa dat internationaal militair optreden ook is toegestaan «ter afwending van grootscheepse en massale schending van de elementaire mensenrechten in het kader van een humanitaire noodoperatie».¹² De motie wordt op 27 juni 1991 door de Kamer aangenomen.

In een overleg in mei 1992 met de minister van Defensie over zijn notitie over de Nederlandse militair-operationele ervaringen tijdens het Golfconflict stelt Van Traa: «Het is politiek ondenkbaar dat de regering besluit tot het inzetten van Nederlandse militairen zonder gemeen overleg met het parlement. Dat is meer dan een staatsrechtelijke praktijk; het is namelijk het recht van de Kamer daarover van tevoren te besluiten, als daartoe tenminste nog gelegenheid is. Nu hoogstwaarschijnlijk veelal sprake zal zijn van gezamenlijk optreden, zou de regering moeten uitspreken dat voor elke Nederlandse militaire inzet buiten het NAVO-verdragsgebied of buiten het Koninkrijk toestemming van de Kamer vereist is. In het gemeen overleg tussen regering en Kamer zou hieraan vorm en inhoud moeten worden gegeven.»¹³ Ook Van Middelkoop (GPV) dringt aan op «een constructie waarbij de Kamer nadrukkelijk en formeel wordt betrokken bij de besluitvorming. (...) Hij benadrukt dat de volksvertegenwoordiging een specifieke verantwoordelijkheid behoort te hebben voor het uitzenden van «eigen» mensen.»¹⁴ Minister Ter Beek zegt tijdens het overleg de vaste commissie voor Defensie toe «terug te zullen komen op de relatie tussen regering en parlement als het gaat om het inzetten van Nederlandse militairen bij out-of-area activiteiten.» Hij betoogt «dat thans sprake is van een gewoonterecht waaraan, aldus de commissie zelf, op een verantwoorde manier invulling is gegeven. Het spreekt voor zich dat de ministeriële verantwoordelijkheid ten volle wordt gehandhaafd.»¹⁵ Een reactie van de regering op de wens van de Kamer nauwer betrokken te worden bij de besluitvorming over uitzendingen blijft echter uit, waardoor de Kamer hierop een jaar later, tijdens het debat over de Prioriteitennota, opnieuw terug moet komen.

¹² TK, 1990–1991, 21 991, nr. 26.

¹³ TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 3.

¹⁴ TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 6.

¹⁵ TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 8.

¹⁶ TK, 1992–1993, 22 975, nrs. 1–2.

In de Prioriteitennota, die in januari 1993 verschijnt, besluit de regering om van een ten dele uit dienstplichtigen bestaande krijgsmacht over te gaan naar een geheel uit vrijwilligers samengestelde krijgsmacht. Voornaamste reden voor dit besluit is de vereiste onmiddellijke inzetbaarheid van eenheden voor crisisbeheersingsoperaties. Een van de uitgangspunten van de Nota is namelijk dat alle parate eenheden van de krijgsmacht in beginsel kunnen worden ingezet ten behoeve van internationale vredesbewarende en vredesafdwingende taken.¹⁶

Mevrouw Van Heemskerck Pillis-Duvekot (VVD) stelt tijdens het debat over de Prioriteitennota in mei 1993 voor om criteria te ontwikkelen voor Nederlandse deelname aan peacekeeping en peace-enforcement operaties en verwijst hierbij naar de drie criteria die haar fractievoorzitter Bolkestein in een rede in november 1991 heeft genoemd. «Ten eerste, het moet gaan om een uitzonderlijke en hoogst ernstige humanitaire noodtoestand. Ten tweede, het moet duidelijk zijn dat een gewapende interventie de enige remedie is en dat zij ook kans van slagen heeft. Ten derde, de interventie moet plaatsvinden onder aegis van de Verenigde Naties of althans in samenwerking met een afdoend aantal gelijkgestemde landen. Ik wil daaraan nog toevoegen dat de mate waarin de internationale rechtsorde is geschonden, ook meegewogen zou moeten worden.»¹⁷

Minister Ter Beek antwoordt hierop dat hij, in navolging van de Adviesraad voor Vrede en Veiligheid, van mening is dat het formuleren van scherpe criteria te ver gaat. «Er bestaat geen simpele meetlat van het nationaal belang, die bij de ene uitkomst de inzet van de krijgsmacht zou rechtvaardigen en bij een andere juist weer niet. Integendeel: steeds is sprake van een in wezen unieke constellatie, waarbij moeilijk vergelijkbare zaken politiek tegenover elkaar moeten worden afgewogen. Strikte criteria verworden te snel tot een knellend keurslijf.»¹⁸ Ter Beek spreekt liever van «elementen van politieke besluitvorming dan van criteria» en somt er tijdens het debat een elftal op:

• 1. 

  Nederlandse nationale belangen, inclusief de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde;

• 2. 

  Aard en omvang schendingen internationale rechtsorde of mensenrechten;

• 3. 

  Internationale politieke legitimatie van een militair optreden (onder welke paraplu wordt er opgetreden?);

• 4. 

  Samenwerking met bondgenoten (WEU, NAVO);

• 5. 

  Voldoende breed politiek draagvlak voor deelname;

• 6. 

  Draagt militaire inzet meer bij aan oplossing dan andere middelen;

• 7. 

  Nabijheid van crisis;

• 8. 

  Afweging risico’s voor manschappen;

• 9. 

  Verwachte duur van deelname;

• 10. 

  Personele en materiële mogelijkheden van de krijgsmacht;

• 11. 

  Financiële consequenties.

In hetzelfde debat van mei 1993 over de Prioriteitennota pleit Van Middelkoop voor «een sterkere formele basis» voor het gegroeide staatsrechtelijke gebruik om de Kamer vooraf te informeren bij uitzendingen. Hij brengt drie opties naar voren: «een grondwettelijke bepaling die kan worden opgenomen in de voorstellen tot wijziging van de Grondwet, waartoe het kabinet zich ingevolge het advies van de Raad van State reeds heeft verplicht. Het kan ook via wetgeving wanneer gekozen wordt voor deconstitutionalisering van de bepalingen betreffende de krijgsmacht in de Grondwet. Er kan voorts worden gedacht aan een bepaling in een goedkeuringswet voor een overeenkomst met de VN.»¹⁹ In antwoord hierop zegt de minister van Defensie toe later dat jaar een notitie daarover aan de Kamer aan te zullen bieden. Bij de behandeling van de begroting van Defensie in november 1993 wordt de minister aan deze toezegging herinnerd.

¹⁷  TK, 1992–1993, handelingen 28, p. 4977.

¹⁸  TK, 1992–1993, handelingen 28, p. 5013–5014.

¹⁹  TK, 1992–1993, handelingen 28, p. 4968.

2.5 Motie-Van Middelkoop c.s.

De toegezegde notitie inzake de betrokkenheid van het parlement bij de uitzending van militaire eenheden wordt in januari 1994 door de ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer toegezonden. De regering wijst op de gegroeide praktijk om de Kamer zo vroeg mogelijk te betrekken bij de besluitvorming over de uitzending van militairen, ook in gevallen dat er sprake is van een substantiële wijziging in de taakstelling of de verlenging van de Nederlandse deelname. De regering deelt de wens van de Kamer «om de gegroeide praktijk meer gestructureerd en toetsbaar te maken, gelet op zowel het aantal en de diversiteit aan uitzendingsmogelijkheden als op de gewijzigde samenstelling van de krijgsmacht».²⁰

De notitie behandelt de drie door Van Middelkoop genoemde opties (een grondwetswijziging, een wettelijk kader en een goedkeuringswet bij een overeenkomst met de VN). De regering is van mening dat het bestaande grondwettelijke kader voldoende mogelijkheden in zich bergt voor de betrokkenheid van het parlement bij uitzendingen. Hierbij wordt met name gewezen op de in artikel 68 van de Grondwet vastgelegde informatieplicht voor de regering aan het parlement. Voor een formalisering van de betrokkenheid van het parlement in een wettelijk kader ziet de regering geen mogelijkheden.

Het vastleggen van de betrokkenheid van het parlement in een goedkeuringswet voor een te sluiten overeenkomst met de VN kent volgens de regering het nadeel «dat de betrokkenheid voor slechts een beperkt deel van de feitelijke inzetmogelijkheden formeel wettelijk zou zijn vastge-legd».²¹ De overeenkomst zou alleen betrekking hebben op de Nederlandse bijdrage aan de «stand-by-forces» (UNSAS) en niet op deelname aan andere vormen van internationale operaties van VN, CVSE, NAVO of WEU.

Om bovengenoemde redenen houdt de regering in de notitie vast aan de bestaande praktijk, waarbij de regering de Kamer in een brief informeert voordat een besluit tot uitzending in het kader van een internationale operatie wordt uitgevoerd. In een dergelijke brief zal het institutioneel kader van de operatie worden aangegeven. Ook zal worden ingegaan op de operationele aspecten, de taakopdracht van de militairen en de omstandigheden en risico’s waaronder zij zullen opereren, alsmede op de financiële consequenties. Voorts zegt de regering toe de Kamer schriftelijk te zullen informeren over verlenging van de termijn van uitzending of wanneer het doel of karakter van de operatie substantieel verandert.

²⁰ TK, 1993–1994, 23 591, nr. 1, p. 4.

²¹ TK, 1993–1994, 23 591, nr. 1, p. 9.

TK, 1994-1995, 23 591, nr. 2.

In een overleg met de (nieuwe) bewindspersonen van Defensie en Buitenlandse Zaken op 21 december 1994 uiten vrijwel alle woordvoerders hun ontevredenheid over de in de notitie gekozen procedure, die in feite niet afwijkt van de bestaande praktijk, en pleiten zij voor een vorm van wettelijk instemmingsrecht. Alleen de woordvoerder van de VVD-fractie, Van den Doel, is van mening dat de huidige procedure de Kamer voldoende ruimte geeft. Wel verzoekt hij de regering om de te hanteren toetsingscriteria c.q. aandachtspunten te verduidelijken. In hun beantwoording wijzen de ministers Van Mierlo en Voorhoeve een wettelijk instemmingsrecht van de Kamer af. Wel zeggen zij toe de Kamer te zullen informeren over een Toetsingskader.

De opstelling van de regering noopt een zestal woordvoerders nog dezelfde dag tot het indienen van een motie, waarin de regering wordt verzocht «een regeling voor te bereiden waarin is vastgelegd dat het parlement bij uitzending van militaire eenheden een formeel instemmingsrecht wordt verleend».²² Deze motie-Van Middelkoop c.s.

22

TK, 1994-1995, 23 591, nr. 3. TK, 1994-1995, 23 591, nr. 5.

wordt op 21 december 1994 door de Kamer, met de stemmen van de VVD-fractie tegen, aangenomen. De ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken laten de Kamer op 17 januari 1995 in een brief weten dat de regering zich zal beraden over de wijze waarop de door de Kamer gevraagde regeling vorm moet krijgen. Voorts zeggen zij nogmaals toe de Kamer te zullen informeren over het Toetsingskader bij uitzending van militairen.²³

2.6 Toetsingskader

De ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie sturen de Kamer op 28 juni 1995 de notitie over het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden ten behoeve van internationale operaties. Het Toetsingskader dient volgens de beide bewindspersonen «om tegemoet te komen aan de behoefte aan structurering van het overleg tussen regering en parlement over uitzending van Nederlandse militairen en tevens om de kwaliteit van de besluitvorming te waarborgen.»²⁴

De notitie onderscheidt veertien aandachtspunten, onderverdeeld in twee categorieën: politieke wenselijkheid en haalbaarheid. De veertien punten kunnen als volgt in het kort worden weergegeven (voor de volledige versie van de notitie over het Toetsingskader: zie appendix D):

Politieke wenselijkheid

• 1. 

  Uitzending geschiedt op grond van Nederlandse belangen (waaronder de bescherming van de internationale vrede en veiligheid) en/of de bevordering van de internationale rechtsorde (...).

• 2. 

  Uitzending (...) dient in overeenstemming te zijn met het volkenrecht en gebeurt bij voorkeur op grond van een duidelijk mandaat van de VN of een andere internationale organisatie (...).

• 3. 

  (...) factoren als solidariteit, geloofwaardigheid en spreiding van verantwoordelijkheden, risico’s en lasten (spelen) een rol.

• 4. 

  (...) een multinationale benadering verdient de voorkeur (omdat er ook op langere termijn bereidwilligheid dient te bestaan).

• 5. 

  Uitzending (...) is geen automatisme. De Nederlandse regering beslist per geval (...) Een dergelijk besluit wordt, behoudens uitzonderingen, niet uitgevoerd dan nadat het parlement hierover is ingelicht (...) Voor deelname (...) moet voldoende draagvlak bestaan in het parlement en in de samenleving.

Haalbaarheid

• 6. 

  Het in het politieke mandaat van een internationale operatie neergelegde doel moet worden vertaald in een concrete militaire opdracht (...).

• 7. 

  (...) de regering (moet) beoordelen of de gestelde politieke en militaire doelstellingen van een operatie redelijkerwijs haalbaar zijn. Daarbij spelen vooral de operationele karakteristieken van het desbetreffende conflict een rol (...).

• 8. 

  Een toereikend politiek en maatschappelijk draagvlak is onmisbaar (...) Voorkomen moet worden dat de last van de internationale operaties gedragen wordt door een kleine groep landen. (...) Dit kan door de deelname (...) over een groep landen te verspreiden. Ook kunnen afspraken worden gemaakt over de aflossing (...) en over een redelijke financiële lastenverdeling.

• 9. 

  (...) bezien of en zo ja welke eenheden (...) beschikbaar zijn.

• 10. 

  De Nederlandse eenheden dienen te opereren in een duidelijke commandostructuur (...).

²⁵  TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5.

²⁶  TK, 1995–1996, 23 591, nr. 6.

²⁷  Adviesraad Vrede en Veiligheid, Commentaar op het toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden, 27 oktober 1995.

²⁸  TK, 1993–1994, 23 327, nr. 15.

• 11. 

  (...) de risico’s voor het uit te zenden personeel (dienen) zo goed mogelijk te worden beoordeeld (...).

• 12. 

  De rules of engagement (...) moeten ondubbelzinnig zijn geformuleerd (...) (en) moeten een effectieve taakuitvoering mogelijk maken (...).

• 13. 

  De financiering (...) moet gewaarborgd zijn.

• 14. 

  Iedere toezegging van deelname (...) dient een termijn te bevatten. Na afloop daarvan wordt de Nederlandse deelname beëindigd of is, in geval van voortzetting, een nieuw besluit nodig.

De notitie eindigt met een belangrijke kanttekening: «Bovengenoemde aandachtspunten vormen niet meer dan een hulpmiddel voor de totstandkoming van een weloverwogen politiek en militair oordeel op basis van de specifieke karakteristieken van elk afzonderlijk geval. Ze lenen zich niet voor mechanische toepassing. Ook zal deze lijst in het licht van de omstandigheden en de opgedane ervaring van tijd tot tijd aangepast moeten worden.»²⁵

Op 23 november 1995 voert de Kamer overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie over het Toetsingskader. De woordvoerders spreken in het algemeen hun waardering uit over het Toetsingskader en voegen zelf geen extra aandachtspunten toe. Wel leggen zij verschillende accenten voor wat betreft de volgorde en het gewicht van de veertien aandachtspunten.²⁶

Een maand eerder heeft de Adviesraad Vrede en Veiligheid (AVV) op verzoek van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie ten behoeve van het overleg met de Kamer een commentaar geschreven op het Toetsingskader.²⁷ In dat advies maakt de AVV ook enkele opmerkingen over het politieke verkeer tussen parlement en regering. De AVV constateert het belang van overleg tussen regering en Kamer in een eerder stadium dan nadat de regering het besluit heeft genomen, bijvoorbeeld wanneer de regering voornemens is positief op een informeel verzoek van de SGVN te reageren.

2.7 Wijziging Grondwet

Tijdens het overleg met de Kamer op 23 november 1995 over het Toetsingskader verklaart de minister van Buitenlandse Zaken dat nog gesproken wordt over de uitwerking van de motie-Van Middelkoop c.s. en van de motie-Jurgens c.s. Deze laatstgenoemde motie is door de Kamer op 8 februari 1994 aangenomen naar aanleiding van het debat over de wijziging van de grondwetsartikelen inzake de verdediging in verband met de keuze voor een vrijwilligerskrijgsmacht en de opschorting van de opkomstplicht voor dienstplichtigen. In de motie wordt de regering verzocht voorstellen voor te bereiden tot modernisering van de bepalingen in de Grondwet inzake de verdediging.²⁸ De regering worstelt echter nog anderhalf jaar met de vraag op welke wijze invulling kan worden gegeven aan het door de Kamer gevraagde wettelijke instemmingsrecht. Desgevraagd stelt Van Middelkoop tijdens de hoorzitting dat hij van mening is dat de uitvoering van de motie is getraineerd.

De heer Van Middelkoop: «Hoe lang heeft het niet geduurd voordat er een begin van uitvoering aan is gegeven? De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken heeft met enige regelmaat geïnformeerd hoe het ermee stond. Toen hebben wij eerst de reactie gekregen van het Toetsingskader. Daarbij werd gezegd: laten wij eerst hier eens over discussiëren en dan kunnen wij alsnog bezien hoe wij de motie-Van Middelkoop c.s. verder gaan uitvoeren. In het desbetreffende AO heeft de Kamer weer aangedrongen op uitvoering van de motie. Gelukkig bleef het parlementair front gesloten. Toen heeft het nog een hele tijd geduurd voordat er überhaupt iets gebeurde, ondanks regelmatig reclameren. Op een gegeven moment kwamen twee ambtenaren van het ministerie van Defensie bij mij langs om te vragen hoe ik mij een regeling voorstelde. Ik was daar enigszins verrast door. Als je zo’n verzoek bij een kabinet deponeert, denk je dat er voldoende expertise is om er een begin van uitvoering aan te geven. (...)

Dan zitten wij inmiddels in de fase waarin het kabinet doorheeft dat er een eind moet komen aan het traineren en dat het echt uitvoering moet geven aan de motie.»²⁹

²⁹  Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.

³⁰  TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nrs. 1–2.

³¹  TK, 1996–1997, 25 367(R 1593), nr. 3.

³²  TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr. 3.

Op 26 mei 1997 dient de regering, ter behandeling in eerste lezing, het wetsvoorstel in tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging.³⁰ De regering wil met deze grondwetswijziging de artikelen in de Grondwet betreffende de verdediging moderniseren en aanpassen aan de nieuwe taken van de krijgsmacht. Voorts wil de regering met het wetsvoorstel tegemoet komen aan de wensen van de Kamer, zoals verwoord in de moties Jurgens c.s. en Van Middelkoop c.s. De in het huidige artikel 98 omschreven taak van de krijgsmacht wordt in het nieuwe artikel 97, eerste lid, breder omschreven om beter aan te sluiten bij de gewijzigde internationale verhoudingen: «Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht.» Het tweede lid van artikel 97 bepaalt, evenals het bestaande artikel 98, tweede lid: «De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht.» De krijgsmacht blijft volgens deze bepaling optreden onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid.

Het wetsvoorstel bevat ook een nieuwe bepaling over de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming inzake het uitzenden van militairen. Het voorstel voor het nieuwe artikel 100 luidt als volgt: «1. De regering verstrekt de Staten-Generaal tijdig inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen het tijdig verstrekken van inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict. 2. Het eerste lid geldt niet, indien dwingende redenen het tijdig verstrekken van inlichtingen verhinderen. In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.»

In de Memorie van Toelichting stelt de regering dat dit voorstel «uitvoering aan de strekking» van de motie-Van Middelkoop c.s. geeft en «de grondwettelijke positie van de Staten-Generaal versterkt, terwijl anderzijds de bestaande constitutionele verhouding tussen regering en de Staten-Generaal inzake het gezag over de krijgsmacht gehandhaafd blijft.»³¹ Ter verduidelijking schrijft de regering dat de tweede zin van artikel 100, eerste lid, inhoudt dat de informatieplicht conform artikel 100 niet geldt wanneer de krijgsmacht wordt ingezet voor humanitaire hulp indien geen sprake is van een gewapend conflict. Wat betreft het tijdstip van het informeren van de Kamer door de regering, wordt in de Memorie van Toelichting geschreven dat «in de regel de inlichtingenverstrekking ook op een zodanig vroeg tijdstip (zal) moeten plaatsvinden, dat de Staten-Generaal de mogelijkheid hebben om vóór de feitelijke uitvoering van de voorgenomen inzet of terbeschikkingstelling met de regering ter zake van gedachten te wisselen.»³²

Tenslotte stelt de regering in de Memorie van Toelichting dat zij artikel 100 zo interpreteert dat de Kamer ook op de hoogte wordt gehouden van relevante ontwikkelingen die zich tijdens een operatie voordoen, waaronder ook de opschorting of beëindiging van de uitzending.

De Raad van State stelt in zijn advies over het wetsvoorstel dat de regering naar de mening van de Raad met het voorliggende voorstel voor artikel 100 geen uitvoering geeft aan de strekking van de motie-Van Middelkoop c.s., aangezien geen formeel instemmingsrecht wordt verleend aan het parlement. Daarnaast adviseert de Raad van State om het woord «tijdig» in artikel 100 telkens te vervangen door het woord «vooraf», zodat beter tot uitdrukking komt dat het parlement de mogelijkheid moet hebben om vooraf ter zake met de regering van gedachten te wisselen.³³ Dit laatste advies wordt door de regering niet overgenomen. Door het aannemen van het amendement van een zestal leden wordt artikel 100 echter conform het advies van de Raad van State gewijzigd.³⁴

Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer dient het lid Koekkoek een amendement in dat beoogt de Staten-Generaal een «facultatief instemmingsrecht» te geven bij uitzendingen. Op basis van dit amendement behoeft een besluit tot uitzending «de voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal, indien binnen dertig dagen na het verstrekken van de inlichtingen (...) de wens daartoe te kennen wordt gegeven. De Staten-Generaal besluiten ter zake in verenigde vergade-ring.»³⁵

Dit amendement krijgt in de Kamer alleen de steun van het CDA, het AOV, de CD en het lid Hendriks.³⁶ Wel voegt de Kamer door het aannemen van een amendement van de leden Koekkoek en Te Veldhuis een nieuw artikel 99a toe aan de Grondwet, waarin wordt bepaald: «Volgens bij de wet te stellen regels kunnen plichten worden opgelegd ten behoeve van de civiele verdediging.«³⁷

Tijdens het plenaire debat over de grondwetswijziging verklaart Van Middelkoop dat «naar de letter niet kan worden gesproken van volledige uitvoering van de motie van 21 december 1994.» Hij geeft echter toe «dat de regering een serieuze poging heeft gedaan de motie qua strekking te honoreren.»³⁸ Volgens Van Middelkoop is er weliswaar geen sprake van een «instemmingsrecht in formele zin», maar wel van een instemmingsrecht «in materiële zin».³⁹ Tijdens de hoorzitting herhaalt hij deze opvatting in zijn antwoord op de vraag of sprake is van een materieel instemmingsrecht.

TK, 1996–1997, 25 367(R 1593), B. TK, 1997–1998, 25 367(R 1593), nr. 15. TK, 1997–1998, 25 367(R 1593), nr. 10. TK, 1997–1998, handelingen 42, p. 3383. TK, 1997–1998, 25 367 (R 1593), nr. 15. TK, 1997–1998, handelingen 40, p. 3247. TK, 1997–1998, handelingen 40, p. 3248. Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.

De heer Van Middelkoop: «Ja. Het zal u niet zijn ontgaan dat ik zelf de term heb geïntroduceerd of althans vaak heb gebruikt in de debatten over de grondwetsherziening. Ik heb er ook in het Nederlands Juristenblad een discussie over gevoerd met een jurist die het mes in de herziening had gezet. Ik handhaaf het gebruik van de term, ook gezien de verder gegroeide praktijk, niet alleen omdat de Kamer dat wilde, maar ook omdat het kabinet eraan heeft meegewerkt. (...) Hij (Ter Beek) waardeerde het dat er in een soort tweede ronde nadrukkelijk instemming werd gegeven aan een dergelijke actie. Ook met Kosovo heeft de voorzitter van de Kamer de leden een tweede rondje gegeven om vast te stellen dat er ook echt instemming was verleend. Puur juridisch of legislatief is de term misschien iets te zwaar aangezet, maar politiek is er zeker sprake van.

(vraag: wat is het verschil tussen het formele en het materiële instemmingsrecht): Dat verschil wil ik niet al te groot maken. Formeel is het verschil dat er niet via een stemming of via de constatering van meerderheidssteun moet worden vastgesteld dat er instemming is. Er heeft zich ook nog geen situatie voorgedaan dat de verhoudingen 50/50 lagen. Ik denk ook dat dat niet snel het geval zal zijn, omdat de aard van de beslissing met zich brengt dat een groot draagvlak aanbeveling verdient. Dat is ook de zienswijze van achtereenvolgende ministers geweest.»⁴⁰

Het wetsvoorstel wordt op 15 januari 1998 in eerste lezing door de Tweede Kamer aangenomen met alleen de stemmen van de leden van de

33

34

35

36

40

SP-fractie tegen.⁴¹ De Eerste Kamer stemt op 3 maart 1998 met algemene stemmen in met het wetsvoorstel.⁴²

Op 10 oktober dient de regering, ter behandeling in tweede lezing, het wetsvoorstel tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging in.⁴³

In het plenaire debat over dit voorstel bevestigt de minister van Binnenlandse Zaken dat de regering de Kamer informeert over een besluit tot uitzending voordat de regering zich bij een internationale organisatie committeert: «In de voorbereidende fase van deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie, waarbij hierover al dan niet in bondgenootschappelijk verband internationaal overleg wordt gevoerd, wordt terzake altijd een voorbehoud gemaakt wat betreft de nationale politieke besluitvorming.»⁴⁴

In tweede lezing wordt het wetsvoorstel op 16 november 1999 met algemene stemmen door de Tweede Kamer en op 20 juni 2000, eveneens met algemene stemmen, door de Eerste Kamer aangenomen.⁴⁵ Op 1 september 2000 treedt de Rijkswet tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging in werking.⁴⁶

2.8 Geheime operaties

⁴¹  TK, 1997–1998, handelingen 42, p. 3383.

⁴²  EK, 1997–1998, handelingen 22, p. 1080.

⁴³  TK, 1998–1999, 26 243 (R 1622), nrs. 1–2.

⁴⁴  TK, 1999–2000, handelingen 21, p. 1609.

⁴⁵  TK, 1999–2000, handelingen 22, p. 1634; EK, 1999–2000, handelingen 32, p. 1525.

⁴⁶  Staatsblad, 2000, 294, 18 juli 2000.

⁴⁷  Tk, 1998–1999, 25 367, nr. 3.

⁴⁸  TK, 1997–1998, handelingen 40, pp. 3272– 3273.

⁴⁹  TK, 1998–1999, 25 367, nr. 3.

⁵⁰  TK, 1998–1999, 25 367, nr. 5.

⁵¹  TK, 1997–1998, handelingen 40, pp. 3272– 3273 en 3279.

Bij de behandeling van de grondwetswijziging wordt ook ingegaan op de reikwijdte van artikel 100, tweede lid. Welke zijn de «dwingende redenen (die) het tijdig verstrekken van inlichtingen verhinderen»? In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel wordt gewezen op «(nood)situaties, waarbij op zeer korte termijn tot de daadwerkelijke inzet moet worden overgegaan.»⁴⁷ In het plenaire debat over het wetsvoorstel geeft minister Voorhoeve enkele hypothetische voorbeelden van een dergelijke situatie, zoals de inzet van militairen bij gijzelingen of bij evacuaties en het te hulp schieten van democratische regeringen.⁴⁸

De Memorie van Toelichting vermeldt dat bij «dwingende redenen (die) het tijdig vertrekken van inlichtingen verhinderen» ook wordt gedacht «aan een militaire interventie die alleen zinvol kan zijn indien zij onaangekondigd en onder strikte geheimhouding geschiedt.»⁴⁹ Op de vraag van de VVD of de regering heeft overwogen in dergelijke gevallen de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten van de Tweede Kamer te informeren, antwoordt de regering in de nota naar aanleiding van het verslag dat zij het tijdig informeren van deze commissie geen alternatief acht, omdat de Eerste Kamer geen vergelijkbare commissie kent.⁵⁰

Tijdens het plenaire debat over het wetsvoorstel geeft de minister van Defensie als voorbeeld van een geheime operatie het arresteren van oorlogsmisdadigers in Bosnië, waarvoor een aantal militairen korte tijd is uitgezonden. De minister stelt dat zo nodig overleg kan worden gevoerd met de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, maar kan niet toezeggen dat dit in alle gevallen zal gebeuren.⁵¹ Naar aanleiding van de toekomstige inwerkingtreding van artikel 100 beraadt de regering zich over een regeling om verantwoording af te leggen aan het parlement over het uitzenden van militairen in het kader van geheime operaties. De minister van Defensie gaat tijdens de hoorzitting in op de stand van zaken ten aanzien van deze procedure voor speciale operaties.

De minister van Defensie, De Grave: «Dat is tot op dit moment niet eenduidig geregeld. Er is een dubbel uitgangspunt. Aan de ene kant maakt het feit dat het speciale operaties zijn dat er ook op het vlak van het afleggen van verantwoording aparte procedures moeten zijn. Aan de andere kant moet er uiteindelijk wel op de een of andere wijze verantwoording plaatsvinden, omdat er sprake is geweest van de inzet van Nederlandse militairen. Tot nu toe is dat enigszins op een ad hoc-manier gebeurd. Ik heb geruime tijd geleden al het initiatief genomen om dit punt met de meest betrokken departementen op te nemen, vanuit de gedachte dat het goed zou zijn om daarvoor een vaste procedure af te spreken. Ik bedoel met vast dan zo vast mogelijk, want er zijn speciale operaties in alle soorten en maten, zodat je enige flexibiliteit moet behouden om hieraan van geval tot geval invulling te kunnen geven. Het kernpunt is echter dat die verantwoording afgelegd moet kunnen worden. Het ambtelijke voortraject is inmiddels gereed. Daarover is tussen de meest betrokken bewindslieden inmiddels overeenstemming bereikt. Deze kwestie zal binnen een aantal weken in het kabinet aan de orde komen. Daarna zal dit punt op een bepaalde wijze met de Kamer moeten worden besproken.

(vraag: gaat het dan om een procedure voorafgaand aan speciale operaties of om een verantwoording achteraf?):

Die vraag is niet vooraf te beantwoorden. Er zijn operaties die van een zodanige aard zijn dat de risico’s die aan verantwoording vooraf zijn verbonden, onverantwoord zijn. Ik verwijs naar de discussie die op dat punt heeft plaatsgevonden rond het befaamde artikel 100 van de Grondwet. Daar is nadrukkelijk door de wetgever ruimte gegeven om op grond van achteraf te beargumenteren redenen niet vooraf maar achteraf verantwoording aan de Kamer af te leggen. Dat hangt van de operatie af. De koninklijke weg is ook bij speciale operaties om na te gaan of het mogelijk is een verantwoording aan of raadpleging van conform artikel 100 vooraf te doen. Dat is echter niet in alle gevallen verantwoord. Er moet nader worden gesproken over wat precies de condities zijn rond de weg die daarvoor moet worden gekozen. De kernlijn moet zijn dat er verantwoording moet plaatsvinden indien Nederlandse militairen betrokken zijn bij speciale operaties.»⁵²

⁵²  De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.

⁵³  EK, 1999–2000, handelingen 32, p. 1522.

⁵⁴  Brief van de minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 23 augustus 2000.

⁵⁵  De informatie in paragraaf 2.9 is gebaseerd op de passages hierover in de brief van de ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer van 19 januari 1994 (23 591, nr. 1, pp. 5–7). Deze informatie is door de commissie geactualiseerd en aangevuld op basis van informatie van de Nederlandse ambassades in de betreffende landen.

De minister van Defensie bevestigt in de hoorzitting dat deze procedure voor speciale operaties na bespreking in de ministerraad zal worden voorgelegd aan de Kamer. Eenzelfde toezegging doet hij tijdens het plenaire debat in de Eerste Kamer over de grondwetswijziging op 20 juni

2000.⁵³

Op 23 augustus 2000 informeert de minister van Defensie, mede namens de minister-president en de minister van Buitenlandse Zaken, de Tweede Kamer in een brief over de procedures die de regering heeft vastgesteld voor de politieke besluitvorming over speciale operaties en de informatieverstrekking hierover aan het parlement⁵⁴ De regering stelt een kerngroep in van ministers die betrokken worden bij de besluitvorming. In deze kabinetsperiode bestaat de kerngroep uit de minister-president, de beide vice-ministers-presidenten en de ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken.

Wat betreft de informatieverstrekking aan het parlement is de regering voornemens om de informatie over speciale operaties waar mogelijk vooraf te verstrekken. Met een beroep op artikel 100, tweede lid van de Grondwet stelt de regering in de brief dat het veelal niet anders dan achteraf zal kunnen gebeuren. Voorts gaat de regering er van uit uit dat het parlement voor deze informatie een mate van vertrouwelijkheid garandeert die vergelijkbaar is met de wijze waarop in de Tweede Kamer de commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten omgaat met de informatie die zij krijgt.

2.9 Betrokkenheid parlement in andere landen⁵⁵

België

In België voert ingevolge artikel 68 van de Belgische Grondwet «de Koning» (regering) het bevel over de krijgsmacht, stelt de staat van oorlog vast alsook het einde van de vijandelijkheden. Op grond van datzelfde artikel is de regering gehouden het parlement te informeren («onder toevoeging van passende mededelingen») over deze aangelegenheden

(waaronder bijvoorbeeld uitzending), zodra «het belang en de veiligheid van de Staat het toelaten». Daarnaast is de regering gebonden aan de reguliere politieke en budgettaire controle van het parlement. Naar aanleiding van de dramatische gebeurtenissen in Rwanda (genocide onder de bevolking en de moord op 10 Belgische para’s) formuleert een Parlementaire Onderzoekscommissie uit de Senaat een reeks aanbevelingen met betrekking tot het uitzenden van Belgische militairen voor vredesoperaties. Deze aanbevelingen hebben onder meer betrekking op de Belgische beslissing tot deelname aan VN-vredesoperaties, de technische voorbereiding en het verloop van de deelname van een Belgisch detachement aan een VN-missie, de coördinatie tussen het departement van Landsverdediging en de generale staf van het leger, de coördinatie tussen de departementen van Buitenlandse Zaken en van Landsverdediging, de evaluatie van de operaties door de militaire autoriteiten en de informatieverstrekking aan het Parlement.⁵⁶ De Federale regering biedt op 23 juni 2000 haar reactie aan de Senaat aan. De commissie maakt bij de formulering van een aantal bevindingen gebruik van de aanbevelingen van de Senaat.

Canada

De betrokkenheid van het Canadese parlement bij vredesoperaties staat verwoord in het Defence Planning Document 1999. De Canadese regering is de autoriteit voor nieuwe militaire taken, maar in de praktijk wordt het parlement geïnformeerd over iedere nieuwe militaire taak buiten Canada waarbij meer dan 50 militairen betrokken zijn. De afgevaardigden van het House of Commons kunnen over een dergelijke operatie debatteren. Mocht tijdens een dergelijk debat een meerderheid van de afgevaardigden tegen de deelname stemmen, dan zal de deelname normaal gesproken geen doorgang vinden.

Denemarken

De Deense Grondwet bepaalt in artikel 19, tweede lid, dat «except for purposes of defence against an armed attack upon the Realm or Danish forces the King shall not use military force against any foreign state without the consent of the Parliament. Any measure which the King may take in pursuance of this provision shall immediately be submitted to the Parliament.» Het derde lid bevat de bepaling dat «The Parliament shall appoint (...) a Foreign Affairs Committee, which the Government shall consult prior to the making of any decision of major importance to foreign policy.» Besluitvorming over deelname aan vredesoperaties vindt in Denemarken plaats in deze parlementaire commissie voor Buitenlandse Zaken, waarin alle politieke partijen zijn vertegenwoordigd. Deze commissie kan het voorstel van de regering goed- of afkeuren. Vervolgens moet het voorstel ter goedkeuring aan het volledige parlement worden voorgelegd. De goedkeuring kan bij hamerslag gebeuren, wanneer het voorstel in de commissie is goedgekeurd.

⁵⁶ Rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie naar de moord op tien Belgische blauwhelmen en de voorbereiding van de volkenmoord in Ruanda, Belgische Senaat 1997/1998 1–611/7.

Duitsland

De Grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland staat het inzetten van militaire eenheden toe in gevallen waarin de staat van oorlog is ingetreden of wanneer daartoe een volkenrechtelijke verplichting door de Bondsrepubliek is aangegaan. In het verleden is aangenomen dat laatste optie beperkt was tot de bondgenootschappelijke bijstandsverplichtingen van NAVO en WEU. Tot 1993 werd er van uitgegaan dat de Bondsrepubliek in het licht van de Duitse grondwet slechts in internationaal verband zou kunnen optreden ter verdediging van het bondgenootschappelijk grondgebied.

Op 12 juli 1994 is een beslissing in een bodemprocedure genomen door het Bundesverfassungsgericht inzake alternatieve formuleringen voor de betreffende grondwetsbepalingen. Deze beslissing komt er op neer dat iedere gewapende inzet van de Bundeswehr in het systeem van wederzijdse collectieve zekerheid toegelaten is, onder het beding dat voor iedere inzet vooraf een toestemming met een eenvoudige meerderheid in de Bondsdag is gegeven.

Inzet van ongewapend personeel van de Bundeswehr bij hulpdiensten en humanitaire operaties in het buitenland is zonder parlementaire goedkeuring toegestaan, voor zover het daarbij niet in gewapende operaties wordt betrokken.

Finland

Het Finse parlement dient bij de besluitvorming inzake deelname aan internationale vredesoperaties betrokken te worden. Deze betrokkenheid is wettelijk vastgelegd. Er worden geen specifieke voorwaarden vooraf gesteld. Elke actie wordt op zijn eigen merites beoordeeld. Voor goedkeuring is het wel van belang dat er een mandaat is en dat de rules of engagement aanvaarbaar zijn.

Frankrijk

In Frankrijk is het bewaren van de onafhankelijkheid en de integriteit van het grondgebied aan de president opgedragen. Hoewel de president opperbevelhebber is, is ingevolge artikel 21 van de Franse grondwet de verantwoordelijkheid voor de verdediging aan de minister-president opgedragen. De precieze verdeling van bevoegdheden tussen de regering en de president is afhankelijk van de politieke situatie van het moment. De Franse grondwet bevat geen bepaling over de rol van het parlement bij uitzending van eenheden. Indien zulks naar het oordeel van de regering wenselijk is, wordt het parlement achteraf geïnformeerd over de besluiten van de regering en/of de president.

Noorwegen

Een grondwettelijke basis voor de formele betrokkenheid van het Noorse parlement bij besluitvorming rond uitzendingen bestaat niet. Wel is er een constitutionele gewoonte dat het parlement, voorafgaand aan uitzendingen, geconsulteerd wordt. Gewoonlijk volgt de regering de uitkomsten van een dergelijke consultatie. Zo is onlangs op verzoek van het parlement deelname aan UNIFIL in Libanon stopgezet ten gunste van deelname aan KFOR in Kosovo.

Verenigd Koninkrijk

In het Verenigd Koninkrijk is het gebruikelijk dat de regering, zo mogelijk vooraf, het parlement in kennis stelt van het voornemen om eenheden uit te zenden. Gewoonlijk volgt op het kenbaar maken van een dergelijk voornemen een parlementair debat.

Verenigde Staten

Inzet van militaire eenheden buiten de Verenigde Staten is een presidentiële bevoegdheid. Op 7 november 1973 is door het Amerikaanse Congres de «War Powers Resolution» aangenomen. De resolutie voorziet onder andere in de verplichting voor de president om in geval van inzet van Amerikaanse eenheden in oorlogsomstandigheden zo mogelijk vooraf overleg te voeren met het Congres en binnen 48 uur na inzet aan het Congres te rapporteren. Inzet moet worden beëindigd indien het Congres na maximaal negentig dagen geen oorlogsverklaring heeft aangenomen of toestemming heeft verleend tot voortzetting van de inzet, dan wel fysiek niet in staat is bijeen te komen.

Op 22 februari 1996 publiceert het Bureau of International Organizational Affairs van het U.S. Department of State een executive summary van de geheime «Clinton Administration Policy on Reforming Multilateral Peace Operations (PDD 25)»⁵⁷. In deze samenvatting wordt in zeven punten aangegeven op welke manier de betrokkenheid van het Congres en het Amerikaanse volk bij VN-vredesoperaties verbeterd kan worden. Hierin wordt onder meer aangegeven dat periodiek consultaties zullen plaatsvinden met de voorzitters van beide partijen in het Congres over buitenlandspolitieke verplichtingen waarbij Amerikaanse troepen betrokken kunnen worden, inclusief mogelijke deelname van Amerikaanse eenheden aan VN-vredesoperaties. Daarnaast wordt aangegeven dat aan wetgeving wordt gewerkt in de geest van de voorstellen van de senatoren Mitchell, Nunn, Byrd en Warner waarbij in de War Powers Resolution een consultatiemechanisme wordt ingevoerd.

Op 24 maart 1999 worden amendementen vastgesteld op de War Powers Resolution⁵⁸. Hierin is een paragraaf opgenomen over de consultatie tussen de president en het Congres over deelname van Amerikaanse troepen in het buitenland. Deze paragraaf houdt in dat de president het Congres bij ieder verzoek zal consulteren vóórdat Amerikaanse gewapende troepen naar het buitenland zullen worden uitgezonden. Voorafgaand aan deze consultatie zullen de betrokken Congresleden de beschikking krijgen over alle voor de missie relevante informatie. Binnen 48 uur na de inzet van de troepenmacht wordt aan het Congres over die inzet gerapporteerd. De eerder genoemde 90-dagen periode voor verdere inzet van troepen in het buitenland worden in de War Powers Amendments 1999 teruggebracht tot een periode van 60 dagen.

Zweden

De formele rol van het parlement in Zweden bij besluitvorming rond vredesoperaties is vastgelegd in de Zweedse Grondwet. Hoofdstuk 10, artikel 9 luidt als volgt:

«(1) The Government may commit the country’s defence forces, or any part of them, to battle in order to repel an armed attack upon the Realm. Swedish armed forces may otherwise be committed to battle or sent to another country only if

• 1) 

  the Parliament has assented thereto;

• 2) 

  it is permitted under a law which sets out the prerequisites for such action;

• 3) 

  an obligation to take such action follows from an international agreement or obligation which has been approved by the Parliament.

(2) No declaration of war may be made without the consent of the Parliament, except in the event of an armed attack against Sweden.

(3) The Government may authorize the defence forces to use force in accordance with international law and custom to prevent a violation of Swedish soil in time of peace or during a war between foreign states»

⁵⁷  U.S. Department of State Publication number 10161, mei 1994.

⁵⁸  War Powers Amendments of 1999 (H.J. Res. 42).

Daarnaast bestaat sinds 1992 de «Law on armed forces serving abroad» (nr. 1992:1153, geamendeerd in 1995). Hierin wordt gesteld dat «Only after a demand or request of the United Nations or the OSCE Sweden may provide armed forces for peacekeeping operations abroad.» Uitzendingen voor operaties onder hoofdstuk VI van het VN-handvest kunnen op grond van deze bepaling zonder voorafgaande toestemming van het parlement plaatsvinden.

Voor uitzendingen met een peace-enforcing karakter (hoofdstuk VII van het VN-handvest) is wél de uitdrukkelijke toestemming van het Zweedse parlement nodig.

HOOFDSTUK 3 BESLUITVORMING

3.0 Begrippenapparaat

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de politieke besluitvorming in «Den Haag» omtrent deelname van Nederland aan een aantal vredesoperaties. Door de jaren heen heeft zich op dit terrein een heel specifiek begrippenapparaat ontwikkeld. In paragraaf 3.0 wordt een korte nadere duiding gegeven van een aantal kernbegrippen.

De commissie heeft voor de redactie van dit begrippenapparaat een beroep gedaan op drs. D. Leurdijk, senior-onderzoeker bij het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen (Clingendael). De commissie dankt de heer Leurdijk voor zijn bijdrage.

Conceptueel raamwerk

In de discussie in ons land over het defensie- en veiligheidsbeleid heeft zich, sinds het einde van de Koude Oorlog, een heel nieuw begrippenapparaat ontwikkeld. De kern daarvan wordt gevormd door de concepten «peacekeeping» en «peace-enforcement», waarvoor nog steeds geen volwaardige Nederlandse equivalenten bestaan. De veel actievere betrokkenheid van de VN-Veiligheidsraad bij een reeks internationale conflictsituaties (zoals de Iraakse bezetting van Koeweit, het voormalige Joegoslavië, Somalië, Libië, Cambodja, Haïti, Angola, Mozambique, Rwanda, Kosovo) heeft het traditionele veiligheidsdenken uit de Koude Oorlog naar de achtergrond gedrongen. Hiervoor in de plaats zijn begrippen gekomen als preventieve diplomatie, vredesoperaties, peacekeeping, peacemaking, peace-enforcement, humanitaire assistentie c.q. interventie, sub-contracting, en post-conflict peacebuilding. Kortom, het hele politieke, economische, militaire en volkenrechtelijke raamwerk voor een nieuw defensie- en veiligheidsbeleid van de internationale gemeenschap is herzien. Een belangrijke bijdrage aan de begripsvorming in de jaren negentig speelt het conceptuele raamwerk, zoals de toenmalige secretaris-generaal van de VN, Boutros-Ghali, dat in een tweetal rapporten, waaronder «An Agenda for Peace» uit 1992, heeft ontwikkeld. Ook de besluitvorming van de VN-Veiligheidsraad zelf draagt in belangrijke mate hieraan bij.

Niettemin kenmerkt het laatste decennium van de vorige eeuw zich door grote conceptuele verwarring. Het ontbrak – en het ontbreekt nog steeds – aan algemeen aanvaarde, gezaghebbende definities van de verschillende relevante concepten. Een elementair begrip als peacekeeping – dat in het VN-Handvest niet eens genoemd wordt – laat, bij afwezigheid van een gezaghebbende definitie, ruimte voor verschillende interpretaties en misvattingen. Dat geldt overigens ook voor de overige concepten – een situatie die uit een oogpunt van besluitvorming zeer onwenselijk is. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het conceptuele denken en de daarvan afgeleide beleidsinstrumenten zelf ook nog altijd volop in ontwikkeling zijn.

De externe omgeving

De externe omgeving van Nederland waar het gaat om de bereidheid troepen te leveren voor missies in internationaal verband wordt voornamelijk bepaald door de relevante besluiten van de Veiligheidsraad en de Noord-Atlantische Raad en ook door het conceptuele raamwerk waarbinnen uitzendingen plaatsvinden. Op internationaal niveau wordt reeds de afweging gemaakt om al dan niet geweld te gebruiken bij de ontplooiing van de troepenmacht. Met andere woorden, bij een besluit tot uitzending conformeren de troepenleverende landen zich voorshands aan de op het VN- en/of NAVO-hoofdkwartier gemaakte beleidskeuze om de missie een peacekeeping dan wel een peace-enforcement mandaat mee te geven. Traditioneel is peacekeeping bedoeld als een vreedzaam instrument dat geweld als regel uitsluit, terwijl bij een peace-enforcement operatie de militairen nadrukkelijk de bevoegdheid hebben indien nodig geweld te gebruiken bij het uitvoeren van hun taak.

De VN

de Veiligheidsraad: de politieke reikwijdte van resoluties De primaire taak van de VN-Veiligheidsraad is «de handhaving van de internationale vrede en veiligheid». De Raad heeft de afgelopen jaren, via een extensieve uitleg van artikel 39 uit het VN-Handvest, aan de begrippen handhaving dan wel bedreiging van de internationale vrede en veiligheid een steeds ruimere inhoud gegeven. Reeds in 1992 erkent de Raad, naast de traditionele militaire bedreigingen, ook het bestaan van andere bedreigingen zoals de verspreiding van massavernietigingswapens (Irak, Noord-Korea), het internationaal terrorisme (de kwestie-Lockerbie) en het bestaan van «niet-militaire bronnen van instabiliteit» op economisch, sociaal, humanitair en ecologisch gebied. De agenda van de Raad krijgt sindsdien meer dan ooit een binnenlands en humanitair karakter, met onder meer vraagstukken in de sfeer van burgeroorlogen, humanitaire hulpverlening, schendingen van het internationale humanitaire recht en mensenrechten, genocide, humanitaire interventie, safe areas, oorlogstribunalen en herstel van democratie. In een reeks resoluties spreekt de Raad als zijn oordeel uit dat schendingen van het internationale humanitaire recht, vanwege hun externe effecten, kunnen worden uitgelegd als bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid. Deze ontwikkeling leidt tezelfdertijd tot toenemende kritiek op het (selectief) functioneren van de Raad: de Raad zou een te ruime interpretatie van het concept «bedreiging van de internationale vrede en veiligheid» hanteren, teveel handelen in strijd met het non-interventiebeginsel en te veel een instrument van het buitenlands beleid van de Verenigde Staten c.q. het Westen zijn.

de vaststelling van het mandaat

De grondslag voor de uitzending van militairen in VN-verband wordt gelegd in resoluties van de Veiligheidsraad. Daarbij worden de mandaten van VN-missies, of door de VN geautoriseerde missies, formeel vastgesteld, verlengd of gewijzigd. Ze geven aan (a) wat het politieke doel van de missie is en (b) onder welke voorwaarden (dat wil zeggen met welke bevoegdheden en middelen) de missie wordt uitgestuurd.

De politieke doelstellingen van VN-operaties kunnen van algemene dan wel specifieke aard zijn. VN-missies richten zich bijvoorbeeld op het herstel van de internationale vrede en veiligheid, het scheppen van «een veilige omgeving», het tegengaan van ernstige schendingen van het internationale humanitaire recht en herstel van democratie, maar ook op de terugkeer van een legitiem gekozen regering, de bescherming van humanitaire hulporganisaties of de bescherming van «safe areas». Het verloop van conflictsituaties heeft de Raad er de afgelopen jaren toe gedwongen het mandaat van nogal wat VN-operaties «tijdens de rit» aan te passen. Een extreem voorbeeld hiervan vormt de reeks resoluties inzake voormalig Joegoslavië, waar – in de periode voor de ondertekening van het Akkoord van Dayton – sprake was van een bijna continue aanpassing.

De Raad kan, zoals gezegd, kiezen uit meerdere beleidsinstrumenten die passen in een breed conceptueel raamwerk (preventieve diplomatie, peacemaking, peacekeeping, peace-enforcement, humanitaire hulpverlening en peacebuilding). Ook in dit opzicht geldt de VN-aanwezigheid in Bosnië als een voorbeeld van een conceptueel complexe en unieke operatie.

Tenslotte: de hamvraag bij elke operatie is of de missie de bevoegdheid heeft al dan niet geweld toe te passen. Indien, naar het oordeel van de Raad, sprake is van «een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid» heeft de Raad in beginsel de keuze uit twee beleidsopties: ofwel het opzetten van een peacekeeping missie zonder bevoegdheid om geweld te gebruiken, ofwel het opzetten van een peace-enforcement missie met de bevoegdheid tot het inzetten van geweld. Het traditionele concept peacekeeping is bedoeld als een poging tot het leveren van een vreedzame bijdrage tot het oplossen van een conflict, met de inzet van onbewapende waarnemers of licht-bewapende eenheden. Bij een peace-enforcement operatie heeft de troepenmacht nadrukkelijk de bevoegdheid desnoods geweld te gebruiken bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat.

peacemaking

In het traditionele VN-jargon verwijst het concept peacemaking naar de diplomatieke inspanningen, c.q. het onderhandelingsproces, gericht op het tot stand brengen van een politieke regeling van het betreffende conflict, vooral door de inzet van vreedzame middelen zoals vermeld in hoofdstuk VI van het VN-Handvest. Dat geldt ook voor het opzetten van een peacekeeping missie, ook al wordt het concept zelf in het Handvest niet genoemd. De ontplooiing van een peacekeeping missie is oorspronkelijk vooral bedoeld om de situatie zodanig te stabiliseren dat er ruimte ontstaat voor het noodzakelijke overleg om tot een vreedzame oplossing van het conflict via onderhandelingen te komen, dan wel een bijdrage te leveren aan het verder stabiliseren van een situatie na het bereiken van overeenstemming over een staakt-het-vuren of een vredesregeling. Zo beschouwd is peacekeeping een functie van het peacemaking proces: de stationering van UNPROFOR in Bosnië beoogde – los van de humanitaire doelstelling – het vinden van een politieke oplossing te vergemakkelijken. Hetzelfde geldt voor UNFICYP op Cyprus.

peacekeeping: de randvoorwaarden

De beslissing om een operatie een peacekeeping dan wel een peace-enforcement mandaat te geven, berust op een politieke beslissing van de Veiligheidsraad. Van deze beslissing zijn de achtergronden niet altijd even duidelijk. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de nog steeds bestaande verwarring rond het concept peacekeeping. De grootste misvatting in dat verband is misschien wel het idee dat peacekeeping synoniem is aan «oorlogvoering». Niets is minder waar. Peacekeeping is traditioneel veeleer een vreedzaam en diplomatiek dan een militair instrument. Het concept kenmerkt zich door een reeks randvoorwaarden die in belangrijke mate de effectiviteit van het instrument bepalen. Eén van die randvoorwaarden is de regel inzake de «non-use of force, except in self-defence», waarbij het gebruik van geweld niet de regel, maar uitzondering, is. Om die reden kan met peacekeeping dan ook nooit krachtig militair worden opgetreden.

Peacekeeping is oorspronkelijk vooral bedoeld als een instrument van vreedzame geschillenbeslechting (hoofdstuk VI VN-Handvest), waarbij – in beginsel – geen geweld wordt toegepast. Het concept, dat dateert uit de jaren vijftig, berust nog steeds op dezelfde uitgangspunten als destijds, al lijkt zich thans een kentering af te tekenen (zie hieronder). De bereidheid van VN-lidstaten om troepen ter beschikking te stellen voor peacekeeping operaties in VN-verband is vanouds gekoppeld aan een hele reeks condities. Traditioneel kent het concept peacekeeping politieke en militaire randvoorwaarden, die veel verder reiken dan de drie die doorgaans genoemd worden:

• • 

  de instemming («consent») van de conflictpartijen met de komst van de troepenmacht;

• • 

  een neutrale opstelling van de VN waarbij geen partij wordt gekozen in het conflict en waarin wordt afgezien van geweld;

• • 

  een groep andere voorwaarden, zoals overeenstemming over een vredesregeling dan wel een staakt-het-vuren, de formulering van het mandaat, de duur van missie, de bereidheid onder de lidstaten troepen ter beschikking te stellen, het operationele VN-commando, de traditioneel lichte bewapening en de zogenoemde rules of engagement.

Al deze elementen raken zowel de positie van de troepenleverende landen als die van de partijen bij het conflict. Elk van deze randvoorwaarden kan voor complicaties zorgen en tezamen maken ze duidelijk hoe kwetsbaar de grondslagen voor peacekeeping zijn.

De inherente zwakte van het concept is op een pijnlijke manier blootgelegd bij de VN-aanwezigheid in Bosnië, maar was op zichzelf niets nieuws – na de eerdere ervaringen met VN-peacekeeping missies in Egypte (1967), Libanon (jaren tachtig) en Kroatië (1991). Bij het VN-optreden in Bosnië-Herzegovina kwam de nadruk te liggen op:

(a) het onduidelijke en moeilijk uitvoerbare mandaat;

(b) de conceptuele verwarring over de relatie tussen humanitaire hulpverlening en peacekeeping en het verband tussen peacekeeping en peace-enforcement;

(c) de kwetsbaarheid van het VN-personeel, als gevolg van het onvermogen de eigen veiligheid en bewegingsvrijheid te waarborgen;

(d) het onvermogen adequaat te reageren op partijen die de uitvoering van een mandaat bewust frustreren;

(e) de verhouding tussen de VN en de NAVO.

In strijd met de eigen uitgangspunten van het concept peacekeeping besloot de Veiligheidsraad – ondanks het ontbreken van een staakt-het-vuren of een vredesregeling – UNPROFOR naar Bosnië te sturen, naar een omgeving waarin het conflict nog volop aan de gang was (in VN-jargon: een hostile environment).

second generation peacekeeping

In de jaren negentig heeft zich een ontwikkeling ingezet waarbij het mandaat van VN-vredesoperaties steeds breder wordt. Terwijl traditioneel peacekeeping zich beperkt tot toezicht op het naleven van een staakt-het-vuren of een vredesregeling, krijgt het mandaat van VN-missies steeds vaker ook een civiele component (ontwapening en demobilisatie, democratisering, verkiezingen, zorg voor mensenrechten, de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, de opbouw van staatkundige structuren zoals het leger, de politie, en justitie, het opruimen van mijnen en wederopbouw). Dit betreft de zogenoemde second-generation peacekeeping missies. Deze ontwikkeling heeft ook voor de Nederlandse deelneming aan vredesoperaties gevolgen gehad, bijvoorbeeld waar het gaat om het vervullen van politietaken (UNIPTF in Bosnië).

peace-enforcement: de randvoorwaarden

Krachtens hoofdstuk VII uit het VN-Handvest kan de Veiligheidsraad besluiten tot respectievelijk het nemen van maatregelen «waaraan geen wapengeweld te pas komt» (economische sancties) dan wel tot «optreden door middel van lucht-, zee- of landstrijdkrachten» (militaire dwangactie). De autorisatie tot het gebruik van geweld berust doorgaans op de vaststelling, door de Veiligheidsraad, van een «bedreiging van de internationale vrede en veiligheid», een uitdrukkelijke verwijzing naar hoofdstuk VII van het Handvest. Hiermee vindt toekenning plaats van de bevoegdheid om «alle noodzakelijke maatregelen te nemen» en een beroep op lidstaten of regionale organisaties om middelen (troepen en materieel) ter beschikking te stellen.

Ook hier rijst onmiddellijk de vraag naar de voorwaarden waaronder dat gebeurt. Het fundamentele onderscheid met peacekeeping schuilt, zoals gezegd, in de bevoegdheid geweld te gebruiken bij de uitvoering van het mandaat, hetgeen zich natuurlijk ook vertaalt in de beschikbaarheid c.q. beschikbaarstelling van de benodigde middelen. Het geweld kan verschillende vormen aannemen, afhankelijk van de situatie: grootschalig (Golfoorlog) dan wel kleinschalig (bij het afdwingen van een no-fly zone of het uitvoeren van zogenaamde air strikes (Bosnië-Herzegovina).

Er doen zich verschillende varianten voor bij de vormgeving van de inzet van gevechtseenheden. Omdat de in artikel 43 van het VN-Handvest voorziene bijzondere overeenkomsten nooit zijn gesloten, is de Veiligheidsraad ook hier afhankelijk van de politieke bereidheid van lidstaten om troepen ter beschikking te stellen voor het uitvoeren van peace-enforcement operaties.

Bij de Golfoorlog ging het om een ad hoc-coalitie van lidstaten, onder commando van de Verenigde Staten.

Bij de oorlog in Bosnië-Herzegovina (1991–1995) kwam het voor het eerst tot een samenwerking tussen de VN en de NAVO. Bij de opzet van multinationale operaties voor humanitaire doeleinden is zowel sprake geweest van een VN-commando (UNOSOM II in Somalië) als van een niet-VN-commando (UNITAF in Somalië of de MNF in Haïti). Andere voorbeelden betreffen operatie-Alba in Albanië, met Italië als lead-nation, en INTERFET op Oost-Timor onder commando van Australië. Laatstgenoemde twee operaties hadden de uitdrukkelijke autorisatie van de Veiligheidsraad.

Een derde variant betreft het inschakelen van regionale organisaties, zoals bij het NAVO-optreden in voormalig Joegoslavië. De oprichting van de «Implementation Force» (IFOR), en diens opvolger SFOR, beide verantwoordelijk voor de uitvoering van de militaire component van het Akkoord van Dayton, betekent weer een nieuwe variant onder de noemer peace-enforcement. De stationering van KFOR in Kosovo past ook in dit rijtje.

In beginsel leende de situatie zowel in Bosnië als in Kosovo, na het bereiken van overeenstemming over een overgangsregeling, zich bij uitstek voor een traditionele peacekeeping missie. Onder druk van het Westen koos de internationale gemeenschap in beide gevallen voor het inzetten van troepenmachten die nota bene met instemming van de partijen de bevoegdheid kreeg geweld te gebruiken bij de uitvoering van hun mandaat – geweld dat zich in beginsel tegen de ondertekenaars zelf zou kunnen richten.

peacekeeping en peace-enforcement

In de loop der jaren tekent zich een ontwikkeling af waarbij het tot voor kort wezenlijke en gangbare onderscheid tussen peacekeeping en peace-enforcement steeds meer vervaagt.

De toepassing van close air support en het inzetten van de Rapid Reaction Force in Bosnië ter ondersteuning van UNPROFOR maakten duidelijk dat het gebruik van geweld – zij het onder zeer strikte voorwaarden – wel degelijk past binnen het bestek van peacekeeping, namelijk onder de condities van self-defence (ter bescherming van de veiligheid van het VN-personeel) en garantie van de uitvoering van het mandaat. Het afdwingen van de no-fly zone en de bescherming van safe areas in Bosnië betekenden in de praktijk het samengaan van peacekeeping (op de grond) en peace-enforcement (vanuit de lucht; met de inzet van NAVO-vliegtuigen). De NAVO had plannen klaar liggen om desnoods met geweld een eventuele gedwongen terugtrekking van UNPROFOR te garanderen. Daarmee anticipeerde het bondgenootschap op de oprichting van een soortgelijke Extraction Force, bedoeld om de eventuele evacuatie van OVSE-verificateurs uit Kosovo mogelijk te maken. Krachtens het Akkoord van Dayton werken SFOR en UNIPTF als autonome componenten samen bij de implementatie van het akkoord, maar tegelijkertijd staat SFOR – op basis van haar peace-enforcement bevoegdheden – in voor de veiligheid van het VN-personeel.

Een laatste variant van de koppeling tussen beide concepten is te vinden in het mandaat van de VN-vredesoperatie in Oost-Slavonië (UNTAES), waarin de inzet van close air support en een mogelijke terugtrekking van de VN’ers zijn opgevoerd als maatregelen onder hoofdstuk VII.

Conceptueel betekent het voorgaande dat de ruimte bij peacekeeping voor het gebruik van geweld nu nadrukkelijk is opgevoerd onder hoofdstuk VII, in een kennelijke poging de rechtmatigheid van zelfverdediging een nieuwe juridische basis te geven. Deze formule heeft de Veiligheidsraad sindsdien vaker toegepast. Er lijkt zelfs sprake van een patroon gelet op de besluiten inzake de stationering van nieuwe missies op Oost-Timor, in Sierra Leone en de Republiek Congo. In al deze gevallen heeft een VN-peacekeeping missie nadrukkelijk de bevoegdheid meegekregen ter bescherming van zichzelf geweld te gebruiken – met een beroep op hoofdstuk VII. Het is nog te vroeg om de precieze betekenis van deze ontwikkeling in te schatten, maar conceptueel zal de verwarring vermoedelijk alleen maar toenemen. Ondertussen lijken de VN «terug van weggeweest» als het gaat om de uitzending van peacekeeping missies. Bovendien geeft deze ontwikkeling aan dat – in ieder geval op dit moment – onder lidstaten de bereidheid bestaat aldus opgezette missies toch weer onder commando van de VN te plaatsen.

peacebuilding

Het begrip post conflict peacebuilding werd voor het eerst in Boutros-Ghali’s «An Agenda for Peace» opgevoerd. Het doel is in de nasleep van een (burger)oorlog de (net) bereikte vrede te consolideren. Het streven is erop gericht via projecten het vertrouwen tussen de voormalige conflictpartijen te herstellen en daarmee het opnieuw oplaaien van etnische, religieuze of andere conflicten te voorkomen. Het gaat hier om het besef dat er een nauw verband bestaat tussen voorafgaande VN-bemoeienissen (bijv.peacekeeping) en de wederopbouw in of tussen landen waar zich conflicten hebben voorgedaan. De internationale betrokkenheid bij de

«nazorg» beoogt de basis te leggen voor duurzame vrede, economische ontwikkeling en een democratisch staatsbestel. Dat verklaart ook waarom peacebuilding wordt gekenmerkt door het samengaan van zowel sociaal-economische als politieke dimensies van wederopbouw. Het gaat zowel om de wederopbouw van het overheidsapparaat zoals justitie, leger en politie, als om democratisering en good governance. De bijdragen van de VN aan de implementatie van de vredesregelingen in Bosnië en Kosovo vormen, tezamen met andere internationale organisaties en NGO’s, de meest recente voorbeelden van grootschalige post-conflict peacebuilding projecten. Aanzetten voor een dergelijke rol hadden de Verenigde Naties in het verleden reeds gegeven bij haar bemoeienissen in El Salvador, Namibië en Cambodja.

safe areas

In vele conflictsituaties in de jaren negentig zijn burgers door de partijen bewust als doelwit gebruikt, ongeacht of het nu ging om verminkingen in Sierra Leone, genocide in Ruanda, etnische zuiveringen op de Balkan of verdwijningen in Latijns-Amerika. Dat verklaart waarom de bescherming van burgers onder omstandigheden waarin sprake is van ernstige schendingen van het internationale humanitaire recht en mensenrechten veel nadrukkelijker dan voorheen op de internationale politieke agenda is komen te staan.

Een bijzondere plaats nemen de zogenoemde safe areas in Bosnië-Herzegovina in, ingesteld door de Veiligheidsraad en in een concept waarvan de politieke, volkenrechtelijke en militair-operationale merites niet op voorshand vastlagen. Zo was onduidelijk:

• • 

  wat de precieze volkenrechtelijke basis van safe areas was;

• • 

  hoe het concept zich verhield tot bijvoorbeeld safe havens of protected areas;

• • 

  aan welke voorwaarden safe areas moeten voldoen (bijv. op het punt van de demilitarisatie);

• • 

  aan welke militair-operationele voorwaarden moet worden voldaan (onder meer voor wat betreft het aantal in te zetten manschappen op de grond en de precieze betekenis van het begrip credible air-strike capability).

De «invulling» van het concept is voortdurend onderwerp van diplomatiek touwtrekken gebleven tussen de meest betrokken partijen.

In de uitvoerige beraadslagingen binnen en buiten de Veiligheidsraad over mogelijke beleidsopties ten aanzien van de humanitaire crisis in Bosnië-Herzegovina hield één van de opties in: de instelling van security zones, safe havens en protected areas ten behoeve van de bedreigde bevolking. Daarbij werd deels teruggegrepen op bestaande volkenrechtelijke regels, deels op de opgedane ervaringen met de safe haven in Noord-Irak, onmiddellijk na de Golf-oorlog, en de «United Nations Protected Areas» (UNPA’s) in Kroatië. Het concept van de safe areas was onmiddellijk omstreden. Weliswaar kwam het tegemoet aan de grondgedachte de bedreigde bevolking in de eigen woonomgeving bescherming te bieden, maar tegelijkertijd werd van verschillende kanten gewaarschuwd voor de onuitvoerbaarheid ervan. Mede onder invloed van het verloop van de ontwikkelingen op de grond, besloot de Veiligheidsraad toch tot de verdere toepassing van het concept.

In het «Srebrenica report» van november 1999 is secretaris-generaal Kofi Annan uitvoerig ingegaan op het vervolgens door de Veiligheidsraad gevoerde safe area beleid. In de paragraaf over «Lessons for the Future»

schrijft hij:« Protected zones and safe areas can have a role in protecting civilians in armed conflict. But it is clear that they either must be demilitarized and established by the agreement of the belligerents, as with the protected zones and safe havens recognized by international humanitarian law, or they must be truly safe areas, fully defended by a credible military deterrent. The two concepts are absolutely distinct and must not be confused.» Wat dit betreft heeft de Raad, naar het oordeel van Kofi Annan, «fundamentele fouten» gemaakt: «The safe areas were established by the Security Council without the consent of the parties and without providing any credible military deterrent. They were neither protected areas nor »safe havens« in the sense of international humanitarian law, nor safe areas in any militarily meaningful sense.»

Overigens komt de huidige VN-secretaris-generaal ook tot een aantal harde uitspraken, bijvoorbeeld als het gaat om de inzet van het peacekeeping instrument: «we tried to keep the peace and apply the rules of peacekeeping when there was no peace to keep.» Verder wordt er nog eens aan herinnerd dat de lidstaten van de VN niet in staat waren de Servische oorlogsdoeleinden (het doorvoeren van «the now infamous euphemism of »ethnic cleansing«) volledig te doorgronden. In de paragraaf over »Lessons for the future« wordt gesteld dat indien peacekeeping operaties worden ingezet als substituut voor het ontbreken van consensus ze wel moeten mislukken: «Peacekeepers must never again be deployed into an environment in which there is no ceasefire or peace agreement».

De door de internationale gemeenschap gekozen benadering, zo wordt in het rapport voorts opgemerkt, had gevolgen op zowel het politieke als militaire niveau. Op politiek niveau leidde het tot voortdurende onderhandelingen met de architecten van het Servische beleid, met name Milosevic en Karadzic. Op het militaire niveau leidde dit tot contacten met generaal Mladic «whose implacable commitments to clear Eastern Bosnia – and Sarajevo if possible – of Bosniacs was plainly obvious and led inexorably to Srebrenica. At various points during the war, these negotiations amounted to appeasement.»

De secretaris-generaal gaat de verantwoordelijkheidsvraag niet uit de weg.

«The international community as a whole must accept its share of responsibility for allowing this tragic course of events by its prolonged refusal to use force in the early stages of the war. This responsibility is shared by the Security Council, the Contact Group and other Governments which contributed to the delay in the use of force, as well as by the United Nations Secretariat and the Mission in the field. But clearly the primary and most direct responsibility lies with the architects and implementers of the attempted genocide in Bosnia».

Hij concludeert dat in dit soort gevallen van grootschalige en bewuste schendingen van de mensenrechten van bepaalde bevolkingsgroepen alleen een robuust en éénduidig optreden, zowel politiek als militair, kans van slagen heeft. «The cardinal lesson of Srebrenica is that a deliberate and systematic attempt to terrorize, expel or murder an entire people must be met decisively with all necessary means, and with the political will to carry the policy through to its logical conclusion. In the Balkans, in this decade, this lesson has had to be learned not once, but twice. In both instances, in Bosnia and in Kosovo, the international community tried to reach a negotiated settlement with an unscrupulous and murderous regime. In both instances it required the use of force to bring a halt to the planned and systematic killing and expulsion of civilians.»

In een rapport van de secretaris-generaal (S/1999/957 d.d. 8 september 1999) over de bescherming van burgers bij gewapende conflicten wordt nader ingegaan op het onderwerp «humanitaire zones, veiligheidszones en veilige corridors». Het gaat hier om vormen van bescherming door het aanwijzen van specifieke gebieden of routes, die hetzij zijn geneutraliseerd op basis van een regeling met instemming van de partijen (humanitaire zones), hetzij met geweld worden beveiligd (veiligheidszones). In dit verband wijst de secretaris-generaal er op dat «Recent experiences, particularly in Bosnia and Herzegovina, demonstrate the need for greater understanding of the humanitarian, security and political implications of the establishment of zones aimed at protecting civilians», zonder overigens het concept van de «safe areas» te noemen. Het rapport bevat een reeks aanbevelingen om te komen tot een verbetering van de juridische en fysieke bescherming van burgers in conflictsituaties: «Establish, as a measure of last resort, temporary security zones and safe corridors for the protection of civilians and the delivery of assistance in situations characterized by the threat of genocide, crimes against humanity and war crimes against the civilian population, subject to a clear understanding that such arrangements require the availability, prior to their establishment, of sufficient and credible force to guarantee the safety of civilian populations making use of them, and ensure the demilitarization of these zones and the availability of a safe-exit option.»

De NAVO

algemeen

De NAVO is in de eerste plaats een militaire verdragsorganisatie, bedoeld om de veiligheid van de lidstaten te waarborgen. De politieke besluitvorming binnen de alliantie vindt plaats op het niveau van de Noord-Atlantische Raad (NAR), waarin alle lidstaten permanent zijn vertegenwoordigd. Besluiten worden bij consensus genomen, mede op basis van aanbevelingen van de «militaire autoriteiten». De actieve rol van de NAVO bij conflicten op de Balkan, de laatste jaren, heeft geleid tot een steeds grotere betrokkenheid van de NAR bij het politiek aansturen van een reeks zeer uiteenlopende missies in zowel Bosnië-Herzegovina als Kosovo.

NAVO’s nieuwe missies

Traditioneel is het bondgenootschap een collectieve verdedigingsorganisatie, gericht op het beschermen van de territoriale integriteit van zijn lidstaten tegen aanvallen van buiten het verdragsgebied – conform artikel 5 uit het NAVO-verdrag. Het einde van de Koude Oorlog betekende ook voor de NAVO een heroriëntatie op haar toekomst. Sinds 1992 is de NAVO betrokken bij de implementatie van resoluties van de VN-Veilig-heidsraad die betrekking hadden op de oorlog in voormalig Joegoslavië, vooral als uitvloeisel van verzoeken van de VN-Veiligheidsraad om de inzet van NAVO-faciliteiten. In december 1992 concludeerde de NAVO-Raad reeds: «For the first time in its history, the Alliance is taking part in UN peacekeeping and sanctions enforcement operations». Dit luidde een periode van toenemende samenwerking tussen de NAVO en de VN in, onder steeds wisselende omstandigheden voor steeds wisselende taken, zowel in de periode voor de ondertekening van het Akkoord van Dayton als in de fase daarna.

Sub-contracting

De Veiligheidsraad heeft de afgelopen jaren in een aantal gevallen waarin dwangactie (peace-enforcement) was vereist, lidstaten de bevoegdheid gegeven, afzonderlijk dan wel in regionaal verband, met geweld op te treden. Deze ontwikkeling is wel aangeduid als sub-contracting. In die gevallen geeft een resolutie van de Veiligheidsraad legitimiteit, dat wil zeggen politieke en juridische rugdekking aan dat optreden. Deze formele «rugdekking» van de kant van de Veiligheidsraad was bij de Operatie Allied Force in Kosovo zeer omstreden. Ook binnen de NAVO bestond hierover onenigheid. Dit verklaart waarom de NAVO geen consensus heeft bereikt over de formele grondslag voor de operatie en het aan de lidstaten zelf werd overgelaten om met een volkenrechtelijke rechtvaardiging te komen. De aanwezigheid van KFOR, daarentegen, op het grondgebied van Kosovo is wel gelegitimeerd, en berust op VR-resolutie 1244 van juni 1999.

3.1 United Nations Advance Mission in Cambodia (UNAMIC)

United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC)

3.1.0 Internationaal kader

¹ Deze Agreements on a Comprehensive Political Settlement of the Cambodia Conflict omvatten een Final Act en drie uitvoeringsovereenkomsten: de Agreement on a Comprehensive Political Settlement of the Cambodia Conflict; de Agreement concerning the Sovereignty, Independence, Territorial Integrity and Inviolability, Neutrality and National Unity of Cambodia; en de Declaration on the Rehabilitation and Reconstruction of Cambodia.

Op 23 oktober 1991 wordt de Conferentie van Parijs over Cambodja afgesloten met de ondertekening van «The Agreements on a Comprehensive Political Settlement of the Cambodia Conflict». Daarmee wordt een periode van meer dan tien jaar onderhandelingen afgerond, waarbij de VN nauw betrokken zijn geweest. Krachtens de gemaakte afspraken wordt de Veiligheidsraad uitgenodigd de United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC) in het leven te roepen, en deze te belasten met de uitvoering van de taken zoals vastgelegd in de «Parijse

Akkoorden».¹

Een aantal voorbereidende directe contacten tussen de Cambodjaanse partijen in 1988 en 1989 heeft de weg geëffend voor de Conferentie over Cambodja in Parijs, juli-augustus 1989. Deze wordt bijgewoond door de vertegenwoordigers van alle vier Cambodjaanse partijen en achttien landen; Frankrijk en Indonesië treden op als co-voorzitters. De belangrijkste onopgeloste problemen hebben te maken met de «power-sharing»-formule voor een overgangsperiode, voorafgaande aan verkiezingen en het ontwerpen van een nieuwe grondwet, de rol van de Rode Khmer en de verificatie van de terugtrekking van Vietnamese troepen van het grondgebied van Cambodja (die uiteindelijk in september 1989 haar beslag zal krijgen).

Na een periode van intensieve diplomatieke inspanningen worden de vijf permanente leden van de VN-Veiligheidsraad het medio 1990 eens over de hoofdlijnen van een voorstel voor een alomvattende regeling voor Cambodja. Dit voorstel wordt ook aanvaard door de Cambodjaanse partijen; zij bereiken bovendien overeenstemming over de oprichting van een «Supreme National Council» (SNC) – een besluit dat ook de steun van de Veiligheidsraad krijgt (resolutie 668). Er is vervolgens nog ruim een jaar nodig voor onderhandelingen over een nadere uitwerking van de contouren in een vredesregeling. Ondertussen stemmen de partijen (in april 1991) op vrijwillige basis in met een staakt-het-vuren en nodigt de SNC de VN uit «to have at least 200 United Nations personnel sent to Cambodja as »observers« in september 1991 to assist SNC in controlling the cease-fire and the cessation of foreign military assistance, as a first step within the framework of a comprehensive political settlement.» Op basis van door de secretaris-generaal gedane aanbevelingen stemt de Veiligheidsraad, in resolutie 717 van 16 oktober 1991, in met de oprichting van de United Nations Advance Mission in Cambodia (UNAMIC). UNAMIC wordt op 9 november 1991 operationeel en wordt belast met de taak de handhaving van het staakt-het-vuren te ondersteunen door de inzet van «liaison» (verbindings)-officieren. Begin januari 1992 breidt de Veiligheidsraad, in resolutie 728, het mandaat van UNAMIC uit. Vooruitlopende op de veilige terugkeer van de Cambodjaanse vluchtelingen en ontheemden gaat de VN-missie ook bijdragen aan het opruimen van mijnen, met inbegrip van het opzetten van een trainingsprogramma. De tweede bijeenkomst van de Parijse Conferentie over Cambodja vindt plaats van 1 tot 23 oktober 1991 en mondt uit in de aanvaarding van de «Akkoorden van Parijs». Deze akkoorden voorzien in een overgangsperiode vanaf de ondertekening op 23 oktober 1991 tot het moment van de officiële goedkeuring door een nieuw te kiezen Constitutionele Vergadering van een nieuwe Grondwet voor Cambodja en de instelling van een nieuwe Cambodjaanse regering. De «Supreme National Council» (SNC) zal voorshands fungeren als de «unique legitimate body and source of authority in which, throughout the transitional period, the sovereignty, independence and unity of Cambodia are enshrined». Deze SNC committeert zich aan het houden van «vrije en eerlijke», door de VN te organiseren, verkiezingen, als basis voor de vorming van een nieuwe en legitieme regering.

De akkoorden leggen de basis voor de instelling van een «overgangsautoriteit»: UNTAC. Het door de secretaris-generaal uitgewerkte «Imple-mentation Plan» voorziet in een opzet van UNTAC met zeven componenten of beleidsterreinen: onder andere mensenrechten, verkiezingen, militairen, burgerpolitie, repatriëring en rehabilitatie. Elk van deze componenten krijgt een eigen taak toebedeeld. De electorale component van UNTAC is verantwoordelijk voor de organisatie van de verkiezingen, inclusief het toezicht op de kieswetten, de kiezersregistratie, de verkiezingscampagne en de bekendmaking van de officiële uitslag. UNTAC krijgt ook bemoeienis met het toezicht op de bestuurlijke instanties die een sleutelrol spelen bij het scheppen van een «politiek neutrale omgeving», noodzakelijk voor een eerlijk verloop van het verkiezingsproces. De repatriëringscomponent krijgt tot taak te zorgen voor de terugkeer van de meer dan 360.000 vluchtelingen naar Cambodja. De militaire component moet 15.900 man omvatten en wordt daarmee de grootste peacekeeping operatie uit de geschiedenis van de VN. Tegen de achtergrond van de aanwezigheid van ruim 200.000 reguliere eenheden, 250.000 leden van milities en meer dan 350.000 stuks wapens wordt de militaire component belast met de uitvoering van vier hoofdtaken:

«(1) to verify the withdrawal and non-return of all categories of foreign forces and their arms and equipment;

(2)    to supervise the cease-fire and related measures including regroupment, cantonment, disarming and demobilization;

(3)    to control weapons, including monitoring the cessation of outside military assistance; and

(4)    to assist in mine-clearing, including training and mine awareness programmes.»

De politiecomponent, met 3.600 politiemonitors, zal toezicht gaan houden op het functioneren van het lokale politieapparaat. Waar de Cambodjaanse politie verantwoordelijk blijft voor de uitvoerende taken, is de supervisie van UNTAC erop gericht dat wet en orde effectief en onpartijdig worden gehandhaafd en dat mensenrechten en fundamentele vrijheden worden beschermd. De monitors treden op basis van gedragscodes en andere door de VN ontwikkelde operationele richtlijnen op. UNTAC staat stond onder leiding van de Speciale Vertegenwoordiger van de secretaris-generaal, de Japanner Yasushi Akashi. De Australische luitenant-generaal John Sanderson is de commandant van de militaire component van UNTAC. In totaal omvat UNTAC 15.547 manschappen, 839 militaire waarnemers en 3.500 man civiele politie. De civiele politie staat onder leiding van de Nederlandse kolonel Klaas Roos. Het militaire personeel is afkomstig uit 35 landen, het politiepersoneel uit 32 landen. Het doel van de militaire bepalingen tijdens de overgangsperiode is het stabiliseren van de veiligheidssituatie en het opbouwen van vertrouwen tussen de bij het conflict betrokken partijen. Het realiseren van dit doel is een noodzakelijke voorwaarde voor het succesvol uitvoeren van de functies van de andere componenten. Naast de taken die verband houden met het staakt-het-vuren en het proces van de terugkeer naar de kazernes, voert de militaire component ook andere taken uit, zoals wapencontrole en ondersteuning van andere componenten.

De weigering van de Rode Khmer om mee te gaan in fase II van het staakt-het-vuren resulteert in de opschorting van het proces gericht op inkwartiering, ontwapening en demobilisatie. Onder die omstandigheden stelt de secretaris-generaal voor de omvang van de militaire component te handhaven tot de verkiezingen. Het patroon van de stationering van de VN-troepen, dat voortvloeit uit de vereisten van hergroepering en inkwartiering van de strijdende partijen, wordt aangepast aan de opzet van de electorale teams, verband houdend met provinciale grenzen. Daarmee verschuift de belangrijkste taak van de militaire component van UNTAC naar de bescherming van de kiezersregistratie, de verkiezingscampagne en de verkiezingen zelf, met name in gebieden waar sprake is van een vergroot risico op conflicten.

UNTAC neemt de landmijnprogramma’s waarmee UNAMIC is begonnen, over en breidt ze uit. De Mine Clearance Training Unit (MCTU) van UNTAC leert Cambodjanen landmijnen te lokaliseren en op te ruimen en mijnenvelden te markeren, en bevordert ook «mine awareness» bij het publiek. De eenheid bereidt het door de Cambodjanen zelf opgerichte Cambodian Mine Action Centre voor op het zelfstandig functioneren na het vertrek van de VN-missie.

De politiecomponent van UNTAC werkt nauw samen met andere componenten en beoogt vooral bij te dragen tot het scheppen van een neutrale politieke omgeving in de aanloop naar de verkiezingen. De voornaamste functie van de 3.600 politiemensen van UNTAC heeft betrekking op de supervisie van de lokale politieactiviteiten en omvat training in basisvaardigheden, met inbegrip van verkeerscontrole, het naleven van mensenrechten, wetgeving, justitieel onderzoek, misdaadpreventie en openbare orde. Aanvankelijk worden politiefunctionarissen vooral gestationeerd in gebieden waar Cambodjaanse vluchtelingen en ontheemden terugkeren. Uiteindelijk zijn ze overal aanwezig. Politiemonitors worden gestationeerd bij grenscontroleposten en werken samen met de militaire component bij de controle bij checkpoints en het toezicht op de lokale politie in gevoelige gebieden. Circa 60 procent van de civiele politie-inzet van UNTAC heeft direct betrekking op de kiezersregistratie. Ook worden politiemensen ingezet tijdens de verkiezingscampagne. De politiecomponent stelt onafhankelijk honderden onderzoeken in naar ernstige gevallen van misdaad, vooral die welke voortkomen uit politieke of etnische motieven.

uitvoering mandaat

Met de aanvaarding van resolutie 745, op 28 februari 1992, richt de Veiligheidsraad UNTAC op voor de duur van «a period not to exceed 18 months». De eerste fase van de ontplooiing van UNTAC begint op 15 maart 1992. In mei 1992 kondigt UNTAC aan dat de eerste fase van het staakt-het-vuren, dat is ingegaan met de ondertekening van de Akkoorden van Parijs, in juni 1992 overgaat in fase twee; deze voorziet in de hergroepering van reguliere en irreguliere eenheden in kampen en de ontwapening en de demobilisatie van de manschappen. In deze fase wordt duidelijk dat van de vier lokale ondertekenaars de Rode Khmer (de PDK) niet bereid is de gedane toezeggingen na te komen. Zo weigert de Rode Khmer UNTAC toe te laten in de onder haar controle staande gebieden en komt zij ook haar verplichtingen met betrekking tot de hergroepering en ontwapening niet na. De vrees bestaat dat elke vertraging bij de tenuitvoerlegging van de akkoorden zal leiden tot een verlies aan momentum en het vermogen van UNTAC ondermijnt om de verkiezingen uiterlijk in april of mei 1993 te organiseren. In een rapport aan de Veiligheidsraad in juli 1992 geeft de secretarisgeneraal twee alternatieven aan: de opschorting van de operatie tot alle partijen de Parijse akkoorden zullen nakomen, of voortgaan met het proces, ondanks de tegenwerking van de Rode Khmer. In september 1992 suggereert hij dat de Raad verdere actie zou kunnen nemen om de druk op de Rode Khmer te vergroten. De Veiligheidsraad geeft aan te willen vasthouden aan zijn plannen de verkiezingen te laten doorgaan. In oktober begint de registratie van de kiezers. Op 15 november 1992 deelt de secretaris-generaal mee dat de problemen bij de implementatie van fase II feitelijk geleid hebben tot de opschorting van het kantonnerings-, ontwapenings- en demobilisatieproces. Op 30 november 1992 bevestigt de Veiligheidsraad, in resolutie 792, nog eens dat de verkiezingen voor een grondwetgevende vergadering voor Cambodja zullen plaatsvinden «niet later dan mei 1993».

In de periode december 1992 tot maart 1993 verslechtert de veiligheidssituatie, mede als gevolg van een reeks schendingen van het staakt-het-vuren. Op 4 april 1993 laat de Rode Khmer de SNC formeel weten niet te zullen deelnemen aan de verkiezingen, met het argument dat «Vietnamese forces of aggression» nog steeds Cambodja bezetten en dat er geen sprake is van een politiek neutrale omgeving als voorwaarde voor het houden van de verkiezingen.

Belangrijkste onderdeel van de implementatie van de Akkoorden van Parijs vormt de organisatie van de verkiezingen. De verkiezing van 120 leden van de Constitutionele Vergadering vindt plaats volgens het systeem van evenredige vertegenwoordiging. Elke Cambodjaan ouder dan 18 jaar is gerechtigd zijn stem uit te brengen. Meer dan 4,7 miljoen Cambodjanen hebben zich laten registreren. UNTAC heeft geen toegang gekregen tot de gebieden die onder controle staan van de Rode Khmer. Daarbij gaat het om ongeveer vijf procent van de totale bevolking van Cambodja.

Na de registratiefase en de verkiezingscampagne vinden de verkiezingen uiteindelijk plaats in de periode van 23 tot 28 mei 1993. De Veiligheidsraad erkent de uitslag van de verkiezingen bij de aanvaarding van resolutie 840 op 15 juni 1993. Hij spreekt ook zijn steun uit aan de nieuw gekozen grondwetgevende vergadering, die een Grondwet zal opstellen en zich vervolgens zal omvormen tot een wetgevende vergadering om te komen tot de vorming van een nieuwe regering voor alle Cambodjanen. Op 21 september 1993 neemt de Constituerende Vergadering de nieuwe Grondwet aan. Het aan UNTAC toegekende mandaat loopt op 24 september 1993 af, wanneer Prins Norodom Sihanouk formeel de nieuwe Grondwet van het Koninkrijk Cambodja afkondigt, waarmee het land een constitutionele monarchie wordt, onafhankelijk, soeverein, vreedzaam, neutraal en niet-gebonden. Diezelfde dag wordt Sihanouk koning en benoemt hij prins Norodom Ranarridh, de leider van FUNCINPEC, tot eerste premier in de nieuwe regering en Hun Sen, de leider van de CPP,

tot tweede premier. De Speciale Vertegenwoordiger van de secretarisgeneraal verlaat Cambodja op 26 september 1993. Op 27 augustus 1993 bepaalt de Veiligheidsraad in resolutie 860 de «deadline» voor de terugtrekking in fasen van de VN-troepen op 15 november 1993. Enkele onderdelen van UNTAC, waaronder de Mine Clearance and Training Unit, zullen uiteindelijk nog wat langer blijven. Op verzoek van de beide premiers van Cambodja besluit de Veiligheidsraad, in resolutie 880, tot de oprichting van een United Nations Military Liaison Team voor een periode van zes maanden. Het team bestaat uit 20 onbewapende militaire officieren, die in nauw contact staan met de regering van Cambodja om in een kritieke periode bij te dragen aan de stabiliteit in het land.

In resolutie 880 van 4 november 1993 constateert de Veiligheidsraad dat met het aflopen van de missie van UNTAC het doel van de Akkoorden van Parijs – onder verwijzing naar de uitoefening van het recht op zelfbeschikking, het overdragen van de primaire verantwoordelijkheid voor vrede, stabiliteit, nationale verzoening en wederopbouw aan het Cambodjaanse volk en hun leiders – is bereikt.

3.1.1 Voortraject UNAMIC en UNTAC

²  TK, 1990–1991, 21 991, nrs. 2–3, p. 74.

³  TK, 1990–1991, 21 991, nr. 26, aanvaard op 27 juni 1991.

⁴  TK, 1989–1990, handelingen 32, p. 1603.

⁵  Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Buitenlandse Zaken van Australië, 18 april 1990.

De op 7 maart 1991 door de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer aangeboden Defensienota 1991 vormt de basis voor het voortraject van de politieke besluitvorming inzake Nederlandse deelname aan de VN-operaties in Cambodja: «De regering hecht groot belang aan VN-vredesoperaties. De Nederlandse krijgsmacht moet hieraan dan ook kunnen bijdragen. Daarom wordt de toezegging aan de Verenigde Naties uitgebreid. In plaats van één worden twee infanteriebataljons toegezegd. De Koninklijke marine (Korps mariniers) en de Koninklijke landmacht kunnen elk een bataljon leveren; deze kunnen worden ondersteund door eenheden van andere krijgsmachtdelen en de Koninklijke marechaus-see.»² Deelname aan de militaire component van UNTAC past binnen de uitgangspunten van de Defensienota. Ook wordt voldaan aan de tijdens het debat over de Defensienota door Van Traa ingediende motie, waarin als voorwaarde voor Nederlandse deelname aan «out of area»-operaties wordt gesteld dat de internationaal opgezette operatie «in overeenstemming met het Handvest van de Verenigde Naties, bij voorkeur op basis van een Veiligheidsraadsresolutie» moet zijn.³ Het feitelijke beginpunt van het voortraject van de politieke besluitvorming ligt echter nog vóór het verschijnen van de Defensienota 1991. Tijdens het plenaire debat op 25 januari 1990 over de begroting van Buitenlandse Zaken voor 1990 spreekt minister Van den Broek steun uit voor de voorstellen van Australië voor een interimbestuur van de VN in Cambodja ter voorbereiding van vrije verkiezingen. Voorts zegt Van den Broek toe: «Mocht een VN-operatie (in Cambodja) tot stand komen en de secretaris-generaal aan Nederland het verzoek richten om hieraan een bijdrage te leveren, dan zal Nederland dit natuurlijk in welwillende overweging nemen. Maar ik zal dan eerst te biecht moeten bij mijn collega van Defensie.»⁴ De Nederlandse belangstelling voor deelname aan een vredesoperatie in Cambodja blijkt ook uit de brief die Van den Broek op 18 april 1990 schrijft aan zijn Australische collega: «the Netherlands is in favour of a UN role in Cambodia and has already made it clear that it would consider sympathetically any request from the Secretary-General to participate in a UN peacekeeping operation in that country».⁵ Overigens meldt Van den Broek zijn ambtgenoot ook dat de Nederlandse regering niet zal ingaan op het verzoek van de secretaris-generaal van de

⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 11 april 1990.

⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 18 februari 1991.

⁸  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 mei 1991.

⁹  Nota van plaatsvervangend DAB aan de minister van Defensie, 28 mei 1991.

¹⁰  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 juni 1991.

¹¹  Resolutie 717, op basis van het rapport van de SGVN d.d. 30 september 1991 (S/23097).

¹²  Bericht van DPV aan PVVN, 17 oktober 1991.

VN (SGVN) om een vrijwillige financiële bijdrage te leveren aan een speciaal VN Trust Fund voor de initiële kosten van een VN-operatie in Cambodja; wel is Nederland bereid tot vroegtijdige betaling van de verplichte bijdrage.

Voorjaar 1990 vindt ambtelijk overleg plaats tussen Buitenlandse Zaken (Directie Politieke VN-Zaken – DPV) en Defensie (Directie Algemene Beleidszaken – DAB) over een meer structurele aanpak van de Nederlandse bijdrage aan vredesoperaties, die in de Defensienota 1991 gestalte zal krijgen. Met het oog hierop vraagt Van den Broek (mede namens de minister van Defensie) aan de Permanente Vertegenwoordiger van Nederland bij de VN in New York (PVVN) om bij de ondersecretarisgeneraal (OSG) Goulding te informeren naar de gedachten die bij de SGVN leven over toekomstige vredesoperaties (behoeften, concept, organisatie). Van den Broek wijst voorts nogmaals op de politieke bereidheid van Nederland om deel te nemen aan een VN-vredesoperatie in Cambodja.⁶

Een jaar later (op 18 februari 1991) vraagt Van den Broek zich in een bericht aan de PVVN in New York af «in hoeverre het VN-secretariaat bekend is met het Nederlandse aanbod een eventueel verzoek om een bijdrage (aan de VN-Cambodja-operatie) in welwillende overweging te nemen»⁷ en hij verwijst hierbij naar zijn uitspraken tijdens de begrotingsbehandeling 1990 en naar zijn speech tijdens het algemeen debat in de 45e Algemene Vergadering van de VN (september 1990). Uit de dossiers valt op te maken dat Nederland begin 1991, na het verschijnen van de Defensienota 1991, actief op zoek gaat naar deelname aan «verwachtbare» VN-operaties. De PVVN vraagt de minister van Buitenlandse Zaken op 15 mei 1991 of Nederland, naast deelname aan een mogelijke operatie in Cambodja, ook deelname aan andere vredesoperaties moet nastreven, zoals MINURSO (Westelijke Sahara), ONUSAL (El Salvador) en UNAVEM (Angola). Hij benadrukt het belang om in een vroeg stadium eventuele Nederlandse belangstelling voor deze operaties bij het VN-secretariaat kenbaar te maken.⁸ Tussen Buitenlandse Zaken (DPV en de Directie Afrika en Midden-Oosten – DAM) en Defensie (DAB en Chef Defensiestaf – CDS) wordt vervolgens overlegd over de wenselijkheid aan deze operaties deel te nemen. Op 28 mei 1991 informeert DAB minister Ter Beek over de stand van zaken omtrent deelname aan operaties in Cambodja («Bij het VN-secretariaat is al geruime tijd bekend dat Nederland bereid is deel te nemen aan een VN-vredesoperatie in Cambodja») en onder meer Angola («Het ligt in de bedoeling dat Nederland zich in beginsel bereid verklaart deel te nemen aan UNAVEM»).⁹ Ter Beek brengt de uitgangspunten van de Defensienota 1991 en het nieuwe «standing offer» van Nederland voor vredesoperaties tijdens een gesprek op 24 juni 1991 onder de aandacht van de SGVN: «De SGVN sprak zijn erkentelijkheid uit voor de tot nu toe geleverde Nederlandse bijdragen aan vredesoperaties alsmede voor die welke in het vooruitzicht zijn gesteld (Cambodja).»¹⁰

Des te opvallender is het daarom dat Nederland niet behoort tot de 23 landen die de SGVN eind oktober 1991 benadert voor deelname aan de United Nations Advance Mission in Cambodia (UNAMIC), die op 16 oktober 1991 door de Veiligheidsraad wordt ingesteld.¹¹ De chef DPV vraagt de PVVN dan ook prompt of «Nederland nog in beeld komt voor UNAMIC, dan wel voor de fase na afronding van UNAMIC» en refereert aan de eerdere toezeggingen van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie.¹² De PVVN bericht het ministerie dat hij «nogmaals de Nederlandse belangstelling voor m.n. de militaire component van UNTAC kenbaar heeft gemaakt». Voorts meldt hij dat «de Belgische vertegenwoordiger suggereerde dat de keuze van landen die voor een bijdrage aan

¹³  Bericht van plaatsvervangend PVVN aan DPV en bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 oktober 1991.

¹⁴  Nota van SCO aan DAB, 23 oktober 1991.

¹⁵  Nota van DAB aan de minister Defensie,

19 november 1991.

¹⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 18 november 1991.

¹⁷  Bericht van chef DPV aan PVVN, 22 november 1991.

¹⁸  Nota van SCO aan SCO’s krijgsmachtdelen,

20 november 1991; Afdeling Toekomstvisie van Defensiestaf: »Nationale contingency planning voor Nederlandse deelname aan de VN-vredesoperaties in Joegoslavië en in Cambodja (UNTAC)«, 22 november 1991 (bijlage met overzicht relevante Nederlandse VN-bijdragen).

¹⁹  Resolutie 728, op basis van het rapport van de SGVN d.d. 30 december 1991 (S/23331).

²⁰  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 november 1991 en 6 december 1991; bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 16 december 1991 en 18 december 1991.

UNAMIC waren benaderd, mede zou zijn ingegeven door het feit dat deze landen Franstalig personeel konden leveren».¹³ Bij de Defensiestaf acht men het «denkbaar dat de reeds royale Nederlandse deelname aan andere waarnemersmissies (UNTSO en UNAVEM-II) alsmede het reeds gedane aanbod voor deelname aan UNTAC reden zijn geweest Nederland niet te vragen voor deelname aan UNAMIC.»¹⁴

Tijdens overleg op 18 november 1991 tussen Defensie (CDS en DAB) en Buitenlandse Zaken (DPV) wordt afgesproken dat de CDS een inventarisatie maakt van mogelijk in te zetten eenheden, zodat de eventuele vraag van de VN voor een bijdrage aan UNTAC zoveel mogelijk gestuurd kan worden.¹⁵ De PVVN wordt gevraagd om «de Nederlandse belangstelling voor deelname aan de VN-operatie voor Cambodja nog eens onder de aandacht te brengen van het VN-secretariaat». Buitenlandse Zaken wijst op de belangstelling van Defensie voor het leveren van een personele bijdrage aan UNTAC en verwijst naar het «standing offer», «maar ook daarbuiten zijn bijdragen bespreekbaar».¹⁶ Enkele dagen later stuurt de chef DPV de PVVN een meer specifieke opgave van de mogelijke Nederlandse bijdrage aan UNTAC: «een compleet bataljon waarbinnen de mijnruimingsexpertise is geïntegreerd. Mocht een infanteriebataljon om wat voor reden dan ook niet in aanmerking komen, dan wordt gedacht aan een kleinere eenheid van het korps mariniers.¹⁷ Deze mededeling van Buitenlandse Zaken lijkt enigszins prematuur aangezien binnen de Defensiestaf en de staven van de krijgsmachtdelen dan nog volop wordt gewerkt aan de door de CDS gevraagde inventarisatie van eenheden voor zowel Cambodja als Joegoslavië.¹⁸

De voornaamste taak van UNAMIC, naast het leggen van contacten met de verschillende partijen in Cambodja, is aanvankelijk het opzetten van een «mine awareness programme». Het blijkt echter al snel dat de Cambodjaanse bevolking zich zeer wel bewust is van het mijnengevaar en dat het probleem meer ligt in het gebrek aan expertise om mijnen te ruimen. De repatriëring van de vluchtelingen uit Thailand, een van de taken van UNTAC, wordt bemoeilijkt door de aanwezigheid van mijnen in de gebieden van hervestiging. Vanaf eind november wordt binnen het VN-secretariaat daarom gedacht over een uitbreiding van het mandaat van UNAMIC, waarbij het opzetten van een mijnenruimingsprogramma en het opleiden van Cambodjanen tot mijnenruimers tot de taken van UNAMIC gaan behoren. Deze uitbreiding van het mandaat van UNAMIC, die formeel op 8 januari 1992 door de Veiligheidsraad wordt bevestigd¹⁹, brengt de mogelijkheid van Nederlandse deelname aan UNAMIC weer in beeld.

De PVVN bericht de minister van Buitenlandse Zaken op 27 november 1991 over de plannen tot uitbreiding van het takenpakket van UNAMIC en meldt dat het VN-secretariaat heeft gevraagd naar de Nederlandse bereidheid om mijnenruimingsexpertise ter beschikking te stellen. Nadat de PVVN het verzoek van het VN-secretariaat opnieuw onder de aandacht van de minister heeft gebracht, antwoordt Van den Broek op 16 december 1991: «U kunt het secretariaat meedelen dat Nederland in principe bereid is expertise te leveren voor mijnenopruiming in Cambodja. Een team van 7 EOD-experts van de landmacht alsmede een duik- en demonteerteam van 6 man van de marine, zouden desgewenst vanaf half januari beschikbaar kunnen worden gesteld.» Voorts verzoekt de minister om meer inzicht te krijgen in de eenheden die de VN voor UNTAC nodig hebben. Het Nederlandse aanbod wordt twee dagen later bijgesteld: een team van zeven EOD-experts van KL, een team van zes EOD-experts van KM en een duik- en demonteerteam van zes man van KM.²⁰ Het aanbod is gebaseerd op een inventarisatie van de CDS met de krijgsmachtdelen en komt tot stand na overleg tussen Buitenlandse Zaken en Defensie. De

²¹  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 10 december 1991.

²²  Aantekening van SCO bestemd voor voorzitter en leden COCSB, 29 november 1991.

²³  Nota van DAB aan de minister van Defensie,20 december 1991.

Bericht van PVVN aan het ministerie van

24

Buitenlandse Zaken, 15 januari 1992.

²⁵  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 20 januari 1992.

²⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 23 januari 1992; bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 januari 1992.

directeur van DAB adviseert minister Ter Beek op 10 december 1991 om «aan de VN te doen weten dat Nederland, gelet op het humanitaire belang van het werk, in principe bereid is aan mijnenopruimingsoperaties mee te doen».²¹

Intussen gaat de CDS voort met de inventarisatie van eenheden die Nederland zou kunnen bijdragen aan UNTAC. Deze inventarisatie loopt aanvankelijk parallel met de inventarisatie van een mogelijke Nederlandse bijdrage aan een eventuele VN-vredesmacht in het voormalige Joegoslavië. Vanwege het probleem om op korte termijn een uit dienstplichtigen bestaand infanteriebataljon van de koninklijke landmacht gereed te stellen voor uitzending, wordt bij de Defensiestaf voor uitzending naar Joegoslavië in eerste instantie gedacht aan een mariniersbataljon voor twee à drie maanden, waarna de KL in de aflossing en taakovername kan voorzien. Het tweede mariniersbataljon wordt geschikt geacht voor uitzending naar Cambodja.²² De mogelijkheid dat de VN Nederland verzoeken om op korte termijn een (mariniers)infanteriebataljon naar Joegoslavië uit te zenden wordt in de loop van december steeds kleiner, zodat alle aandacht wordt geconcentreerd op een mogelijke inzet in Cambodja. Defensie gaat er van uit dat de VN voor die operatie vooral behoefte hebben aan lichte infanterie-eenheden: «Gelet op de klimatologische omstandigheden, het terrein en de daarop geënte geoefendheid (jungletraining en tropenervaring) alsmede snelle inzetbaarheid ligt het in de rede voor UNTAC een mariniersbataljon ter beschikking te stellen. De marineleiding acht een dergelijke inzet operationeel uitvoerbaar. Betrekkelijk zware bataljons van de KL, zoals een geniebataljon, worden gelet op het terrein en het klimaat veel minder geschikt geacht voor inzet in Cambodja.»²³ Nadat Ter Beek akkoord is gegaan met dit principeaanbod, vertrekt medio januari 1992 een delegatie van het ministerie van Defensie (kolonel KMar Roos en DAB-medewerker Van der Meijden) naar New York om bij de VN informatie in te winnen over de voorbereiding van de VN-operaties in Cambodja en het Nederlandse aanbod voor zowel UNAMIC als UNTAC toe te lichten. De PVVN stuurt de minister van Buitenlandse Zaken een verslag van de gesprekken van de missie met onder anderen Yasushi Akashi, begin januari 1992 door de SGVN benoemd tot zijn speciaal vertegenwoordiger voor Cambodja, die «zeer te spreken is over de voorgestelde genie- en geneeskundige capaciteit in het bataljon». Voorts meldt de PVVN dat een formeel verzoek van de SGVN voor UNAMIC op korte termijn valt te verwachten, maar een officieel verzoek tot bijdrage aan UNTAC vermoedelijk niet vóór medio februari

1992.²⁴

Ook de directeur van DAB informeert zijn minister over de resultaten van het bezoek van de missie aan de VN en vermeldt dat de SGVN heeft verzocht om uitbreiding van het Nederlandse aanbod voor UNAMIC tot 27 man: twee «mine clearing training teams» van elk zeven militairen, twee «mine clearing supervisory teams» van elk drie militairen, vijf militairen voor de plannings- en liaison cel op het hoofdkwartier van UNAMIC te Phnom Penh en twee militairen voor het hoofdkwartier van de trainings-eenheid. Daarop is volgens DAB welwillend gereageerd. Voorts verwijst DAB naar het Politieke Beraad van 20 januari 1992, waarin de minister «in principe heeft ingestemd met de door de VN beoogde uitbreiding van het Nederlands contingent ten behoeve van UNAMIC».²⁵ Dit principebesluit van de minister van Defensie wordt door de PVVN overgebracht aan het VN-secretariaat, waarna de SGVN Nederland op 24 januari officieel verzoekt om een bijdrage aan UNAMIC, in overeenstemming met het Nederlandse aanbod.²⁶ Conform het verzoek van de VN wordt het aanbod van een duik- en demonteerteam van de KM ingetrokken en stelt de CDS

de Nederlandse bijdrage voor UNAMIC samen, die bestaat uit 27 man afkomstig uit KM (12), KL (12) en Klu (3).

3.1.2 Kabinetsbesluit/Brief UNAMIC

²⁷  Fax van medewerker van DAB aan DPV.

²⁸  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 30 januari 1992.

²⁹  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 49.

30

TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 49, p. 3.

Eind januari voeren ambtenaren van Defensie (DAB) en Buitenlandse Zaken (DPV) overleg over de tekst van de brief aan de Tweede Kamer over de Nederlandse bijdrage aan UNAMIC, waarover de ministerraad zich op 31 januari 1992 zal buigen. In de door Defensie aangeleverde concepttekst wordt ook aandacht besteed aan het Nederlandse aanbod voor UNTAC, «omdat de voorbereiding van het mariniersbataljon toch zal gaan lekken».²⁷ De passages in de concepttekst die betrekking hebben op het overleg tussen Nederland en de VN voorafgaande aan het formele verzoek van de SGVN worden niet in de uiteindelijke brief aan ministerraad en Kamer opgenomen. Dit betreft bij voorbeeld de volgende passage: «Met het oog op de benodigde versterking heeft de Veiligheidsraad op 13 januari jl. ingestemd met een voorstel van de secretarisgeneraal om Bangladesh, Thailand en Nederland toe te voegen aan landen die met militairen aan deze operatie bijdragen». Ministerraad en Kamer worden dus niet geïnformeerd over het feit dat Nederland niet bij de oorspronkelijke groep van landen zat die werden gevraagd om een bijdrage aan UNAMIC.

De directeur van DAB, die Ter Beek een informatieve nota stuurt ten behoeve van de discussie in de ministerraad, stelt eveneens dat de passage over het principe-aanbod voor UNTAC in de brief aan de Kamer over UNAMIC moet worden opgenomen «omdat het bataljon zich nu op de taak in Cambodja voorbereidt en dit anders in de publiciteit zal gaan lekken en de Kamer dan over dit aanbod niet zou zijn geïnformeerd».²⁸ Voorts maakt DAB melding van het bericht dat de Belgische premier Martens de VN een compagnie para-commando’s zou hebben aangeboden. De CDS gaat na of die compagnie toegevoegd kan worden aan het Nederlandse mariniersbataljon, zodat die op de door de VN gewenste sterkte van 850 man kan komen. De Belgische regering ziet echter af van deelname aan de militaire component van UNTAC waardoor deze, door DAB ook om politieke redenen zeer gewenste, samenwerking uiteindelijk niet tot stand komt.

Op 31 januari sturen de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken (a.i. Lubbers) de brief over de Nederlandse bijdrage ten behoeve van UNAMIC aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.²⁹ De bewindspersonen gaan in op de ondertekening van het vredesakkoord op 23 oktober 1991 in Parijs, de toezegging van Nederland en de EG-partners om bij te dragen aan de wederopbouw van Cambodja, het uitsturen van de voorbereidende missie UNAMIC en de uitbreiding van de taken van UNAMIC. Vervolgens wordt het op verzoek van de SGVN ter beschikking gestelde Nederlandse aanbod gespecificeerd. Het personeel bestaat louter uit beroepsmilitairen en kan in februari naar Cambodja worden uitgezonden. Over de taken van de militairen merken de ministers het volgende op: «Personeel werkzaam bij de mijnenbestrijdingseenheid zal zijn belast met het trainen van militairen van de Cambodjaanse betrokken partijen of het toezicht houden op het ruimen van mijnen door die militairen. Het ligt niet in de bedoeling Nederlands personeel zelf te belasten met het ruimen van mijnen.»³⁰ Ook geven de bewindspersonen informatie over de duur van het mandaat (tot eind april 1992), waarna «de taken en organisatie van UNAMIC integraal zullen worden opgenomen in het nog door de Veiligheidsraad vast te stellen mandaat voor UNTAC, zodat de mijnenbestrijdingsoperatie waarschijnlijk ook na 30 april zal worden voorgezet.» De ministers houden daarom rekening met een uitzendtermijn van zes maanden. Wat betreft de risico’s wijzen de bewindspersonen met name op de mijnendreiging, vooral in het noordwesten, en het banditisme: «Hoewel alle bij het akkoord van Parijs betrokken Cambodjaanse partijen de komst van VN-militairen verwelkomen, is de operatie dus niet van gevaar ontbloot.»³¹ De brief geeft geen informatie over de locatie waar het Nederlandse UNAMIC-detachement wordt gelegerd. Dit is niet verwonderlijk aangezien Defensie (nog) niet beschikt over deze en andere informatie over operationele en logistieke zaken.

Tenslotte wordt vermeld dat de regering de SGVN heeft laten weten «ook in principe bereid te zijn voor UNTAC een bataljon mariniers met een klein detachement marechaussee voor militaire politietaken en personeel voor het militaire hoofdkwartier van UNTAC beschikbaar te stellen. Het bataljon bereidt zich nu op die taak voor.» De bewindspersonen zeggen toe de Kamer een afzonderlijke brief te zenden, indien de SGVN ook van het laatstgenoemde aanbod gebruik wenst te maken. Uit de brief aan de Kamer wordt niet duidelijk dat het initiatief tot deelname aan UNAMIC (en UNTAC) afkomstig is van de Nederlandse regering. Voorts wordt niet ingegaan op de afweging die heeft plaatsgevonden op de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken om deel te nemen aan de vredesoperaties in Cambodja. Minister Ter Beek komt in zijn boek Manoeuvreren met een persoonlijke motivatie om het vredesproces in Cambodja te ondersteunen. Hij had «een speciale band met dat (...) land».³² Een bezoek in het voorjaar van 1989 (als Kamerlid) had hem «de ogen geopend» en hij vond dat «Cambodja niet moest worden overgelaten aan uitsluitend de lidstaten van de Verenigde Naties in

Zuidoost-Azië».³³

Toenmalig minister van Defensie, Ter Beek: «Die persoonlijke betrokkenheid heeft zeker een rol gespeeld, maar zij is niet doorslaggevend geweest. Doorslaggevend is mijn algemene politieke keuze geweest voor betrokkenheid in plaats van afzijdigheid. Ik vond dat de verantwoordelijkheid voor wat er in Zuid-Oost-Azië, in Cambodja gebeurde, niet aan de regio daar mocht worden overgelaten. Ik vond dat de wereldgemeenschap, de internationale volkerengemeenschap haar verantwoordelijkheid moest nemen en dat wij daarom een bijdrage moesten leveren aan de uitvoering van de Parijse vredesakkoorden, die in oktober 1991 tot stand zijn gekomen. Bijdragen aan de bescherming van mensenrechten, tegengaan van schendingen van de internationale rechtsorde, al die overwegingen brachten mij al in een vrij vroeg stadium tot de overtuiging, dat ook Nederland zijn bijdrage zou meten leveren.»³⁴

Voorts schrijft Ter Beek in zijn boek dat hij in het kabinet een «geweldige medestander» had in de persoon van minister voor Ontwikkelingssamenwerking: «Jan Pronk dacht er niet anders over en hij deelde mijn bereidheid troepen beschikbaar te stellen voor de vredesoperatie in Cambodja voor de volle honderd procent.»³⁵ Er zijn in het voortraject van de besluitvorming over de uitzending overigens ook geen tegenstellingen tussen Buitenlandse Zaken en Defensie waar te nemen.

³¹  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 49, p. 4.

³²  Relus ter Beek, Manoeuvreren – Herinneringen aan Plein 4, 1996, p. 107.

³³  Idem, p. 108.

³⁴  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

³⁵  Relus ter Beek, Manoeuvreren – Herinneringen aan Plein 4, 1996, p. 109.

³⁶  Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van den Broek: «Ik wil het niet als een tegenstelling zien. Hierbij zijn namelijk verschillende verantwoordelijkheden aan de orde. Het is logisch dat het ministerie van Buitenlandse Zaken zich allereerst inzet voor iets wat zelfs een constitutionele doelstelling is, ook een van de hoofddoelstellingen van het buitenlands beleid, namelijk het bevorderen en handhaven van vrede, althans het leveren van een bijdrage daaraan. (...) In die zin moet ook een pleidooi voor het deelnemen aan vredesmissies worden gezien. (...) Wat je daar niet los van kunt zien, is dat het invulling geven, ook materieel en via deelname aan vredesmissies, aan die hoofddoelstelling van buitenlands beleid, tegelijk betekent dat je daarmee Nederland ook internationaal een profiel en een erkenning geeft als contribuerende staat aan die wereldvredesorde.»³⁶

Ter Beek: «Ik hoorde (tijdens de hoorzitting) oud-collega Van den Broek spreken over een soort constitutionele plicht tot deelname, verwijzend naar passages in onze Grondwet over bevordering van de internationale rechtsorde. Wat dat betreft, heb ik althans in die periode geen verschil van opvattingen of inzicht kunnen constateren tussen de minister van Buitenlandse Zaken en mijzelf, noch tussen de beide ministeries.»³⁷

Wel schrijft Ter Beek in zijn boek over tegengestelde meningen op zijn eigen ministerie: «Op het departement waren wel mensen die zich luidruchtig afvroegen wat Nederland in Cambodja te zoeken had, maar voor hen hield ik mij Oost-Indisch doof.»³⁸ De weerstand op het ministerie is echter niet erg groot. En ook bij de militaire leiding bestaan volgens Ter Beek geen grote bezwaren tegen deelname aan de operatie in Cambodja.

Ter Beek: «Maar in Nederland was breeduit de bereidheid aanwezig om deel te nemen, niet alleen in de Nederlandse politieke samenleving, maar als ik voor mijn eigen toenmalige vakgebied mag praten, ook bij de Nederlandse krijgsmacht bestond weinig of geen aarzeling om deel te nemen. (...) De bereidheid bij de krijgsmacht om deel te nemen aan dit soort operaties was breeduit aanwezig. Dat had natuurlijk alles te maken met het feit dat de krijgsmachtdelen er behoefte aan hadden, zichzelf een beetje in de etalage te spelen, vanwege het feit dat we toen in een reductie- respectievelijk reorganisatieproces bij Defensie zaten. Eerst kwam de Defensienota in 1991, later kwam de Prioriteitennota in begin 1993. De krijgsmacht moest worden ingekrompen en gereorganiseerd. De krijgsmachtdelen – ik generaliseer nu, waarmee ik niemand onrecht doe – wilden graag de eigen onmisbaarheid tonen.»³⁹

3.1.3 Overleg Tweede Kamer UNAMIC

³⁷  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

³⁸  Relus ter Beek, Manoeuvreren Herinneringen aan Plein 4, 1996, p. 109.

³⁹  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁴⁰  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 81, pp. 3–6.

⁴¹  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 59.

Op 26 februari 1992 voert de vaste commissie voor Defensie van de Tweede Kamer overleg met de minister van Defensie over de brief van 31 januari 1992.⁴⁰ De minister van Buitenlandse Zaken neemt niet deel aan het overleg. Overigens zijn de eerste vier Nederlandse UNAMIC-militairen (staffunctionarissen) al op 18 februari 1992, dus nog vóór het overleg met de Kamer, in Cambodja gearriveerd. Dit wordt door Ter Beek vermeld in een brief die hij op 24 februari 1992 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer stuurt.⁴¹ Bij deze brief zit op verzoek van de vaste commissie voor Defensie een notitie over «de militaire/technisch aspecten van het uitzenden van militairen naar Cambodja». Deze notitie handelt vooral over financiële regelingen en rechtspositionele voorzieningen voor de uit te zenden militairen.

De Kok (CDA) stemt in principe in met de uitzending van Nederlandse militairen ten behoeve van UNAMIC en vraagt of het de bedoeling is dat de Nederlanders ook zelf mijnen gaan ruimen. Voorts informeert hij naar de geweldsinstructies en de bewapening voor de Nederlandse militairen. Sipkes (GroenLinks) waardeert de Nederlandse bijdrage aan UNAMIC positief en stelt vragen over de voorbereiding, het gevaar van banditisme en de opstelling van de Rode Khmer. Van Traa (PvdA) is positief over de Nederlandse deelname aan UNAMIC en steunt de principebereidheid van Nederland om eventueel een bataljon mariniers te sturen. Van Heemskerck Pillis-Duvekot (VVD) betuigt haar instemming met de voornemens tot uitzending, maar zet vraagtekens bij de positie van de Rode Khmer. Voorts benadrukt zij dat het uitzenden van mariniers op basis van vrijwilligheid dient te geschieden. Ter Veer (D66) steunt eveneens de Nederlandse deelname aan de VN-operatie in Cambodja en vraagt speciale aandacht voor gevaarlijke situaties in bepaalde delen van Cambodja. Ter Veer meent tenslotte dat op geëigende momenten moet worden nagegaan of continuering van de VN-operatie en de inzet van Nederlandse militairen daarbij aanbeveling verdient. Van Middelkoop

(GPV) heeft waardering voor de positieve reactie van de regering op het verzoek van de SGVN. Hij vraagt naar de kans dat Nederlandse militairen zelf mijnen gaan opruimen en wie hun veiligheid garandeert. In zijn antwoord herhaalt minister Ter Beek de principebereidheid van Nederland om een bijdrage te leveren aan UNTAC, maar hij merkt op dat er nog geen resolutie van de Veiligheidsraad voorligt en nog geen formeel verzoek is gedaan. De minister beschikt over een door DAB opgestelde spreektekst, die onder andere informatie bevat over de eenheden die Nederland inmiddels reeds informeel ten behoeve van UNTAC heeft aangeboden aan het VN-secretariaat.⁴² Hij maakt hier tijdens het overleg echter geen gebruik van. Overigens wordt hij door de woordvoerders ook niet gevraagd om meer concrete informatie te geven over het Nederlandse aanbod voor UNTAC.

Voor wat betreft de taken van de Nederlandse UNAMIC-militairen stelt Ter Beek dat de kans groot is dat zij zich daadwerkelijk met mijnenruiming gaan bezighouden. Het wordt hen in ieder geval niet verboden. Deze uitspraken komen via een ANP-persbericht ook ter ore van de Nederlandse militairen die zich op dat moment al in Cambodja bevinden. Zij vragen Defensie om duidelijke richtlijnen terzake.⁴³ De opmerking van Ter Beek in het overleg sluit in ieder geval op dat moment niet aan bij het formele mandaat en de taken van UNAMIC. Na een verzoek van de VN krijgen de Nederlandse mijnenruiminstructeurs echter in juli 1992 wel toestemming om niet-geëxplodeerde projectielen en oude munitie onschadelijk te maken.

Over de risico’s stelt Ter Beek in het overleg dat de Nederlandse militairen geen wapens zullen dragen en er geen rules of engagement zijn omdat het een humanitaire en niet een militaire operatie betreft. Ook gaat hij in op de positie van de Rode Khmer. De gevechten die gaande zijn, vormen volgens Ter Beek juist de reden om er een vredesmacht te stationeren. Met de beantwoording van de minister wordt het overleg beëindigd; een tweede termijn blijkt niet nodig. De woordvoerders van de fracties stemmen unaniem in met de uitzending van Nederlandse militairen ten behoeve van UNAMIC. Ook de principebereidheid van de regering om onder andere een mariniersbataljon uit te zenden ten behoeve van UNTAC wordt breed ondersteund, hoewel een formeel besluit natuurlijk nog aan de Kamer moet worden voorgelegd.

3.1.4 Voortraject UNTAC

⁴²  Spreektekst van DAB ten behoeve van overleg met vaste commissie voor Defensie op 26 februari 1992.

⁴³  Sitrep 008 en 009, 2 maart 1992.

⁴⁴  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 7 februari 1992.

⁴⁵  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 februari 1992.

Begin 1992 nemen, parallel aan de ontplooiing van UNAMIC, op het ministerie van Defensie (CDS en DCBC) en bij de Marine (afdeling operatiën van de Marinestaf en de staf van de commandant Korps Mariniers) de voorbereidingen voor deelname aan UNTAC een aanvang. Op het ministerie van Buitenlandse Zaken is het Bureau Politieke Zaken van de Directie Politieke VN-Zaken (DPV/PZ) verantwoordelijk voor alle contacten (ook die van Defensie) met het VN-secretariaat (Field Operations Division). Deze contacten lopen via de PVVN in New York. Op 7 februari 1992 verzoekt de souschef Operationele Zaken van de Defensiestaf de instemming van de minister van Defensie om het mariniersbataljon reeds samen te stellen en bij het dienstplichtig personeel te informeren naar vrijwillige uitzending naar Cambodja.⁴⁴ In New York heeft de PVVN een gesprek met de militair adviseur van de SGVN, die informeert naar de bijdrage die Nederland zou kunnen leveren aan UNTAC. De VN hebben een voorkeur voor een luchtmachteenheid van 10 vliegtuigen en 26 helikopters, een medische compagnie en een infanteriebataljon van 850 man.⁴⁵ Op 18 februari 1992 vraagt de minister van Buitenlandse Zaken aan de PVVN om het volgende aanbod van

⁴⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de PVVN, 18 februari 1992.

⁴⁷  Memorandum van de particulier secretaris van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Buitenlandse Zaken, 18 februari 1992.

⁴⁸  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 februari 1992.

⁴⁹  Resolutie 745, op basis van het rapport van de SGVN d.d. 19 februari 1992 (S/23613).

⁵⁰  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 februari 1992; Memorandum van DPV aan Suyver (ministerie van Justitie) en De Graaf (ministerie van Binnenlandse Zaken), 3 maart 1992.

⁵¹  Memorandum van DPV/PZ aan DGPZ via DPV, 2 maart 1992.

⁵²  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 10 maart 1992.

⁵³  Verslag vergadering Defensieraad, 4 maart 1992.

Nederland aan het VN-secretariaat door te geven («onder voorbehoud van goedkeuring door de ministerraad»): twee à drie F-27’s, zes helikopters, een medische compagnie en een bataljon van 750 mariniers. Het verzoek om de uitzending van marinepersoneel voor een toezichthoudende rol op Cambodjaanse schepen kan niet worden gehonoreerd. Van den Broek tekent hierbij nog aan dat hij ervan uitgaat «dat de vredesoperatie evenals die voor Joegoslavië van beperkte duur zal zijn».⁴⁶ Blijkens een memorandum aan Van den Broek heeft de minister over het aanbod voor UNTAC (en tevens over de bijdrage aan UNPROFOR) en marge van de ministerraad van 18 februari 1992 contact gehad met minister Ter Beek. Volgens een handgeschreven mededeling van Van den Broek was de minister van Defensie «positief».⁴⁷

Voorts vraagt speciaal vertegenwoordiger Akashi aan Nederland om officieren beschikbaar te stellen voor twee belangrijke functies: een brigade-generaal als hoofd van de civiele politiecomponent van UNTAC alsmede een kolonel voor de Planning Cell van het hoofdkwartier van UNTAC. Akashi noemt daarbij expliciet de naam van kolonel Kmar Roos, die eerder hoofd Operatiën van UNTAG in Namibië is geweest.⁴⁸ Na overleg tussen Buitenlandse Zaken en Defensie worden voor deze functies resp. kolonel Roos (bevorderd tot brigade-generaal) en kolonel Huijssoon bij de VN voorgedragen.

Op 28 februari 1992 neemt de Veiligheidsraad resolutie 745 aan, waarmee UNTAC voor een periode van achttien maanden wordt opgericht.⁴⁹ Dankzij inspanningen van België, dat lid is van de Veiligheidsraad, is een zinsnede toegevoegd over de veiligheid van het VN-personeel. Het VN-secretariaat verzoekt de vertegenwoordigers van (54) potentiële troepenleveranciers bij hun regeringen (vóór 13 maart 1992) na te gaan welke bijdrage zij kunnen leveren aan de militaire en de civiele politie-component van UNTAC. Nederland wordt gevraagd datgene bij te dragen waartoe zij zich al informeel en onder voorbehoud bereid heeft verklaard. Een nieuw verzoek betreft een bijdrage van mogelijk 75 man aan de civiele politiecomponent. Gezien de bestaande nationale en internationale verplichtingen van de Kmar en de reorganisatie bij de politie kan Nederland op dit laatste verzoek niet ingaan.⁵⁰

De Nederlandse reactie op het nog informele verzoek van de VN moet eerst ter goedkeuring worden voorgelegd aan de ministerraad. Hoewel al op 25 februari 1992 een eerste ontwerp van de brief over de Nederlandse bijdrage aan UNTAC door ambtenaren van Buitenlandse Zaken en Defensie is opgesteld, komt dit onderwerp pas vijftien dagen later op de agenda van de ministerraad. Op 28 februari 1992 bespreekt het kabinet namelijk de Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR en de minister van Defensie geeft er daarom de voorkeur aan de Nederlandse bijdrage aan UNTAC in de ministerraad van 12 maart 1992 aan de orde te stellen, zodat de VN op 13 maart 1992 het Nederlandse aanbod kan worden medege-deeld.⁵¹

Echter op 10 maart 1992 verschijnt in NRC Handelsblad een bericht over de komende besluitvorming in de ministerraad over de Nederlandse bijdrage aan UNTAC. De chef DPV, Hoekema, legt de beschuldigende vinger bij Defensie.⁵² Het overleg tussen Defensie en Buitenlandse Zaken over de Nederlandse deelname aan zowel UNTAC als UNPROFOR is dan nog gaande. In dit overleg dringen ambtenaren van Defensie aan op Nederlandse deelname aan UNTAC. Zo wijst de directeur van DAB in de vergadering van de Defensieraad van 4 maart 1992 «op het grote belang van Nederlandse deelname», hoewel «aan de operatie voor Nederland kosten zijn verbonden die veel meer zullen bedragen dan het bedrag dat op de Defensiebegroting voor vredesoperaties is gereserveerd.»⁵³ Buitenlandse Zaken stelt zich enigszins terughoudend op ten aanzien van de door Defensie voorgestelde bijdrage aan UNTAC, met het oog op enerzijds de overschrijding van de begrotingspost voor vredesoperaties en anderzijds het in de knel komen van een bijdrage aan «een eventuele

Europese operatie».⁵⁴

Kort voor de bespreking in de ministerraad van 12 maart 1992 wijst de regionale directie van Buitenlandse Zaken voor Azië (DOA) minister Van den Broek op de risico’s die verbonden zijn aan de deelname aan UNTAC.⁵⁵ De bezorgdheid van DOA is vooral gelegen in het feit dat het Nederlandse bataljon zal worden ingezet in de gevaarlijkste regio, waardoor niet alleen het risico van mijnen bestaat, maar ook de mogelijkheid bij een vuurgevecht betrokken te raken.

3.1.5 Kabinetsbesluit/brief UNTAC

Op 11 maart sturen de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken de brief over het Nederlandse aanbod voor een bijdrage aan UNTAC naar de Voorzitter en de leden van de ministerraad ter bespreking op donderdag 12 maart 1992. De brief van de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken wordt door de ministerraad op 12 maart 1992 zonder discussie aanvaard.⁵⁶ Een in de dossiers aanwezige versie, gedateerd op 10 maart 1992, vermeldt als onderdeel van het oorspronkelijke aanbod ook nog de uitzending van een medische compagnie van de KL van ongeveer 200 man.⁵⁷ Tussen 10 en 11 maart 1992 moet besloten zijn om dit aanbod in te trekken. Hoewel een geneeskundige eenheid staat vermeld op de in de Defensienota 1991 opgenomen lijst van eenheden die de KL ter beschikking stelt voor VN-vredesoperaties⁵⁸, blijkt nauwelijks een jaar later dat dit aanbod in de praktijk niet gestand kan worden gedaan.

Ter Beek geeft in zijn boek een beschrijving van de besluitvorming over de geneeskundige compagnie, maar lijkt zich te vergissen in de datum: «Op 2 april 1992 vroeg de bevelhebber der landstrijdkrachten, Rien Wilmink, belet bij mij. Hij had een nare boodschap. De Koninklijke landmacht slaagde er niet in een geneeskundige compagnie voor Cambodja bij elkaar te krijgen. In ieder geval kon hij niet garanderen dat hij zo’n eenheid voor een termijn van anderhalf jaar beschikbaar kon stellen. Hij wist niet of hij voor voldoende aflossers kon zorgen. Toen heb ik gezegd: «Sorry Rien, dan moeten we de Koninklijke landmacht dus doorstrepen voor

Cambodja».»⁵⁹

⁵⁴  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 10 maart 1992.

⁵⁵  Memorandum van plaatsvervangend DOA aan de minister van Buitenlandse Zaken, 10 maart 1992.

⁵⁶  Ministerraad, 12 maart 1992.

⁵⁷  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 11 maart 1992.

⁵⁸  TK, 1990–1991, 21 991, nrs. 2–3, p. 75 en p. 121.

⁵⁹  Relus ter Beek, Manoeuvreren – Herinneringen aan Plein 4, 1996, p. 141.

⁶⁰  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁶¹  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 65.

Ter Beek: «(...) Ik kan mij nog goed herinneren dat deze generaal, die over het algemeen een nogal vrij stevige indruk maakt, tamelijk bedremmeld bij mij de Kamer binnenkwam met de mededeling: mijnheer de minister, het spijt mij, maar het lukt mij niet om die geneeskundige eenheid gevuld te krijgen. Ja, zei hij, misschien kan ik die 140 tot 180 man nog bij elkaar krijgen – dienstplichtigen dus – maar hij kon mij het voortzettingsvermogen van deze eenheid niet garanderen. Dat is in het jargon sustainability, wat erop neerkomt dat na de zes maanden van de eerste eenheid gegarandeerd kan worden dat er een tweede eenheid gereed staat voor uitzending. Aangezien ik niet het risico wilde lopen dat we er een eenheid naar toe zouden sturen en ik vervolgens na zes maanden de VN zou moeten melden dat het ons niet meer lukte, heb ik tegen de generaal gezegd: beste Rien, jammer, maar dan is dit dus einde oefening.»⁶⁰

In de brief over het Nederlandse aanbod voor een bijdrage aan UNTAC die de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken op 16 maart 1992 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer sturen⁶¹ gaan zij kort in op de redenen geen geneeskundige compagnie van zo’n 200 man uit te zenden: «Dienstplichtigen worden alleen op basis van vrijwilligheid uitgezonden. Aangezien niet de zekerheid bestaat dat dit aantal voor die taak gespeciali- seerde dienstplichtigen vrijwillig voor dienst in het op grote afstand gelegen Cambodja beschikbaar is, hebben wij gemeend aan dit verzoek van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties geen gevolg te moeten geven.»⁶²

De brief geeft informatie over het Nederlandse aanbod naar aanleiding van «het nog informele verzoek van de Verenigde Naties»: «drie F-27 vliegtuigen en zes helikopters van het type Alouette-III met ongeveer 70 man personeel en een bataljon mariniers van ongeveer 750 man, alsmede Nederlands personeel voor de hoofdkwartieren van UNTAC en enkele marechaussees voor het verrichten van militaire politietaken.» Dit aanbod is tot stand gekomen «na zorgvuldige afweging»; op de criteria die hierbij zijn gebruikt wordt echter in de brief niet ingegaan. Ook de redenen van de regering om aan UNTAC deel te nemen komen, evenals in de brief aan de Kamer van 31 januari 1992 over de deelname aan UNAMIC, slechts summier aan de orde. Gewezen wordt op het grote belang dat de regering hecht aan de instelling van vredesoperaties en aan de ondersteuning door Nederland (ook in het verleden) van het vredesproces in Cambodja. Tevens bevat de brief een uitgebreide passage over de uitgaven die met UNTAC zijn gemoeid en de Nederlandse financiële bijdrage daaraan. Voorts geven de bewindspersonen een beschrijving van het mandaat en de taken van UNTAC, waarbij echter de haalbaarheid van de militaire taken waarvoor de Nederlandse militairen zullen worden ingezet (zoals het ontwapenen van militaire eenheden) geen aandacht krijgt. Wel vermelden zij dat «de inzet van UNTAC (...) niet vrij is van risico’s voor de persoonlijke veiligheid van het uit te zenden personeel».⁶³

Toenmalig directeur Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie van Defensie, Barth: «Wat u precies bedoelt met «risicoanalyse» weet ik niet. Ik ken niet een formeel stuk dat ik als zodanig zou kunnen betitelen. Ik kan u verzekeren, dat in het geval van de uitzending naar Cambodja zeer, zeer serieus is gelet op de risico’s. De neerslag daarvan heeft u aangetroffen in de brief. Trouwens, kort daarna is op verzoek van de Kamer een briefing gehouden die eveneens voor een goed deel was gewijd aan de risico’s. (...) Allereerst wijs ik erop, dat er de afwezigheid van een risico was. Ik hecht eraan dat te zeggen, omdat dit soms ook van betekenis kan zijn. Wij dachten althans dat er de afwezigheid van een risico was. Wij zagen geen risico in de zin dat er de mogelijkheid was, dat onze eenheden daar met massale, grote tegenstand geconfronteerd zou worden. Wij dachten dat de situatie politiek en militair zodanig was, dat wij daarvoor niet hoefden te vrezen. Dat is punt één.

Dan punt twee. Er was de zeer grote dreiging van mijnen. Er lagen er naar schatting 5 miljoen. Dat getal heb ik althans in mijn achterhoofd. Onvoorstelbare aantallen! Constant de dreiging van mijnen dus. Verder waren er de voor de hand liggende zaken: een land waar de infrastructuur afwezig was met alle risico’s van dien. Verder noem ik: onbeschrijfelijke onhygiënische toestanden, banditisme, klimatologische omstandigheden, valstrikken en dat soort onprettige zaken. Ik meen met deze opsomming vrij volledig te zijn.»⁶⁴

⁶²  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 65, p. 2.

⁶³  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 65, p. 5.

⁶⁴  Barth, hoorzitting, 24 mei 2000.

Ter Beek: «Bij alle stukken die in mijn richting zijn gegaan met betrekking tot de mogelijke uitzending van eenheden, of het nu ging om de UNAMIC-eenheden, om het Korps mariniers of om andere eenheden, zat altijd een paragraaf die handelde over de risico’s. Ik heb daarover veel gesproken met de chef defensiestaf, of diens plaatsvervanger of soms met de bevelhebbers, al naar gelang het moment en de situatie. Ik heb altijd heel nadrukkelijk aan hen gevraagd, hoe zij dat beoordelen. Het is dus deels schriftelijk. Ik herinner mij nog dat eind 1991 een stuk, noem het analyse, kwam van de militaire inlichtingendienst (MID), waarin een schets wordt gegeven van de situatie waaronder de Nederlandse eenheden zouden moeten opereren. Ik vond dat toen een nog niet echt voldragen stuk, want de MID moest ook wennen aan een nieuw werkterrein. Die dienst wist natuurlijk buitengewoon veel over wat zich in Oost-Europa, de oude vijand, afspeelde, maar minder over wat zich in Cambodja afspeelde. Dat stuk kan ik mij nog herinneren, temeer daar het bijvoorbeeld een opsomming bevatte van de aantallen wapens en wapensystemen waarover de vier rivaliserende facties in Cambodja beschikten. Dat stuk kan ik mij nog wel herinneren. Maar ik heb net de heer Barth gehoord: aparte nota’s met de kop «risicoanalyse» kan ook ik mij niet goed herinneren.»⁶⁵

⁶⁵  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁶⁶  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken ten geleide van nota van SGVN d.d. 13 april 1992, 14 april 1992.

⁶⁷  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 28 april 1992.

⁶⁸  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 4 mei 1992.

⁶⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 16 april 1992.

⁷⁰  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 april 1992; Nota van SCO aan de minister van Defensie, 30 april 1992.

⁷¹  Uitspraak van DAV in de vergadering van de Defensieraad, 6 mei 1992.

⁷²  Memorandum van DPV aan DGPZ, 4 mei 1992; Memo van DPV/PZ aan de minister van Buitenlandse Zaken t.b.v. ministerraad van 8 mei 1992, 7 mei 1992; Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 mei 1992.

⁷³  Handgeschreven aanwijzing van de minister van Buitenlandse Zaken aan DPV en DAV op: Memorandum van DPV aan DGPZ, 4 mei 1992.

⁷⁴  Handgeschreven mededeling van DAV op: Memorandum van DPV aan DGPZ, 4 mei 1992.

⁷⁵  Ministerraad, 8 mei 1992.

Op 13 april 1992 stuurt de SGVN de Nederlandse regering een nota waarin hij formeel verzoekt om ten behoeve van de militaire component van UNTAC de volgende bijdrage te leveren: een infanteriebataljon van 850 man; vier officieren en twee onderofficieren voor de staven; drie F-27 vliegtuigen met 35 man personeel; elf marechaussees.⁶⁶ Het verzoek wijkt enigermate af van het eerder door de Nederlandse regering gedane aanbod. De SGVN heeft geen behoefte aan de zes Alouette-III helikopters, aangezien die over een te geringe beladingscapaciteit zouden beschikken. Op basis van de aanbevelingen van een verkenningsmissie van de KM en de Klu besluit de regering echter toch om drie Alouette-III helikopters met 15 man Klu-personeel bij het mariniersbataljon in te delen.⁶⁷ Het VN-secretariaat gaat hiermee akkoord op voorwaarde dat Nederland de additionele materiële kosten draagt.⁶⁸ Hoewel de SGVN in zijn verzoek spreekt van een infanteriebataljon van 850 man, blijft de Nederlandse regering in haar antwoord aan de SGVN vasthouden aan het aanbod van een bataljon van 750 mariniers.⁶⁹

Voorts verzoekt de SGVN Nederland op 29 april 1992 (informeel) om een Movement Control Unit (MCU) ter beschikking te stellen.⁷⁰ Op het ministerie van Buitenlandse Zaken leeft begin mei 1992, zowel bij ambtenaren als bij de minister, echter de vrees dat een uitbreiding van de uitzending naar Cambodja een eventuele Nederlandse militaire bijdrage aan operaties «dichter bij huis»⁷¹, in het kader van CVSE c.q. NAVO en WEU, onmogelijk maakt.⁷² Van den Broek vraagt zijn ambtenaren: «Bij Defensie op terughoudendheid aandringen, gezien roofbouw die dreigt te ontstaan en krapte voor andere taken.»⁷³ Op Buitenlandse Zaken wordt met name gedacht aan Nederlandse deelname aan een mogelijke vredesmacht, «indien er in Bosnië en Nagorno Karabach een wapenstilstand komt».⁷⁴

De ministerraad buigt zich op 8 mei 1992 over het aanvullende verzoek van de SGVN. Voorafgaand bilateraal overleg tussen de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie heeft niet plaatsgevonden. De beide betrokken ministers brengen in de raad hun opvattingen naar voren.⁷⁵ De koninklijke landmacht is in staat en bereid om aan het verzoek van de VN te voldoen. De vraag wordt gesteld of Nederland niet aan de grens is gekomen van de politieke bereidheid om een verdere bijdrage te leveren, aangezien de Nederlandse bijdrage aan de vredesoperatie in Cambodja reeds royaal is. Ook wordt gesteld dat rekening moet worden gehouden met een mogelijk toekomstig verzoek om een bijdrage te leveren aan een vredesoperatie binnen Europa. De VN lijkt Nederland ten aanzien van de UNTAC nu enigszins te overvragen. Het aanbod van de geneeskundige troepen zou ook zijn ingetrokken met het oog op eventuele verzoeken om bijdragen aan vredesoperaties in Europa. Anderzijds is een afweging dat de mogelijke participatie van Nederland in een toekomstige vredesoperatie binnen Europa niet afhankelijk zal zijn van het al dan niet honoreren van het aanvullende verzoek van de VN betreffende 46 personen van de koninklijke landmacht. Voorgesteld wordt om het verzoek te honoreren, maar daarbij aan te geven dat eventuele additionele verzoeken met betrekking tot de UNTAC niet meer door Nederland zullen worden gehonoreerd.

Nader overleg en marge van de ministerraad leidt tot overeenstemming over de uitbreiding van de Nederlandse deelneming aan de UNTAC in Cambodja. De raad stemt er vervolgens mee in om het aanvullend verzoek van de VN inzake de Nederlandse deelneming aan UNTAC te honoreren met de aantekening dat zulks geen belemmering zal betekenen voor mogelijke toekomstige bijdragen aan vredesoperaties elders.⁷⁶

Ter Beek: «Toen het verzoek kwam, heb ik uiteraard eerst bij de landmacht geïnformeerd of men in staat was, een dergelijke eenheid op de been te brengen. Dat bleek het geval te zijn. Dat heb ik toen voorgelegd aan de ministerraad, na daarover uiteraard eerst Buitenlandse Zaken geïnformeerd te hebben. Toen kwam er een soort informatieve reactie van collega Van den Broek: wat betekent dit nu eigenlijk voor onze mogelijkheden om in Joegoslavië wat te doen? Zijn wij niet bezig om onze voorraad – als ik het zo oneerbiedig mag zeggen – beschikbare eenheden uit te putten? Ik kon mij daar alleszins iets bij voorstellen. Wij hebben toen uiteindelijk in de ministerraad – ik weet nu zeker dat dat in mei is geweest – besloten dat Nederland inderdaad die 46 man voor de movement control unit beschikbaar zou stellen. Die zijn ook uitgezonden. Maar tegelijkertijd zou bij de inwilliging van dat verzoek van de VN de VN duidelijk worden gemaakt dat wij nieuwe, aanvullende verzoeken van de VN niet zouden honoreren.»⁷⁷

Door de Nederlandse bijdrage aan de MCU gaat nu ook de KL (naast de 12 KL-mijnenruiminstructeurs) met een eenheid deelnemen aan UNTAC. De kleinere bijdrage van de landmacht heeft wel tot gevolg dat de aansturing van de uitzending naar Cambodja vanaf maart 1992 overgaat van de Landmachtstaf naar de Marinestaf. De bevoegdheden van de CDS zijn in de periode dat de vredesoperatie in Cambodja loopt, beperkt tot coördinatie en het informeren van de minister. Aansturing van de uitzending geschiedt door het betreffende krijgsmachtdeel; in het geval van UNTAC de koninklijke marine.

De vraag om elf marechaussees wordt afgewezen vanwege de «vele internationale en nationale verplichtingen van de koninklijke marechaussee», zoals de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken stellen in hun brief aan de Kamer van 12 mei 1992, waarin ze de Kamer inlichten over de Nederlandse bijdrage aan UNTAC.⁷⁸

De bewindspersonen vermelden in hun brief de locatie (sector 1) waar het Nederlandse mariniersbataljon zal worden ingezet, maar geven geen nadere informatie over de politiek-militaire situatie in deze sector. Wel wordt in het vervolg van de brief uitgebreid ingegaan op de politieke verhoudingen in Cambodja. Tenslotte verwijzen de bewindspersonen naar een briefing die op het ministerie van Defensie zal worden gegeven ten behoeve van de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken over «de voorbereidingen van de Nederlandse eenheden op hun taak in Cambodja, de omstandigheden in het gebied van inzet en operationele aspecten van de taakuitvoering».⁷⁹

3.1.6 Overleg Tweede Kamer UNTAC

⁷⁶  Ministerraad, 8 mei 1992.

⁷⁷  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁷⁸  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 79.

⁷⁹  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 79, p. 5.

⁸⁰  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82.

⁸¹  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82, p. 2.

Op 26 maart 1992 voeren de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de brief van 16 maart 1992 inzake het Nederlandse aanbod aan de VN voor een bijdrage aan UNTAC.⁸⁰ De vier aan het overleg deelnemende woordvoerders (De Kok – CDA; Van Traa – PvdA; Van Heemskerck Pillis-Duvekot – VVD; Eisma – D66) stemmen in met het Nederlandse voornemen om deel te nemen aan UNTAC. Met name Van Traa stelt een groot aantal vragen over de mogelijke risico’s: «de Kamer blijft echter haar verantwoordelijkheden behouden in deze nieuwe politieke realiteit en daarom dient volstrekte helderheid te bestaan over de met de vredesoperatie verbonden risico’s.»⁸¹ Eisma vraagt of de minister van Defensie is nagegaan of er voldoende vrijwilligers beschikbaar zijn voor een geneeskundige compagnie, waarop de minister opmerkt «dat hij heeft willen vermijden de secretaris-generaal te moeten berichten dat bij nader inzien toch geen geneeskundige eenheid ter beschikking kan worden gesteld».⁸²

In zijn antwoord benadrukt Van den Broek dat de VN-macht geen vredesafdwingend maar een vredesbewarend mandaat heeft. Ter Beek deelt de Kamer mee dat na de aflossing van het als eerste detachement uit te zenden tweede mariniersbataljon door het eerste mariniersbataljon na een jaar opnieuw het tweede bataljon zal worden uitgezonden. «Met het oog op de aflossingsproblemen zou het overigens niet mogelijk zijn geweest zowel voor Joegoslavië als voor Cambodja een mariniers-infanteriebataljon te leveren.»⁸³ Voorts gaat de minister in op de gewelds-instructie (alleen geweld gebruiken bij zelfverdediging) en de mogelijke locatie en zegt hij toe na binnenkomst van het verzoek van de VN een briefing te verzorgen voor de Kamer. Van de door DAB aangeleverde spreektekst, waarin een aantal onzekerheden over onder andere geschiktheid van materiaal, onduidelijkheid over de taken en de risico’s worden opgesomd, maakt Ter Beek amper gebruik.⁸⁴ In een tweede termijn stelt Van Traa dat hij in afwachting van nadere informatie van de minister, «waaronder de briefing, op grond van de nu verstrekte informatie niet voorziet dat zijn fractie tegen uitzending van militairen zal zijn».⁸⁵ Deze uitspraak wekt de indruk dat de Kamer pas na ontvangst van de brief met het antwoord van de regering op het formeel verzoek van de SGVN definitief het «groene licht» zal geven voor de uitzending van Nederlandse militairen naar Cambodja. Ook Buitenlandse Zaken lijkt hiervan uit te gaan, gezien de opmerking van de chef van de Directie Politieke VN-Zaken (DPV), die in een memorandum aan de DGPZ over de uitkomst van het overleg met de Kamer wijst op het «licht voorbehoud bij PvdA».⁸⁶

Ter Beek: «Mij is ook bijgebleven dat er uiteraard relatief maar weinig echt stevige discussies zijn gevoerd over nut en noodzaak van Nederlandse deelname aan deze operatie. De eerste keer, toen wij aan de Kamer gemeld hebben dat wij voornemens waren om een bijdrage aan UNTAC te overwegen, nadat wij aangekondigd hadden dat wij een bijdrage van 27 man aan UNAMIC zouden leveren, heeft de Kamer met uitzondering van de Partij van de Arbeid – daarbij is toen de term «groen knipperlicht» gevallen –

daarmee al ingestemd.»⁸⁷

Echter, de commissies van Defensie en van Buitenlandse Zaken voeren geen openbaar overleg met de bewindspersonen van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de brief van 12 mei 1992, die het antwoord van de Nederlandse regering bevat op het formele verzoek van de SGVN voor een bijdrage aan UNTAC. Kennelijk nemen de woordvoerders genoegen met een (besloten) briefing, die op 20 mei 1992 wordt gegeven op het ministerie van Defensie. Op verzoek van de vaste commissie voor Defensie stuurt de minister van Defensie op 22 mei 1992 de tekst van de gehouden briefing «voor zover die openbaar kan worden gemaakt».⁸⁸

⁸²  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82, p. 3.

⁸³  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82, p. 4.

⁸⁴  Spreektekst van plaatsvervangend DAB t.b.v. overleg met de vaste commissie voor Defensie op 26 maart 1992.

⁸⁵  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82, p. 5–6.

⁸⁶  Memorandum van DPV aan DGPZ, 27 maart 1992.

⁸⁷  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁸⁸  Brief van de minister van Defensie aan voorzitter van de vaste commissie voor Defensie, 22 mei 1992.

3.1.7 Voortzetting UNTAC

Gedurende de anderhalf jaar durende vredesoperatie komt enkele keren de vraag op of Nederlandse deelname aan UNTAC nog wel zinvol is, gezien enerzijds de onmogelijkheid een deel van de oorspronkelijke taken te realiseren en anderzijds verzoeken om deelname aan andere vredesoperaties, in het bijzonder in het voormalige Joegoslavië. De ontplooiing van het mariniersbataljon vanaf eind mei 1992 verloopt moeizaam door de zeker in de beginfase ontoereikende organisatie van de VN (zowel in New York als in Phnom Penh) en de onwil van de Rode

⁸⁹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 2 juni 1992.

⁹⁰  Nota van plaatsvervangend DAB aan de minister van Defensie, 26 mei 1992; Berichten van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 27 mei 1992 en 1 juni 1992.

⁹¹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken ten geleide van de brief van de SGVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 4 juni 1992.

⁹²  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 9 juni 1992; Bericht van de minister van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 10 juni 1992; Bericht van PVVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 11 juni 1992.

⁹³  Dr. D.C.L. Schoonoord: De Koninklijke Marine in actie voor de Verenigde Naties: Mariniers in Cambodja 1992–1993, 1993, pp. 107–109.

⁹⁴  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 87.

⁹⁵  Karolien Bais: Het mijnenveld van een vredesmacht – Nederlandse blauwhelmen in Cambodja, 1994, pp. 33–37.

⁹⁶  Nota van plaatsvervangend DAB aan de minister van Defensie, 22 juli 1992; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 juli 1992.

⁹⁷  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 87, p. 1.

⁹⁸  Rapport van de SGVN inzake de UNTAC periode 1 mei tot 10 juni 1992 (S/24 090), zie: Bericht van PVVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 12 juni 1992.

⁹⁹  TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 87, p. 2.

Khmer om zich te houden aan de akkoorden van Parijs. Het als eerste uitgezonden mariniersbataljon, onder leiding van lt.-kolonel Dukers, krijgt geen toestemming van de Rode Khmer om het gebied rond Pailin, aan de grens met Thailand, binnen te gaan. Ook pogingen van SGVN-vertegen-woordiger Akashi en de militaire UNTAC-commandant generaal Sanderson om de medewerking van de Rode Khmer te verkrijgen lopen op niets uit. Op advies van luitenant-kolonel Dukers, maar tot grote ergernis van generaal Sanderson en OSG Goulding («Goulding achtte besluit «extremely unhelpful»»)⁸⁹, legt minister Ter Beek de uitzending van de nog in Nederland verblijvende mariniers op 2 juni 1992 tijdelijk stil.⁹⁰ De SGVN spreekt in een brief aan minister Van den Broek zijn teleurstelling uit over het uitstel van de uitzending van het Nederlandse UNTAC-bataljon, omdat het «Nederlands besluit de Rode Khmer in zijn houding zou kunnen stijven».⁹¹

Na diplomatiek overleg tussen Buitenlandse Zaken en het VN-secretariaat en een gedeeltelijke verandering door generaal Sanderson van locatie en taak voor het bataljon wordt het invliegen van de resterende mariniers vanaf 10 juni 1992 hervat.⁹² Twee van de vier compagnieën van het bataljon worden in de toegewezen sector 1 gelegerd (maar buiten het door de Rode Khmer gecontroleerde gebied), de beide andere compagnieën aan de rand van sector 1. Door een vergroting van het gebied van de sector kan het hoofdkwartier van de bataljonscommandant, die tevens fungeert als sectorcommandant, gevestigd worden in Sisophon. Vanaf begin juli 1992 zijn alle toegezegde Nederlandse eenheden ontplooid met een totale sterkte van 899 militairen, van wie 751 mariniers.⁹³ De Kamer wordt niet tussentijds ingelicht over het uitstel van de ontplooiing van het mariniersbataljon. Pas op 19 juni 1992 sturen de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer over de voortgang van de inzet van de Nederlandse eenheden in Cambodja.⁹⁴ De bewindspersonen schrijven weliswaar dat de Rode Khmer aan eenheden van het Nederlands bataljon de toegang tot sector 1 heeft ontzegd, maar informeren de Kamer in de brief niet over de opschorting van de ontplooiing, die aanvankelijk toch tot enige verkoeling in de verhoudingen tussen het VN-secretariaat en de Nederlandse regering en tussen de UNTAC-leiding en de Nederlandse bataljonscommandant leidde (en een hoog oplopend conflict veroorzaakte tussen de Nederlandse kolonel Huijssoon van de UNTAC-staf en minister Ter Beek)⁹⁵.

Wel geeft de brief informatie over de stagnatie bij het mijnenruim-programma. Vanaf mei 1992 ligt de opleiding van Cambodjaanse mijnenruimers door onder andere de Nederlandse instructeurs vrijwel stil vanwege een salarisconflict met de Cambodjanen. Pas in augustus 1992 wordt de opleiding weer hervat. In de tussentijd krijgen de mijnexperts wel toestemming van Ter Beek om zelf mee te werken aan het vernietigen van niet-geëxplodeerde projectielen en oude munitie. Het zelf mijnen-ruimen blijft buiten het takenpakket.⁹⁶

De brief van Ter Beek en Van den Broek geeft ook informatie over de algemene situatie in Cambodja: «De veiligheidssituatie in Cambodja heeft zich ondanks de gestage ontplooiing van UNTAC nog niet gestabili-seerd».⁹⁷ Ook merken de bewindspersonen op dat de weigering van de Rode Khmer mee te werken aan de voortgang van UNTAC tot dusver de ernstigste inbreuk vormt op de Parijse akkoorden en gaan zij in op het rapport van de SGVN aan de Veiligheidsraad van 12 juni 1992, waarin de SGVN melding maakt van de tegenwerking van de Rode Khmer.⁹⁸ De bewindspersonen schrijven dat «vooralsnog via politiek-diplomatieke contacten toenemende druk op de Rode Khmer (is) te verwachten.»⁹⁹ Overigens staat Nederland (na Frankrijk de voornaamste Europese troepenleverancier voor de militaire component van UNTAC) hierbij veelal aan de zijlijn. Overleg over de manier waarop druk kan worden uitgeoefend op de Rode Khmer vindt voornamelijk plaats binnen de kring van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad samen met Australië, Indonesië en Japan.¹⁰⁰ Na een nieuw initiatief in april 1993 van deze «Core Group» vraagt de minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans, aan de PVVN: «(...) zou ik overigens gaarne ook een Nederlandse rol in de New Yorkse «core group» zien, zulks vanwege de evident grote betrokkenheid van ons land bij de Cambodja-problematiek.»¹⁰¹

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans: «(...) Wij hebben nog wel geprobeerd om er een plaats in te krijgen. Het is mij niet meer duidelijk waarom, op welke formele gronden dat indertijd is afgewezen. Gezien het vrij gesloten karakter van de core group als vertegenwoordigers van landen uit de regio en de permanente leden van de Veiligheidsraad, zou het toelaten van ook andere landen een precedentwerking hebben die men niet wenste.»¹⁰²

¹⁰⁰  Zie bijvoorbeeld: Bericht van Tokio aan de minister van Buitenlandse Zaken, 24 juni 1996.

¹⁰¹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 21 april 1993.

¹⁰²  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

¹⁰³  TK, 1992–1993, 22 800 X/22 818, nr. 15, pp. 4–7.

¹⁰⁴  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 1.

¹⁰⁵  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 2.

¹⁰⁶  TK, 1992–1993, 22 800 X/22 818, nr. 15, p. 4.

¹⁰⁷  TK, 1992–1993, 22 800 X/22 818, nr. 15, p. 5.

¹⁰⁸  TK, 1992–1993, 22 800X/22 818, nr. 15, pp. 6–7.

De brief aan de Kamer van 19 juni 1992 bevat voorts informatie over de financiële arrangementen (dagvergoedingen, geschatte uitgaven voor UNTAC, Nederlandse financiële bijdrage en exploitatie-uitgaven). De brief wordt geagendeerd voor een overleg van de vaste commissie voor Defensie met de minister van Defensie op 25 juni 1992. Van dit overleg is echter geen verslag beschikbaar.

Op 16 september 1992 voert de vaste commissie voor Defensie weer overleg met de minister van Defensie over de Nederlandse deelname aan UNTAC.¹⁰³ Kort tevoren heeft Ter Beek de Kamer een verslag gestuurd van het werkbezoek dat hij van 7 tot en met 12 september 1992 heeft gebracht aan de Nederlandse militaire eenheden die in het verband van UNTAC in Cambodja en Thailand werkzaam zijn.¹⁰⁴ Overigens heeft ook de minister voor Ontwikkelingssamenwerking tegelijkertijd een (deels parallel met dat van de minister van Defensie lopend) werkbezoek gebracht aan Cambodja om zich op de hoogte te stellen van de voortgang van een aantal in het verband van de vredesoperatie relevante ontwikke-lingsprojecten.¹⁰⁵ Beide ministers hebben gezamenlijk gesproken met Speciaal Vertegenwoordiger van de SGVN Akashi en met prins Sihanouk en ook de bezoeken aan de Nederlandse militairen zijn deels gecombineerd.

Tijdens het overleg spreken de woordvoerders (De Kok, Ter Veer, Van Heemskerck Pillis-Duvekot en Van Traa) hun voortgaande steun uit aan de Nederlandse deelname aan UNTAC, ondanks «dat er bij tijd en wijle negatieve berichten in de pers verschijnen over het nut van de aanwezigheid van Nederlandse militairen in Cambodja».¹⁰⁶ Mevrouw Van Heemskerck Pillis-Duvekot (VVD) «benadrukte dat haar fractie de regering geen vrijbrief wenste te geven voor volgende uitzendingen en verzocht de minister de Kamer op de hoogte te brengen van de stand van zaken (en dan met name de positie van de Rode Khmer) alvorens besluiten te nemen over de aflossing van het contingent Nederlandse militairen.»¹⁰⁷ Ter Beek merkt hierover in zijn antwoord op: «Het ligt in het voornemen het Nederlandse bataljon in Cambodja aan het eind van dit jaar te vervangen door het eerste mariniersbataljon dat in ieder geval tot voorjaar 1993 present zal blijven. De minister was bereid zich met de Kamer te verstaan alvorens dit voornemen om te zetten in daden.»¹⁰⁸ In het verslag van zijn werkbezoek aan Cambodja keert Ter Beek zich tegen een vermindering van de sterkte van het mariniersbataljon. Daarvan «kan geen sprake zijn gelet op de vele belangrijke taken die de verschillende componenten ervan in het vredesproces vervullen. Van een vermindering zou bovendien een verkeerd signaal uitgaan naar de Rode Khmer, naar de

Verenigde Naties en naar het eigen personeel.»¹⁰⁹ Twee maanden later, tijdens het plenaire debat over de begroting van Buitenlandse Zaken voor 1993, pleit Weisglas (VVD) er voor om na terugkeer van het in Cambodja aanwezige mariniersbataljon niet opnieuw een bataljon uit te zenden, tenzij er «op korte termijn een verandering komt in houding en opstelling van de Rode Khmer».¹¹⁰ Dit biedt dan de mogelijkheid om de voor de aflossing in Cambodja bestemde mariniers wellicht in te zetten in voormalig Joegoslavië. Ook De Hoop Scheffer (CDA) vindt dat er mogelijk een afweging gemaakt moet worden of Nederland kan doorgaan met de aanwezigheid van de mariniers in Cambodja indien hun aanwezigheid in voormalig Joegoslavië wenselijk is.¹¹¹ Minister Van den Broek vindt deze discussie «prematuur»: «Wanneer je aan VN-taken deelneemt, zul je wanneer de aflossing aan de orde is, in VN-verband de discussie moeten voeren over de vraag in hoeverre voorzetting zin heeft. Zoals wij het nu zien, heeft dat wel zin.»¹¹²

De Nederlandse bijdrage aan de vredesoperatie in Cambodja komt een dag later opnieuw aan de orde tijdens het plenaire debat over de begroting van Defensie voor 1993. Minister Ter Beek gaat in op het recente rapport van de SGVN, waarin hij de Veiligheidsraad voorstelt om binnen het bestaande mandaat de taak van de militaire component van UNTAC meer toe te spitsen op het ondersteunen van het verkiezingsproces. De hergroepering, ontwapening en demobilisatie van de facties, die toch al moeilijk verloopt, wordt dan opgeschort. Wat betreft de aflossing van het Nederlandse bataljon verwijst Ter Beek naar de brief die hij samen met Van den Broek aan de Kamer zal sturen. Overigens wordt die brief op 1 december 1992 verzonden, terwijl met de aflossing al op 29 november een begin wordt gemaakt en deze op 8 december 1992 moet zijn voltooid.

Van Heemskerck (VVD) dringt er tijdens het debat op 26 november 1992 nogmaals op aan dat «voortaan veranderingen van taakuitvoering en uitzendingen eerst in de Kamer worden besproken, zoals is afgespro-ken.»¹¹³ Ter Beek bestrijdt dit en stelt dat deze afspraken geen betrekking hebben op de aflossing. «Het kan echter niet zo zijn dat ik pas tot aflossing mag besluiten, als ik daarvoor toestemming heb gekregen van de Kamer.»¹¹⁴ Van Middelkoop (GPV) wijst er echter op dat er sprake is van gewijzigde omstandigheden wat betreft de veiligheid en van een andere wijze van opereren. Ter Beek stelt echter dat de afspraak met het parlement alleen betrekking heeft op een wijziging van het mandaat van UNTAC. Hij wordt in deze zienswijze ondersteund door Frinking (CDA). «Deze uitzending van de mariniers geldt voor anderhalf jaar, onder het mandaat dat door de VN is vastgesteld. Wij zullen als er sprake is van een andere taakuitvoering met betrekking tot dat mandaat, uiteraard daar weer op terugkomen, maar de minister is geautoriseerd om voor anderhalf jaar deze mariniers uit te zenden.»¹¹⁵

¹⁰⁹ TK,

¹¹⁰ TK,

¹¹¹ TK,

¹¹² TK,

¹¹³ TK, 2032.

¹¹⁴ TK,

¹¹⁵ TK,

1992–1993, 22 818, nr. 1, p. 5. 1992–1993, handelingen 26, p. 1902. 1992–1993, handelingen 26, p. 1906. 1992–1993, handelingen 27, p. 1953. 1992–1993, handelingen 28, pp. 2031–

1992–1993, handelingen 28, p. 2032. 1992–1993, handelingen 28, p. 2033.

Ter Beek: «Maar het punt was dat ik moeite had met het inbouwen van nog weer een afzonderlijk beslissingsmoment ten tijde van de eerste rotatie. Het eerste bataljon, Cambo I, zou worden afgelost door Cambo II. Natuurlijk is het prima daarover te praten, maar ik had er wat moeite mee om daarbij weer een afzonderlijk formeel beslissingsmoment in te bouwen. Ik vond namelijk dat we dat al hadden gedaan: we hadden een eenheid beschikbaar gesteld voor 18 maanden. Maar dat de Kamer met mij wilde spreken over de situatie vond ik volstrekt vanzelfsprekend. Ik kan mij nog wel een moment herinneren dat de CDA-fractie vroeg of het nog wel zin had daar te blijven vanwege het feit dat ons bataljon niet toekwam aan één van de zeven taken van UNTAC, namelijk het ontwapenen van de rivaliserende facties, omdat één van die facties, de Rode Khmer, niet meewerkte. Die missie had een buitengewoon breed mandaat. Ik heb toen geantwoord dat dat wel degelijk zin had, dat de VN grote waarde hechtte aan onze aanwezigheid en dat de aanwezigheid als zodanig al een stabiliserende factor was. Ik heb dus beargumenteerd waarom we daar niet moesten vertrekken. (...) Maar de taken zijn niet zo veranderd. De taken zijn altijd dezelfde gebleven, maar de één werd wat beter uitgevoerd dan de ander. In het mandaat is verder geen verandering gekomen, en het mandaat gold ook voor achttien maanden. De UNTAC-operatie zou, dat stond van begin af aan vast, achttien maanden duren. Achteraf kun je de vraag stellen, lettend op wat er gebeurd is na het vertrek van UNTAC uit Cambodja, of het misschien niet verstandiger was geweest om daar nog iets langer te blijven. Maar de UNTAC-operatie was achttien maanden.»¹¹⁶

¹¹⁶  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

¹¹⁷  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 5, p. 2.

¹¹⁸  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 3.

¹¹⁹  Berichten van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 oktober en 26 oktober 1992.

¹²⁰  Besluitenlijst Departementaal Beraad, 9 december 1992.

¹²¹  Memorandum van DOA aan DPV, 21 januari 1993.

¹²²  Memorandum van DPV en DOA aan DGPZ, 2 februari 1993 (handgeschreven opmerking van DGPZ).

In de brief van de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken van 1 december 1992 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer wordt ingegaan op de perspectieven van de vredesoperatie in Cambodja: «de voortgang in de uitvoering van de Parijse akkoorden (is) in een impasse geraakt.»¹¹⁷ Ook geven de bewindspersonen informatie over de aflossing van het mariniersbataljon door het tweede naar Cambodja uit te zenden mariniersbataljon (onder leiding van lt.-kolonel Cammaert), de wijziging van de taken (het kantonneren en ontwapenen van militairen van de facties behoort niet langer tot de hoofdtaken) en de verandering van de grenzen van het gebied waar het bataljon optreedt (met het oog op de ondersteuning van het verkiezingsproces zal de militaire sectorindeling gaan samenvallen met de administratieve provincie-indeling). Een van de Nederlandse compagnieën zal gaan fungeren als snelle reactie-eenheid binnen de sector. Voorts wordt het aantal Alouette-III helikopters uitgebreid van drie tot vier. Al eerder is de Kamer ingelicht over de terugtrekking van de drie Nederlandse F-27’s op verzoek van het VN-secreta-riaat.¹¹⁸ Overigens zonder daarbij te vermelden dat de voornaamste reden voor dit verzoek is dat het VN-secretariaat de inzet van deze transportvliegtuigen te duur vindt.¹¹⁹ De Kamer voert geen overleg met de minister van Defensie over zijn brief van 1 december 1992, enigszins tot verwondering van de SG van Defensie.¹²⁰

Het oplaaien van de vijandelijkheden in Cambodja vanaf begin december, terwijl de door de Rode Khmer geboycotte kiezersregistratie volop gaande is, leidt opnieuw tot internationaal overleg over mogelijkheden om de druk op de Rode Khmer op te voeren en over een wijziging van het mandaat van de militaire component van UNTAC. In het verlengde hiervan discussiëren ook de betrokken ambtenaren op Buitenlandse Zaken over de situatie in Cambodja. De chef van de Directie Politieke VN-Zaken (DPV) en de chef van de Regiodirectie Azië (DOA) concluderen dat «een voortijdig einde van de UNTAC-operatie niet wenselijk is (...) en het andere uiterste, een omschakeling van UNTAC van peacekeeping naar peace-enforcing weinig realistisch lijkt, gegeven alleen al de onwil van aan UNTAC deelnemende landen om hun troepen in gevechtshandelingen te betrekken. (...) Realistisch is het derhalve het zo goed en kwaad als mogelijk uitdienen van het mandaat (met een eventuele kortdurende verlenging), dat waar nodig opgerekt kan worden om het verkiezingsproces te beschermen en de eigen veiligheid van UNTAC-troepen te verzekeren.»¹²¹ In deze discussie pleit de directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) er voor de VN, «zowel in de personele sfeer als wat haar mandaat betreft, (...) tot een robuuster optreden in staat (te stellen).»¹²²

Kooijmans: «Het was duidelijk dat binnen het departement verschillende opvattingen leefden over de vraag of, als de situatie zo bleef, de presentie van het Nederlandse contingent zou moeten worden gehandhaafd. Men kwam tot de conclusie dat het terugtrekken ervan buitengewoon schadelijk zou zijn voor de hele operatie. Als ik het mij goed herinner, is er op het VN-hoofdkwartier gesondeerd of er mogelijkheden waren om strenger op te treden. Dit heeft echter niet geleid tot een formeel verzoek van Nederlandse zijde om dit hardere optreden binnen de Veiligheidsraad als zodanig aan de orde te stellen. Het was duidelijk dat de Veiligheidsraad bij de operatie in Cambodja een rol speelde naast de voorzitter van de Parijse conferentie en de leden uit de regio. Er was daar weinig behoefte aan een krachtdadiger optreden.»¹²³

126 127

¹²³  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

¹²⁴  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6.

¹²⁵  TK, 1992–1993, 23 129, nr. 1. TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6, p. 9. TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6, p. 11.

¹²⁸  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6, p. 11.

¹²⁹  Brief van cdt. 1 legerkorps, aan C-11, 7 april 1993.

¹³⁰  Besluitenlijst Departementaal Beraad, 23 juni 1993; besluitenlijst Departementaal Beraad, 30 juni 1993.

¹³¹  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6, p. 11.

Op 24 maart 1993 voeren de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken overleg met de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken over de situatie in Cambodja.¹²⁴ Centraal in dit overleg staan de indrukken die de meeste woordvoerders hebben opgedaan tijdens een werkbezoek van een delegatie uit de vaste commissie voor Defensie van de Tweede Kamer van 1 tot 10 maart 1993 aan de Nederlandse militairen in Cambodja en Thailand.¹²⁵ In zijn antwoord op vragen van de woordvoerders gaat minister Kooijmans onder meer in op een mogelijke VN-aanwezigheid na afloop van het mandaat: «de vorm en inhoud van een verder optreden van de VN moeten in overleg tussen de VN, de aan de operatie deelnemende landen en de nieuwe regering tot stand komen. Waar dit toe leidt en wat dit voor de Nederlandse betrokkenheid betekent, is nu nog niet duidelijk. In ieder geval zal er sprake zijn van een afgeslankte aanwezigheid. Nederland is in principe bereid daaraan deel te nemen.»¹²⁶

Minister Ter Beek benadrukt in zijn antwoord aan de woordvoerders «dat hij niet overweegt het bataljon mariniers uit Cambodja terug te roepen om het te kunnen inzetten in het voormalige Joegoslavië. Dit zou niet alleen onjuist zijn tegenover de VN die de opengevallen plaats moet invullen, maar zeker ook tegenover de mariniers die zich met zoveel inzet aan hun taken in Cambodja wijden. Het welslagen van de UNTAC-operatie in Cambodja mag op geen enkele wijze in gevaar worden gebracht.»¹²⁷ Aangezien het mandaat van UNTAC eind 1993 afloopt kan de minister van Defensie nu moeilijk uitspraken doen over de Nederlandse presentie in de toekomst. Hij acht de berichten over de inzet van de luchtmobiele brigade ter vervanging van het bataljon mariniers dan ook «volstrekt prema-tuur».¹²⁸

Niettemin schrijft de commandant van het 1e Legerkorps van de KL, luitenant-generaal Schouten, op 7 april 1993 aan de commandant van het 11e bataljon van de luchtmobiele brigade: «Indien het VN-mandaat van UNTAC wordt verlengd en Nederland zijn bijdrage blijft continueren is de aflossing van het mariniersbataljon (NLBATCAMIII) door een KL-eenheid opportuun. De eventuele aflossing moet op 1 december 1993 zijn gerealiseerd. Een luchtmobiel bataljon wordt voorbestemd voor deze aflossing. C-11 Lumblbrig bereidt de aflossing voor.»¹²⁹ De KL treft in juni 1993 voorbereidingen om een verkenningsmissie naar Cambodja te sturen, maar de bevelhebber der zeestrijdkrachten, vice-admiraal Buis, verzet zich hiertegen. Dit bezwaar wordt overgenomen door de CDS, Van der Vlis: «Het derde bataljon mariniers zal naar verwachting in oktober terugkeren uit Cambodja. In de planning is noch in een luchtmobiel bataljon noch in een vierde bataljon voorzien. CDS heeft dan ook bezwaar tegen een bezoek van de top van de luchtmobiele brigade aan

Cambodja.»¹³⁰

In het overleg met de Kamer op 24 maart 1993 gaat Ter Beek ook in op de samenstelling van het derde Nederlandse bataljon voor UNTAC. Dit bataljon wordt gevormd uit wal- en vaarpersoneel en zal eind juni vertrekken om het tweede bataljon af te lossen. Defensie zal in overleg met de VN nagaan of een geringere sterkte mogelijk is voor het derde bataljon. De minister zegt toe «dat hij de Kamer over de uitkomst van dit overleg zal informeren, opdat voor de uitzending van het derde bataljon desgewenst nog van gedachten kan worden gewisseld».¹³¹ Op 19 mei 1993 informeren de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken de Kamer in een brief over het voornemen tussen 7 en 15

juni 1993 het derde mariniersbataljon, onder leiding van luitenant-kolonel Hoogeland, uit te zenden ter aflossing van het aanwezige bataljon.¹³² Op verzoek van de UNTAC-leiding heeft dit bataljon dezelfde sterkte als de beide voorafgaande. De brief gaat voorts in op de veiligheidssituatie, zoals de aanslagen van begin mei 1993, waarbij onder anderen zes Nederlandse mariniers gewond raken. En op de organisatie van de verkiezingen die tussen 23 en 28 mei 1993 zullen worden gehouden. De Nederlandse regering stelt 29 International Polling Station Officers (IPSO’s) ter beschikking voor het begeleiden van de verkiezingen. Mede met het oog op hun veiligheid zijn zij op verzoek van Nederland ingedeeld in de sector waar het Nederlandse mariniersbataljon optreedt. De minister van Buitenlandse Zaken stuurt de Kamer op 18 juni 1993 een brief over het verloop van de verkiezingen, die (tegen de verwachting van velen, inclusief UNTAC) in het algemeen vreedzaam en zonder noemenswaardige incidenten zijn verlopen.¹³³ De vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken voeren hierover op 23 juni 1993 overleg met de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken over de brieven van 19 mei en 18 juni 1993.¹³⁴ Van de woordvoerders pleit alleen Sipkes (GroenLinks) voor een langere aanwezigheid van de VN in Cambodja na afloop van het mandaat. De Kok (CDA) is voorstander van een militaire terugtrekking uit Cambodja na december 1993, maar kan wel akkoord gaan met de aanwezigheid van Nederlandse waarnemers of mijnrui-mingsexperts. Van Heemskerck Pillis-Duvekot (VVD) stelt zich op het standpunt dat «in principe medio december a.s. sprake dient te zijn van een einde van de Nederlandse deelname aan de operatie, in afwachting van een nieuwe VN-doelstelling.»¹³⁵ Minister Kooijmans spreekt als zijn mening uit «dat niet kan worden gesteld dat UNTAC tot dusverre overweldigende successen heeft geboekt, zeker wanneer de kwestie van het innemen van wapens in ogenschouw wordt genomen. Het bestaande VN-mandaat dient zijns inziens herformulering te ondergaan, indien de aanwezigheid van UNTAC langer nodig mocht blijken.»¹³⁶ Minister Ter Beek antwoordt hierop dat «bepaalde vormen van militaire aanwezigheid niet op voorhand moeten worden uitgesloten», waarbij hij onder anderen doelt op waarnemers.¹³⁷

3.1.8 Afronding UNTAC

¹³²  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 7.

¹³³  Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de voorzitters van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie, 18 juni 1993 (bijlage bij 22 818, nr. 9, pp. 6–7).

¹³⁴  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 9.

¹³⁵  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 9, p. 3.

¹³⁶  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 9, p. 4.

¹³⁷  TK, 1992–1993, 22 818, nr. 9, p. 5.

¹³⁸  TK, 1993–1994, handelingen 28, pp. 2058– 2059, p. 2060.

Zoals toegezegd informeren de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken de Kamer op 20 augustus 1993 over de aanpassing van de taken en van de samenstelling van de militaire component van UNTAC naar aanleiding van het rapport van de SGVN van 16 juli 1993 aan de Veiligheidsraad, waarin hij voorstellen formuleert voor de terugtrekking van UNTAC en suggesties doet voor een mogelijke toekomstige rol van de VN in Cambodja na afloop van het mandaat van UNTAC. Op 24 september 1993 loopt het mandaat van UNTAC formeel af en neemt de Cambodjaanse regering het bestuur van het land over; de terugtrekking van de militaire component van UNTAC moet op 15 november 1993 zijn voltooid. Het derde mariniersbataljon keert vanaf begin oktober terug uit Cambodja. De laatste Nederlandse militairen (stafofficieren en MCU-personeel) arriveren half november in Nederland.

De brief van 20 augustus 1993 geeft de Kamer geen aanleiding voor nader overleg. Wel komt de afronding van de operatie aan de orde bij het plenaire debat over de begroting van Defensie voor 1994, waarin vrijwel alle woordvoerders enige (waarderende) woorden wijden aan de Nederlandse bijdrage aan UNTAC.¹³⁸ Overigens zijn vanaf het beëindigen van de activiteiten van het Mine Clearance Training Team per 30 november 1993 tot op heden steeds twee of drie Nederlandse militaire mijnenruimexperts (voor een periode van zes maanden) als adviseurs verbonden aan het Cambodian Mine Action Centre (CMAC) van de VN-ontwikkelingsorganisatie UNDP.

3.1.9 Evaluatie

¹³⁹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september 1993.

¹⁴⁰  Evaluatie KM-deelname aan operaties van de United Nations Transitional Authority Cambodia (UNTAC) 1992–1993.

¹⁴¹  Brief van SCO KM aan CDS, t.a.v. de SCO, 17 juni 1994.

¹⁴²  Evaluatie KM-deelname aan operaties van de United Nations Transitional Authority Cambodia (UNTAC) 1992–1993, pp. 2–3.

¹⁴³  Overzicht van aanbevelingen en aandachtspunten behorende bij evaluatie KM-deelname aan operaties van de UNTAC 1992–1993, p. 1.

¹⁴⁴  Evaluatie KM-deelname aan operaties van de United Nations Transitional Authority Cambodia (UNTAC) 1992–1993, p. 2.

Het VN-secretariaat evalueert de tweede helft van 1993 op basis van de eindverslagen van alle operationele afdelingen de UNTAC-operatie. Mede naar aanleiding van de ervaringen met UNTAC wordt een «analysis and policy unit» opgericht in het gereorganiseerde Department of Peacekeeping Operations (DPKO).¹³⁹

Een door de bevelhebber der Zeestrijdkrachten op 1 december 1993 ingestelde evaluatiecommissie voltooit in juni 1994 een evaluatie van de deelname van de KM aan UNTAC.¹⁴⁰ Blijkens de brief, waarbij het rapport wordt aangeboden aan de CDS, is de evaluatie «hoofdzakelijk opgesteld met het oog op intern (KM) gebruik».¹⁴¹ Het rapport bevat hoofdstukken over de ervaringen op operationeel gebied, materieel/logistiek, personeel, financiële, geneeskundige en juridische aangelegenheden, verbinden, en «command and control».

Volgens de opstellers van het rapport is een aantal zaken karakteristiek geweest voor de deelname aan de UNTAC-operatie: de zeer korte voorbereidingstijd voor het eerste bataljon; «het in ernstige mate achterblijven van de, vooraf door de VN gedane, toezeggingen op het gebied van de logistieke ondersteuning» en «de enorme hoeveelheid administratieve verplichtingen jegens die organisatie (VN)»; het opdoen van veel leerzame ervaringen door de deelname aan een multinationale crisisbeheersingsoperatie; de voortdurende onzekerheid voor de bataljons, omdat de operatie anders verliep dan was voorzien; het relatief geringe aantal Nederlandse slachtoffers («door een aantal oorzaken bleven de werkelijke aantallen ver onder de prognoses aan het begin van de operatie»); de grote verantwoordelijkheden die moesten worden gelegd bij het jonge kader door het decentrale karakter van het optre-den.¹⁴²

Het rapport wordt afgesloten met een overzicht van aanbevelingen en aandachtspunten voor toekomstige operaties van de KM. In relatie tot de politieke besluitvorming wordt gesteld: «Het is wenselijk dat zo snel mogelijk politieke toestemming wordt verkregen voor het starten van openlijke voorbereidingen op de operatie, zodat een tijdige verkenning van het toekomstige operatiegebied mogelijk is.»¹⁴³ Voor het overige hebben de aanbevelingen betrekking op militair operationele en logistieke kwesties.

Voorts merken de opstellers van de evaluatie op: «Net zoals in de aanloop van de UNTAC-operatie gebruik is gemaakt van de «lessons learned» in Irak, Turkije en de Perzische Golf, kunnen de jongste ervaringen in Cambodja, na te zijn vastgelegd, worden aangewend bij de voorbereidingen op een volgende vredesoperatie.»¹⁴⁴ De evaluatie leidt er toe dat bij de KM de procesgang en de opleidingssystemen worden verbeterd. Ook maakt de KM van de ervaringen in Cambodja gebruik bij de voorbereiding van de operaties van het Korps Mariniers in Joegoslavië en Haïti. Het is echter niet duidelijk of andere krijgsmachtdelen of de Defensiestaf gebruik hebben gemaakt van de lessons learned uit deze evaluatie.

3.2 United Nations Protection Force (UNPROFOR) United Nations Peace Forces (UNPF)

3.2.0 Internationaal kader

De oprichting

Met de aanvaarding op 21 februari 1992 van resolutie 743 richt de

Veiligheidsraad een United Nations Protection Force (UNPROFOR) op,

conform de bepalingen van het VN-plan voor Kroatië (het plan-Vance) met betrekking tot de situatie in de «United Nations Protected Areas»

(UNPA’s). Terwijl de ontplooiing van UNPROFOR aanvankelijk voorzien is voor het grondgebied van Kroatië, zal het mandaat van de VN-missie naderhand geleidelijk aan op allerlei verschillende manieren uitgebreid worden:

– in operatiegebied (Kroatië, Bosnië en Herzegovina en Macedonië)

– in omvang (van de oorspronkelijke 10 000 manschappen naar ruim vijftigduizend man) – in taken:

• • 

  toezien op de situatie in de UNPA’s;

• • 

  bescherming bieden bij de humanitaire hulpverlening;

• • 

  toezien op zware wapens;

• • 

  controleren van bepaalde gebieden (zoals Sarajevo en de luchthaven van Tuzla);

• • 

  toezien op de naleving op de grond van het vliegverbod in het luchtruim boven Bosnië;

• • 

  voorkomen van het overslaan van het conflict naar Macedonië;

• • 

  toezien op de humanitaire situatie in de «safe areas» (veilige gebieden);

• • 

  toezien op het respecteren van deze veilige gebieden (safe areas). Het mandaat van UNPROFOR, oorspronkelijk bedoeld voor twaalf maanden, wordt nadien voortdurend, onder invloed van de ontwikkelingen, aangepast.

Nadat de vijandelijkheden zich hebben verplaatst van Kroatië naar Bosnië, staat de Veiligheidsraad voor de vraag of hij moet besluiten tot een tweede peacekeeping operatie in het gebied. Tot twee maal toe, in april en mei 1992, heeft de secretaris-generaal in rapporten aan de Veiligheidsraad geconcludeerd dat het conflict in Bosnië-Herzegovina naar zijn opvatting zich niet leent voor «the United Nations peacekeeping treatment». Hij wijst daarbij op het ontbreken van enige overeenstemming tussen de conflictpartijen over een werkbaar mandaat, eraan toevoegend dat de minachting voor de VN al zulke vormen heeft aangenomen dat «these are not conditions which permit a United Nations peacekeeping operation to make an effective contribution.» Het debat over een VN-rol in Bosnië spitst zich toe op de vraag of er onmiddellijk een operatie moet komen om een eind te maken aan de vijandelijkheden of om het opzetten van een missie die zal bijdragen aan de uitvoering van een politieke regeling als uitkomst van onderhandelingen. Uiteindelijk kiest de Veiligheidsraad ervoor geen aparte peacekeeping operatie in Bosnië te beginnen. In plaats daarvan besluit de Raad meerdere malen het mandaat en de omvang van UNPROFOR uit te breiden. In dit semi-permanente proces van aanpassing, wordt het typische peacekeeping karakter van UNPROFOR meer en meer gemengd met (elementen van) peace-enforcement. De daaruit voortvloeiende mix van peacekeeping en peace-enforcement leidt vervolgens zowel conceptueel als operationeel tot veel verwarring.

Het mandaat

Het mandaat van UNPROFOR, aanvankelijk vooral voortgekomen uit humanitaire overwegingen, wordt voortdurend aangepast. Het gaat uiteindelijk om een combinatie van klassieke peacekeeping en peace-enforcement taken. De klassieke peacekeeping taken omvatten onder andere: het aanbieden van haar goede diensten bij het zoeken naar een vreedzame oplossing; het toezicht op het operationele functioneren van het vliegveld van Sarajevo, als onderdeel van wat uiteindelijk de langst-durende hulpoperatie in de luchtvaartgeschiedenis zou worden; de bescherming van humanitaire konvooien; de stationering van waarnemers aan de grenzen van Bosnië in het kader van de implementatie van het wapenembargo en economische sancties tegen de FRJ; het toezien op de naleving van akkoorden inzake een staakt-het-vuren; en de normalisatie van het leven in Sarajevo. Taken die samenhangen met dwangmaatregelen omvatten onder meer de stationering van waarnemers op vliegvelden ten behoeve van het afdwingen van het vliegverbod en de taken van UNPROFOR bij het «afschrikken» van aanvallen op safe areas en bij de implementatie van «exclusion zones», inclusief het toezicht op wapens op verzamelpunten. De primaire taak van UNPROFOR in Bosnië is echter het ondersteunen van de humanitaire hulpverlening. Dat verklaart waarom vanaf het begin de eerste zorg van de VN betrekking heeft op de ongehinderde doorvoer van hulpgoederen en de veiligheid van het VN-personeel. In mei 1992 vraagt de Veiligheidsraad de secretaris-generaal zich vooral te bezinnen op de vraag hoe humanitaire hulpprogramma’s kunnen worden beschermd en hoe het vliegveld van Sarajevo kan worden open gehouden. In dit verband neemt UNPROFOR de operationele verantwoordelijkheid op zich voor het functioneren van het vliegveld van Sarajevo. De operatie ter bescherming van de humanitaire konvooien wordt voortdurend gedwarsboomd door obstructie, mijnen, vijandelijk vuur en de weigering van de partijen op de grond, vooral de Bosnisch-Servische partij, om met UNPROFOR samen te werken. Ook slaagt UNPROFOR erin het vliegveld van Sarajevo open te houden, zij het met onderbrekingen als gevolg van beschietingen van de humanitaire vluchten. In een reeks opeenvolgende resoluties roept de Raad alle partijen op tot volledige samenwerking met UNPROFOR. Uit onvrede over het blijvend gebrek aan medewerking roept de Raad, op 13 augustus 1992, lidstaten op «to take nationally or through regional agencies or arrangements all measures necessary to facilitate (...) the delivery (...) of humanitarian assistance.» Het is voor het eerst dat de Veiligheidsraad, onder verwijzing naar hoofdstuk VII uit het VN-Handvest, toestemt in het gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden – althans in beginsel. Het wordt aan de secretaris-generaal overgelaten met aanbevelingen te komen voor de militaire implementatie van de resolutie. De Raad neemt in september met resolutie 776 het door de secretaris-generaal voorgestelde «concept of operation» over dat – zonder hoofdstuk VII te noemen – niet verder gaat dan het aanbieden door UNPROFOR van «protective support» ten behoeve van UNHCR-konvooien. UNHCR’s rol als «lead agency» voor humanitaire aangelegenheden wordt nog eens bevestigd. UNPROFOR zal bescherming bieden op verzoek van UNHCR en zal daarbij opereren volgens de gebruikelijke rules of engagement voor VN peacekeeping operaties. Met dit besluit ziet de Raad dus voorshands af van het gebruik van geweld, waartoe hijzelf in resolutie 770 de opening heeft geboden. De optie van het gebruik van geweld komt pas maanden later weer aan de orde in het debat over mogelijke luchtaanvallen (air strikes) tegen Servische artillerieposities rond Sarajevo. Ondertussen is de kwestie van het inzetten van militaire middelen in verband gebracht met de afdwinging van economische embargo’s in de Adriatische Zee en de «no-fly zone» in het luchtruim boven Bosnië en Herzegovina.

Operatie «Sharp Guard»

De Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) raakt 16 juli 1992 actief betrokken bij de crisis in voormalig Joegoslavië Op die dag wordt een begin gemaakt met «Operation Maritime Monitor», een operatie die ook het begin inluidt van de samenwerking tussen de NAVO en de VN. Op basis van een besluit van de Noord-Atlantische Raad, de dag ervoor, varen de eerste schepen van het bondgenootschap de Adriatische Zee in en beginnen ze met het toezicht op de naleving van twee resoluties van de Veiligheidsraad. Met het aannemen van resolutie 713 in september 1991 heeft de Raad reeds een algeheel wapenembargo ingesteld «on all deliveries of weapons and military equipment to Yugoslavia.» In mei 1992 stelt hij in resolutie 757 economische sancties in tegen de Federale Republiek Joegoslavië. Binnenkomende koopvaardijschepen worden gecontroleerd op hun lading en bestemming, en vervolgens gevolgd. Tezelfdertijd opereert een groep oorlogsschepen onder het commando van de West-Europese Unie (WEU) in de Adriatische Zee met een soortgelijke «monitoring»-opdracht.

Ook al zijn beide resoluties aangenomen onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest, de NAVO-operatie begint niettemin als een «monitoring»-operatie. In november 1992 breidt de Veiligheidsraad het sanctieregiem uit. Het omvat nu ook de doorvoer van olie en olieproducten. De resolutie wordt door de NAVO uitgelegd als toestemming voor het enteren en doorzoeken van schepen en ook het opbrengen voor nader onderzoek. Als reactie op pogingen om het embargo te ontduiken, stelt de Veiligheidsraad op 17 april 1993 bij resolutie 820 een algeheel embargo in tegen Servië en Montenegro te land, ter zee, in de lucht en op de Donau. De paragrafen 28 en 29 betreffen een verbod voor «all maritime traffic from entering the territorial sea» van Servië en Montenegro, en tevens een autorisatie aan lidstaten «to use the necessary means commensurate with the circumstances». De NAVO-raad besluit dit keer om harder optreden mogelijk te maken: de resolutie wordt zo uitgelegd dat NAVO-schepen toestemming krijgen de territoriale wateren van de Federale Republiek Joegoslavië in te gaan en koopvaardijschepen desnoods tot in de territoriale wateren te enteren, te inspecteren en te achtervolgen, en in het uiterste geval over te gaan tot «inert charges». Hoewel van NAVO-zijde wordt aangegeven dat NAVO-schepen zich in een gevechtssituatie zouden kunnen gaan bevinden, gelet op de Joegoslavische dreiging op te treden tegen westerse schepen die de territoriale wateren zouden binnendringen, doen zich geen belangrijke incidenten voor.

In dezelfde periode voert de WEU soortgelijke operaties (operatie Sharp Fence) uit in andere sectoren van de Adriatische Zee, onder eigen verantwoordelijkheid en een eigen commandovoering. Na moeizaam overleg bereiken de NAVO en de WEU in juni 1993 overeenstemming over een gezamenlijk operationeel concept. Het behelst een regeling voor het commando voor de gemeenschappelijke operatie Sharp Guard onder de verantwoordelijkheid van zowel de NAVO- als de WEU-Raad. De gezamenlijke Task Force krijgt als mandaat «to monitor and enforce compliance with UN sanctions in accordance with UNSCs 713, 757, 787 and 820.» De Task Force heeft met name ten doel «preventing all unauthorised shipping from entering the territorial waters of the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Montenegro).»

Na de overeenstemming over het Akkoord van Dayton op 21 november 1995 passen NAVO en WEU de operatie aan conform de besluiten van de Veiligheidsraad, die voorzien in een opschorting van economische sancties (resolutie 1022) en een uitfasering van het wapenembargo (resolutie 1021). Op 18 juni 1996 volgt de algehele opheffing van het wapenembargo, gevolgd door de opschorting van de relevante afdwingingsbepalingen. Dit leidt ook tot een opschorting van operatie Sharp Guard. De NAVO verklaart officieel: «The NATO/WEU combined operation in the Adriatic has effectively enforced for more than three years an embargo which helped to contain the conflict in former Yugoslavia and to create the conditions for the Peace Agreement now being implemented in Bosnia and Herzegovina. Since the beginning of the enforcement operation, 73,000 ships have been challenged by NATO and WEU forces, more than 5,800 have been inspected at sea and almost 1,400 have been diverted and inspected in port. We consider this operation was a success, as no ships have been reported as having broken the embargo, although six were caught while attempting to do so.» Overeenkomstig de bepalingen van resolutie 1022 besluit de Veiligheidsraad op 1 oktober 1996, na de verkiezingen in Bosnië en Herzegovina, alle sancties tegen de FRJ op te heffen. Diezelfde dag komt er een eind aan operatie Sharp

Guard.¹⁴⁵

¹⁴⁵  De WEU kondigt ook het einde aan van de operatie op de Donau. Tijdens deze operatie zijn 6748 inspecties uitgevoerd en 422 schendingen van het embargo geconstateerd.

¹⁴⁶  Deze AWACS-toestellen worden al sinds midden juli 1992 door de NAVO ingezet in het kader van haar maritieme operaties in de Adriatische Zee.

Operatie «Deny Flight»

Precies drie maanden na het begin van de eerste actie op zee begint de NAVO aan een soortgelijke «monitoring»-missie in de lucht, onder de naam Sky Monitor. Dat gebeurt als reactie op resolutie 781 (oktober 1992), waarbij de Veiligheidsraad «een verbod op militaire vluchten in het luchtruim boven Bosnië en Herzegovina» heeft ingesteld. De Raad voert twee argumenten aan om de maatregel te rechtvaardigen. Hij vindt het vliegverbod niet alleen «een beslissende stap voor de stopzetting van de vijandelijkheden in Bosnië en Herzegovina», maar ziet het ook als een «essentieel element voor de veiligheid van het verlenen van de humanitaire hulp». Door te verwijzen naar resolutie 770 van augustus 1992 inzake mogelijke dwangactie bij de humanitaire hulpverlening legt de Raad expliciet een verband tussen het vliegverbod en de humanitaire missie van UNPROFOR.

Het operationele concept voor het toezicht op de naleving van het verbod op militaire vluchten en, bijgevolg voor de goedkeuring en inspectie van niet-militaire vluchten naar en vanuit Bosnië, legt een koppeling tussen de stationering van UNPROFOR-waarnemers op vliegvelden in Kroatië, Bosnië en de FRJ en de inzet van door de NAVO beschikbaar gestelde AWACS-toestellen voor «technical monitoring».¹⁴⁶ De door de AWACS-toestellen verkregen informatie zal worden doorgespeeld naar UNPROFOR ten behoeve van haar «monitoring»-opdracht. De voortdurende gevechten op de grond in combinatie met een reeks schendingen van de «no-fly zone» lokken een discussie uit over de noodzaak van een versterking van het vliegverbod. In maart 1993 stemt de Veiligheidsraad tenslotte in met het gebruik van geweld indien zich nieuwe schendingen van het verbod zouden voordoen, ongeacht het vliegtuigtype. Bij de aanvaarding van resolutie 816 autoriseert de Raad met een beroep op hoofdstuk VII van het VN-Handvest lidstaten «(...) acting nationally or through regional organisations or arrangements, to take (...) all necessary measures in the airspace of Bosnia and Herzegovina, in the event of further violations (...), proportionate to the specific circumstances and the nature of the flights.» Net als bij de economische sancties volgt dus na een fase van «monitoring» een overgang naar dwangactie (zij het met inachtneming van zekere voorwaarden). Op 8 april 1993 stemt de NAVO-Raad in met de plannen voor het afdwingen van het verbod.

Operatie Deny Flight begint op 12 april 1993. NAVO-gevechtstoestellen opereren voor het eerst sinds de ondertekening van het Verdrag van Washington in 1949 «out-of-area». In een opzicht onderscheidt de operatie zich van haar maritieme tegenhanger. Waar de NAVO ter zee alleen verantwoordelijk is voor de uitvoering van de operationele taken, moet zij bij de uitvoering van Deny Flight, voor het eerst in de crisis in Joegoslavië, nauw samenwerken met de VN-vredesoperatie UNPROFOR. Dit leidt tot de uitwisseling van «liaison»-personeel over en weer. De operatie wordt algemeen gezien als vooral symbolisch, gelet op de beperkte bijdrage van luchtstrijdkrachten aan de vijandelijkheden op de grond. De rules of engagement worden als veel te terughoudend ervaren en de operatie heeft bovendien te kampen met technische problemen, onder andere bij het identificeren en het volgen van laagvliegende toestellen, zoals helikopters.

Op 28 februari 1994, bijna een jaar nadat Deny Flight operationeel is geworden, schieten NAVO-vliegtuigen vier Servische vliegtuigen neer die de «no-fly zone» hebben geschonden. Het is de eerste keer dat vliegtuigen van het bondgenootschap het vuur openen boven Bosnië. Het gaat bij dit optreden ook om de eerste militaire actie van de alliantie sinds de oprichting, 45 jaar eerder. In november 1994 bombarderen NAVO-vliegtuigen de landingsbaan van het vliegveld Udbina in Kroatië, dat door de Bosnische Kroaten wordt gebruikt voor luchtaanvallen op de safe area Bihac.

Het mandaat van Deny Flight verloopt op 20 december 1995. Sinds het begin van de operatie in april 1993 zijn meer dan 100 000 vluchten uitgevoerd, dankzij de inzet van 4500 man personeel uit twaalf lidstaten. Na de formele overdracht van het commando van de VN aan de NAVO, blijft het bondgenootschap het luchtruim boven Bosnië en Herzegovina beheersen, maar nu in het verband van de «Implementation Force» (IFOR), gericht op de tenuitvoerlegging van het Akkoord van Dayton.

Het safe area beleid

Na het uitbreken van de vijandelijkheden in Bosnië in mei 1992 komt een aantal zogenoemde «moslim enclaves» geïsoleerd te liggen van het door de regering in Sarajevo gecontroleerde gebied. Sommige van deze enclaves worden zwaar gebombardeerd vanuit Servische artillerieposities in de omringende bergen, wat leidt tot grote aantallen slachtoffers onder de burgerbevolking. Met deze tactiek wordt al snel na het begin van het conflict in Bosnië begonnen, eerst met beschietingen op Sarajevo, later gevolgd door soortgelijke beschietingen in het oosten van Bosnië. Deze bewuste aanvallen op burgers, inclusief de «wurging» van een stad als Sarajevo, en het grote aantal slachtoffers leiden tot grote verontwaardiging en frustratie bij de internationale gemeenschap. De situatie in en rond deze moslim-enclaves wordt wellicht het belangrijkste element van de betrokkenheid van de wereld bij het conflict in voormalig Joegoslavië waarbij de NAVO uiteindelijk een dominante rol zal gaan spelen. De Veiligheidsraad is zich ervan bewust dat zich in Srebrenica reeds een tragische humanitaire noodsituatie voordoet. Met de bedoeling een massamoord van 25 000 mensen te voorkomen, neemt de Raad op 16 april 1993 «(...) acting under Chapter VII of the United Nations Charter» resolutie 819 aan. Daarbij eist hij dat alle partijen Srebrenica en omgeving beschouwen als een safe area, «which should be free from any armed attack or any other hostile act.» De secretaris-generaal wordt verzocht, «with a view to monitoring the humanitarian situation in the safe area», de aanwezigheid van UNPROFOR in de enclave op te voeren – met 150 man extra troepen. Nadat de Veiligheidsraad een missie naar Srebrenica heeft gestuurd om de situatie te beoordelen, rapporteert deze missie dat zonder resolutie 819 het nooit gekomen zou zijn tot het akkoord van 18 april 1993 inzake de demilitarisering van Srebrenica. Hoewel wordt erkend dat de Srebrenica-regeling (die voorziet in de ontwapening onder VN-toezicht van alleen de moslim-zijde) niet als model kan gelden voor verdere acties, stelt de missie voor dat de Raad alles in het werk stelt de val van nog meer enclaves te voorkomen. Drie weken later, bij de aanvaarding van resolutie 824, verklaart de Raad, andermaal «acting under Chapter VII», dat Sarajevo «and other such threatened areas, in particular the towns of Tuzla, Zepa, Gorazde, Bihac, as well as Srebrenica, and their surroundings» moeten worden beschouwd als safe areas waar geen gewapende aanvallen op mogen worden uitgevoerd. In een verdere operationalisering van het concept geeft de Raad in de resolutie voorts aan dat zulks ook inhoudt:

(a) de stopzetting van gewapende aanvallen en de terugtrekking van alle Bosnisch-Servische eenheden «to a distance wherefrom they cease to constitute a menace», en

(b) «full respect (...) of the right to free and unimpeded access to all safe areas (...) and of (...) the personnel engaged in these operations».

Andermaal stemt de Raad onder verwijzing naar de humanitaire situatie in de «veilige gebieden» in met een versterking van UNPROFOR – dit keer met 50 extra militaire waarnemers. In deze fase worden reeds vragen gesteld over de politieke, volkenrechtelijke en militaire implicaties van het concept van de safe areas. Deze zijn ook relevant voor de NAVO in verband met een eventuele rol voor het bondgenootschap bij de bescherming van de enclaves.

Bezorgd over het voortdurende geweld in Bosnië besluit de Veiligheidsraad op 4 juni 1993, bij het aannemen van resolutie 836 onder hoofdstuk VII, «to ensure full respect for the safe areas.» De Raad besluit tot uitbreiding van het mandaat van UNPROFOR om haar in staat te stellen (a) «to deter attacks against the safe areas»; (b) «to monitor the cease-fire in the safe areas»; (c) «to promote the withdrawal of military or paramilitary units other than those of the Bosnian government»; (d) «to occupy some key points on the ground»; en, tenslotte, (e) «to participate in the delivery of humanitarian relief to the population in the safe areas.» De Raad autoriseert UNPROFOR voorts, ter uitvoering van het verruimde mandaat, «acting in self-defence, to take the necessary means, including the use of force, in reply to (a) bombardments against the safe areas (...) or (b) to armed incursion into them or (c) in the event of any deliberate obstruction in or around those areas to the freedom of movement of UNPROFOR or of protected humanitarian convoys.» Verder geeft de Raad, in een aparte paragraaf, lidstaten, hetzij nationaal dan wel via regionale organisaties, de ruimte tot het nemen van «all necessary measures, through the use of air power, in and around the safe areas (...), to support UNPROFOR» bij de uitoefening van haar taken.

Aldus voegt resolutie 836, die een sleutelrol zal gaan spelen bij het safe area-beleid, twee nieuwe elementen toe. In de eerste plaats krijgt UNPROFOR de bevoegdheid gebruik te maken van geweld bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat, en ten tweede wordt lidstaten de bevoegdheid gegeven – zij het met inachtneming van een aantal randvoorwaarden – gebruik te maken van «air power». De secretaris-generaal werkt vervolgens, op basis van resolutie 836, een operationeel concept uit «for keeping the safe areas safe», dat voorziet in twee additionele elementen: versterking van de aanwezigheid op de grond en inzet van de luchtmacht. Volgens Boutros-Ghali heeft UNPROFOR 34 000 man extra troepen nodig om in staat te zijn tot «deterrence through strength» en het algeheel respecteren van de veilige gebieden te kunnen waarmaken. Een realistische inschatting van de bereidheid onder lidstaten om extra manschappen en materieel ter beschikking te stellen, brengt hem voorshands tot het voorstel te mikken op een minimale versterking van UNPROFOR met ongeveer 7600 man (de zogenaamde «lichte optie»). Daarnaast acht hij de inzet van het lucht-wapen nodig: «Since it is assumed that UNPROFOR ground troops will not be sufficient to resist a concentrated assault on any of the safe areas, particular emphasis must be placed on the availability of a credible air-strike capability (...)».

Bij de aanvaarding van resolutie 844, op 18 juni 1993, keurt de Veiligheidsraad de door Boutros-Ghali voorgestelde versterking van UNPROFOR goed en herbevestigt hij nog eens het besluit inzake het gebruik van «air power». Daarvoor doen de VN een beroep op de NAVO. Na een formeel besluit terzake zijn vanaf 22 juli 1993 de benodigde extra NAVO-vliegtuigen inzetbaar.

De modaliteiten van de dan voorziene samenwerking tussen de VN en de NAVO vereisen echter nog uitvoerig overleg, zowel tussen de beide internationale organisaties als binnen de NAVO. Tegen de achtergrond van een serie crisissituaties rond de safe areas in de periode tussen juli 1993 en juli 1995 (de val van Srebrenica) ontwikkelen zich, na uitvoerig en moeizaam overleg, de contouren voor de operationele samenwerking tussen beide organisaties, die nooit eerder in acute crisissituaties met elkaar hebben samengewerkt. Dat overleg wordt onder andere beheerst door de verhouding tussen enerzijds de Verenigde Staten, die aandringen op krachtdadig militair ingrijpen, en, anderzijds, de Europese partners die, met troepen op de grond, veel terughoudender zijn bij mogelijke besluiten omtrent het gebruik van geweld, uit vrees voor de veiligheid van de betrokken militairen. Een ander punt van overleg betreft het vaststellen van de randvoorwaarden voor de inzet van de NAVO-vliegtuigen. Slechts geleidelijk aan ontwikkelen zich bij dat moeizame overleg de concepten close air support (de inzet van NAVO-vliegtuigen voor peacekeeping doeleinden, met andere woorden ter bescherming van de VN-soldaten op de grond) en air strikes (de inzet van NAVO-vliegtuigen, voor peace-enforcement doeleinden, ter bescherming van de safe areas), op basis van de tussen NAVO en VN gemaakte afspraken inzake de zogenaamde dual key arrangements. Op grond van deze laatste afspraken kunnen beide organisaties feitelijk een veto uitspreken over de inzet van vliegtuigen. Aanvankelijk ligt bij de discussies over het inzetten van het luchtwapen binnen de NAVO de nadruk bijna uitsluitend op de toepassing van close air support. Dat verandert op slag als direct uitvloeisel van het bloedbad op een markt in Sarajevo, op 5 februari 1994, waarbij 68 doden en 200 gewonden vallen. Voor het eerst besluit de NAVO-Raad tot de uitvoering van air strikes, indien geen gevolg wordt gegeven aan een door de NAVO gesteld ultimatum dat voorziet in de terugtrekking dan wel het onder het toezicht van UNPROFOR plaatsen van zware wapens in een «uitsluitingszone». Uiteindelijk hoeft de NAVO niet op te treden. Na het aflopen van de «deadline» verschuift de internationale aandacht zich naar de militaire ontwikkelingen op de grond en het verloop van de politieke onderhandelingen.

Op 25 februari 1994 spreekt de NAVO-raad niet alleen zijn tevredenheid uit over de goede relaties met de VN, maar geeft hij ook te kennen te willen nagaan hoe het «Sarajevo model» zou kunnen worden toegepast op andere gebieden in Bosnië. Wel benadrukken de NAVO-ambassadeurs in dit verband de noodzaak van een uitbreiding van het aantal VN-troepen op de grond. Deze opvatting wordt gedeeld door de secretaris-generaal van de VN in zijn aanbevelingen aan de Veiligheidsraad inzake de kwestie van een herbezinning op het safe area concept in de nasleep van «Sarajevo». De aanbevelingen van Boutros-Ghali hebben ook betrekking op een algehele demilitarisering door beide partijen, de vrijheid van beweging, de terugtrekking van de zware wapens en de ontplooiing van meer manschappen van UNPROFOR.

Op 10 en 11 april 1994 voert de NAVO in twee dagen twee close air support missies uit, gericht tegen Bosnisch-Servische doelen in het gebied rond Gorazde. De Bosnisch-Servische leider Karadzic zegt als reactie de samenwerking met UNPROFOR op en beschouwt de VN-macht vanaf dat moment als «een potentieel vijandelijke strijdmacht». Deze uitspraken monden uit in een hele reeks bewust uitgelokte incidenten met VN-personeel, terwijl de beschietingen van Gorazde doorgaan. In de nu ontstane situatie besluit de NAVO tot de instelling van een gefaseerd ultimatum met twee «deadlines». Het verloop van de situatie rond Gorazde leidt tot een grotere betrokkenheid van de NAVO bij het safe area beleid, en dwingt de VN en de NAVO, onder druk van oplopende onenigheid, tot operationele afspraken inzake de «dubbele sleutel» formule. Uiteindelijk worden beide ultimata gerespecteerd en opnieuw blijkt de dreiging met het gebruik van het luchtwapen voldoende geloofwaardig om effectief te zijn.

Als vervolg op de gebeurtenissen rond Sarajevo en Gorazde wordt andermaal getracht de conceptuele en operationele aspecten van het beleid inzake de safe areas te heroverwegen: (a) dient het concept in het licht van de inmiddels opgedane ervaringen opnieuw te worden gedefinieerd?; (b) dient het concept te worden uitgebreid naar andere delen van Bosnië?; (c) hoe dient het concept van de militaire uitsluitingszone te worden geïnterpreteerd en geïmplementeerd?; (d) wat zijn nu precies «schendingen» van de ultimata en onder welke voorwaarden kunnen ze leiden tot inzet van het luchtwapen?; en (e) wat betekent dit alles voor de VN, de NAVO en hun onderlinge betrekkingen? In het licht van het succes met de dreiging met het gebruik van geweld vanuit de lucht, wordt van vele kanten de toepassing van het «Sarajevo model» elders in Bosnië voorgesteld. Op 22 april 1994 verwijst de NAVO naar de mogelijkheid van meer militaire «exclusion zones» en in juni stelt president Izetbegovic een derde variant voor: de instelling van een uitsluitingszone met een straal van circa 100 km rond het «hart van de republiek», bedoeld om een algeheel staakt-het-vuren in Bosnië tot stand te brengen. In mei 1994 komt Boutros-Ghali met een nieuw rapport over de implementatie van het safe area concept. Hierin gaat hij onder meer nader in op de dilemma’s voor UNPROFOR met betrekking tot de rol van de NAVO bij Sarajevo en Gorazde: «(...) the use of air power in Bosnia and Herzegovina can expose widely dispersed United Nations military and civilian personnel to retaliation, with limited possibilities for protecting them. Air power has major psychological and political impacts that can alter relationships with the parties and the conduct of ongoing negotiations. The agreement of NATO to act only in full consultation with UNPROFOR adresses these concerns.» Na een analyse van de relevante resoluties, omschrijft de VN-secretaris-generaal de missie van UNPROFOR als: «To protect the civilian populations of the designated safe areas against armed attacks and other hostile acts, through the presence of its troops and, if necessary, through the application of air power, in accordance with agreed procedures», eraan toevoegend: «Should UNPROFOR’s presence prove insufficient to deter an attack, it should be required to resort to close air support to protect its own members or to request air strikes to compel an end to the attack on the safe areas.» Hij concludeert dat een succesvolle uitvoering van het safe area concept bepaald wordt door drie uitgangspunten, waaronder, «That the intention of safe areas is primarily to protect people and not to defend territory and that UNPROFOR’s protection of these areas is not intended to make it a party to the conflict.»

De verwarring over zowel de modaliteiten als de toepassing van het safe area concept duurt echter voort. In de jaren 1994 en 1995 zijn de vijandelijkheden op de grond een afgeleide van de positie van de safe areas, met implicaties voor de verhouding tussen de VN en de NAVO. In het najaar van 1994 verplaatst de aandacht zich naar de situatie rond Bihac. In november komt de NAVO tot drie maal toe in actie, opnieuw uit vrees voor de mogelijke val van dit «veilige gebied». Terwijl de situatie in Bihac steeds kritieker wordt, is de internationale gemeenschap niet in staat te reageren op de schendingen van de status van Bihac als safe area, niet alleen vanwege de extra complicatie van de nabijheid van het grondgebied van Kroatië, maar ook vanwege het VN-personeel (400 man) dat door de Bosnische Serviërs wordt gegijzeld, bij wijze van vergelding voor de luchtaanvallen en in een poging nieuwe acties vanuit de lucht te voorkomen. Illustratief voor de verwarring alom over de vraag «hoe nu verder» is de intensivering van de diplomatieke contacten en de veelheid aan voorstellen die wordt gedaan om een doorbraak te bereiken: de demilitarisatie van Bihac, de instelling van een staakt-het-vuren, de instelling van een uitsluitingszone, de hergroepering van VN-troepen, verder militair optreden, inclusief een ultimatum, hernieuwde pogingen om te komen tot een vreedzame regeling van het conflict, en, tenslotte, een terugtrekking van UNPROFOR, een beleidsoptie die het debat zowel binnen de VN als de NAVO gaat beheersen in het voorjaar van 1995. In een rapport over het optreden van UNPROFOR van 1 december 1994 aan de Veiligheidsraad schrijft Boutros-Ghali dat de recente ervaring in Bihac «opnieuw en duidelijker dan ooit tevoren» heeft aangetoond «the inherent shortcomings of the current safe area concept at the expense of the civilian population». Hij geeft nog eens aan dat op basis van de bij Gorazde en Bihac opgedane ervaring de minimale troepenversterking van UNPROFOR met 7600 man «can not be expected to be effective in protecting the safe areas», eraan toevoegend: «The presence of eight military observers was not effective in deterring the Serb offensive against Gorazde. The presence of a company-strength unit could not stop the Serb advance towards the town of Bihac.» Ook het gebruik van het luchtwapen heeft een aantal «technische beperkingen» aangetoond die de effectiviteit ervan beperken. Een ander probleem waar de VN mee geconfronteerd wordt, betreft het gebruik van de safe areas voor militaire activiteiten – in strijd met het safe area concept. Opnieuw dringt de secretaris-generaal aan op een heroverweging van het safe area concept. De Veiligheidsraad laat zich echter weinig gelegen liggen aan de aanbevelingen van de secretaris-generaal. Bovendien wordt in deze periode overeenstemming bereikt over een staakt-het-vuren gedurende de eerste vier maanden van 1995.

De United Nations Peace Forces (UNPF)

Op 31 maart 1995 besluit de Veiligheidsraad tot een herstructurering van UNPROFOR. Door het aannemen van een drietal resoluties worden drie afzonderlijke operaties in het leven geroepen, die voortaan onder een gemeenschappelijke koepel, de United Nations Peace Forces, zullen gaan opereren. Het hoofdkwartier van deze UNPF komt in Zagreb en staat onder leiding van de Speciale Vertegenwoordiger van de secretarisgeneraal van de VN.

Onder resolutie 981 richt de Veiligheidsraad de United Nations Confidence Restoration Operation in Croatia (UNCRO) op. Het mandaat van de missie is onder andere gericht op de implementatie van het staakt-het-vuren van 29 maart 1994 en eerdere relevante resoluties, ondersteuning van de humanitaire hulpverlening en het toezien op de demilitarisatie van het schiereiland Prevlaka.

Resolutie 982 behelst, met behoud van alle voorgaande relevante resoluties met betrekking tot UNPROFOR, een verlenging van het mandaat van deze missie in de Republiek Bosnië en Herzegovina voor de periode tot 30 november 1995. Onder resolutie 983 besluit de Raad dat UNPROFOR in Macedonië voortaan zal gaan opereren onder de naam United Nations Preventive Deployment Force (UNPREDEP), met behoud van het oorspronkelijke mandaat.

De «Rapid Reaction Force»

In april en mei 1995 escaleert de situatie rond Sarajevo. De Bosnische Serviërs reageren furieus op NAVO-luchtaanvallen op Pale op 25 en 26 mei: ze verwerpen vanaf dat moment alle akkoorden met de VN, alle NAVO-ultimata en verklaren alle resoluties van de Veiligheidsraad «null and void». Bovendien gebruiken zij – bij wijze van vergelding voor de aanvallen – een paar honderd gegijzelde blauwhelmen als «menselijk schild» in de nabijheid van potentiële locaties voor nieuwe NAVO-aanvallen rond Sarajevo en Pale. De situatie leidt tot koortsachtige diplomatieke activiteit. De tv-beelden leggen genadeloos de kwetsbare positie van een VN peacekeeping missie bloot en leiden opnieuw tot een uitvoerig debat over de toekomst van UNPROFOR. Onder deze omstandigheden wordt ook de terugtrekking van UNPROFOR een serieuze optie. In een rapport aan de Veiligheidsraad komt secretaris-generaal Boutros-Ghali in mei 1995 tot de conclusie dat de positie van UNPROFOR «onhoudbaar» is en beveelt hij een fundamentele heroverweging van de aanwezigheid van de VN-grondtroepen in het gebied aan. Ook binnen de NAVO worden plannen voorbereid voor een mogelijke terugtrekking van de VN-blauwhelmen: het «Plan 40104» voorziet in een eventuele evacuatie met de mogelijke inzet van meer dan 50 000 NAVO-troepen. Het is duidelijk dat een terugtrekking van UNPROFOR ernstige gevolgen heeft voor de positie van de safe areas gevolgen die nu juist de inzet zijn geweest van het safe area-beleid.

Naar de opvatting van de VN-leiding onderstrepen de militaire ontwikkelingen op de grond, met inbegrip van opeenvolgende gevallen van gijzelnemingen van VN-soldaten in en rond de safe areas, de extreme kwetsbaarheid van VN peacekeepers die moeten opereren in een «vijandige omgeving». Onder die omstandigheden heeft de internationale gemeenschap geen antwoord op de bewuste pogingen van de Bosnische Serviërs om het functioneren van UNPROFOR te frustreren en evenmin mogelijkheden om de veiligheid van VN-militairen te garanderen. De secretaris-generaal geeft in zijn rapport van mei 1995 aan de Veiligheidsraad vier opties aan voor de toekomst van UNPROFOR: een algehele terugtrekking, ongewijzigde voortzetting van de missie, het gebruik van geweld bij de uitvoering van haar mandaat en een zodanige herziening van het mandaat «so that it includes only those tasks that a peacekeeping operation can realistically be expected to perform in the circumstances currently prevailing in Bosnia and Herzegovina». Deze laatste optie impliceerde het einde van het safe area-beleid onder resolutie 836. De oprichting van de «Rapid Reaction Force» (RRF), waarover op 3 juni 1995 in Parijs overeenstemming wordt bereikt, fungeert feitelijk als vijfde variant voor de besluitvorming in de Veiligheidsraad. De RRF is een poging de positie van UNPROFOR binnen het vigerende mandaat zodanig te versterken dat ook de hulpverlening aan de enclaves, die al maandenlang door de Bosnische Serviërs wordt geblokkeerd, weer kan worden hervat. De internationale gemeenschap geeft daarmee aan geen algehele terugtrekking uit Bosnië te willen. De dreigende beleidsimpasse kan nu worden opgelost met de autorisatie van de RRF, volgens de opzet van de drie landen die het initiatief hebben genomen: Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland.

Boutros-Ghali schrijft de Veiligheidsraad: «It would in particular provide the Commander of UNPROFOR with well-armed and mobile forces with which to respond promptly to threats to United Nations personnel. It would thus reduce the risk that increasing casualties and harassment might cause the troop-contributing governments and the Security Council to consider withdrawal». De RRF is nadrukkelijk bedoeld ter versterking van UNPROFOR als een integraal onderdeel van de peacekeeping missie, met inbegrip van de peacekeeping rules of engagement van UNPROFOR, ongeacht het feit dat de RRF, anders dan het «blauw» van UNPROFOR zelf, in de eigen nationale «groene» uitrusting zal gaan optreden, en zal worden uitgerust met zware bewapening. De RRF is derhalve een noviteit in de geschiedenis van VN peacekeeping operaties. Op 16 juni 1995, stemt de Veiligheidsraad in met een uitbreiding van de omvang van UNPROFOR met ongeveer 12 500 extra man, op basis van de voorwaarden van de drie troepenleverende landen. De ontplooiing van de RRF komt echter te laat om de val van twee van de zes safe areas te voorkomen: Srebrenica en Zepa.

De val van Srebrenica leidt andermaal tot koortsachtig diplomatiek overleg, zowel op politiek als militair niveau, mede in het licht van de vrees dat nog meer safe areas zullen vallen. Op een bijeenkomst in Londen, tien dagen na de val van Srebrenica, krijgen de Bosnische Serviërs de waarschuwing dat elke aanval op Gorazde, waarvan wordt aangenomen dat die als eerste wordt aangevallen, zal worden beantwoord met «zware luchtaanvallen», die «niet snel worden gestopt». De daartoe op het NAVO-hoofdkwartier nader uitgewerkte plannen gelden vervolgens ook voor de bescherming van de andere safe areas in Bosnië: Bihac, Tuzla en Sarajevo. De secretaris-generaal van de NAVO, Willy Claes, verklaart: «As was the case for Gorazde, our plans will make sure that military preparations regarded as representing a direct threat for the United Nations safe areas or direct attacks against the areas will lead to a firm and rapid response from NATO air forces.»

Een andere uitkomst van het diplomatieke overleg is het besluit om het systeem van de «dubbele sleutel» zodanig te stroomlijnen dat er een effectievere militaire commando-structuur in de verhouding tussen UNPROFOR en de NAVO tot stand komt.

Operatie «Deliberate Force»

Op 28 augustus 1995 wordt de Markale-markt in Sarajevo (net als eerder in februari 1994) getroffen door een raket – met als gevolg een bloedbad waarvoor de Bosnische Serviërs verantwoordelijk worden gehouden. Op verzoek van de VN gaat de NAVO tot actie over. De secretaris-generaal van de VN, Boutros-Ghali, geeft aan: «The objective of this action is to deter further attacks on Sarajevo and other UN-designated safe areas in fulfilment of Security Council Resolution 836.» Om een nieuwe reeks van gevallen van gijzelnemingen te voorkomen, zijn de laatste 80 Britse militairen inmiddels uit Gorazde teruggetrokken. Op het NAVO-hoofdkwartier wordt verklaard dat operatie Deliberate Force, na de aanpassing van de «dubbele sleutel»-formule, een NAVO-operatie is, aangestuurd door de Noord-Atlantische Raad, onder NAVO-commando staat en wordt uitgevoerd met gebruikmaking van de rules of engagement van het bondgenootschap.

Het wordt een intensieve luchtcampagne, NAVO’s grootste militaire actie sinds haar oprichting, met 3400 vluchten en de inzet van kruisraketten. Na een eerste pauze in de gevechtshandelingen, lijken de Bosnische Serviërs tegemoet te komen aan de politieke eisen, die op 3 september 1995 in een gezamenlijke brief van de VN en de NAVO aan generaal Mladic worden verwoord. Op 20 september 1995 kondigen de VN en de NAVO de opschorting voor onbepaalde tijd aan van operatie Deliberate Force. Begin oktober wordt een staakt-het-vuren overeengekomen, voor een periode van 60 dagen, tenzij voordien een vredesregeling wordt bereikt. Nadat reeds in een eerder stadium overeenstemming is bereikt over een aantal basisprincipes voor een regeling van de situatie in Bosnië-Herzegovina komt op 21 november 1995 het Akkoord van Dayton tot stand. Met het aannemen van resolutie 1031, op 15 december 1995, besluit de Veiligheidsraad dat het mandaat van UNPROFOR eindigt op de dag dat de secretaris-generaal de Raad bericht dat de machtsoverdracht van UNPROFOR aan IFOR heeft plaatsgevonden. Op 20 december 1995 bevestigt Boutros-Ghali in een brief aan de Veiligheidsraad formeel het einde van het bestaan van UNPROFOR: «I have the honour to inform you that the transfer of authority from UNPROFOR to IFOR took place in Sarajevo at 11 A.M. local time». De commando-overdracht betekent ook, aldus Boutros-Ghali het einde van het safe area-regime: «The authority to take measures conferred upon states by Resolutions 770 (1992), 781 (1992), 816 (1993), 844 (1993) and 958 (1994) shall be terminated, and that the provisions of Resolution 824 (1993) and subsequent resolutions regarding safe areas shall also be terminated from the same date».¹⁴⁷

3.2.1 Voortraject uitzending Verbindingsbataljon en militaire waarnemers

¹⁴⁷  S/1995/1050, 20 december 1995.

¹⁴⁸  TK, 1990–1991, 22 181, nr. 1.

¹⁴⁹  Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 246–249.

¹⁵⁰  Ministerraad, 11 juli 1991.

¹⁵¹  TK, 1990–1991, 22 181, nr. 1.

¹⁵²  TK, 1990–1991, 22 181, nr. 2, pp. 6–7.

Nederland is vanaf het begin nauw betrokken bij de pogingen van de internationale gemeenschap om een einde te maken aan de gewelddadigheden in het voormalige Joegoslavië. Amper een week nadat Slovenië en Kroatië op 25 juni 1991 hun onafhankelijkheid hebben uitgeroepen, neemt Nederland het Voorzitterschap van de EG over van Luxemburg. Mede dankzij de inspanningen van de EG-Trojka onder leiding van minister van Buitenlandse Zaken Van den Broek sluiten Slovenië en de federale Joegoslavische regering op 7 juli 1991 het akkoord van Brioni.¹⁴⁸ Om toe te zien op de uitvoering van dit akkoord wordt de European Community Monitor Mission (ECMM) opgericht, bestaande uit waarnemers afkomstig uit de landen van de EG en enkele CVSE-landen. Deze waarnemersmissie, waarvoor Nederland, behalve waarnemers (zowel diplomaten als militairen in burger), in de tweede helft van 1991 en opnieuw in de tweede helft van 1997 ook het hoofd en een groot aantal stafleden levert, breidt haar operatiegebied in de loop van de tijd uit naar alle delen van het voormalige Joegoslavië en een aantal buurlanden, waaronder Albanië, en is tot op heden actief.¹⁴⁹

De leden van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken komen op 11 juli 1991 van reces terug om met minister Van den Broek te overleggen over de situatie in Joegoslavië. De ministerraad heeft eerder die dag reeds ingestemd met deelname aan de waarnemersmissie.¹⁵⁰ In een aan de Voorzitter van de Kamer op 10 juli 1991 toegezonden brief geeft de minister van Buitenlandse Zaken een overzicht van de activiteiten in CVSE- en EG-verband.¹⁵¹ Tijdens het mondeling overleg wordt door het lid Blaauw (VVD) reeds het idee geopperd met een aantal gelijkgezinde landen (hij noemt de Benelux en de Scandinavische landen) «om als het nodig is desgevraagd ook scheidingseenheden te leveren om gevechten te voorkomen, om zo het bloedvergieten niet te laten uitbreiden, maar juist te voorkomen, zodat een stabielere uitgangssituatie wordt gecreëerd voor een Joegoslavië van de toekomst, waarbij de delen meer hun eigen gang kunnen gaan.»¹⁵² De leden Van Traa (PvdA) en De Kok (CDA) reageren in hun interrupties afhoudend en Van Traa stelt later in het overleg: «(...) kunnen wij op dit moment niets anders dan in het kader van een akkoord of regeling eventueel bereid te zijn peace keeping forces ter beschikking te stellen, in overeenstemming met de partijen.»¹⁵³ Van den Broek gaat in zijn beantwoording niet op de suggestie van Blaauw in. Wel geeft de minister van Buitenlandse Zaken een overzicht van de discussie binnen de EG over de opstelling van de Twaalf ten opzichte van de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaringen van Slovenië en Kroatië:

«Na discussies binnen de EG is men tot de conclusie gekomen, dat als men recht wil doen aan de beginselen die in dit soort omstandigheden moeten worden toegepast, het juist is om te hopen dat de eenheid bewaard kan blijven. Dit kan echter niet automatisch een veroordeling betekenen van een eindresultaat, dat onder meer onafhankelijkheid van een of meer deelrepublieken bevat. Dan herhaal ik mijn eerdere zin, namelijk dat men zich dan dient neer te leggen bij het resultaat dat wordt bereikt via vreedzame onderhandelingen, waarbij de Joegoslavische bevolkingen zelf hun lot onderling bepalen.»¹⁵⁴

Van den Broek wijst er op dat zowel het erkennen van het recht van zelfbeschikking van volkeren, als het grote goed van de integriteit van staten op enigerlei wijze met elkaar moeten worden verzoend.¹⁵⁵ Dat het niet eenvoudig is om een aanvaardbare afweging te maken tussen beide principes, blijkt uit een voorstel dat de directeur-generaal Politieke Zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken (DGPZ), Van Walsum, op 13 juli 1991 voorlegt aan de partners binnen de Europese Politieke Samenwerking (EPS) om te komen tot een gemeenschappelijk standpunt over de toekomst van Joegoslavië:

«1. We seem to agree that it is not possible for Yugoslavia to continue to exist with its present constitutional structure intact. (...)

• 2. 

  It is equally difficult to imagine that Yugoslavia could peacefully dissolve into six independent republics within their present borders. Both Serbia and Serbian elements in the federal administration – not least the JNA – have made it plain that they will never tolerate the emergence of an independent Croatia with 11 percent Serbs within its borders.

• 3. 

  A loosely structured Yugoslavia consisting of six sovereign republics is not likely to assuage these Serbian concerns either. The higher the degree of sovereignty for Croatia, the greater the need for solid guarantees for the Serbian minority in Croatia, the looser the federal structure, the more difficult it will be to supply such guarantees.

• 4. 

  The foregoing seems to point in the direction of a voluntary redrawing of internal borders as a possible solution.

(...) it cannot be denied that, if the aim is to reduce the number of national minorities in every republic, better borders than the present ones could be devised.«¹⁵⁶

¹⁵³  TK, 1990–1991, 22 181, nr. 2, p. 12.

¹⁵⁴  TK, 1990–1991, 22 181, nr. 2, pp. 14–15.

¹⁵⁵  TK, 1990–1991, 22 181, nr. 2, p. 15.

¹⁵⁶  Bericht van DGPZ aan EG-partners, 13 juli

1991.

Toenmalig directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ), Van Walsum: «De enige aantekening die ik hierbij zou willen maken, is dat wij het expres geen voorstel hebben genoemd. (...) Dat stuk was bedoeld om met onze EG-partners de verschillende opties te bekijken. Er werd in van uitgegaan dat wij het erover eens waren dat Joegoslavië in de huidige vorm niet kon blijven bestaan. De socialistische federale republiek zou uiteenvallen. Dat zagen wij wel. Als je ziet dat een bondsrepubliek uiteenvalt, kunnen je dat op twee manieren laten gebeuren, voorzover je daar invloed op kunt uitoefenen. De voor de hand liggende manier is dat je zo’n staat uiteen laat vallen in zijn afzonderlijke constituerende republieken. In het geval van Joegoslavië hadden wij het gevoel dat dit misschien niet de beste oplossing was, omdat je Slovenië, Kroatië en Servië wel onafhankelijk kunt laten worden, maar dat je dan blijft zitten met Bosnië-Herzegovina wat dezelfde etnische samenstelling heeft als Joegoslavië als geheel en dus even onlevensvatbaar lijkt. Wij hebben toen gezegd dat je misschien naar een andere optie zou moeten kijken en dat is het trekken van betere grenzen, voordat je over de onafhankelijkheid van de individuele staten gaat spreken. Dit betekent dat je akkoord gaat met een groot-Servië, een groot-Kroatië en een aparte moslimstaat. En op dat moment was dat nog niet zo’n beladen begrip. Er had helemaal nog geen etnische zuivering plaatsgevonden. Ik ben ook nu nog geneigd te zeggen: wat is er voor immoreels aan om voor te stellen dat de Serviërs bij elkaar in één staat komen te wonen?

Die optie hebben wij voorgelegd aan onze partners en die is onmiddellijk totaal in de grond geboord door al onze partners. Daarvoor waren twee argumenten. Het eerste argument was dat het niet van deze tijd was om staatsgrenzen langs etnische scheidslijnen te trekken. Het tweede argument was dat wij een doos van Pandora zouden openen. Immers, als je eenmaal aan grenzen gaat sleutelen, wat doe je dan met de Sovjet Unie die nog uiteen moet vallen en wat doe je met heel Afrika? Kortom de hele wereld viel over ons heen. Het laatste argument heeft ons overtuigd. Wij dachten echt dat het levensgevaarlijk zou zijn om de Sovjet Unie een verkeerd precedent te geven. Dat is achteraf waarschijnlijk ook juist geweest. Van het eerste argument, dus dat het niet van deze tijd was, ben ik nooit onder de indruk geweest. Zoals ik al eerder zei: ik had niet het gevoel dat wij konden bepalen wat in de Balkan al dan niet van deze tijd was.»¹⁵⁷

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van den Broek: «(...) Wat is er gebeurd? Wij praten over juli 1991; let wel, op dat moment was de Joegoslavische republiek nog volledig bijeen. Van etnische zuiveringen, zoals wij die later met name in Bosnië hebben gezien, was dus nog geen sprake. Het probleem begon te escaleren, omdat er wel eenzijdige onafhankelijkheidsverklaringen waren uitgesproken door Slovenië en Kroatië. Maar, zoals u weet, had de onafhankelijkheid zich nog niet gematerialiseerd. Wij zaten dus in een tijdvak waarin men wel een zekere escalatie vreesde en voorzag, maar waarbij nog eigenlijk absoluut niet de toekomstige staatkundige indeling aan de orde was, zelfs niet de ontbinding van Joegoslavië, die nog lang niet door iedereen als onvermijdelijk werd gezien. Tegen die achtergrond is in juli, dus toen wij een paar weken het voorzitterschap hadden, een ambtelijke notitie verspreid aan de collega’s van de toenmalige Europese Gemeenschap, waarin een aantal opties voor oplossing van het Joegoslavië-conflict waren opgenomen. Een van die opties betrof inderdaad een nieuwe staatkundige indeling langs wat je «etnische lijnen» zou kunnen noemen. Op dat moment was dit nog allerminst belast met alles wat er naderhand aan etnische zuiveringen is geweest. Die maakten een dergelijk idee zonder meer onhaalbaar en zeer ongewenst.»¹⁵⁸

Van Walsum: «(...) het was niet een soort voorstel dat je buiten de minister van Buitenlandse Zaken om op tafel legde. Het is wel waar dat ik bij die gelegenheid deze twee opties aan minister Van den Broek heb voorgelegd, terwijl hij in de ministerraad zat. Het was allemaal geweldig veel haastwerk. Wij hebben er toen telefonisch overleg over gepleegd. Later, toen het voorstel eenmaal afgewezen was, heb ik gemerkt dat het geen belangrijke rol in het denken van minister Van den Broek heeft gespeeld. Ik moet er direct aan toevoegen: daarna ook niet meer in mijn denken. Het is op 29 of 30 juli 1991 door een ministeriële vergadering van de EPS afgewezen en het is niet meer aan de orde geweest. Wij hebben toen een andere lijn gekozen en dat is deze lijn: de staten blijven zoals zij zijn, de republieken worden niet veranderd en de interne grenzen van Joegoslavië worden behandeld alsof het staatsgrenzen zijn. (...) Dit heeft ertoe geleid dat wij nu met bepaalde problemen te maken hebben. Ik geef een voorbeeld: zowel Bosnië als Kosovo zijn voortgekomen uit dat besluit. Het feit dat Bosnië-Herzegovina met alle geweld één staat moet zijn, komt voort uit dat besluit. Het feit dat Kosovo onherroepelijk een deel van Servië is komt ook uit dat besluit voort.»¹⁵⁹

¹⁵⁷  Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.

¹⁵⁸  Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.

¹⁵⁹  Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.

Van den Broek: «(...) Ja, ik moet daarvan op de hoogte zijn geweest. Ik weet dat het later in de discussie eigenlijk geen enkele rol meer heeft gespeeld, omdat de collega’s van de EU, zeker in retrospectief, terecht zeiden: oplossingen in die richting scheppen precedenten voor andere landen. Er is toen gesproken over Afrika en de Sovjet-Unie. Het was zes maanden voordat de Sovjet-Unie uiteenviel. De Carrington-conferentie was nog niet eens begonnen. In die context is dat als optie verder volledig buiten beschouwing gelaten. Ik wil daar overigens nog wel het volgende aan toevoegen. Het opdelen van een land in etnische gebieden is op zich helemaal niet verwerpelijk, als alle partijen daarover overeenstemming hebben bereikt. Dat was, zoals ik het zie, eigenlijk de achtergrond van dat alternatief. Ik doel op de vraag: kunnen wij met de partijen eens gaan praten over de vraag in hoeverre een nieuwe staatkundige indeling langs etnische lijnen in Joegoslavië

een oplossing kan zijn van het probleem dat zich aftekent? Daarover bestond overigens sowieso geen overeenstemming. Afgezien van de precedentwerking, was dat geen haalbare oplossing. Het is bekend dat later Owen zelf in zijn vredesplannen, samen met Cyrus Vance, over Bosnië heeft gesproken in de zin van wel degelijk ook indeling langs etnische lijnen en dergelijke. Ik zie dit dus ook helemaal niet als een volstrekt verwerpelijk idee, zoals wij daar nú over kunnen praten, wetende wat er in feite in Bosnië is gebeurd. Daar werden met geweld etnische grenzen getrokken.»¹⁶⁰

Het voorstel van het Nederlandse Voorzitterschap wordt op 29 juli 1991 door de ministers van Buitenlandse Zaken van de EG afgewezen. De latere EG-onderhandelaar voor het voormalige Joegoslavië, David Owen, kijkt in zijn boek met onbegrip terug op dit besluit:

«My view has always been that to have stuck unyieldingly to the internal boundaries of the six republics within the former Yugoslavia (...), before there was any question of recognition of these republics, as being the boundaries for independent states, was a folly far greater than that of premature recognition itself. The refusal to make these borders negotiable greatly hampered the EC’s attempt at crisis management in July and August 1991 and subsequently put all peacemaking from September 1991 onwards within a straitjacket that greatly inhibited compromises between the parties in dispute.»¹⁶¹

¹⁶⁰  Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.

¹⁶¹  David Owen, Balkan Odyssey, 1995, p. 33.

¹⁶²  Bericht van chef DEU aan EG-partners, 30 juli 1991.

¹⁶³  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Belgrado, 2 augustus 1991.

¹⁶⁴  Bijlage bij TK, 1990–1991, 22 181, nr. 3.

Op 30 juli 1991 presenteert het Nederlandse Voorzitterschap een nieuw ambtelijk «non-paper», waarin het eerdere voorstel om de interne grenzen tussen de republieken te wijzigen terzijde wordt geschoven: «It is impossible to solve these problems with a readjustment of the internal borders», aangezien dan grote groepen mensen zouden moeten verhuizen en ook de externe grenzen van de republieken ter discussie zouden kunnen worden gesteld door buurlanden.¹⁶² De Ad Hoc Group on Yugoslavia, bestaande uit ambtenaren van de EG-lidstaten, besluit op 1 augustus 1991 tot acht «leidende principes» ten behoeve van de onderhandelingen met de Joegoslavische partijen. Punt 2 hiervan luidt als volgt: «alleen vreedzame en in wederzijds overleg overeengekomen verandering van interne grenzen».¹⁶³ Deze formulering wordt overgenomen door de ministers van Buitenlandse Zaken van de EG in de verklaring over Joegoslavië, die zij presenteren na hun vergadering op 6

augustus 1991.¹⁶⁴

De Veiligheidsraad van de VN neemt op 25 september 1991 resolutie 713 aan die de bemiddelingspogingen en waarnemingsactiviteiten van de EG ondersteunt en tevens een wapenembargo instelt. Vanaf het najaar van 1991 wordt binnen de West-Europese Unie (WEU) en de VN gesproken over de vorming van een vredesmacht die ontplooid moet worden na de totstandkoming van een staakt-het-vuren tussen het Kroatische leger en de door delen van het federale Joegoslavische leger (JNA) gesteunde Kroatisch Servische eenheden, waarover met de betrokken partijen wordt onderhandeld door met name EG-onderhandelaar Lord Carrington en de door de SGVN, Boutros-Ghali, benoemde bemiddelaar Cyrus Vance. De ministers Van den Broek en Ter Beek informeren de Kamer in hun brief van 20 september 1991 onder meer over de bijeenkomst in Den Haag op 19 september 1991 van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie van de WEU:

«Deze bijeenkomst had tot doel de wenselijkheid en haalbaarheid te onderzoeken van het eventueel zenden van een militaire vredesmacht naar Joegoslavië. (...) De Nederlandse gedachten daarbij waren dat een militaire vredesmacht, waaraan overigens ook andere landen dan de WEU-lidstaten zouden kunnen deelnemen, beter in staat zou zijn bij te dragen aan de handhaving van het bestand. Inzet van dergelijke eenheden zou overigens uiteraard slechts met de instemming van alle betrokken partijen mogelijk zijn. Voorts zou voldoende uitzicht dienen te bestaan op instandhouding van het staakt-het-vuren.» De ministers hebben besloten tot de instelling van een ad hoc werkgroep die «zal onderzoeken hoe de WEU zou kunnen bijdragen aan een meer effectieve uitvoering van de peacekeeping inspanningen in Joegoslavië.»¹⁶⁵

Voorts wordt in de ad hoc werkgroep gesproken over mogelijkheden voor de WEU om bij te dragen aan de uitvoering van het VN-wapenembargo. Van den Broek en Ter Beek hebben tijdens de bijeenkomst de bereidheid uitgesproken in het geval van uitzending van een WEU-vredesmacht daaraan van Nederlandse kant bij te dragen met personeel en materieel. In zijn brief aan de Kamer van 1 oktober 1991 doet Van den Broek verslag van de bijeenkomst van WEU-ministers op 30 september 1991 in Brussel, waarop vier door de ad hoc werkgroep uitgewerkte opties voor het inzetten van militairen zijn besproken. Optie 1: logistieke ondersteuning van waarnemers door ongewapende militairen; optie 2: bescherming van waarnemers door lichtbewapende militairen; optie 3: peacekeeping force van ca. 5 000 man; optie 4: peacekeeping force van 30 000 man met ruimer mandaat.¹⁶⁶ Deze vier opties staan niet als zodanig vermeld in de brief aan de Kamer. Wel meldt Van den Broek in zijn brief dat de WEU-ministers geen besluit hebben genomen over deze opties, maar hebben afgesproken dat inzet van militairen pas mogelijk is wanneer twee voorwaarden zijn vervuld:

«a. er zal sprake moeten zijn van een staakt-het-vuren dat voldoende perspectief biedt, stand te houden en b. alle betrokken partijen in het conflict dienen met het inzetten van buitenlandse militairen in te stemmen.»¹⁶⁷

In het overleg op 3 oktober 1991 met de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie deelt Van den Broek mee dat ook in Bosnië waarnemers zullen worden gesitueerd teneinde te voorkomen dat ook daar gewelddadigheden uitbreken.¹⁶⁸ Tijdens dit overleg spreken met name Blaauw en Van Traa hun voorkeur uit voor «optie 3». Minister Ter Beek benadrukt dat het gaat om een «vredesmacht» en niet om een «peace-enforcing macht» en acht om deze reden «optie 4» weinig aantrekkelijk. Hij spreekt ook zijn voorkeur uit voor «optie 3», waarbij de militairen de civiele waarnemers ondersteunen, maar tevens een bijdrage leveren aan de handhaving van een bestand. De Nederlandse bijdrage zal proportioneel zijn.¹⁶⁹ Naar aanleiding hiervan merkt Eisma (D66) op dat hij van mening is dat, voordat welke beslissing dan ook in WEU-verband wordt genomen, de Kamer in de gelegenheid moet worden gesteld om met de minister van gedachten te wisselen.¹⁷⁰ Waarop minister Ter Beek er op wijst dat de Kamer haar eigen agenda bepaalt.¹⁷¹

Van Walsum: «Wij hadden al gauw het gevoel dat er iets van militaire presentie nodig was. Waarom precies op dat moment de WEU is ingeschakeld, kan ik mij niet met zekerheid voor de geest halen. Wel weet ik dat Duitsland op dat moment het WEU-voorzitterschap bekleedde.»¹⁷²

¹⁶⁵  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 6, pp. 2–3.

¹⁶⁶  Nota van plv. directeur DAB aan de minister van Defensie, 25 september 1991.

¹⁶⁷  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 7, p. 2.

¹⁶⁸  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 10, p. 1.

¹⁶⁹  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 10, p. 9.

¹⁷⁰  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 10, p. 9.

¹⁷¹  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 10, p. 10.

¹⁷²  Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.

De Duitse regering is er niet gelukkig mee dat zij als voorzitter van de WEU door de Nederlandse regering wordt gevraagd om initiatieven te ontwikkelen voor de inzet van militairen in Kroatië. Bij monde van minister van Buitenlandse Zaken, Genscher, heeft de Duitse regering zich namelijk al herhaaldelijk uitgesproken ten faveure van de erkenning door de EG van de onafhankelijkheid van Slovenië en Kroatië.

Van Walsum: «Een tweede punt dat in mijn herinnering een rol speelde, is dat bij de NAVO geen belangstelling bestond voor militair ingrijpen, omdat de Verenigde Staten die normaal gesproken in de NAVO de leidende natie vormen op dat moment nog geloofden dat Joegoslavië bijeen kon worden gehouden. (...) Dat maakte dat zij helemaal niets voelden voor ons idee dat het goed zou zijn om daar op de een of andere manier troepen te stationeren. (...) Wij hadden toen al het argument dat het in de eerste plaats Europa aanging. Dat speelt nog steeds een belangrijke rol. Wij hadden het gevoel: dit moet Europa aankunnen en laat Europa maar eens zien wat het kan. Dat is misgelopen. De Duitsers waren niet erg happig; zij zaten nogal in hun maag met dit voorstel. De Britten waren er op dat moment faliekant tegen.»¹⁷³

Van den Broek: «Die «monitoring mission» is uiteindelijk toch uitgezonden. Het bleek echter alras dat een dergelijke ongewapende waarnemersmissie waarmee Milosevic zich ten slotte akkoord verklaarde, onverantwoord grote risico’s liep. Dat was de reden waarom ik toen zelf contact heb opgenomen met het voorzitterschap van de WEU. De heer Genscher vervulde die functie toen namens de Bondsrepubliek. Ik heb toen tegen hem gezegd dat deze missie op de een of andere manier moest worden versterkt, omdat die mensen anders te veel gevaar zouden lopen. Dit leek al enigszins op een verzoek om militaire assistentie. Dit verzoek werd vervolgens door de andere EG-lidstaten maar vooral door het Verenigd Koninkrijk ferm en direct van de hand gewezen. Van dit idee is toen verder niets gekomen. (...) Hun reactie varieerde van afwijzend tot sceptisch. (...) Men reageerde zo, omdat het volgens hen te veel riekte naar een vorm van militaire participatie die men niet wenste. (...) Daar was men absoluut nog niet aan toe. De rest van de geschiedenis, inclusief die van Bosnië, wijst dat ook wel uit. Als ik de verslagen van de discussies tussen de Nederlandse regering en de Kamer over de toestand in Joegoslavië nog eens overlees, kan ik niet anders dan concluderen dat Nederland een stuk verder was dan zijn partners in de EG.

Vervolgens kun je je natuurlijk afvragen waarom niet onmiddellijk een beroep op de NAVO is gedaan. Een reden waarom dit niet is gedaan, is dat de verhouding tussen de EG en de NAVO als militaire alliantie nogal afstandelijk was. Hierin is overigens pas de laatste jaren enige verandering gekomen. De reden voor die afstandelijkheid was de overtuigde neutraliteitspolitiek van sommige van de toenmalige lidstaten van de EG. Elk contact tussen de EG en de NAVO was voor deze lidstaten eigenlijk uit den boze, maar in de afkorting WEU staat de E voor Europa en dat kon wellicht een verschil maken.»¹⁷⁴

¹⁷³  Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.

¹⁷⁴  Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.

¹⁷⁵  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 12, p. 4.

¹⁷⁶  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 13, p. 2.

¹⁷⁷  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 november 1991.

Op 15 november 1991 stuurt minister Van den Broek de Kamer een brief waarin hij onder meer meldt dat Lord Carrington van alle betrokkenen (Tudjman, Milosevic en de federale minister van Defensie) de instemming heeft gekregen voor het zenden van een VN-vredesmacht. Ook de vertegenwoordiger van de SGVN, Cyrus Vance, heeft tijdens zijn bezoek aan Joegoslavië gesproken over de voorwaarden voor het uitzenden van een VN-vredesmacht. «Deze komen in feite overeen met de voor VN-vredesmachten in het algemeen geldende principes en stroken met de ideeën die hieromtrent bij de Twaalf leven.»¹⁷⁵ De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie van de WEU verklaren op een vergadering op 18 november 1991 bereid te zijn om een bijdrage te leveren aan een VN-vredesoperatie.¹⁷⁶ Intussen is Vance opnieuw in Joegoslavië om namens de SGVN de mogelijkheden voor instelling van een vredesoperatie te onderzoeken. De SGVN heeft in een brief aan de Veiligheidsraad de voorwaarden genoemd waaraan een eventuele VN-operatie zou moeten voldoen: staakt-het-vuren; instemming alle betrokken partijen; duidelijk mandaat van beperkte duur; garanties voor veiligheid uitgezonden personeel; goede financiële basis en personele bijdragen van de

VN-lidstaten.¹⁷⁷

Tijdens het eerste plenaire debat van de Kamer over de situatie in Joegoslavië (op 21 november 1991) spreken de woordvoerders hun afschuw uit over de burgeroorlog in Kroatië en dringen zij aan op spoed bij de pogingen van de internationale gemeenschap om het conflict te beëindigen. Blaauw vraagt hoe het staat met de voorbereidingen voor een vredesmacht in het kader van de WEU; Sipkes vindt dat Nederland een bijdrage moet leveren aan een VN-vredesmacht; Van Traa legt vooral de nadruk op sancties, omdat hij het niet waarschijnlijk acht dat er op korte termijn een vredesmacht komt; De Kok spreekt uit dat zijn fractie zich positief zal opstellen indien Nederland verzocht wordt om deelname aan een VN-vredesmacht, maar stelt daarbij wel een aantal voorwaarden.¹⁷⁸ Van den Broek wijst er op dat de strijdende partijen nu zelf, voor de eerste keer, vragen om ontplooiing van een VN-vredesmacht in het strijdgebied en verklaart dat de regering de totstandkoming van een dergelijke vredesmacht van groot belang acht. Het ontmoedigingseffect voor schendingen van bestanden bij de aanwezigheid van een VN-vredesmacht is namelijk groter dan bij de aanwezigheid van een tweehonderdtal EG-waarnemers met een zeer beperkte taakomschrijving.¹⁷⁹ Ter Beek gaat in op een mogelijke Nederlandse bijdrage aan een VN-vredesmacht: «Ik wil er echter geen enkel misverstand over laten bestaan dat, indien Nederland wordt uitgenodigd voor deelname aan een VN-vredesoperatie in Joegoslavië, wij daartoe in principe ook bereid zijn.» Hij denkt hierbij aan maximaal een bataljon.¹⁸⁰ Ter Beek vindt het nog te vroeg om te spreken over de details van een eventuele VN-vredesmacht, omdat hij nog niet beschikt over de bevindingen van de fact-finding missie van VN-afgezant Vance.

De SGVN presenteert de bevindingen van Vance op 24 november 1991 aan de Veiligheidsraad, die op 26 november 1991 resolutie 721 aanneemt, waarin de Raad toezegt de noodzakelijke besluiten te nemen indien de SGVN komt met voorstellen voor het instellen van een vredesoperatie in Joegoslavië. De Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger bij de VN in New York (PVVN) interpreteert deze resolutie als volgt: «Hiermee is dus de basis gelegd voor de instelling van zulk een vredesmacht indien, over naar verwachting 10 à 14 dagen, de SG met een zodanige aanbeveling komt.»¹⁸¹

Naar aanleiding van de uitspraken van Ter Beek in media en Kamer over een mogelijke Nederlandse bijdrage aan deze vredesmacht inventariseert de Defensiestaf de voor zowel de vredesoperatie in Cambodja (UNTAC) als voor een eventuele vredesoperatie in Joegoslavië beschikbare eenheden.

«De minister heeft publiekelijk reeds verklaard bereid te zijn op verzoek van de VN een bataljon in te zetten voor Joegoslavië. Deelname aan Untac kan niet los gezien worden van contingency planning voor Joegoslavië, omdat beide operaties nagenoeg tegelijk en naar verwachting voor geruime tijd moeten kunnen worden uitgevoerd.»¹⁸²

¹⁷⁸  TK, 1991–1992, handelingen 27, pp. 1640– 1645.

¹⁷⁹  TK, 1991–1992, handelingen 27, p. 1645.

¹⁸⁰  TK, 1991–1992, handelingen 27, pp. 1648– 1649.

¹⁸¹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 november 1991.

¹⁸²  Afdeling Toekomstvisie van Defensiestaf: Nationale contingency planning voor Nederlandse deelname aan de VN-vredesoperaties in Joegoslavië en in Cambodja (Untac), 22 november 1991.

¹⁸³  Fiche t.b.v. ICOSCO, opgesteld door hoofd afdeling operatiën Marinestaf, 28 november 1991.

¹⁸⁴  Nota van plv. CDS aan voorzitter en leden COCSB, 6 december 1991.

Aanvankelijk gaat de Defensiestaf uit van een inzet van het eerste mariniersbataljon op korte termijn in Joegoslavië voor de duur van twee tot drie maanden, dat wordt afgelost door een in de tussentijd gevormd bataljon van de KL, bestaande uit dienstplichtigen die bereid zijn naar Joegoslavië te gaan.¹⁸³ In de loop van december blijkt echter dat de bemiddelingspogingen van Vance langer duren dan de 10 à 14 dagen die de Nederlandse PVVN verwachtte. De minister van Defensie acht vooralsnog elke openlijke en publieke voorbereiding van eenheden voor een eventuele uitzending naar Joegoslavië prematuur en derhalve niet gewenst. Dit geldt met name voor te formeren eenheden die voor een aanzienlijk deel uit dienstplichtigen zouden bestaan.¹⁸⁴ Ter Beek wil eerst de resultaten van de missie van Vance afwachten en een daaropvolgend verzoek van de SGVN.

Informeel heeft het VN-secretariaat de PVVN dan al laten weten zeer geïnteresseerd te zijn in mogelijke Nederlandse deelname en verzocht om een spoedige bevestiging hiervan. De PVVN informeert het VN-secretariaat eind november 1991 over de «Nederlandse bereidheid ter hoogte van maximaal 800 man».¹⁸⁵ Hoe de PVVN aan dit getal komt is niet duidelijk. De formele bevestiging van de Nederlandse bereidheid om deel te nemen aan de Joegoslavië-operatie wordt op 2 december 1991 door de minister van Buitenlandse Zaken toegezonden aan de PVVN, die deze boodschap dezelfde dag doorgeeft aan het VN-secretariaat en daarbij spreekt over een bataljon als grootte van de Nederlandse bijdrage.¹⁸⁶ Op het verzoek van de onder-secretaris-generaal van de VN (OSGVN) voor vredesoperaties, Goulding, aan Nederland om ook politiefunctionarissen uit te zenden, wordt echter door de Defensiestaf afhoudend gereageerd vanwege de vele verplichtingen die de KMar al heeft.¹⁸⁷ Overigens laat OSG Goulding de PVVN weten dat Milosevic bezwaren heeft tegen de deelname van Nederland aan een eventuele VN-vredesmacht, vanwege vermeende partijdigheid in het conflict.¹⁸⁸

Op 2 januari 1992 bereikt Vance een wapenstilstand tussen de strijdende partijen in Kroatië. De Veiligheidsraad besluit op 8 januari 1992 in resolutie 727 tot uitzending van 50 militaire waarnemers om toe te zien op de handhaving van het staakt-het-vuren. De SGVN wil eerst bezien of de wapenstilstand duurzaam is alvorens de Veiligheidsraad te adviseren een vredesmacht op te richten. Minister Ter Beek wordt over deze ontwikkelingen geïnformeerd door zijn adviseurs, die hem tevens op de hoogte stellen van de uitkomsten van de inventarisatie binnen de krijgsmacht ten behoeve van deelname aan de vredesoperaties in Cambodja en Joegoslavië:

«Mocht evenwel een Nederlandse bijdrage aan de orde zijn, dan is het technisch mogelijk, zoals eerder door CDS is betoogd, gelijktijdig een bataljon voor zowel VN-vredesoperaties in Joegoslavië als Cambodja in te zetten. Voor Joegoslavië zou dan, in verband met snelle inzetbaarheid, in eerste aanleg een mariniersbataljon worden bestemd, zo nodig aangevuld met operationele en logistieke componenten van de landmacht en de luchtmacht. Na ongeveer twee à drie maanden zou dat bataljon kunnen worden afgelost door een bataljon van de landmacht. (...) Mocht een keuze moeten worden gemaakt tussen bijdragen aan VN-vredesmachten in Joegoslavië of Cambodja, dan zou de voorkeur naar Untac uit moeten gaan. Voor zover nu kan worden beoordeeld, zijn de risico’s voor het personeel in Joegoslavië groter. (...) In Joegoslavië moet met een vredesoperatie van onbeperkte duur rekening worden gehouden. Gelet op de reactie van de VN op het Nederlandse vertrek destijds uit Unifil (Libanon) zou het lastig, zo niet ondoenlijk, zijn Nederlandse eenheden voor het einde van de operatie terug te trekken zonder de VN ernstig te bruskeren.»¹⁸⁹

¹⁸⁵  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 november 1991.

¹⁸⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 2 december 1991; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 2 december 1991.

¹⁸⁷  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 5 december 1991.

¹⁸⁸  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 12 december 1991; Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 december 1991.

¹⁸⁹  Nota van plv. directeur DAB aan de voorzitter en leden van het Politieke Beraad, 10 januari 1992 (in Politiek Beraad van 14 januari 1992 voor kennisgeving aangenomen).

¹⁹⁰  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 februari 1992.

Nog vóór een formeel besluit wordt genomen door de Veiligheidsraad over de oprichting van een vredesmacht, organiseert het VN-secretariaat op 13 februari 1992 een informele bijeenkomst van een dertigtal potentiële troepenleveranciers, waaronder Nederland. OSG Goulding verzoekt Nederland (informeel) om een verbindingseenheid van 300 man, vijf militaire waarnemers, acht militaire politieofficieren en 30 civiele politiewaarnemers.¹⁹⁰ Niet duidelijk is of het VN-secretariaat aanvankelijk ook voornemens is geweest om Nederland te verzoeken om een verbindingseenheid beschikbaar te stellen, of dat het verzoek om een verbindingseenheid in de loop van januari/februari 1992 is «ingestoken» door de Nederlandse PVVN op verzoek van de legerleiding uit vrees niet voldoende vrijwilligers te kunnen werven om een infanteriebataljon uit te zenden van dienstplichtigen. Het zou voor de hand hebben gelegen indien het VN-secretariaat Nederland informeel om een infanteriebataljon zou hebben verzocht, aangezien een specifiek voor VN-vredesoperaties uitgerust infanteriebataljon is opgenomen in de in de Defensienota 1991

gepubliceerde lijst van eenheden die de KL ter beschikking stelt voor VN-vredesoperaties.¹⁹¹ Overigens staat op deze lijst ook een verbindingscompagnie vermeld.

Ambtenaren van Defensie (CDS, DAB) en van Buitenlandse Zaken (DPV, DAV) bespreken medio februari 1992 de Nederlandse reactie op het verzoek van de VN voor deelname aan de vredesmacht voor Joegoslavië. Ook de ministers Van den Broek en Ter Beek spreken en marge van de ministerraad van 14 februari 1992 over dit verzoek (en het verzoek om deel te nemen aan UNTAC in Cambodja). Ter Beek is volgens Van den

Broek «positief».¹⁹²

Op 18 februari 1992 stuurt de minister van Buitenlandse Zaken een bericht aan de PVVN om het VN-secretariaat te informeren dat Nederland in beginsel en onder voorbehoud bereid is een personele bijdrage te leveren aan de in te stellen VN-vredesoperatie voor Joegoslavië.¹⁹³ Het voornaamste voorbehoud is de instemming van alle bij het conflict betrokken partijen met de samenstelling van de vredesmacht. Het Nederlandse aanbod betreft een verbindingseenheid van 300 man (beroeps en dienstplichtigen op vrijwillige basis), vijf militaire waarnemers en acht militaire politiefunctionarissen van de KMar. Over de mogelijkheid civiele politiefunctionarissen uit te zenden wordt nog overlegd met de ministeries van Binnenlandse Zaken en van Justitie. Voorts legt de PVVN het VN-secretariaat de wens voor deel te nemen aan de «Advance party». De Raadadviseur van de minister-president, Merckelbach, wordt op 20 februari 1992 door de chef DPV, Hoekema, op de hoogte gesteld van de stand van zaken betreffende de Nederlandse deelname aan een VN-vredesoperatie in Joegoslavië, waarvoor de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken op 14 februari 1992 «het groene licht hebben gegeven».¹⁹⁴

3.2.2 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending Verbindingsbataljon en militaire waarnemers

Op 21 februari 1992 neemt de Veiligheidsraad resolutie 743 aan, waarin het voorstel van de SGVN wordt goedgekeurd om (voor een initiële periode van één jaar) een United Nations Protection Force (UNPROFOR) op te richten.¹⁹⁵ Belangrijkste taken zijn het toezien op het staakt-het-vuren in Kroatië en de demilitarisering van de vier United Nations Protected Areas (UNPA’s), de door de Kroatische Serviërs veroverde gebieden in Kroatië. DGPZ Van Walsum verwoordt achteraf zijn bedenkingen over de oprichting van UNPROFOR.

¹⁹¹  TK, 1990–1991, 21 991, nrs. 2–3, p. 121.

¹⁹²  Handgeschreven opmerking op: Memorandum van de particulier secretaris van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Buitenlandse Zaken, 18 februari 1992.

¹⁹³  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 18 februari 1992.

¹⁹⁴  Memorandum van DPV aan raadadviseur ministerie van Algemene Zaken, 20 februari 1992.

¹⁹⁵  VR-resolutie 743 d.d. 21 februari 1992, gebaseerd op het rapport van de SGVN d.d. 15 februari 1992 (S/23 592).

Van Walsum: «Ik ben de hele tijd niet helemaal gelukkig geweest met de komst van de Verenigde Naties, maar dat ging niet zover dat ik niet gedaan heb wat ik moest doen. Ik heb mijn aarzelingen wel kenbaar gemaakt aan minister Van den Broek, maar ik zag niet goed in wat er anders gedaan kon worden. Laat ik even uitleggen wat mijn aarzelingen waren. De drie United Nations Protected Areas, de Krajina en Oost- en West-Slavonië, alle in Kroatië gelegen, waren in de praktijk door Servië bezet. Om het proces daar in goede banen te leiden, is UNPROFOR I ingesteld. Dat is gebeurd op 21 februari 1992. Ik had daar in zoverre aarzelingen over dat ik het verdacht vond dat Milosevic, die de hele tijd had volgehouden dat hij geen enkele buitenlandse soldaat op Joegoslavisch grondgebied zou dulden, in november 1991 wel bereid was om met een VN-presentie akkoord te gaan. Het leek mij dat het alleen maar kon betekenen dat hij alles veroverd had wat hij had willen veroveren en dat hij dit door de VN wilde laten consolideren. Dat was mijn grote angst, die ook een beetje bewaarheid leek in de eerste gesprekken met Cyrus Vance. Hij kwam kijken met een gezicht van: hier wordt kennelijk gevochten, wij zullen er wat mensen tussen zetten, waarna het probleem is opgelost. Ik dacht: dat is heel vervelend, want wij hebben net besloten dat wij de grenzen zoals zij waren, zullen handhaven en als wij een groene lijn gaan trekken door Kroatië zoals gebeurd is door Libanon of Cyprus dan sanctioneren wij de veroveringen van Milosevic.»¹⁹⁶

In de ministerraad van 28 februari 1992 komt het voorstel aan de orde van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie om in principe in te stemmen met Nederlandse deelname aan UNPROFOR, vooruitlopend op een binnenkort te verwachten formeel verzoek van de SGVN en anticiperend op de uitkomst van het overleg met de Tweede Kamer ter zake.¹⁹⁷ De ministerraad voert een korte discussie over de vraag of sprake zou kunnen zijn van een verhoogd risico juist voor Nederland vanwege de voorgeschiedenis. In antwoord hierop wordt er op gewezen dat in de brief wordt geconstateerd dat er inmiddels sprake is van een meer positieve houding ten opzichte van Nederland en er derhalve geen hoger veiligheidsrisico voor het Nederlands personeel zal zijn. Dat verhoogde veiligheidsrisico zou anders ook voor andere landen gelden. Dat laat overigens onverlet dat de deelneming niet volstrekt risicoloos zal zijn.¹⁹⁸ De passage in de brief over de houding ten opzichte van Nederland is mede gebaseerd op een bericht van de Nederlandse ambassadeur in Belgrado. De indruk die bij Buitenlandse Zaken bestaat, dat de houding van Servië ten opzichte van Nederland na het EG-Voorzitterschap positiever is geworden («met name de principiële opstelling ten aanzien van de bescherming van minderheden in Kroatië zou hierbij een rol hebben gespeeld»)¹⁹⁹, wordt door de ambassadeur bevestigd: «Van rancune aan federale zijde is geen sprake meer.»²⁰⁰ De ministerraad stemt vervolgens in met de deelneming van twee Nederlandse militairen aan de voorbereidingsmissie van de Verenigde Naties (VN) ten behoeve van de uitzending van UNPROFOR, alsook met de voorgestelde Nederlandse bijdrage aan de VN-vredesmacht voor Joegoslavië. De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie worden gemachtigd de Tweede Kamer overeenkomstig de lijnen van de brief in te lichten en ter zake overleg te voeren.²⁰¹

De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie gaan in hun brief aan de Tweede Kamer van 3 maart 1992 slechts zijdelings in op de criteria van politieke wenselijkheid van de uitzending en de militaire haalbaarheid van de vredesoperatie.²⁰² De bewindspersonen wijzen op de eerdere Nederlandse betrokkenheid bij het zoeken naar een vreedzame oplossing van het conflict in het kader van de EG en de Nederlandse deelname aan de monitormissie ECMM.

«De Nederlandse bijdrage aan de VN-vredesoperatie voor Joegoslavië vormt naar ons oordeel een natuurlijk vervolg op deze betrokkenheid en past in het Nederlandse beleid ten aanzien van VN-vredesoperaties, zoals onder meer vervat in de Defensienota.»²⁰³

¹⁹⁶  Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.

¹⁹⁷  Brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie aan de ministerraad, 27 februari 1992.

¹⁹⁸  Ministerraad, 28 februari 1992.

¹⁹⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Belgrado, 21 februari 1992.

²⁰⁰  Bericht van Belgrado aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 februari 1992.

²⁰¹  Ministerraad, 28 februari 1992.

²⁰²  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 19.

²⁰³  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 19, p. 5.

²⁰⁴  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 19, p. 3.

²⁰⁵  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 19, p. 3.

De brief geeft informatie over:

– de taak en organisatie van UNPROFOR;

– de veiligheid van het uit te zenden personeel: de ministers zijn «van mening dat er sprake is van een verantwoord en aanvaardbaar risico.»²⁰⁴;

– de Nederlandse bijdrage: vijf militaire waarnemers, 8 militaire politiefunctionarissen, het speciaal voor UNPROFOR op te richten «1 (NL)VN Verbindingsbataljon» (300 militairen, waarvan ruim 200 dienstplichtigen, «die uitsluitend op vrijwillige basis worden uitgezonden». «Het personeel wordt in beginsel, zoals gebruikelijk bij Nederlandse deelname aan vredesoperaties, voor maximaal zes maanden uitgezonden.»²⁰⁵);

– de voorbereidingsmissie: commandant van Nederlandse eenheid en

14 andere beroepsmilitairen maken hiervan deel uit en zullen op 9 maart in Joegoslavië aankomen; – voorlichting: aan voor uitzending in aanmerking komend personeel; – de juridische en financiële regelingen ten behoeve van het Nederlandse personeel; – financiën: uitgaven ten behoeve van de Nederlandse deelname aan

UNPROFOR. In hun brief aan de Kamer vermelden de bewindspersonen niet dat de VN Nederland ook gevraagd heeft om 30 civiele politiefunctionarissen ter beschikking te stellen van de civiele politiecomponent (UNCIVPOL) van UNPROFOR. De besluitvorming van het kabinet over dit verzoek verloopt moeizaam en duurt ruim twee maanden. Hoge ambtenaren op Justitie (directeur-generaal Politie en Criminaliteitsbestrijding, J. Suyver) en Binnenlandse Zaken (plv. directeur Politie, Th. de Graaf) adviseren hun ministers positief over de uitzending van civiele politiefunctionarissen (ca. 30 agenten in de rang van adjudant en hoger van de Rijkspolitie)²⁰⁶ en ook de minister van Justitie staat aanvankelijk in beginsel positief tegenover deelname van een klein contingent Rijkspolitie aan de civiele politie-component van UNPROFOR.²⁰⁷

Uiteindelijk gaan de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken echter niet akkoord met het ter beschikking stellen van de gevraagde agenten. Ondanks herhaald aandringen van met name de chef DPV²⁰⁸ lijkt Van den Broek begrip te hebben voor het standpunt van zijn collega’s, omdat hij de inspanning zo voldoende vindt.²⁰⁹ Op 28 april 1992 deelt Van den Broek de PVVN het negatieve besluit mee:

«Na uitgebreid beraad is recentelijk door Min. van Justitie besloten geen, herhaal geen, bijdrage te leveren aan UNCIVPOL voor UNPROFOR. Min. van Binnenlandse Zaken had reeds eerder in gelijke zin beslist. Verzoeke VN mede te delen dat Nederland geen bijdrage aan UNCIVPOL zal leveren.»²¹⁰

Niet duidelijk is wat de bezwaren waren van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie tegen de uitzending van Nederlandse politiefunctionarissen en waarom Hirsch Ballin van mening is veranderd.

3.2.3 Overleg Tweede Kamer uitzending Verbindingsbataljon en militaire waarnemers

²⁰⁶  Fax van Th. de Graaf, ministerie van Binnenlandse Zaken, aan DPV, 28 februari 1992.

²⁰⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 30 maart 1992.

²⁰⁸  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 23 maart 1992; Memorandum van DPV aan particulier secretaris van de minister van Buitenlandse Zaken en Memorandum van particulier secretaris aan de minister van Buitenlandse Zaken, 16 april 1992.

²⁰⁹  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via AMAD en S, 12 maart 1992.

²¹⁰  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 28 april 1992.

²¹¹  Memorandum van particulier secretaris van de minister van Buitenlandse Zaken aan DEU en DPV via S, 28 februari 1992.

²¹²  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20.

²¹³  Fax van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 maart 1992.

De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer dringt bij monde van waarnemend voorzitter Van Traa aan op spoedig overleg over het kabinetsbesluit, vóórdat Nederlandse militairen worden uitgezonden. De minister van Defensie gaat er echter van uit dat al wel militairen kunnen worden uitgezonden om deel te nemen aan de «advance mission» van UNPROFOR.²¹¹

Op 12 maart overleggen de vaste commissies van Buitenlandse Zaken en van Defensie met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de brief van 3 maart 1992 inzake de Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR.²¹² Aan het begin van het overleg deelt Ter Beek de Kamer mee dat de SGVN op 7 maart 1992 het formele verzoek aan de Nederlandse regering heeft toegezonden: een verbindingsbataljon van 300 man, drie militaire waarnemers (in plaats van de aanvankelijk gevraagde vijf), zes militaire politiefunctionarissen (in plaats van acht) en 30 civiele politiewaarnemers.²¹³

De Kok stelt in het overleg een aantal vragen over de veiligheid van de Nederlandse militairen en vraagt naar de mogelijkheid om het mandaatgebied uit te breiden naar Bosnië. Blaauw vraagt of UNPROFOR zich gaat bezighouden met peacekeeping, peace-enforcing of een combinatie van beide opties, informeert naar de mogelijke uitbreiding naar Bosnië en uit zijn zorgen over de veiligheid van het Nederlandse personeel, waarbij hij verwijst naar opvattingen van de belangenorganisaties. Van Middelkoop stemt expliciet in met het besluit van de regering om een bijdrage te leveren aan de vredesoperatie, maar het lijkt hem wenselijk dat een samenhangende beleidsvisie wordt gepresenteerd ter onderbouwing van de deelname aan vredesoperaties en hij vraagt de regering om in een notitie onder meer in te gaan op de verplichtingen van Nederland ten aanzien van de VN, de mogelijkheid van het niet meer vrijwillig uitzenden van dienstplichtigen en de voorwaarden die Nederland stelt aan deelname.²¹⁴ Sipkes juicht het besluit toe om Nederland deel te laten nemen aan een VN-vredesmacht. Van Traa gaat eveneens akkoord en vraagt ook naar een eventuele uitbreiding van de werkingssfeer van de vredesmacht. «Hij benadrukte dat daartoe een apart politiek besluit moet worden genomen, ook al om te voorkomen dat er een «Unifil-achtige» situatie ontstaat.»²¹⁵ Als enige van de woordvoerders informeert van Traa naar de redenen om geen infanteristen uit te zenden. Eisma sluit zich aan bij het verzoek van Van Middelkoop om een notitie over de Nederlandse betrokkenheid bij internationale vredesoperaties.

De minister van Buitenlandse Zaken benadrukt in zijn antwoord dat het mandaat nadrukkelijk peacekeeping behelst en niet peace enforcement en zegt toe nog voor het zomerreces met een notitie te komen met een meer fundamentele visie op internationale vredesoperaties en de Nederlandse bijdrage daaraan, mede op basis van een advies van de Adviesraad Vrede en Veiligheid. De minister van Defensie toont zich verheugd dat de Kamer kan instemmen met het besluit van de regering om een bijdrage te leveren aan de VN-vredesmacht in Joegoslavië.²¹⁶ Ter Beek benadrukt «dat activiteiten in het kader van een peacekeeping VN-operatie altijd een zeker risico met zich meebrengen en dat er geen veiligheidsgaranties kunnen worden gegeven. De regering is echter tot de conclusie gekomen dat gesproken kan worden van aanvaardbare risico’s.»²¹⁷ Op de vraag waarom Nederland geen infanteriebataljon uitzendt, geeft Ter Beek een ontwijkend antwoord:

«In een eerder stadium heeft Nederland de VN laten weten bereid te zijn een bataljon naar Joegoslavië te sturen; desalniettemin heeft de VN besloten om Nederland een verbindingseenheid te vragen. Men is in New York ongetwijfeld op de hoogte van de uitstekende kwaliteit van de Nederlandse verbindingseenheden!»²¹⁸

3.2.4 Voortzetting en afronding uitzending Verbindingsbataljon en militaire waarnemers

²¹⁴ TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 3.

²¹⁵ TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 4.

²¹⁶ TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 7.

²¹⁷ TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 7.

²¹⁸ TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 8.

²¹⁹ TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 8.

²²⁰ Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 267–268.

Tijdens het overleg met de Kamercommissies op 12 maart 1992 meldt minister Ter Beek, op gezag van de in Joegoslavië opererende Nederlandse voorbereidingsmissie, dat de situatie in Sarajevo (waar aanvankelijk het hoofdkwartier van UNPROFOR wordt gevestigd) rustig is.²¹⁹ De meeste «verbindelaars» zijn overigens werkzaam bij de twaalf infanterie-bataljons en de vier sectorhoofdkwartieren in de UNPA’s. Op 6 april 1992 zijn alle Nederlandse verbindingseenheden in het voormalige Joegoslavië

ontplooid.²²⁰

Op 12 mei 1992 voeren de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken een mondeling overleg met de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken over de verslechterende situatie in het voormalige Joegoslavië en de positie van de Nederlandse militairen aldaar. Minister Ter Beek opent het overleg met informatie over de veiligheidssituatie voor de (56) Nederlandse militairen in Sarajevo:

«De dagelijkse rapportages van de commandanten ter plaatse over de veiligheid van het Nederlandse personeel geven geen aanleiding voor extra initiatieven richting VN. Plaatselijk blijkt de situatie in veel gevallen rustiger dan het totaalbeeld van de media aangeeft.»²²¹

Deze inschatting van Ter Beek is gebaseerd op (en wordt bevestigd door) een Situatierapport Vredesoperaties van de Defensiestaf van 11 mei 1992:

«Ondanks de kritieke toestand in Sarajevo heeft het Nederlandse Verbindingsbataljon de werkzaamheden tot op heden ongestoord kunnen voortzetten. Volgens onze woordvoerder ter plaatse lijkt de dreiging minder groot dan wordt verondersteld, maar gezien de algehele situatie moeten onze VN-militairen ernstig rekening houden met een verplaatsing op korte termijn.»²²²

Op 16 mei 1992 verhuist het hoofdkwartier van UNPROFOR naar Belgrado en vervolgens op 1 augustus 1992 naar Zagreb.

De woordvoerder van het CDA, De Kok, wordt tijdens het overleg van 12 mei 1992 door andere woordvoerders bekritiseerd vanwege zijn eerdere uitspraken in de media over de mogelijkheid van het zenden van troepen naar Joegoslavië. De Kok reageert hierop tijdens het overleg:

«(...) dat dit weekend in de discussie naar aanleiding van de brief van de VVDM over de problemen in Joegoslavië wederom de mogelijkheid naar voren is gekomen van het zenden van troepen ter beëindiging van het bloedvergieten. Hij (De Kok) heeft daarover gezegd, dat er nog in de fractie over zou moeten worden gesproken. Als er geen internationale consensus over is, heeft het geen zin die mogelijkheid in dit overleg aan de orde te stellen.»²²³

Toenmalig woordvoerder van het CDA, De Kok: «Ik heb wel een aantal malen mijn eigen ideeën naar voren gebracht, onder andere over bombardementen. Op een gegeven moment werd het tijd om te overwegen, internationaal voor te stellen om bombardementen uit te voeren. En zo vaag heb ik dat gezegd in een radioprogramma op een vrijdagmiddag. Dat was dus een eigen geluid. Dat is mij niet in dank afgenomen, omdat een dergelijk voorstel om bombardementen uit te voeren, nog niet gedaan was in de Kamer en ik dit ook niet had doorgesproken met de 54 leden van mijn fractie. Dat kon echter niet, want ik werd daar in een radioprogramma plotseling mee geconfronteerd. Ik vond dat het langzamerhand tijd werd om invulling te geven aan de dreigementen die wij hadden geuit. De dinsdag daarop werd je dan in de fractievergadering geconfronteerd met je eigen uitspraken en dat loog er vaak niet om. Je werd dus voorzichtig met het doen van dit soort dingen.»²²⁴

²²¹  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 28, p. 2.

²²²  Situatierapport Vredesoperaties 031/92, 11 mei 1992.

²²³  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 28, p. 5.

²²⁴  De Kok, hoorzitting, 25 mei 2000.

²²⁵  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 28, p. 9.

²²⁶  Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly Resolution 53/35 (1998): Srebrenica Report, 15 november 1999, paragraaf 26, p. 9.

Minister Van den Broek spreekt zich in het overleg met de Kamer als volgt uit over het sturen van troepen naar Bosnië: «Aan de voorwaarden voor het legeren van een vredesmacht in Bosnië wordt niet voldaan.»²²⁵ Van den Broek sluit met zijn uitspraak aan op de opvatting die de SGVN op 24 april en 12 mei 1992 in rapporten aan de Veiligheidsraad verwoordt.²²⁶ Op 8 juni 1992 neemt de Veiligheidsraad resolutie 758 aan, waarin het mandaat en de sterkte van UNPROFOR worden uitgebreid, zodat UNPROFOR ook een taak krijgt in de humanitaire hulpverlening in Bosnië. In de loop van juni en juli 1992 geeft de Veiligheidsraad in een aantal resoluties de SGVN toestemming om UNPROFOR uit te breiden met 1 100 man om het op 5 juni 1992 gesloten akkoord over de heropening van het vliegveld van Sarajevo en de aanvoer van de humanitaire hulp zeker te stellen. Nederlandse verbindingseenheden worden nu ook ingezet bij de infanteriebataljons van UNPROFOR die in Bosnië worden ontplooid en bij het B-H Command in Sarajevo. Ten behoeve van de uitbreiding van

²²⁷  Berichten van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 juni 1992 en 18 juni 1992.

²²⁸  Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie aan de voorzitters van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie, 17 juni 1992, (niet gedrukt als Kamerstuk).

²²⁹  Idem, p. 5.

²³⁰  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 27, p. 8. Ook: Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 17 juni 1992.

²³¹  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 1 juli 1992.

²³²  Ministerraad, 2 juli 1992.

²³³  Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 268–269.

²³⁴  Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, p. 278.

²³⁵  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 24 juni 1992.

UNPROFOR vraagt de VN de Nederlandse regering om extra militaire waarnemers en verbindingspersoneel.²²⁷

Op 17 juni 1992 informeren de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie in een brief onder meer over de uitbreiding van het mandaat van UNPROFOR en de nieuwe taken in Bosnië.²²⁸ Het bij een Canadees infanteriebataljon ingedeelde Nederlandse verbindingsdetachement (elf militairen) zal in juli worden verplaatst van Kroatië naar het vliegveld van Sarajevo. Ook zijn vier Nederlandse militairen (twee verbindingsspecialisten en twee militaire waarnemers) reeds betrokken bij de voorbereidende werkzaamheden van de VN op het vliegveld. «De definitieve extra-behoefte van de Verenigde Naties aan personeel en materieel zal blijken uit een eventueel formeel verzoek aan Nederland. De regering staat hier in beginsel positief tegenover.»²²⁹ In het overleg met de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken, dat op 17 juni 1992 wordt gehouden, meldt Ter Beek dat Nederland positief heeft gereageerd op het formele verzoek van de VN om elf extra «verbindelaars». De bewindsman verwacht dat de VN om nog eens 50 verbindingsmilitairen zullen vragen, waarvoor Nederland voldoende capaciteit heeft.²³⁰ Op 1 juli 1992 wordt de minister van Defensie het formele verzoek van de SGVN voorgelegd voor uitbreiding van het verbindingsbataljon met 54 militairen.²³¹

De ministerraad van 2 juli 1992 wordt er van op de hoogte gesteld dat bij het Canadese bataljon dat op weg is naar Sarajevo, zich 11 Nederlanders uit de verbindingsgroep bevinden. Als zij zijn gearriveerd, is het de bedoeling dat het bataljon snel zal worden afgelost door eenheden uit Frankrijk, Oekraïne en Egypte. Daaraan zullen ook Nederlanders worden verbonden. Ook wordt melding gemaakt van het verzoek van de VN voor 54 extra verbindingsmilitairen. Daarnaast wordt in de ministerraad ook gemeld dat Nederland zal deelnemen aan humanitaire acties met één Fokker F-27 transportvliegtuig, 30 vrachtwagens en ca. 100 militairen, waarvoor ook voldoende vrijwillige dienstplichtigen beschikbaar zouden zijn. Deze mededelingen worden door de ministerraad voor kennisgeving aangenomen.²³²

Het verbindingsbataljon bereikt in juli 1993 zijn maximale sterkte met 477 militairen. Vanaf maart 1994 gaan de VN apparatuur voor satellietcommunicatie gebruiken waardoor het Nederlandse verbindingspersoneel overbodig wordt. Het bataljon wordt gefaseerd teruggetrokken, waarna de eenheid op 1 september 1994 wordt opgeheven.²³³ Het aantal Nederlandse United Nations Military Observers (UNMO’s) wordt in de loop van 1992 uitgebreid tot 38 en bedraagt eind 1993 48 militairen (afkomstig van KL, KM en KLu). De Nederlandse brigade-generaal Bastiaans is van 1 november 1993 tot 16 november 1994 Chief Military Observer van UNPROFOR en geeft in die hoedanigheid leiding aan 555 waarnemers in Kroatië, Bosnië en Macedonië. De militaire waarnemersmissie wordt op 20 december 1995 opgeheven, wanneer UNPROFOR wordt vervangen door IFOR.²³⁴

3.2.5 Voortraject uitzending Transportbataljon en marinepersoneel

Eind juni 1992 buigen de NAVO-Raad, de WEU ad hoc groep en het CVSE comité van Hoge Ambtenaren zich over verdergaande stappen van de internationale gemeenschap in voormalig Joegoslavië. Nederland wordt door de Amerikaanse regering benaderd voor assistentie bij het militair transport van humanitaire hulp naar Sarajevo.²³⁵ De militaire top is hiertoe in beginsel bereid en overweegt ook om een bijdrage te leveren aan het handhaven van het embargo in de vorm van een marinefregat en

²³⁶  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 24 juni 1992.

²³⁷  TK, 1990–1991, 21 991, nrs. 2–3, pp. 121 en 145.

²³⁸  Nota van SCO aan de CDS, 30 juni 1992.

²³⁹  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 7 juli 1992.

²⁴⁰  Brief van de wnd. griffier van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, 6 augustus 1992.

²⁴¹  Bijlage bij TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22.

²⁴²  Bijlage bij TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 17.

²⁴³  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 10 juli 1992.

²⁴⁴  Bijlage bij TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 19.

twee maritieme patrouillevliegtuigen als onderdeel van een mogelijk multinationale operatie in het kader van WEU of NAVO. Echter: «Inzet van grondtroepen anders dan verbindings- en transportpersoneel is niet aan de orde.»²³⁶

Ambtenaren van Defensie (DAB, CDS) en vertegenwoordigers van de KL en de KLu inventariseren wat Nederland op korte termijn bij kan dragen aan de logistieke ondersteuning van de humanitaire hulpverlening: een F-27 transportvliegtuig en een transporteenheid van 30 voertuigen en ca. 100 militairen (waarvan een groot deel dienstplichtigen). Overigens komt een transporteenheid niet voor op de in de Defensienota 1991 vermelde lijst van middelen die de KL ter beschikking stelt voor VN-vredesoperaties; op de lijst van de middelen die de KLu voor VN-operaties heeft toegezegd, is een transportvliegtuig opgenomen.²³⁷ Ter Beek toont op 29 juni 1992 in een gesprek met de CDS politieke principebereidheid deze eenheden ter beschikking te stellen, «zonder overigens nu al daarvoor politieke toestemming te verlenen».²³⁸

Op 1 juli besluit Ter Beek «dat de Nederlandse bijdrage zal bestaan uit een F-27 transportvliegtuig en een transporteenheid van de KL met 30 militaire voertuigen en ongeveer 120 militairen». De transporteenheid komt ter beschikking van de UNHCR «op voorwaarde dat zij zou opereren in samenwerking en, zo nodig, onder bescherming van UNPROFOR.»²³⁹ Begin juli wordt met de VN overleg gevoerd over de veiligheidsvoorzieningen voor de Nederlandse chauffeurs.

Zoals eerder vermeld gaat de ministerraad op 2 juli 1992 zonder discussie akkoord met het ter beschikking stellen van een F-27 en een transport-eenheid. De Kamer wordt pas op 11 augustus (achteraf, op verzoek van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie²⁴⁰) ingelicht over de in de loop van juli 1992 uitgevoerde hulpvluchten van de F-27 naar Sarajevo en over de voorgenomen uitzending van een transport-eenheid.²⁴¹

In de brief van 11 augustus 1992 geven de bewindspersonen een overzicht van de sterk verslechterde situatie, met name ook op humanitair gebied, in Bosnië en delen van Kroatië. Voor het eerst spreken zij van «etnische zuivering» door in het bijzonder Servië, het JNA en Servische irreguliere eenheden. De brief bevat ook informatie over de inzet van Nederlandse eenheden. De Kamer wordt in deze brief voor het eerst geïnformeerd over het feit dat de Nederlandse regering een transporteenheid voor humanitaire hulp ter beschikking heeft gesteld aan de VN. Echter, «omdat geen goede voorzieningen konden worden getroffen voor de veiligheid van de chauffeurs, is op 20 juli besloten de transporteenheid die aan de UNHCR was aangeboden, te ontbinden, onder handhaving overigens van het aanbod. Indien nodig kan binnen twee weken een nieuwe eenheid worden geformeerd.»²⁴²

Dit besluit is door Ter Beek genomen op advies van de souschef operationele zaken van de Defensiestaf.²⁴³

Voorts gaat de brief in op overleg in internationale organisaties over verdergaande maatregelen, met name militaire bijstand aan humanitaire hulpverlening (in VN, NAVO en WEU), het onder internationaal toezicht stellen van de zware wapens van de strijdende partijen (in VN, CVSE, NAVO en WEU) en de aanscherping van de controle op naleving van de door de VN afgekondigde sancties (wapenembargo voor geheel voormalig Joegoslavië en economische sancties gericht op Servië/ Montenegro), waarvoor bij de NAVO en de WEU plannen worden gemaakt. «In de context van de humanitaire hulp aan de bevolking in Bosnië valt wellicht ook te denken aan het instellen van safe havens waar vluchtelingen kunnen worden opgevangen.»²⁴⁴ Op 12 augustus 1992 voeren de vaste commissies voor Buitenlandse

²⁴⁵ TK,

²⁴⁶ TK,

²⁴⁷ TK,

²⁴⁸ TK,

²⁴⁹ TK,

²⁵⁰ TK,

²⁵¹ TK,

252

TK,

1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 2. 1991–1992, 22 181, nr. 22, pp. 3–4. 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 5. 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 6. 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 11. 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 12. 1991–1992, 22 181, nr. 22, pp. 13–14. 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 14.

Zaken en voor Defensie overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de ontwikkelingen in met name Bosnië op basis van de brief die beide ministers een dag eerder aan de Kamer hebben gestuurd. De Hoop Scheffer (CDA) achtte het niet mogelijk om met inzet van massale militaire middelen de door de Servische agressie aangewakkerde oorlog te beëindigen, aangezien niet duidelijk is welk politiek doel daarmee gediend is. Voorts dringt hij er bij de Nederlandse regering op aan zich in te spannen voor de aanvaarding van een VR-resolutie die het inrichten en met militaire macht beschermen van safe havens voor vluchtelingen mogelijk maakt. De Hoop Scheffer vindt dat de NAVO zich, gelegitimeerd door besluitvorming in de Verenigde Naties, moet belasten met de uitwerking van resoluties van de Veiligheidsraad. De NAVO beschikt daartoe over de nodige troepen en de commandostructuur.²⁴⁵ Valk (PvdA) waarschuwt «dat men niet de illusie moet hebben dat door een snelle grondoorlog of een andere vorm van ingrijpen een oplossing kan worden afgedwongen», maar hij steunt de concept-resolutie die voorziet in militaire beveiliging van humanitaire transporten en spreekt over het creëren en beveiligen van veiligheidszones. De passage in de brief van de bewindspersonen over instelling van safe havens vindt hij «te vrijblijvend».²⁴⁶ Ook Blaauw (VVD) vindt de brief van 11 augustus 1992 «vrijblijvend». Hij is van mening dat de aan de Veiligheidsraad voorgelegde resolutie betreffende de bescherming van humanitaire hulp «het mogelijk (maakt) om, eventueel vanuit de lucht, tegen artillerieopstellingen op te treden die hulpkonvooien belemmeren.»²⁴⁷ Eisma mist in de brief van de ministers aanduidingen van mogelijke opties en alternatieven voor de aanwending van militair geweld en vindt de passages in de brief over mogelijke safe havens te vaag.²⁴⁸ Overige woordvoerders in het overleg zijn: Beckers (GroenLinks), Van Dis (SGP), Van Middelkoop (GPV), Leerling (RPF) en Janmaat (CD). De minister van Buitenlandse Zaken verklaart in zijn antwoord dat de Nederlandse regering bereid is om, voor zover mogelijk, een politieke, diplomatieke en ook militaire bijdrage te leveren aan de uitvoering van de VR-resolutie over maatregelen om de humanitaire hulp mogelijk te maken. «Hoewel daarover op dit moment nog niet behoeft te worden beslist, moet er rekening mee worden gehouden dat zich situaties kunnen voordoen die verdergaande maatregelen, inclusief verdergaand ingrijpen, wellicht onvermijdelijk maken.»²⁴⁹ Van den Broek geeft de voorkeur aan uitvoering van de resolutie door NAVO en WEU, onder auspiciën van de

VN.²⁵⁰

De minister van Defensie deelt de Kamer mee dat met het oog op de mogelijkheid van een internationaal toezicht op de zware wapens in het strijdgebied «inmiddels door het beschikbaar stellen van 15 officieren van de koninklijke landmacht en 5 van de koninklijke luchtmacht positief gereageerd is op een verzoek van de secretaris-generaal van de VN om manschappen te leveren voor een eventueel te vormen waarnemers-korps.»²⁵¹ Ook meldt Ter Beek de Kamer dat «aan de controle op het maritiem embargo wordt deelgenomen door een Nederlands fregat en een tweetal Orion-patrouillevliegtuigen».²⁵² De Kamer is over de uitzending van deze marine-eenheden naar de Adriatische Zee overigens niet tevoren door de minister van Defensie geïnformeerd, mogelijk omdat de uitzending gebeurt binnen het kader van een NAVO- resp. WEU-operatie. Van bondgenootschappelijke verplichtingen, voortvloeiend uit het NAVO- resp. WEU-verdrag is in dit geval echter geen sprake. Tenslotte deelt Ter Beek mee dat het Nederlandse aanbod voor transportcapaciteit tegen de achtergrond van de thans voorgestelde resolutie opnieuw zal worden gedaan, «met dien verstande dat het aanbod is verhoogd tot ongeveer 60 voertuigen, die in totaal 500 ton transport-

²⁵³  TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 14.

²⁵⁴  Ministerraad, 20 augustus 1992.

²⁵⁵  Ministerraad, 20 augustus 1992.

²⁵⁶  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 25 augustus 1992.

²⁵⁷  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 13 augustus 1992.

²⁵⁸  Verslag vergadering Defensieraad, gehouden op woensdag 19 augustus 1992.

capaciteit leveren. Met deze voertuigen zullen 200 dienstplichtigen worden uitgezonden. (...) Verdere Nederlandse bijdragen sloot de minister niet uit.»²⁵³

De ministerraad houdt op 20 augustus 1992 een uitgebreide gedachtewisseling over de situatie in voormalig Joegoslavië en de opvang van ontheemden uit dat gebied.²⁵⁴ De raad krijgt een overzicht van de stand van zaken van het overleg in de verschillende internationale gremia en de voorbereiding op de Joegoslavië Conferentie in Londen op 25 augustus 1992. In de ministerraad wordt groot belang gehecht aan een voortvarende besluitvorming rond de bescherming van humanitaire konvooien. Ten aanzien van het Nederlandse aanbod van een transporteenheid wordt er op gewezen, dat niet het beeld moet ontstaan dat Nederland het transport verzorgt en andere landen de grotere risico’s bij de bescherming van het transport laat lopen. De risico’s zijn voor de vrachtwagenchauffeurs gelijk, zo al niet groter. Benadrukt wordt dat er altijd risico’s blijven bestaan en dat het kabinet bij alle besluiten die zullen worden genomen, de verantwoordelijkheid die men zo op zich neemt voor ogen dient te houden. Het grootste deel van het overleg in de ministerraad is overigens gewijd aan de problemen met de opvang van Joegoslavische vluchtelingen in Nederland, waarover de ministerraad zich in juni en juli ook al diverse malen heeft gebogen.²⁵⁵

Op 13 augustus 1992 neemt de Veiligheidsraad resolutie 770 aan waarin staten worden opgeroepen om nationaal of via regionale organisaties alle noodzakelijke maatregelen te nemen om de aanvoer van humanitaire hulp in Bosnië mogelijk te maken. De Veiligheidsraad geeft met deze resolutie («acting under Chapter VII») in feite toestemming voor het gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden, maar van deze mogelijkheid wordt door de VN en door de aan UNPROFOR deelnemende landen (voorlopig) geen gebruik gemaakt. In NAVO- en WEU-overleg op resp. 14 en 28 augustus wordt het vestigen van een «humanitaire corridor» tussen Split en Sarajevo onhaalbaar geacht en wordt besloten tot de meest lichte optie: «escorteren van UNHCR-konvooien in Bosnië, met instemming van de strijdende partijen. De beschermende militairen kunnen en mogen alleen optreden ter zelfverdediging.»²⁵⁶ Nederland kan geen eenheden aanbieden ten behoeve van deze beveiligingstaken: «In verband met de korte reactietijd en de vrijwilligheid van de dienstplichtigen voor deelname aan vredesoperaties voor de KL is het niet mogelijk gevecht-seenheden te formeren en een speciaal voor dit doel opgesteld trainingsprogramma af te laten werken. Een mogelijke Nederlandse bijdrage zal zich dan ook voor wat betreft de koninklijke landmacht toespitsen op ondersteunende eenheden in de technische sfeer.»²⁵⁷ In de vergadering van de Defensieraad op 19 augustus 1992 passeren de verschillende in de WEU en NAVO besproken opties de revue. De plaatsvervangend CDS, Van den Breemen, meldt dat in het COCB (Comité CDS/bevelhebbers) «is geconcludeerd dat bij de uiteindelijk te kiezen optie sprake moet zijn van een beperkte doelstelling en een duidelijke structuur en commando-lijn. Spreker schetst het dilemma dat enerzijds hoe lichter de bescherming is, hoe groter de risico’s voor de konvooien, terwijl anderzijds een uit militair oogpunt te prevaleren grotere bescherming een ongewenste betrokkenheid in het conflict met zich mee kan brengen.»²⁵⁸ De voorzitter van de Legerraad, bevelhebber der landstrijdkrachten (BLS) Wilmink, «geeft aan ernstige bezwaren te koesteren tegen een lichte beveiliging van konvooien. Hij relativeert de bescherming van militaire konvooien door pantservoertuigen: ook al verlenen de betrokken partijen toestemming, lokale dissidente facties kunnen op eenvoudige wijze een colonne tot staan brengen. (...) Ten aanzien van het Nederlandse aanbod (een transporteenheid van 250–500 ton, met 120–190 man personeel)

²⁵⁹  Idem.

²⁶⁰  Idem.

²⁶¹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 10 september 1992.

²⁶²  TK, 1991–1992, 22 181, nrs. 23 en 24; TK, 1992–1993, 22 181, nr. 26.

²⁶³  TK, 1991–1992, handelingen 97, p. 6147.

²⁶⁴  TK, 1991–1992, handelingen 97, pp. 6158 en 6159.

²⁶⁵  TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 57.

²⁶⁶  TK, 1992–1993, handelingen 2, pp. 58–59.

merkt spreker desgevraagd op dat – hoewel nog niet is overgegaan tot actieve werving – het formeren daarvan vermoedelijk geen probleem zal zijn.»²⁵⁹ Ter Beek spreekt zijn voorkeur uit voor de optie dat de NAVO haar commandostructuur aanbiedt aan de SGVN. Wilmink «onderschrijft dit wanneer uiteindelijk gekozen zou worden voor een zware optie; bij een lichte optie geeft hij de voorkeur aan de VN».²⁶⁰ De Veiligheidsraad geeft op 14 september 1992 met resolutie 776 zijn goedkeuring aan een uitbreiding van het mandaat en de sterkte van UNPROFOR ten behoeve van de uitvoering van het operatieplan van de SGVN voor de bescherming van de humanitaire konvooien in Bosnië. De plv. CDS, Van den Breemen, reist begin september 1992 naar New York om daar te spreken met het VN-secretariaat over het Nederlandse aanbod: een zelfstandige transporteenheid, 500 ton, 60 voertuigen en 300 man personeel. Op termijn is uitbreiding mogelijk tot 750 ton, 100 voertuigen, 500 man. Voorts is Nederland bereid tot het uitzenden van maximaal 75 man voor de verbindingseenheid en een twintigtal waarnemers voor toezicht op de zware wapens. De militair adviseur van de SGVN beveelt Van den Breemen aan al het personeel (ook de «verbindelaars») uit te rusten met kogelvrije vesten en helmen alsmede voor transportpersoneel antifragmentatie dekens.²⁶¹

Op 27 augustus 1992 en 16 september 1992 voert de Kamer plenaire debatten met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie op basis van enkele recente brieven waarin de regering informatie geeft over de recente ontwikkelingen in Bosnië, de bemiddelingspogingen van de Joegoslavië-conferentie, de uitkomsten van het beraad binnen WEU en NAVO en de besluiten van de Veiligheidsraad (met name over resolutie 776).²⁶² In het debat op 27 augustus 1992 gaat Blaauw in op de verantwoordelijkheid die ook de Kamer op zich neemt bij een besluit tot uitzending van Nederlandse militairen: «Door aan te dringen op daadwerkelijke operaties in Bosnië nemen wij natuurlijk een grote verantwoordelijkheid op ons ten opzichte van hen die zullen worden uitgezonden. Het is geen peacekeeping zoals UNIFIL of MFO. Bij deelname moet ernstig rekening worden gehouden met de mogelijkheid van slachtoffers binnen het Nederlandse contingent. Regering en parlement realiseren zich dat ook wel degelijk. Voor de VVD is dat juist een van de redenen waarom wij het een dusdanig zwaar besluit vinden, dat het alleen in een plenaire vergadering tot stand mag komen.»²⁶³ Volgens Ter Beek gaat het overigens bij de bescherming van de humanitaire konvooien wel degelijk om peacekeeping en niet om peace-enforcing.²⁶⁴ Minister-president Lubbers vervangt als minister van Buitenlandse Zaken ad interim in het debat op 27 augustus 1992 minister Van den Broek, die aanwezig is op de Londen conferentie over het voormalige Joegoslavië. In het plenaire debat op 16 september 1992 spreekt De Kok uit dat het CDA positief staat tegenover Nederlandse deelname aan UNPROFOR met een transporteenheid, maar hij stelt vragen bij de Rules of Engagement. Op de vraag van Van Traa of hij daarmee in feite zegt dat hij in principe nog geen groen licht kan geven, antwoordt De Kok het aanbod van de minister te steunen, maar eerst inzicht te willen hebben in het operatieplan van de VN.²⁶⁵ Eisma (D66) verwijst naar «bezorgde geluiden in militaire kringen over de beoogde operatie» en vraagt de regering om de Kamer te informeren «over de adviezen die door haar militaire deskundigen worden verstrekt (...) desnoods in een vertrouwelijk overleg.»²⁶⁶ Ter Beek wijst Eisma vervolgens op de staatsrechtelijke verhoudingen, waarbij «het zo is dat adviezen van militaire deskundigen mede bepalend zijn voor het uiteindelijke regeringsbesluit en de opvatting en stellingname van de regering. Het is dan een beetje een merkwaardige figuur om datgene wat van militair-deskundige zijde aan adviezen binnenkomt, hier los van de politieke stellingname neer te zetten.»²⁶⁷ Van Traa stelt voor een briefing te houden, onder verantwoordelijkheid van de minister. Eisma stelt dat zijn fractie meer gegevens nodig heeft om een verantwoorde afweging te kunnen maken: «zonder deze informatie, nog geen ja of nee op het punt van de participatie van de Nederlandse militairen in Bosnië.»²⁶⁸ Van Traa verklaart dat «de fractie van de Partij van de Arbeid ook ten volle bereid is mee te werken aan de gezamenlijke operatie voor humanitaire doeleinden» en dat «mijn fractie, naar ik meen, de gehele Kamer bereid is en bereid moet zijn, dat risico te lopen, het risico dat Nederlandse militairen ook slachtoffer kunnen worden.»²⁶⁹ Voorts dringen alle woordvoerders aan op afdwinging van het internationale embargo, wat niet alleen controle op de Adriatische Zee maar een daadwerkelijke maritieme blokkade zou moeten inhouden. Voor Van Traa is een verscherping van het embargo een voorwaarde voor verdere Nederlandse deelname van marine-eenheden aan deze operatie. Minister Ter Beek benadrukt in zijn beantwoording nogmaals dat het gaat om een peacekeeping operatie en «dat er sprake dient te zijn van een duidelijke relatie tussen de militaire inzet en de te bereiken politieke doelstellingen. De politieke doelstellingen dienen daarbij voorop te staan. Zij dienen helder en overzichtelijk te zijn geformuleerd. Op grond van die politieke doelstelling kan een keuze worden gemaakt uit de noodzakelijke militaire middelen, eenheden, operatieplannen en dergelijke.»²⁷⁰ Ter Beek hecht er sterk aan dat de Nederlandse bijdrage aan de VN-vredesoperaties in het voormalige Joegoslavië kunnen «rekenen op een brede politieke en maatschappelijke steun. Ik heb dat vanavond wederom kunnen merken».²⁷¹ Hij kondigt aan binnenkort een formeel verzoek van de VN te verwachten en meldt dat een drietal Nederlandse officieren in het verband van een planningsteam voor UNPROFOR «morgen in Zagreb met zijn werkzaamheden zal beginnen». Ook laat hij de Kamer weten in beginsel bereid te zijn in te gaan op wensen van de VN die verder gaan dan het eerdere Nederlandse aanbod, waarbij hij mogelijkheden ziet «op het terrein van extra logistieke en onderhoudssteun ter verhoging van de zelfstandigheid van de transporteenheid en eventueel verbindingen. (...) Het spreekt voor mij vanzelf, dat de Kamer na de ontvangst van het formele verzoek van de VN zo spoedig mogelijk zal worden geïnformeerd over het kabinetsbesluit tot uitzending van Nederlandse militairen.»²⁷²

3.2.6 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending Transportbataljon

²⁶⁷  TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 59.

²⁶⁸  TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 60.

²⁶⁹  TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 63.

²⁷⁰  TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 72.

²⁷¹  TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 73.

²⁷²  TK, 1992–1993, handeingen 2, p. 73.

²⁷³  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 september 1992.

²⁷⁴  Bericht en fax van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 1 en 2 oktober 1992.

²⁷⁵  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 18 september 1992; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 18 september 1992.

Het verzoek van het VN-secretariaat voor een transportbataljon en voor een uitbreiding van de verbindingseenheid wordt op 17 september 1992 door de PVVN doorgezonden aan de Nederlandse regering. Nederland wordt niet gevraagd om extra waarnemers (voor het toezicht op de zware wapens) ter beschikking te stellen.²⁷³ Nadat de SGVN het eindrapport van het planningsteam voor UNPROFOR heeft ontvangen, stuurt hij op 1 oktober 1992 een formeel verzoek aan de Nederlandse regering: «one Signals Unit; two transport compagnies with 64 trucks for a composite Netherlands and Belgian Transport Battalion; 20 Military Observers.»²⁷⁴ Contacten tussen Ter Beek en zijn Belgische collega hebben namelijk inmiddels geleid tot het besluit om de VN gezamenlijk een compleet transportbataljon aan te bieden van 700 militairen en 100 vrachtwa-gens.²⁷⁵

Het kabinetsbesluit over het formele verzoek van de SGVN wordt overigens niet in de voltallige ministerraad, maar door de vier meest betrokken leden van het kabinet genomen. De ministerraad heeft op 11 september 1992 namelijk ingestemd met het voorstel van de staatssecretaris van Defensie om, in verband met de mogelijkheid van een verzoek van de Veiligheidsraad voor de inzet van militaire middelen ter bescherming van voedselkonvooien en mede gelet op het daarmee samenhangende debat in de Tweede Kamer op woensdag 16 september 1992, de beslissing ter zake te delegeren aan de minister-president, de vice-minister-president en de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie.²⁷⁶ Deze vier bewindspersonen nemen op 6 oktober 1992 in een politiek overleg het besluit om aan het formele verzoek van de SGVN gehoor te geven en geven hun goedkeuring aan een concept-tekst van de brief die de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken nog diezelfde dag aan de Kamer sturen.²⁷⁷ In deze brief informeren zij de Kamer over het regeringsbesluit om extra Nederlandse militairen naar het voormalige Joegoslavië uit te zenden en gaan ze in op de overwegingen waarop dit besluit is gebaseerd.²⁷⁸

«Het betreft ongeveer 385 militairen voor transporttaken, 95 man voor de verbindingen (75 man verbindingspersoneel en 20 man voor hun logistieke ondersteuning), 20 waarnemers en 40 officieren en overig personeel voor het nieuw te vormen hoofdkwartier in Bosnië. Het totaal aantal Nederlandse VN-militairen in het voormalige Joegoslavië komt daarmee op ongeveer 940. (...) Met deze ongeveer 6 200 extra »blauwhelmen« stijgt de totale sterkte van UNPROFOR tot boven de 21 500 man. In Bosnië zullen de extra VN-militairen zorgdragen voor de uitvoering en bescherming van humanitaire hulptransporten en voor de begeleiding van door het Rode Kruis te evacueren vrijgelaten gevangenen.»²⁷⁹

De regering geeft een drietal overwegingen om extra Nederlandse militairen naar Bosnië te zenden:

«In de eerste plaats wil de regering zich (...) maximaal inspannen om de zo dringend nodige humanitaire hulp tijdig te helpen waarborgen. Daarnaast meent de regering dat een grotere internationale presentie in Bosnië een zekere remmende werking kan hebben op schendingen van de mensenrechten. Bovendien kan een meer omvangrijke presentie van UNPROFOR in Bosnië ook bijdragen aan het scheppen van voorwaarden voor een duurzame politieke oplossing van het conflict, waarmee ook Europese veiligheidsbelangen worden gediend.»²⁸⁰

²⁷⁶  Ministerraad, 11 september 1992; Besluitenlijst Politiek Beraad, 14 september 1992.

²⁷⁷  Besluitenlijst Politiek Beraad, 5 oktober 1992.

²⁷⁸  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29.

²⁷⁹  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29, p. 1.

²⁸⁰  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29, pp. 1–2.

²⁸¹  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29, p. 3.

Voorts gaan de bewindspersonen in hun brief in op de humanitaire situatie in Bosnië; de hulpoperatie van de UNHCR («Uitgangspunt voor de hulpoperatie van de UNHCR blijft de instemming van de betrokken partijen»); de taak en organisatie van UNPROFOR in Bosnië («De transporteenheid arriveert ter plaatse wanneer ook de beschermende infanteriebataljons zich op grotere schaal ontplooien, naar verwachting in de eerste helft van november»); de extra Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR (ongeveer 540 militairen, waaronder ongeveer 200 dienstplichtigen): «Het Nederlands-Belgisch transportbataljon bestaat uit één Belgische en twee Nederlandse transportcompagnieën. Dit binationale bataljon (1 NL/BE VN TBAT) dekt volledig de huidige behoefte van UNHCR aan militair transport. (...) De twee Nederlandse transportcompagnieën beschikken voor humanitaire transporttaken over in totaal 40 vrachtwagens van tien ton en 24 vrachtwagens van vier ton.»²⁸¹ De brief bevat ook informatie over de veiligheid van het personeel, financiering van de operatie, juridische en financiële regelingen ten behoeve van het Nederlandse personeel.

«De regering meent dat bij de beoogde humanitaire operatie van de Verenigde Naties in Bosnië sprake is van verantwoorde, aanvaardbare risico’s. (...) Dit laat onverlet dat sluitende veiligheidsgaranties nimmer mogelijk zijn. (...) De VN-troepen in Bosnië zullen optreden volgens de gangbare beginselen voor VN-vredesoperaties. Het gebruik van geweld is alleen toegestaan in het geval van zelfverdediging, met dien verstande dat de Veiligheidsraad heeft bepaald dat van nu af bij de operaties in Bosnië onder zelfverdediging ook situaties worden verstaan waarin personen met geweld trachten de VN-militairen te verhinderen hun mandaat uit te voeren.»²⁸²

Op 9 oktober 1992 neemt de ministerraad met instemming kennis van de positieve reactie van Nederland op het verzoek van de VN en van het feit dat de Tweede Kamer hiervan schriftelijk op de hoogte is gesteld.²⁸³

3.2.7 Overleg Tweede Kamer uitzending Transportbataljon

²⁸²  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29, p. 4.

²⁸³  Ministerraad, 9 oktober 1992.

²⁸⁴  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 6 oktober 1992.

²⁸⁵  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 6 oktober 1992.

²⁸⁶  Nota van plv. directeur DAB aan de minister van Defensie, 21 oktober 1992.

²⁸⁷  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 806.

²⁸⁸  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 808.

²⁸⁹  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 808.

²⁹⁰  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 809.

²⁹¹  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 817.

De Tweede Kamer bespreekt het regeringsbesluit tot uitzending van het transportbataljon en de andere extra Nederlandse militairen naar Bosnië op 22 oktober 1992 in een plenair debat met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie. Twee weken vóór het debat, op 7 oktober 1992, krijgt de vaste commissie voor Defensie van de Tweede Kamer een (vertrouwelijke) «technische briefing» die wordt verzorgd door ambtenaren en militairen van Defensie. De status van deze briefing is onduidelijk; een verslag is niet beschikbaar. Ambtenaren van Buitenlandse Zaken vrezen dat de uitbreiding van UNPROFOR in deze briefing al aan de orde komt, waardoor de minister van Buitenlandse Zaken «buiten spel zou komen te staan».²⁸⁴ Voor de zekerheid besluit de chef DPV een «spion» af te vaardigen.²⁸⁵ Voor de ambtenaren van Defensie heeft de briefing als bijkomend voordeel dat zij een indruk krijgen van de vragen die de woordvoerders naar verwachting zullen stellen tijdens het Kamerdebat en hun minister hierop kunnen voorbereiden.²⁸⁶

In het plenaire debat verklaart De Kok dat de CDA-fractie aan de hand van vijf criteria (het verzoek van de Veiligheidsraad, de humanitaire noodzaak, onze nationale mogelijkheden, de risico’s en de bevelsstructuur) een «zorgvuldige afweging heeft gemaakt. Wat ons betreft, voldoet de uitzending aan die criteria en daarom gaan wij daarmee akkoord.»²⁸⁷ Sipkes meldt dat de fractie van GroenLinks in principe instemt met het besluit, maar heeft nog wel enkele vragen over de veiligheidsgaranties. Ter Veer wil «alvorens onze instemming te geven, (...) van de minister vernemen hoe groot hij de risico’s inschat en hoe hij de kans op het gevaar van escalatie taxeert.»²⁸⁸ Van Middelkoop geeft aan dat ook zijn fractie «van de noodzaak tot het zenden van meer militairen is overtuigd, maar meer dan bij voorgaande beslissingen kost het geven van instemming mij moeite.»²⁸⁹ Blaauw verklaart dat «regering en parlement een grote verantwoordelijkheid op zich nemen door de voorgenomen uitzending. De VVD-fractie gaat die verantwoordelijkheid niet uit de weg, doch eist wel dat het uiterste wordt gedaan om de risico’s zo klein mogelijk te maken. De veiligheid van de uit te zenden militairen dient voorop te staan.»²⁹⁰ Hij vervolgt zijn betoog met een lange serie vragen die betrekking hebben op de voorbereiding en de veiligheidsgaranties voor de Nederlandse militairen. Van Traa betuigt de instemming van zijn fractie met het regeringsbesluit. Voorts ondersteunt hij een deelname van Nederlandse F-16’s aan het eventueel afdwingen van een vliegverbod. Minister Ter Beek geeft in zijn antwoord informatie over de locatie van de transportcompagnieën (die enigszins afwijkt van de in de brief gemelde locaties) en gaat uitgebreid in op de maatregelen die worden genomen om de risico’s voor het Nederlands personeel te minimaliseren. «Alles afwegend kom ik dan ook tot het oordeel dat de risico’s aanvaardbaar zijn.»²⁹¹ Voorts beantwoordt hij vragen over de voorbereiding van de uit te zenden militairen en over de commandostructuur: «Dat houdt in dat de Nederlandse regering altijd verantwoordelijkheid blijft behouden voor de inzet van Nederlandse militairen in het buitenland, zulks ongeacht de commandostructuur waarbinnen zij opereren».²⁹² In tweede termijn verklaart Sipkes ook van mening te zijn dat het risico aanvaardbaar is. Ter Veer meldt dat «alles overwegende, ook de fractie van D66 van mening is dat er sprake is van overzienbare risico’s en dat die risico’s aanvaardbaar zijn. Mijn fractie geeft dan ook het groene licht.»²⁹³ Blaauw is van mening dat door de uitgebreide beantwoording en de uitvoerige informatie «bepaalde twijfels bij de VVD-fractie zijn weggenomen. Wij kunnen nu mede de verantwoordelijkheid voor deze uitzending nemen en kunnen daar nu dan ook het groene licht voor geven.»²⁹⁴ Ter Beek concludeert in tweede termijn «dat de grootst mogelijke meerderheid van deze Kamer de uitzending van militairen steunt.»²⁹⁵ De woordvoerders dienen geen moties in en de brief van 6 oktober wordt door de Kamer zonder stemming voor kennisgeving aangenomen.

Ter Beek schrijft over dit Kamerdebat, dat de Kamerleden aanvankelijk bij hem aandrongen op het beschikbaar stellen van zoveel mogelijk Nederlandse militaire eenheden, maar het besef dat

«vierhonderd licht bewapende Nederlandse militairen (die) onder oorlogsomstandigheden hun werk zouden gaan doen, (...) zorgde voor een opvallende slingerbeweging in de houding van de meeste Kamerleden. Zij uitten hun zorgen over de veiligheid, de bescherming en de opleiding. Zij vonden de hele uitzending riskant en bestookten mij met talloze vragen. Het leek alsof men eerst op het gaspedaal had getrapt en nu aan de rem ging hangen. Heel wat spraakwater had ik nodig om de Tweede Kamer over de streep te trekken. Sluitende veiligheidsgaranties kon en wilde ik niet geven. Het ging mij om de vraag of er sprake was van aanvaardbare risico’s. Daarmee bedoelde ik dat de militaire risico’s voor de veiligheid van de Nederlandse militairen dusdanig van aard waren dat ik de politieke verantwoordelijkheid voor uitzending kon en durfde te nemen. De beoordeling van die risico’s liet ik altijd over aan mijn militaire adviseurs, de Chef Defensiestaf en de bevelhebbers. Die hadden daar verstand van, vond ik. Minder eerbiedig voegde ik daaraan toe: »Daar hebben jullie nou voor doorgeleerd.« Ik ben dan ook in dit opzicht nimmer van hun adviezen afgeweken, ook niet als het ging om de mee te nemen bewapening. Voor mij gold dat ik me niet wilde laten leiden door de politieke hitte, de waan van de dag. Een besluit tot uitzending moest ik niet alleen kunnen verantwoorden op het moment zelf, maar ook drie, vier of vijf jaar later.»²⁹⁶

3.2.8 Voortzetting en afronding uitzending Transportbataljon

²⁹²  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 819.

²⁹³  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 821.

²⁹⁴  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 821.

²⁹⁵  TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 822.

²⁹⁶  Relus ter Beek, Manoeuvreren, pp. 176–177.

²⁹⁷  Operatiebevel nr. 22 van BLS, 5 november 1992.

²⁹⁸  Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 269–271.

²⁹⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de PVVN Genève en de PVVN New York, 11 november 1994.

De hoofdmacht van het Nederlands deel van het transportbataljon vertrekt op 7 en 10 november 1992, voorafgegaan door 160 kwartiermakers.²⁹⁷ De vier compagnieën (twee Nederlandse transportcompagnieën, Belgische transportcompagnie en Nederlandse staf- en verzorgingscompagnie) worden op drie locaties ondergebracht: de staf- en verzorgingscompagnie en de A-compagnie in Busovaca in Centraal-Bosnië; de B-compagnie (nadat ze geen toestemming krijgt van de Bosnische Serviërs om door te reizen naar de Bosnisch-Servische stad Banja Luka) in Santici, nabij Vitez (net als Busovaca een Kroatische enclave in moslimgebied) en de Belgische compagnie in Pancevo bij Belgrado (om vanaf april 1993 ook vanuit Santici te opereren).²⁹⁸

Vanaf eind 1994 neemt de behoefte van UNHCR aan transportcapaciteit af.²⁹⁹ Na de winter wordt de B-compagnie teruggetrokken uit Santici en het resterende deel van het transportbataljon wordt in maart 1995 met het Support Command in Lukavac samengevoegd tot een logistiek en transportbataljon. Dit bataljon gaat eind 1995 over van UNPROFOR naar IFOR.

3.2.9 Uitzendingen ten behoeve van «Sharp Guard» en «Deny Flight»

³⁰⁰  Dick Leurdijk, The United Nations and NATO in former Yugoslavia, 1991–1996, pp. 24–28.

³⁰¹  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 4 mei 1993.

³⁰²  Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 282–286.

³⁰³  TK, 1992–1993, 22 181, nrs. 33 en 55.

³⁰⁴  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 november 1992; Besluitenlijst Politiek Beraad, 9 november 1992; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 10 november 1992.

³⁰⁵  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 30.

Met resolutie 787 besluit de Veiligheidsraad op 16 november 1992 dat VN-lidstaten het recht hebben het handelsembargo voor Servië/ Montenegro en het wapenembargo voor voormalig Joegoslavië met geweld af te dwingen. De marine-eenheden en vliegtuigen die in het kader van de WEU- en NAVO-operaties Sharp Vigilance en Maritime Monitor het scheepvaartverkeer in de Adriatische Zee richting voormalig Joegoslavië observeren, gaan vanaf 22 november 1992 schepen ook daadwerkelijk controleren in het kader van de operaties Sharp Fence en Maritime Guard. Nadat de Veiligheidsraad op 17 april 1993 met resolutie 820 een volledige blokkade van Servië/Montenegro heeft afgekondigd, besluiten de NAVO-Raad en de WEU-Raad op 8 juni 1993 om hun operaties samen te voegen in de gezamenlijke operatie Sharp Guard, onder operationeel bevel van de commandant van de NAVO-marine in Zuid-Europa (COMNA-VSOUTH). Met het beëindigen van het embargo door de VN op 1 oktober 1996 komt ook een einde aan Sharp Guard.³⁰⁰ Nederland heeft steeds gepleit voor een gezamenlijke WEU-NAVO operatie in de Adriatische Zee.³⁰¹ De Nederlandse bijdrage aan de gezamenlijke operatie Sharp Guard bestaat vanaf 23 juni 1993 uit twee fregatten en twee Orion-patrouillevliegtuigen. In juni 1993 en oktober/ november 1994 wordt voor een periode van ongeveer een maand ook een onderzeeboot toegevoegd aan de missie.³⁰² Voorts neemt Nederland van februari tot december 1993 met een fregat en (voor kortere tijd) een bevoorradingsschip deel aan de door de Britten geleide operatie Grapple. Deze maritieme operatie is bedoeld om in noodgevallen Britse en Nederlandse troepen uit Bosnië te evacueren. De Kamer wordt op 9 februari 1993 door de minister van Defensie in een brief ingelicht over de uitzending van dit fregat en op 22 juli 1993 over de terugtrekking.³⁰³ Met resolutie 781 (9 oktober 1992) stelt de Veiligheidsraad een verbod in voor militaire vluchten boven Bosnië en met resolutie 786 (9 november 1992) keurt de Veiligheidsraad de voorstellen goed van de SGVN voor de controle op de naleving van dit vliegverbod. Op verzoek van het VN-secretariaat stelt Nederland een zestal militaire waarnemers beschikbaar voor UNPROFOR voor controle op de grond van de «no-flight zone».³⁰⁴ Op 13 november 1992 wordt de Kamer door de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie geïnformeerd over deze uitzen-ding.³⁰⁵

Naar aanleiding van het grote aantal schendingen van het vliegverbod neemt de Veiligheidsraad op 31 maart 1993 resolutie 816 aan, waarbij VN-lidstaten de bevoegdheid krijgen om, via regionale organisaties of overeenkomsten, het vliegverbod met geweld af te dwingen. Omdat de ministeriële NAVO-Raad al op 17 december 1992 de bereidheid heeft uitgesproken de VN desgevraagd te ondersteunen bij het afdwingen van het vliegverbod boven Bosnië en binnen de NAVO in de tussenliggende maanden operatieplannen zijn gemaakt, kan de NAVO-Raad op 2 april 1993 de plannen goedkeuren voor operatie Deny Flight, die vanaf 12 april 1993 van start gaat; de eerste militaire operatie van de NAVO buiten het grondgebied van haar lidstaten. Ongeveer 4500 manschappen uit 12 NAVO-landen worden op luchtmachtbases in Italië en op vliegdekschepen in de Adriatische Zee ingezet voor Deny Flight. De RoE zijn zeer strikt, vanwege mogelijke repercussies voor het UNPROFOR-personeel op de grond. Pas op 28 februari 1994 schieten NAVO-vliegtuigen voor het eerst (vier) Servische vliegtuigen neer die de no-fly zone schenden. Op 10 juni 1993 besluiten de ministers van Buitenlandse Zaken van de NAVO dat de in het kader van Deny Flight ingezette NAVO-vliegtuigen, op basis van resolutie 836 van de Veiligheidsraad van 4 juni 1993, ook een taak krijgen in het beschermen van de safe areas door middel van close air support (CAS) en vanaf 2 augustus 1993 behoren ook luchtaanvallen (air strikes) tot het takenpakket van operatie Deny Flight. Op 20 december 1995 eindigt het mandaat voor Deny Flight en gaat de operatie over in Decisive Endeavour in het kader van IFOR.³⁰⁶

Binnen Defensie bestaat al in december 1992 overeenstemming over een mogelijke Nederlandse bijdrage van F-16’s aan een eventuele afdwinging van het vliegverbod boven Bosnië: «Mocht tot afdwinging van een »no-fly-zone« worden besloten dan kan een en ander op korte termijn (1–2 weken) worden verwezenlijkt. Nederland zou aan een vredesafdwingende luchtoperatie of aan »air-policing« kunnen deelnemen met een squadron F-16 jachtvliegtuigen.»³⁰⁷ Dit aanbod wordt door de Nederlandse vertegenwoordigers bij het overleg in de VN en de NAVO ingebracht.³⁰⁸ Minister Ter Beek krijgt op 12 december 1992 op een PvdA-congres «een luid applaus», wanneer hij daar aankondigt «dat als de Veiligheidsraad zou besluiten het vliegverbod boven Bosnië af te dwingen, Nederlandse F-16 vliegtuigen daartoe beschikbaar zouden zijn.»³⁰⁹ Ter Beek doet zijn uitspraken op een moment dat de politieke besluitvorming over het mogelijk ter beschikking stellen van F-16’s nog niet is afgerond. De militaire top heeft wel enige bedenkingen over de gevolgen van het afdwingen van de no-fly zone voor de veiligheid van de grondtroepen van UNPROFOR en dringt er in een brief aan Nederlandse officieren bij de NAVO en UNPROFOR op aan dat een beveiligingsplan wordt opgesteld zodat de Nederlandse logistieke eenheden worden beschermd door andere UNPROFOR-troepen: «Deze veiligheid van het personeel op de grond heeft voorrang boven een snelle actie in de lucht. Ik verzoek u dit in voorkomend geval als Nederlands standpunt bij de planning van de beveiligingsmaatregelen in te brengen.»³¹⁰ De commandant van UNPROFOR stelt medio december 1992 een instructie op met de procedure ter beveiliging van het UNPROFOR-personeel; de commandant van het Nederlandse transportbataljon maakt een beveiligingsplan voor zijn eenheden dat aansluit bij deze instructie.³¹¹

Ook in ambtelijk overleg tussen Defensie en Buitenlandse Zaken brengt de CDS dit standpunt naar voren: «De veiligheid van de grondtroepen staat daarbij wat betreft Defensie voorop.»³¹² De DGPZ van Buitenlandse Zaken, Van Walsum, schetst achteraf het dilemma van enerzijds humanitaire hulpverlening en anderzijds militaire actie.

³⁰⁶  Dick Leurdijk, The United Nations and NATO in former Yugoslavia, 1991–1996, pp. 28–32 pp. 37–41.

³⁰⁷  Nota van DAB, mede namens CDS aan de minister van Defensie, 8 december 1992, p. 8; ook: Nota van SCO aan de minister van Defensie, 18 december 1992.

³⁰⁸  Nota van DAB en PCDS aan de minister van Defensie, 22 december 1992.

³⁰⁹  Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 177.

³¹⁰  Brief van PCDS aan Nederlandse officieren bij NAVO en UNPROFOR, 24 december 1992.

³¹¹  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 14 januari 1993.

³¹²  Memorandum van DPV/PZ aan DGPZ via DPV, 13 januari 1993.

Van Walsum: «Wat de mogelijkheid van gijzelingen betreft, moet ik u zeggen dat ik die zorg vanaf het begin heb gedeeld, vooral vanaf het moment dat wij het Belgisch-Nederlandse transportbataljon daar in werking zetten, dat wil zeggen begin september 1992. Ik was zeker niet de enige. Ik weet zeker, dat dit ook door Defensie vele malen is genoemd: wat doe je als je met het ene deel van je krijgsmacht bezig bent om de voedselvoorziening van geïsoleerde steden midden in Servisch gebied te verzorgen, terwijl je met het andere deel van je krijgsmacht luchtaanvallen op Servische doelen uitoefent? Wat doe je dan? Ik vond de discussies daarover met Defensie altijd bijzonder moeilijk, want dat probleem zagen wij allebei. (...) De verbindingseenheid wil ik niet uitschakelen, maar het transportbataljon heeft onder buitengewoon gevaarlijke omstandigheden buitengewoon essentieel werk verricht. Als wij in het gesprek met Defensie aankondigen, dat het moment komt waarop er niets anders opzit dan dat wij militair iets ondernemen tegen het regime van Milosevic en de wandaden van Milosevic in Bosnië en te horen krijgen, dat het transportbataljon moet worden teruggetrokken alvorens daaraan iets kan worden gedaan waardoor de mensen daar zullen verhongeren of bevriezen, dan is dat geen klein dilemma. Omdat men dit kon zien aankomen, hebben sommigen van ons onze aarzelingen gehad bij het streven, onze krijgsmacht zo’n belangrijke taak op dit gebied te geven. Daar staat echter direct tegenover, dat niemand anders het kon doen. Dat dilemma verschuift zich steeds maar en op een bepaald moment zit je alleen maar met verschillende concepten door elkaar en met tegenstrijdigheden, waaruit je keuzes moet maken. Dat is niet eenvoudig.»³¹³

De ministers van Buitenlandse Zaken (inmiddels is Van den Broek opgevolgd door Kooijmans) en van Defensie laten de Kamer in een brief op 25 januari 1993 weten dat de regering «er nog steeds voorstander van is dat de VR een resolutie inzake de afdwinging van het vliegverbod aanneemt. (...) Aan dit standpunt verbindt de regering de politieke beginselbereidheid om, nadat een daartoe strekkende Veiligheidsraadresolutie is aanvaard, Nederlandse F-16 gevechtsvliegtuigen in internationaal verband deel te laten nemen aan een operatie gericht op het afdwingen van het vliegverbod.»³¹⁴

In het overleg van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie op 28 januari 1993 met de ministers van Buitenlandse Zaken (voor het eerst met Kooijmans) en van Defensie vraagt De Kok allereerst «om inzicht inzake de veiligheid van de Nederlandse militairen».³¹⁵ In het Politiek Beraad op het ministerie van Defensie is op 25 januari 1993 echter «vastgesteld dat contingencyplanning zich niet leent voor (openbare) behandeling in de Kamer» en is afgesproken dat de staatssecretaris van Defensie (Van Voorst tot Voorst) hierover met de CDA-woordvoerder zal spreken. Blijkbaar heeft dit gesprek niet plaatsgevonden of geen resultaat gehad. Ter Beek geeft in zijn beantwoording overigens wel enige informatie over de beveiligingsplannen die door UNPROFOR zijn ontwikkeld.³¹⁶

Minister Kooijmans gaat bij zijn beantwoording van de vele vragen van de woordvoerders in op de voortgang met betrekking tot het Vance-Owen vredesplan en herhaalt het Nederlandse standpunt dat de Veiligheidsraad zo spoedig mogelijk een resolutie moet aannemen die het afdwingen van het vliegverbod mogelijk maakt. Enkele leden van de Veiligheidsraad vrezen, volgens Kooijmans, echter dat een dergelijke resolutie een negatieve invloed zou hebben op het onderhandelingsproces.³¹⁷ Ter Beek meldt dat

«de politieke beginselbereidheid van de Nederlandse regering om F-16’s in te zetten voor het afdwingen van de naleving van het vliegverbod recht overeind staat. Bij de koninklijke luchtmacht zijn voorbereidende maatregelen genomen. Het gaat om een squadron van 18 vliegtuigen, mogelijk bestaande uit onderscheppingsjagers en fotoverkenners. Wordt het verzoek gedaan tot het beschikbaar stellen van vliegtuigen, dan zal de regering een definitief besluit moeten nemen op basis van een viertal factoren: de geloofwaardigheid van de VN, de noodzaak internationaal druk te blijven uitoefenen op de onderhandelende partijen, de veiligheid van het personeel en de mogelijke gevolgen voor de humanitaire hulpverlening. Het spreekt vanzelf dat de Kamer terstond betrokken wordt bij een eventueel besluit tot het inzetten van F-16’s.»³¹⁸

³¹³  Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.

³¹⁴  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 31, p. 3.

³¹⁵  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 41, p. 2.

³¹⁶  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 41, p. 12.

³¹⁷  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 41, pp. 8–9.

³¹⁸  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 41, pp. 12–13.

³¹⁹  Ministerraad, 2 april 1993.

De ministerraad besluit op 2 april 1993 dat, indien de NAVO Nederland zou verzoeken om een squadron F-16 vliegtuigen beschikbaar te stellen ten behoeve van het afdwingen van het vliegverbod boven Bosnië, daarop positief zal worden gereageerd. Aan dit besluit zal geen publiciteit worden gegeven totdat een dergelijk verzoek zal zijn ontvangen. Voorts neemt de ministerraad in dezelfde vergadering het besluit om positief te reageren op een mogelijk verzoek van de WEU een personele bijdrage van de KMar en douane te leveren ten behoeve van het toezicht op de Donau van de naleving van het VN-embargo tegen Servië.³¹⁹

Op 6 april 1993 informeren de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken de Kamer over de aanvaarding door de Veiligheidsraad van resolutie 816 op 31 maart 1993 en de daaropvolgende snelle bevestiging van de NAVO-Raad van het eerdere aanbod aan de VN om de operatie uit te voeren. Ook vermelden de bewindspersonen nogmaals het Nederlandse aanbod aan de NAVO: een squadron van 18 F-16 gevechtsvliegtuigen, samengesteld uit 12 luchtverdedigingsjagers en 6 fotoverkenners. Het Nederlandse squadron zal optreden vanaf de NAVO-basis Villa Franca in Noord-Italië. Op 7 april 1993 zullen reeds enkele F-16’s naar Italië worden overgevlogen. De eenheid telt totaal ruim 300 beroeps-militairen.³²⁰

De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie voeren op 8 april 1993 een mondeling overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de Nederlandse bijdrage aan de afdwinging van het vliegverbod boven Bosnië. De woordvoerders stemmen (hoewel niet met groot enthousiasme, zoals verwoord door Blaauw: «komt te laat en biedt te weinig») in met de Nederlandse deelname aan de NAVO-operatie Deny Flight.³²¹ Ter Beek verklaart «dat de regering na aanvaarding van de desbetreffende resolutie voortvarend heeft willen reageren op het verzoek van SACEUR om de eenheden gereed te maken en een verkenningsmissie uit te zenden en op het recentere verzoek van SACEUR om gisteren al F-16’s naar Noord-Italië over te vliegen. Heden zullen er nog 8 F-16’s vertrekken».³²²

De zes fotoverkenners worden op verzoek van de NAVO eind april 1993 vervangen door gevechtsvliegtuigen. Na het besluit van de NAVO om de «veilige gebieden» te beschermen met luchtsteun, biedt Nederland zes F-16’s die deelnemen aan de operatie Deny Flight, aan voor de mogelijke inzet tegen gronddoelen. De resterende twaalf F-16’s blijven toezicht houden op het vliegverbod. Ook levert Nederland drie «forward air controllers» voor «doelaanstraling» vanaf de grond.³²³ Op 2 december 1993 trekt de KLu vier F-16’s terug vanwege een vermindering van het aantal operationele vluchten, maar deze worden vanaf 10 februari 1994 in verband met CAS-vluchten boven Sarajevo weer teruggeroepen. Ook wordt het detachement versterkt met vier fotoverkenners in het kader van de controle op de terugtrekking van de zware wapens in en rond Sarajevo.³²⁴ In december 1994 kunnen vier Nederlandse gevechtsvliegtuigen worden teruggetrokken, die vanwege de oplopende spanningen in Bosnië eind mei 1995 weer terugkeren naar Villa Franca. In juni 1995 worden zes vliegtuigen, waaronder een fotoverkenner teruggetrokken. Eind augustus 1995 wordt het Nederlandse detachement versterkt met zes gevechtsvliegtuigen, die deelnemen aan de luchtaanvallen op Bosnisch-Servische doelen in het kader van operatie Deliberate Force.³²⁵

3.2.10 Voortraject uitzending Infanteriebataljon

³²⁰  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 45.

³²¹  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 49, p. 6.

³²²  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 49, p. 9.

³²³  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 54.

³²⁴  Nota van souschef Plannen aan de minister van Defensie, 11 februari 1994.

³²⁵  Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 287–290.

³²⁶  Besluitenlijst Politiek Beraad, 7 december 1992.

³²⁷  Nota van directeur DAB mede namens CDS aan de minister van Defensie, 8 december 1992.

Ter voorbereiding van de Europese Top in Edinburgh op 10 en 11 december 1992 vindt ambtelijk overleg plaats tussen Defensie, Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken over de mogelijkheden tot een vergrote inspanning in het voormalige Joegoslavië, een prominent punt op de agenda van het Europese topberaad van regeringsleiders. Op 7 december 1992 spreekt Ter Beek met zijn voornaamste adviseurs over een notitie van de CDS en de directeur van DAB over de mogelijke uitbreiding van militaire operaties in voormalig Joegoslavië.³²⁶ Het tijdens dit Politiek Beraad gegeven commentaar wordt verwerkt in een bijgestelde notitie die wordt aangeboden aan de minister-president ten behoeve van de Top in

Edinburgh.³²⁷

De notitie geeft een overzicht van de mogelijkheden die door de Contingency Planning Group (CPG) van de WEU zijn uitgewerkt om de vluchtelingen in Bosnië bescherming te bieden. De CPG onderscheidt drie opties: safe havens (volledige bescherming van burgerbevolking, dus vredesaf-dwinging noodzakelijk); safe areas (vreedzaam gebied waarin vluchte- lingen een zekere mate van veiligheid wordt geboden; vredesafdwinging kan nodig zijn); «relief zones» (gebied rondom al in Bosnië gelegerde VN-eenheden, die enige veiligheid kunnen bieden aan de burgerbevolking en alleen optreden in reactie op geweld tegen de burgerbevolking; geen «enforcement»). De ad hoc groep van de WEU heeft de optie van safe havens als niet realistisch terzijde gelegd. De stellers van de notitie beschouwen de relief zone als de meest realistische optie. «Daarom moet de planningsinspanning zich met name op deze optie richten. (...) De mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage aan «relief zones» zijn niet erg groot. Immers het gaat om landmachteenheden, waarbij de Nederlandse politieke praktijk van uitzending van dienstplichtigen alleen op basis van vrijwilligheid belangrijke beperkingen oplegt aan de mogelijkheden eenheden in te zetten. De koninklijke landmacht kan – in haar huidige structuur en samenstelling – alleen ondersteunende eenheden leveren.»³²⁸ De contingency planning voor «veilige gebieden» wordt door de WEU aangeboden aan de VN.

Begin 1993 neemt de druk toe vanuit politiek en samenleving om meer Nederlandse militairen, met name infanterie-eenheden, ter beschikking te stellen van UNPROFOR dan wel in het kader van een vredesregeling waarover de vertegenwoordigers van de SGVN en de EG, Vance en Owen onderhandelen met de strijdende partijen.

Toenmalig woordvoerder voor de fractie van het CDA, De Hoop Scheffer: «In die periode vonden er verschrikkelijke dingen in Bosnië plaats. Iedereen hoopte op een vredesregeling. En dan was er weer een plan en dan bleek dat plan niet voldoende politieke steun te hebben. Op een bepaald moment is toen de gedachte van de safe havens opgekomen. (...) Nederland liep in deze discussie zonder twijfel eveneens voorop, ook het Nederlands parlement, ook de CDA-fractie, ook ikzelf. (...) er is vrijwel de gehele tijd (...) een vrij forse Kamerbrede consensus geweest over dit soort vraagstukken. Er was geen reden voor partijpolitiek, niet van de toenmalige oppositie, het CDA en de regering-Lubbers III en ook niet van ons als CDA in de periode na 1994, zijnde de aanloop naar het drama, om te zeggen: er moet partijpolitiek worden bedreven of er moet iemand worden overtuigd. Neen, kabinet en Kamer hebben in grote eensgezindheid opgetrokken in die periode. (...) Dan zie je, hetgeen ook bevestigd werd door opiniepeilingen die toen gehouden werden, dat er een enorm maatschappelijk klimaat is, dat er massale steun is om die televisiebeelden die je toen iedere avond zag, niet langer te laten voortduren. Dat reflecteert zich uiteraard in een volksvertegenwoordiging waarbinnen de consensus over wat er moest gebeuren van begin tot eind heel groot is geweest.»³²⁹

Toenmalig woordvoerder voor de fractie van de PvdA, Valk: «Ik denk dat, als wij praten over het uitzenden van troepen naar Bosnië, wij dat ook moeten zien in de context van die tijd. De context van die tijd was dat er een afschuwelijke oorlog woedde, waarbij mensen op grote schaal werden vermoord op grond van een etnische achtergrond, verkracht en verdreven en wat dies meer zij. De politiek, net zo goed als de hele samenleving – daar verschilden wij niet in – vond dat hoe dan ook de internationale gemeenschap dat niet over haar kant mocht laten gaan en dat je niet kon volstaan met alleen maar het leveren van humanitaire hulp, wat ook nog eens op grote schaal werd gefrustreerd door allerlei roadblocks en dergelijke, waar de Kamer zich ook groen en geel aan ergerde, maar dat je met een grotere en hardere macht daar naartoe moest.»³³⁰

³²⁸  Nota van directeur DAB mede namens CDS aan de minister van Defensie, 8 december 1992, p. 10.

³²⁹  De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.

³³⁰  Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.

Volgens Ter Beek is het minister Kooijmans die als eerste de mogelijke bereidheid van de regering naar buiten brengt om extra Nederlandse troepen naar Bosnië uit te zenden:

«Tijdens een bijeenkomst van de Partij van de Arbeid in Ede, op zondag 28 februari 1993, ondervroeg de journaliste Anet Bleich de net aangetreden minister van Buitenlandse Zaken Peter Kooijmans. Desgevraagd liet Peter weten dat Nederland bereid was in het kader van een vredesregeling die op dat moment door Vance en Owen op papier werd gezet, nieuwe troepen naar Bosnië te sturen. Volgens hem moest daarbij rekening worden gehouden »met een langdurige inzet«. Van tevoren had Kooijmans hierover niet met mij overlegd, niet omdat hij mij bewust wilde passeren, maar omdat hij er voetstoots van uitging dat hij ook geheel in mijn geest sprak. Zijn uitspraak was op het Binnenhof niet omstreden. Integendeel, wat hij voorstelde, leefde in de hoofden en harten van de meeste woordvoerders in de Tweede Kamer. Dat bleek wel in het parlementaire debat met hem kort daarna, op 9 maart.»³³¹

331 332

336 337 338

Relus ter Beek, TK, 1992–1993, TK, 1992–1993, TK, 1992–1993, TK, 1992–1993, TK, 1992–1993, TK, 1992–1993, TK, 1992–1993, TK, 1992–1993,

Manoeuvreren, p. 178. 22 181, nr. 35, p. 2. handelingen 53, p. 3853. handelingen 53, p. 3854. handelingen 53, p. 3854. handelingen 53, p. 3856. handelingen 53, p. 3857. handelingen 53, p. 3858. handelingen 53, p. 3858.

Dit plenaire debat op 9 maart 1993 met de minister van Buitenlandse Zaken wordt gevoerd op basis van een brief die minister Kooijmans op 1 maart 1993 naar de Kamer stuurt. De brief, die niet mede ondertekend is door de minister van Defensie, geeft onder andere informatie over de onderhandelingen over het Vance-Owen plan en de Amerikaanse positie: «Met de VS is de regering van oordeel dat de NAVO beschikt over de commandostructuur die het mogelijk zou maken een sleutelrol te spelen bij de implementatie van een vredesplan en dat het derhalve nuttig is dat een begin is gemaakt met de nodige voorbereiding voor een mogelijke NAVO-rol ten deze.³³²

De minister van Defensie is niet uitgenodigd voor het plenaire debat, waarbij overigens ook enkele «vaste» woordvoerders ontbreken (Blaauw, De Kok, Ter Veer), die op dat moment een werkbezoek brengen aan de Nederlandse militairen in Cambodja. Tijdens het debat ontspint zich een discussie tussen de woordvoerders van de drie grote fracties (De Hoop Scheffer, Van Traa en Weisglas) over een eventueel militair ingrijpen in voormalig Joegoslavië en de mogelijke bijdrage van Nederland daaraan. Weisglas steunt de door SGVN Boutros-Ghali uitgesproken gedachte om een vredesregeling in Bosnië desnoods met geweld af te dwingen en beschouwt de NAVO als meest geëigende uitvoerder van dit militair ingrijpen. Nederland moet hieraan volgens Weisglas deelnemen, wat «overigens zou kunnen betekenen dat overwogen moet worden de mariniers vanuit Cambodja naar Joegoslavië over te plaatsen».³³³ De Hoop Scheffer vraagt de minister van Buitenlandse Zaken het «punt van de veilige plaatsen, de safe havens (...) weer op te pakken en te bekijken of het gezamenlijk kan worden uitgevoerd.»³³⁴ Hij ziet echter niets in het idee van Weisglas om massaal militair te interveniëren: «Mijn wedervraag zou dan zijn: welk politiek doel denkt u daarmee dan te kunnen bereikten?»³³⁵ Weisglas antwoordt dat het doel van een militaire interventie zou zijn het creëren van safe havens.³³⁶ Verderop in het debat stelt hij dat «binnenkort de volkerengemeenschap niet alleen vrede zal moeten bewaren, quod non, maar vrede zal moeten afdwingen.»³³⁷

Van Traa verklaart dat zijn fractie eveneens akkoord gaat met actieve Nederlandse deelname aan de uitvoering van het Vance-Owen vredesplan, «ook door extra militairen deel te laten nemen aan de nieuw te vormen VN-vredesmacht die het beste uitgevoerd zou kunnen worden door de NAVO. Daarbij moet ook aan safe havens worden gedacht. Indien het Owen-Vance plan wordt uitgevoerd, dan zal de consequentie daarvan op zijn minst een safe haven moeten zijn.»³³⁸ Van Traa vraagt de regering na te gaan «welke onderdelen van de landmacht in dat kader geprepareerd kunnen worden, eventueel ook voor een latere fase».³³⁹ De Hoop Scheffer gaat in zijn betoog concreet in op een wenselijke Nederlandse militaire bijdrage aan de implementatie van het Vance-Owen plan:

«De stelling van de CDA-fractie is dat als er een vredesplan voor Bosnië komt en als dat militair door een grote troepenmacht zal moeten worden afgedwongen, Nederland daaraan een bijdrage zal moeten leveren, ook op de grond. (...) Er kan bijvoorbeeld een pantserinfanteriebataljon worden samengesteld, uiteraard met vrijwilligers. Als wij het

333

334

335

339

over dienstplichtigen hebben, kun je denken aan het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade. (...) Ik laat mij er niet over uit of het mariniers uit Cambodja moeten zijn. Naar mijn bescheiden informatie vormen mariniers heel goede troepen, maar zijn zij licht bewapend. Ik weet niet of je daar veel aan hebt in dit geval.»³⁴⁰

De Hoop Scheffer: «Na wat aftasten in uitsluitend de eigen fractie, heb ik het idee van het luchtmobiele bataljon genoemd, wel wetend dat de training, de achtergrond en de opleiding van dat bataljon niet zodanig waren om als gemechaniseerd pantserinfanterie-bataljon op te treden. Dat heb ik toen genoemd. Ik herinner mij dat er binnen defensiekringen wel wat weerstand tegen was. Mijn interpretatie is dat bij Defensie meegespeeld zal hebben de kritiek inzake de vele miljarden die worden uitgegeven aan defensie, zonder dat men in staat blijkt een bataljon uit te sturen. Vandaar mijn idee van het luchtmobiele bataljon.

(...) Er is geen contact over geweest. Het is ook niet een idee dat bij Buitenlandse Zaken of Defensie «gepretest» is, zoals de Engelsen zo mooi zeggen. Het was een idee dat bij mij was gerezen en dat ik in de fractie heb besproken en dat ik namens de fractie heb uitgedragen in dat debat.«³⁴¹

Zijn fractiegenoot en medewoordvoerder voor vredesoperaties, De Kok, heeft achteraf een andere kijk op de gang van zaken en suggereert dat wel degelijk sprake is geweest van een «opzetje» tussen De Hoop Scheffer en minister Kooijmans.

De Kok: «Ik wil niet zeggen dat u daar vergif op kunt innemen. U kunt er echter verzekerd van zijn dat de heer De Hoop Scheffer dat niet zelf verzonnen heeft. Hij moet dus in overleg zijn geweest met de minister. Ik was toen in het buitenland. Dat is evenwel besproken. Maar goed, laat ik het daarbij laten.»³⁴²

Kooijmans, die bij de debat van 9 maart 1993 voor de eerste keer als minister van Buitenlandse Zaken het woord voert in de plenaire zaal van de Tweede Kamer, verduidelijkt de uitspraken van Boutros-Ghali.

«De SGVN heeft niet willen zeggen dat, indien een van de partijen niet akkoord gaat met het vredesplan, de vredesregeling dan met militaire middelen dwingend wordt opgelegd. Daartoe is geen enkel land bereid. Wel kan het nodig zijn bij de implementatie van een door alle partijen aanvaard vredesplan zo nodig geweld te gebruiken. Over een eventuele Nederlandse deelname daaraan verklaart Kooijmans: »Ik heb in de eerste plaats gezegd dat dit een zaak is die ik uit den aard der zaak eerst met mijn collega van Defensie wil bespreken. Maar ik meen rustig te kunnen stellen, gezien de opstelling van Nederland in het verleden, dat er een principebereidheid is van Nederland om met de daarvoor beschikbare middelen bij te dragen aan zo’n vredesoperatie. Dat is in het verleden al gebleken.«³⁴³

³⁴⁰  TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3855.

³⁴¹  De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.

³⁴²  De Kok, hoorzitting, 25 mei 2000.

³⁴³  TK, handelingen 53, p. 3865.

³⁴⁴  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 37 (aangenomen op 16 maart 1993).

³⁴⁵  TK, 1992–1993, handelingen 55, p. 3934.

De minister zegt de Kamer toe de volgende dag met de minister van Defensie te spreken over de concrete Nederlandse bijdrage aan de implementatie van een eventueel vredesplan.

Tijdens het debat dient Van Traa een motie in waarin hij de regering verzoekt «na te gaan of het mogelijk is maatregelen te treffen opdat VN-konvooien desnoods met geweld hun bestemmingsgebied kunnen bereiken».³⁴⁴ Deze motie wordt op 16 maart 1993 door de Kamer aangenomen, met steun van de leden van de fracties van PvdA, GroenLinks, D66, SGP, GPV, RPF en CDA.³⁴⁵. De minister van Buitenlandse Zaken laat na het aanvaarden van de motie de Kamer weten dat de vraag is voorgelegd aan het VN-secretariaat, waarna «een herbevestiging is verkregen van het feit dat UNHCR als organisatie van de aanvang af gekant is geweest tegen het gebruik van geweld en er de voorkeur aan geeft dat de konvooien via onderhandelingen hun bestemming kunnen bereiken.»³⁴⁶

Op 10 maart 1993 spreekt Kooijmans op het ministerie van Defensie met Ter Beek, die gesecondeerd wordt door de Chef Defensiestaf (CDS), generaal Van der Vlis, en de directeur DAB, Barth. Kooijmans pleit bij Ter Beek voor de beschikbaarstelling van gevechtseenheden.

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans: «Het is heel duidelijk dat ook de regering van oordeel was dat het aantal grondtroepen, gevechtseenheden binnen Bosnië zou moeten worden versterkt als het tot een vredesplan zou komen en dat het belangrijk zou zijn dat Nederland daaraan zijn bijdrage zou leveren. In maart 1993 was het Vance/ Owen-plan nog een levende realiteit en voor de implementatie daarvan zou naar het oordeel van Owen een implementatiemacht van ongeveer 30 000 man nodig zijn. Dat getal was in de situatie van die dagen om van te ijzen, omdat wij dachten dat dat nooit zou worden bijeengebracht. Owen zei: ik ben door de EU het veld in gestuurd, dus ik kijk in eerste instantie naar Europa om aan die implementatiemacht bij te dragen. Dan moet je goed in overweging nemen wat jij daaraan kunt bijdragen. Bij de regering was op grond van die overweging een wens aanwezig om eventueel een grotere presentie in het veld te kunnen sturen.»³⁴⁷

Ter Beek antwoordt Kooijmans dat alleen ondersteunende eenheden beschikbaar zijn en verzoekt de CDS na te gaan of een logistieke of ondersteunende eenheid samengesteld kan worden als nieuwe bijdrage. Kooijmans gaat akkoord met het opstellen van een inventarisatie.³⁴⁸ Het standpunt van Ter Beek, dat geen gevechtseenheden beschikbaar zijn, is gebaseerd op een nota van de CDS over de mogelijke Nederlandse bijdrage aan de implementatie van het Vance-Owen plan:

«Door de grote onzekerheid m.b.t. de werving van voldoende vrijwillige dienstplichtigen en de benodigde tijd voor formatie, opleiding en training is inzet van een pantser-infanteriebataljon geen reële optie. Inzet van het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade of een bataljon mariniers is voornamelijk vanwege het ontbreken van gepantserde wielvoertuigen alsmede het commitment in Cambodja evenmin een reële optie. (...) Wel wordt het mogelijk geacht een naar behoefte samengestelde logistieke eenheid (o.m. bestaande uit herstel- en bevoorradingselementen) uit te zenden.»³⁴⁹

³⁴⁶  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 44.

³⁴⁷  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

³⁴⁸  Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 181.

³⁴⁹  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 9 maart 1993.

Toenmalig minister van Defensie, Ter Beek: «(...) ik heb in veel meer algemene zin gezegd: ga eens aan de slag – dat is de afspraak die Kooijmans en ik op 10 maart ’s avonds op mijn Kamer hebben gemaakt – en inventariseer eens welke mogelijkheden er zijn. Want ik heb steeds tegen Kooijmans gezegd: het is niet alleen een kwestie van willen, maar ook van kunnen. In die tijd liepen we voortdurend heel pregnant op tegen het feit dat wij niet in staat waren grotere organieke verbanden uit te zenden, omdat die allemaal gevuld waren met dienstplichtigen. Het feit dat wij in een eerder stadium voor verbindelaars hebben gekozen in Kroatië – UNPROFOR-1 – en nog weer later in najaar 1992 voor een transport-eenheid in Bosnië, had daarmee ook alles te maken. Verbindelaars opereren namelijk in kleine groepjes. Je kon dus uit een aantal vrijwillig dienstplichtigen vrij snel zo’n kleine groep vormen. Dat gold ook voor chauffeurs, die onderdeel uitmaken van een transportbataljon. Maar het ligt anders als je met een grotere organieke eenheid, bijvoorbeeld een pantserinfanteriebataljon, zou moeten werken. In dat gesprek met Kooijmans op 10 maart 1993 is zo’n beetje alles over tafel gegaan: tankeskadrons, pantserinfanteriebataljons, afdelingen veldartillerie, noem maar op. Maar elke keer moest ik zeggen: dat lukt niet, de garantie dat een dergelijke eenheid tot stand komt, kan ik niet geven. Kooijmans moest dat uiteraard accepteren. Maar desalniettemin heb ik, ook al weer op grond van de politieke bereidheid om een bijdrage te leveren aan een eventuele vredesmacht, tegen Van der Vlis gezegd: Arie, doe nog eens je best, haal alles uit de kast, kijk eens wat er nog is. Toen kreeg ik op 17 maart van hem een nota, waarin voor het eerst melding werd gemaakt van de eventuele mogelijkheid om een tailormade logistiek bataljon samen te stellen. De term «bataljon» moet overigens worden geschrapt, want een echt bataljon was het niet: het was een eenheid van hooguit 400 man, ook nog weer bestaande uit maintai-nance en repair, herstel en onderhoud.»³⁵⁰

Op 15 maart stuurt de CDS de inventarisatie van de Defensiestaf over mogelijke Nederlandse bijdragen aan het NAVO-plan ter implementatie van het Vance-Owen plan aan de minister van Defensie. Als een van de mogelijke bijdragen wordt genoemd een bataljon van de luchtmobiele brigade, uitgerust met YPR-pantserrupsvoertuigen, waardoor dit omgevormd wordt tot een pantserinfanteriebataljon. Echter deze optie wordt gevolgd door een kanttekening: «De «oneigenlijke» inzet van een luchtmobiel bataljon als pantserinfanteriebataljon heeft een negatieve uitstraling en brengt de geloofwaardigheid van de werving van de KL in diskrediet. Deze oplossing moet dan ook ernstig worden ontraden.» De Landmacht kan wel een «tailor made» logistiek bataljon leveren.³⁵¹ Op basis van de behoeftestelling van de NAVO van 30 maart 1993 doet de CDS de NAVO een op 6 april 1993 door de minister van Defensie geaccordeerde opgave toekomen van de mogelijke Nederlandse bijdrage aan de implementatie van het Vance-Owen plan in NAVO-verband. Belangrijkste nieuwe bijdrage vormt nog steeds het «tailor made» logistiek bataljon. «Met het leveren van dit logistiek bataljon, in aanvulling op het verbindings- en transportbataljon, waarbij op jaarbasis reeds ca. 1 400 dienstplichtigen zijn ingedeeld, zal de KL – gezien de dienstplichtigenproblematiek – aan het eind van de mogelijkheden komen en wordt het maximaal realiseerbare bereikt.» De terughoudendheid ten aanzien van de inzet van de luchtmobiele brigade (LMB) wordt wat minder. De nota vermeldt dat het eerste bataljon van de LMB pas op 1 november 1993 operationeel inzetbaar is. De KL gaat na of dit bataljon kan worden uitgerust met gehuurde dan wel geleasde pantserwiel-voertuigen.³⁵²

Toenmalig Chef Defensiestaf, generaal Van der Vlis: «Op 15 maart ging zo’n nota met een volstrekte afwijzing van de optie luchtmobiele brigade naar het politieke beraad. In het politieke beraad is daarover gesproken en dat eindigde met de opdracht van de minister in mijn richting om toch te onderzoeken of er pantservoertuigen gevonden konden worden die eventueel in een latere fase – het was allemaal nog heel voorzichtig – aan het luchtmobiele bataljon konden worden toegevoegd. Als je de twee nota’s naast elkaar legt en u stelt dat ik kennelijk van mening ben veranderd, zeg ik: neen, ik was ook bij die latere nota evenzeer tegen de uitzending van het luchtmobiele bataljon. Er is echter een belangrijk detail; ik ben ook degene die voor de minister zijn opdrachten moet uitwerken en uitzoeken.»³⁵³

Binnen de KL en bij de Defensiestaf bestaan verschillende opvattingen over de mogelijkheid om het eerste luchtmobiele bataljon uit te zenden naar Bosnië. Tot degenen die hier in dit stadium van de besluitvorming een negatief advies over geven, behoort, naast CDS Van der Vlis, ook de bevelhebber van de landstrijdkrachten (BLS), luitenant-generaal Couzy. Evenals Van der Vlis is hij van mening dat het luchtmobiele bataljon niet bedoeld en opgeleid is voor een inzet als pantserinfanteriebataljon. Zijn argumenten komen evenwel niet volledig overeen met die van Van der Vlis.

³⁵⁰  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

³⁵¹  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 15 maart 1993.

³⁵²  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1993.

³⁵³  Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.

Toenmalig bevelhebber der landstrijdkrachten, Couzy: «Ik was het niet eens met zijn argument dat het misschien negatieve invloed zou kunnen hebben op het proces van aanschaf van bewapende helikopters. Ik vond dat dit hieraan niet zou mogen worden vastgeknoopt. Het zou om andere argumenten moeten gaan, zoals bijvoorbeeld veiligheid en simpelheid van de operatie en niet om een inschatting of het een belangrijk materieel- project positief of negatief zou beïnvloeden. De overige argumenten van generaal Van der Vlis werden door mij gedeeld.»³⁵⁴

Maar er zijn ook hoge militairen die van mening zijn dat het luchtmobiele bataljon wel degelijk geschikt is voor de inzet in Bosnië. Een van hen is de plaatsvervangend bevelhebber van de landstrijdkrachten (PBLS), generaal-majoor Reitsma.

Toenmalig plaatsvervangend bevelhebber der landstrijdkrachten, Reitsma: «Ik heb ook nooit onder stoelen en banken gestoken dat ik daar een voorstander van was. Als de koninklijke landmacht haar taken zou verbreden en haar eenheden breder zou toesnijden dan alleen op wat in de oost-westconfrontatie mogelijk was, dan moest de koninklijke landmacht ook zo snel en zo goed mogelijk onder bewijs stellen dat zij daadwerkelijk op die nieuwe taken was toegerust. (...)

Ja, dat bataljon is ervoor geschikt als je kijkt naar de taakstelling die moest worden uitgevoerd, zoals patrouillegang en het inrichten van observatieposten. Er moest wel voor de nodige bescherming en opleiding worden gezorgd. Dat kon een luchtmobiel bataljon. Er spelen natuurlijk andere dingen mee. Wij hadden weliswaar een eerste bataljon van de luchtmobiele brigade in oprichting, maar het concept voor de luchtmobiele brigade was nog niet klaar. De beslissingen over helikopters moesten nog worden genomen. Dat is natuurlijk een heel belangrijk punt in zo’n afweging. Als wij een eenheid die in oprichting is voor een bepaalde taak, tijdens dat oprichtingsproces plotseling willen transformeren in een andere eenheid, waarbij wij haar ongelooflijk veel laten lijken op eenheden die de koninklijke landmacht al heeft, wat is dan de meerwaarde van een dergelijke eenheid? Die luchtmobiele brigade was natuurlijk ook een eenheid met een bepaald wervingsaspect. Het ging om het aanspreken van de arbeidsmarkt. Het was de eerste volledig met beroepsmilitairen gevulde eenheid van de koninklijke landmacht. Dat was ook een belangrijk punt voor de koninklijke landmacht. De uitstraling van die eenheid werd natuurlijk voor een heel belangrijk deel bepaald door de componenten van de eenheid. En daarbij speelde dus dat samenspel tussen de helikopters en de inzet van infanterie. Ik kan dus best begrijpen dat ook de chef defensiestaf, die heel erg betrokken was bij de discussie over de helikopters, zich zorgen maakte over de vraag of de werving voor de koninklijke landmacht daadwerkelijk werd gehaald, of het inderdaad het begin was van een volledig beroepsconcept voor de koninklijke landmacht. Ik kan begrijpen dat hij voorzichtig en behoudend was in zijn benadering van een dergelijke eenheid. Als je zo’n eenheid tijdens de rit zou transformeren, dan zou je de kans lopen dat er heel snel een extra pantserinfanteriebataljon werd gemaakt van de koninklijke landmacht, in plaats van het in de plannen staande luchtmobiele bataljon. Daarover maakte hij zich zorgen.»³⁵⁵

Voor de CDS Van der Vlis zijn de oneigenlijke inzet van het LMB, de lopende reorganisatie van de koninklijke landmacht en het mogelijk mislopen van de aanschaf van bewapende helikopters echter niet de enige redenen om zich te verzetten tegen de uitzending van het luchtmobiele bataljon naar Bosnië.

³⁵⁴  Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.

³⁵⁵  Reitsma, hoorzitting, 22 mei 2000.

³⁵⁶  Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.

Van der Vlis: «Ik wil hier twee dingen aan toevoegen. Ik had meerdere problemen dan alleen het reorganisatieproces. Ik vond ex-Joegoslavië een volstrekt wespennest waar naar mijn oordeel, en dat is ook gebleken, in 1993 geen enkele verbetering in zou komen. Tijdens al dat gepraat over vredesregelingen heb ik steeds in allerlei forums gezegd dat ik die vrede niet zag komen. Verder was het mijn duidelijke opvatting dat Nederland, gegeven zijn status als klein land, meer deed dan redelijkerwijze verwacht mocht worden. (...) ik heb nooit goed begrepen waarom er zo’n geweldige druk was om meer te doen dan wat wij al deden. En staat u mij toe als chef defensiestaf die vooral verantwoordelijk was voor de uitvoering van de Prioriteitennota: dit alles gezien tegen de achtergrond van dat immense reorganisatieproces.»³⁵⁶

De ministerraad buigt zich op 12 maart 1993 over de in de Kamer levende wens tot deelname aan een internationale vredesmacht in het kader van

³⁵⁷  Ministerraad, 12 maart 1993.

³⁵⁸  Ministerraad, 12 maart 1993.

³⁵⁹  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 42.

³⁶⁰  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 42.

³⁶¹  Besluitenlijst Politiek Beraad, 15 maart 1993.

³⁶²  Dick Leurdijk, The United Nations and NATO in former Yugoslavia, 1991–1996, pp. 33–37.

het Vance-Owen vredesplan.³⁵⁷ Gemeld wordt dat de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie afspraken hebben gemaakt over het maken van een inventarisatie van de mogelijkheden van een Nederlandse bijdrage aan een VN-vredesmacht (ter implementatie van een vredesregeling). Er wordt op gewezen dat een meerderheid van de Tweede Kamer, gevormd door de regeringspartijen en de VVD, van mening is dat indien Nederland een bijdrage zal leveren, deze ook zal moeten bestaan uit gevechtseenheden. Gewezen wordt op het probleem dat dienstplichtigen, vanwege de motie-Frinking, alleen op vrijwillige basis kunnen worden ingezet, waardoor het dus niet mogelijk is om een pantserinfanterie-bataljon te leveren. De suggestie wordt gedaan om met de Kamer vertrouwelijk overleg te voeren, indien het kabinet zou overwegen dienstplichtigen ook op onvrijwillige basis in te zetten. Ook wordt een tussenvariant voorgesteld: Op dit moment kunnen dienstplichtigen op het allerlaatste moment nog weigeren om mee te gaan. Wellicht is het mogelijk om dienstplichtigen juridisch te verplichten om mee te gaan, wanneer zij eenmaal hebben ingestemd. De eerste suggestie wordt van de hand gewezen, omdat de Kamer niet zal willen meewerken aan uitzending van dienstplichtigen op onvrijwillige basis. Het tweede voorstel zou nader moeten worden bestudeerd.³⁵⁸

Uitspraken van de minister-president op zijn wekelijkse persconferentie na afloop van de ministerraad leiden blijkbaar tot verwarring, want ministerpresident Lubbers ziet zich genoodzaakt een brief te sturen aan de Kamer «over de wijze van omgaan met het begrip vrijwilligheid waar het betreft de mogelijke uitzending van dienstplichtigen.» Volgens de ministerpresident maakt de huidige interpretatie van vrijwilligheid «het hachelijk de beschikbaarheid van legereenheden met een hoog dienstplichtgehalte in het vooruitzicht te stellen. Dit gegeven heeft in de ministerraad tot de conclusie geleid dat verder overleg met de volksvertegenwoordiging nodig is over de vraag hoe de wens tot participatie in een eventueel noodzakelijke vredesmacht zich verhoudt tot de interpretatie van het beginsel vrijwilligheid.»³⁵⁹ Lubbers benadrukt dat het bij deze afweging niet gaat «om een beëindiging van de eigen keuze van de dienstplichtigen, vrijwilligheid dus, maar om een omgaan met die vrijwilligheid (ja blijft ja), die het mogelijk maakt meer dan tot nu toe te kunnen rekenen op eenheden met een hoog dienstplichtgehalte.»³⁶⁰

Defensie wordt overvallen door het in de openbaarheid komen van de suggestie van de premier.³⁶¹ Nadere politieke besluitvorming over een andere interpretatie van het begrip vrijwilligheid bij dienstplichtigen vindt echter niet plaats. Met de afschaffing van de opkomstplicht, waartoe regering en Kamer in het voorjaar van 1993 op basis van de voorstellen in de Prioriteitennota besluiten, komt ook een einde aan de discussie over het principe van vrijwilligheid bij uitzendingen van militairen. In de loop van april 1993 wordt duidelijk dat het Vance-Owen plan niet door de Bosnische Serviërs geaccepteerd zal worden. De Servische opstelling in het conflict en de Bosnisch-Servische aanval op de moslimenclave Srebrenica leiden internationaal tot overleg over nieuwe maatregelen. Op 16 april neemt de Veiligheidsraad resolutie 819 aan, waarin Srebrenica tot safe area wordt verklaard, en drie weken later (6 mei 1993) worden met resolutie 824 ook Sarajevo, Tuzla, Zepa, Gorazde en Bihac uitgeroepen tot safe areas. Om deze «veilige gebieden» te vrijwaren van aanvallen door de Bosnische Serviërs besluit de Veiligheidsraad op 4 juni 1993 met resolutie 836 om het mandaat van UNPROFOR uit te breiden.³⁶²

Ook in ambtelijk en politiek Nederland wordt over verdergaande (militaire) stappen tegen de Bosnische Serviërs gediscussieerd. De directeur van DAB noemt in een nota aan de minister van Defensie

«het gestalte geven aan safe areas de meeste reële «militaire» optie. (...) De VN-troepen voor dergelijke safe areas zouden kunnen worden verkregen door herschikkingen binnen UNPROFOR en zo nodig door nieuwe, concrete verzoeken van VN aan lidstaten. In eerste aanleg zou daarbij gedacht kunnen worden aan eenheden die landen eerder al in beginsel beschikbaar stelden voor de militaire implementatie van het Vance-Owen plan. Op deze wijze hoeft met extra hulp aan de bevolking in Bosnië niet (tevergeefs?) gewacht te worden op het Vance-Owen plan.»³⁶³

³⁶³ Nota van DAB aan de minister van Defensie, 21 april 1993.

Ministerraad, 16/17 april 1993.

Ministerraad, 16/17 april 1993.

Ministerraad, 3 mei 1993.

Ministerraad, 3 mei 1993. ³⁶⁸ TK, 1992–1993, 22 181, nr. 46, p. 2.

365 366 367

De ministerraad discussieert op 16–17 april en 3 mei 1993 uitgebreid over initiatieven om de bedreigde burgerbevolking (in onder andere Srebrenica) te beschermen en over te nemen maatregelen indien de Bosnische Serviërs niet instemmen met het Vance-Owen vredesplan.³⁶⁴ Aangedrongen wordt op het ontwikkelen van nieuwe initiatieven door Nederland binnen de EG en de NAVO, waarbij overwogen zou kunnen worden om de zware wapens van de Bosnische Serviërs door middel van gerichte bombardementen uit te schakelen. Gewezen wordt op de verschillen van inzicht tussen de NAVO-lidstaten en op de positie van Rusland in de Veiligheidsraad, waardoor een harde internationale opstelling wordt bemoeilijkt. Naar verwachting zullen de inspanningen van de VN worden geconcentreerd op het waarborgen van een veilige aftocht voor de overgebleven 34 000 inwoners van Srebrenica naar het noordelijker gelegen Tuzla. Gemeld wordt dat diezelfde dag nog 150 Canadese militairen naar Srebrenica toe zullen gaan om assistentie te verlenen bij de inspanningen van de UNHCR om de inwoners veilig naar elders te vervoeren. Er wordt echter ook een voorkeur voor uitgesproken om de Amerikaanse regering te laten weten dat Nederland de resolutie over Srebrenica zo interpreteert, dat daaruit de ereplicht voortvloeit om die stad tot een veiligheidszone te maken. Het is de vraag op welke wijze daarvoor zorg zal moeten worden gedragen. Er zou dus niet tot evacuatie moeten worden overgegaan, maar het creëren en vervolgens garanderen van een veiligheidszone.³⁶⁵

In de ministerraad van 3 mei wordt nader ingegaan op de optie van het instellen van «veilige gebieden».³⁶⁶ Als het vredesplan wordt afgewezen, zal Nederland aangeven bereid te zijn deel te nemen aan aanvallen vanuit de lucht teneinde «veilige gebieden» te garanderen of aanvoerlijnen van Servisch materieel aan te vallen. Ook wordt de mogelijkheid vermeld om een extra logistieke eenheid ter beschikking te stellen van een implemen-tatiemacht. Op de vraag of dit voorstel de maximale inzet van Nederland is, wordt geantwoord dat de luchtmobiele brigade eind 1993 beschikbaar zal zijn. Dat zou in het overleg over de Nederlandse bijdrage in het vooruitzicht kunnen worden gesteld.³⁶⁷

Op 6 mei 1993 voeren de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie mondeling overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie aan de hand van een brief die de minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de minister van Defensie, op 3 mei 1993 aan de Kamer heeft gestuurd. Uit deze brief blijkt dat minister Kooijmans tijdens een overleg van ministers van Buitenlandse Zaken van de EU (24–25 april 1993) ervoor heeft gepleit «als preventieve maatregel, de Oost-Bosnische moslim-enclaves Gorazde, Zepa en Tuzla te verklaren tot »veilige gebieden«, teneinde de burgerbevolking aldaar een zekere bescherming te bieden.» Srebrenica is inmiddels al door de VR tot «veilig gebied» verklaard. Ook heeft Kooijmans op de EU-vergadering betoogd dat de veiligheid van deze gebieden zou kunnen worden vergroot «door deze vanuit de lucht de nodige bescherming te bieden».³⁶⁸ Het overleg wordt geopend door minister Kooijmans die zijn teleurstelling uit over de verwerping, de voorafgaande dag, van het Vance-Owen vredesplan door het parlement van de Bosnische Serviërs. «Door deze

TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 1. TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, pp. 2–3. TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, pp. 3–4. TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 5. TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 7. TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 8. Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 187.

372 373 374

gebeurtenis is het belang van het samenstellen van een vredesmacht die zou toezien op de uitvoering van het Vance-Owen plan, duidelijk verminderd. Voorop staat nu de vraag wat kan worden gedaan om de nodige dwang uit te oefenen, ten einde het vredesplan alsnog te doen aanvaarden en een einde te maken aan de voortgaande vijandelijkhe-den.»³⁶⁹ Kooijmans verwijst naar een gesprek dat hij op 7 mei 1993 zal hebben met zijn Amerikaanse collega Warren Christopher en naar de komende Algemene Raad van de ministers van Buitenlandse Zaken van de EG, waar hij «allereerst wilde bevorderen dat safe areas worden ingesteld, omdat dit het meest direct humanitaire effect heeft.» Overigens roept de Veiligheidsraad reeds op dezelfde dag (6 mei 1993) de eerder genoemde vijf andere steden tot «veilig gebied» uit. De Kok brengt opnieuw de optie naar voren van het instellen van safe havens, die met luchtbombardementen zouden moeten worden beschermd. «De Nederlandse F-16’s die in Italië zijn gestationeerd, zouden kunnen worden ingezet in relatie met het opzetten van safe havens. Als het zo ver zou moeten komen, zou de heer De Kok daarmee akkoord gaan. Verder wees hij erop dat voor het opzetten en handhaven van safe havens ook grondtroepen nodig zijn. Zou Nederland daar eventueel ook aan kunnen bijdragen? (...) Kan wellicht toch een pantserinfanteriebataljon worden geformeerd ten behoeve van het opzetten van safe havens?»³⁷⁰ Valk dringt ook aan op verdere militaire stappen van de Westerse gemeenschap. «Daarbij dacht hij overigens niet zozeer aan het inzetten van grondtroepen, maar vooral aan het vanuit de lucht ontmoedigen en frustreren van de Servische oorlogsmachinerie.» Wat betreft een Nederlandse bijdrage aan de uitvoering van het Vance-Owen plan «zou bezien kunnen worden of de luchtmobiele brigade de komende maanden kan gaan oefenen met zwaar materieel, waarna eenheden van die brigade wellicht zouden kunnen optreden.»³⁷¹

Ook Blaauw pleit voor het inzetten van de Nederlandse F-16’s bij het afdwingen van safe areas en de inzet van grondtroepen. Hij heeft al eerder gevraagd om «voorbereidingen hiervoor te treffen, door het aanwijzen van een pantserbrigade waaruit het vrijwillige pantserinfanteriebataljon zou kunnen worden gecreëerd.» Blaauw wijst erop «dat nog dit jaar het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade paraat wordt» en pleit er dan ook voor «dat deze brigade nu wordt geleerd om te opereren met pantserwagens. (...) Op termijn, wellicht vier à zes maanden, kan Nederland dan een bijdrage leveren in de grondtroepen die nodig zullen zijn om de safe areas te beschermen. Wellicht zijn die grondtroepen ook nodig voor een versterkte bescherming van humanitaire transporten.»³⁷² Eisma dringt eveneens aan op het beschikbaar stellen van Nederlandse grondtroepen ten behoeve van de safe areas en Sipkes vraagt «in hoeverre de manschappen van de luchtmobiele brigade, na enige aanvullende training, ingezet zouden kunnen worden.»³⁷³ Van Middelkoop staat «sympathiek tegenover het idee om veilige gebieden te creëren en de veiligheid daarvan vervolgens blijvend te garanderen. Daar hoort inderdaad bescherming vanuit de lucht bij.»³⁷⁴

De inbreng van de woordvoerders wordt door Ter Beek in zijn boek als volgt getypeerd: «De Kamerleden spraken zich niet of nauwelijks uit over de taak van zo’n eenheid (bedoeld is de luchtmobiele brigade). Ze lieten dat in het midden: het ging hen erom dat Nederland meer moest doen. Er moesten en zouden méér militairen naar het oorlogsgebied.»³⁷⁵ Minister Kooijmans gaat in het overleg onder meer in op het concept van safe areas en de mogelijkheden tot bescherming van deze gebieden op basis van VR-resolutie 770 van augustus 1992:

369

370

371

375

«Nederland interpreteert deze resolutie in die zin (een interpretatie die wordt gedeeld door o.a. het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten) dat geweld gebruikt kan worden als het humanitaire doel, dus het veilig stellen van de bevolking en het haar in staat stellen om humanitaire hulp te genieten, wordt belemmerd. Op dit moment, dus zolang er nog onvoldoende grondtroepen in Bosnië zijn om de safe areas werkelijk tot safe havens te maken, gaat het daarbij dan vooral om bescherming vanuit de lucht met behulp van de al aanwezige F-16’s, waarvoor resolutie 816 de mogelijkheid biedt. Minister Kooijmans heeft ook een voorkeur voor de optie van safe areas »vanwege het duidelijk defensieve karakter ervan. (...) Het uiteindelijke doel van instelling van safe areas is dus om invoering van dit plan (Vance-Owen plan) mogelijk te laten blijven, als het te zijner tijd zou worden aanvaard.«³⁷⁶

Ook minister Ter Beek benadrukt dat door de instelling van «veilige gebieden» de mogelijkheid van realisering van het Vance-Owen plan open blijft. Militair optreden vanuit de lucht moet bescherming bieden aan de inwoners van deze gebieden, maar ook aan VN-eenheden ter plaatse. Wat betreft de Nederlandse bijdrage bij de uitvoering van het Vance-Owen plan «zal men kunnen blijven rekenen op zowel een Nederlands verbindingsbataljon als een Nederlands transportbataljon, waarbij het gaat om circa 1 000 militairen. Daarnaast kan Nederland, indien de noodzaak aanwezig is, een »tailor made« logistiek bataljon van ongeveer 400 man beschikbaar stellen. De vraag of uitzending van een Nederlands pantserinfanteriebataljon mogelijk zou zijn, onder handhaving van het uitgangspunt van vrijwilligheid, is al enige tijd geleden onder ogen gezien, maar daarbij is duidelijk geworden dat de huidige structuur van de Nederlandse krijgsmacht hiervoor geen ruimte biedt. (...) Er zijn dan ook, al met al, alleen nog mogelijkheden voor het al genoemde logistieke bataljon. (...) Ook is inmiddels onderzocht in hoeverre de luchtmobiele brigade voor de uitvoering van het Vance-Owen plan zou kunnen worden ingezet. (...) en naar verwachting zal dan in de loop van november dit eerste bataljon operationeel inzetbaar zijn voor een luchtmobiele taak. Voor het omgaan met pantservoertuigen is een additionele training van twee maanden nodig.»³⁷⁷

Deze opvatting wordt nog eens bevestigd in een brief die de minister van Defensie op 12 mei 1993, enkele dagen voor het overleg over de Prioriteitennota, aan de Kamer stuurt. De brief geeft een overzicht van de procedures bij de rekrutering van vrijwilligers voor VN-taken in voormalig Joegoslavië en van de aantallen vrijwilligers.

«Het huidige jaarlijkse aanbod van vrijwillige dienstplichtigen voor voormalig Joegoslavië, 1 800 à 2 000, wordt bij de huidige Nederlandse verbindings- en transporttaken aldaar nagenoeg uitgeput. Voor de uitzending van een pantserinfanteriebataljon zouden daarenboven, bij de gebruikelijke uitzendingstermijn van zes maanden, jaarlijks nog eens ruim 1 000 extra vrijwillige dienstplichtigen nodig zijn. Daartoe bestaat blijkens de ervaringscijfers de ruimte niet. (...) Een en ander betekent dat, gelet op het politieke uitgangspunt dat dienstplichtigen alleen op grond van vrijwilligheid worden uitgezonden voor VN-taken, binnen de huidige structuur van de Nederlandse krijgsmacht geen ruimte bestaat voor een extra pantserinfanteriebataljon ten behoeve van voormalig Joegoslavië. Tot slot vermeld ik dat het eerste (beroeps-) infanteriebataljon van de luchtmobiele brigade pas in november 1993 beschikbaar is. Zou dit infanteriebataljon tijdelijk worden uitgerust met pantservoertuigen dan vergt dit een aanvullende opleiding voor het personeel van minimaal twee maanden. Een volledig uit beroepsmilitairen bestaand pantserinfanteriebataljon komt in 1996 beschikbaar.»³⁷⁸

³⁷⁶ TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, pp. 9–10.

³⁷⁷ TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 12.

³⁷⁸ TK, 1992–1993, 22 181, nr. 48, p. 2.

De discussie over de mogelijke uitzending van het eerste beschikbare bataljon van de LMB komt echter opnieuw terug tijdens het plenaire debat over de Prioriteitennota op 18 en 19 mei 1993. Alle woordvoerders bespreken de passages in de Prioriteitennota over de herstructurering van de krijgsmacht met het oog op Nederlandse deelname aan vredesoperaties. Met name Van Traa gaat in op de inzet van de luchtmobiele brigade in VN-verband: «Gezien de noodzaak om een eventuele bijdrage te leveren aan een VN-vredesmacht in Bosnië dringen wij erop aan, het eerste operationele luchtmobiele bataljon zo snel mogelijk ook een adequate training en opleiding met pantservoertuigen te geven om zo snel mogelijk de capaciteit te hebben van een bataljon vrijwilligers plus vervangingscapaciteit. Wij overwegen op dat punt een motie in te dienen.»³⁷⁹ In de tweede termijn van het debat dient Van Traa mede namens Van Vlijmen (CDA) een motie in, waarin de regering wordt verzocht «de luchtmobiele brigade ook geschikt te maken voor optreden in voorzienbare VN-operaties door operationele bataljons zo snel mogelijk tevens een adequate training en opleiding met zwaarder materieel te geven, waaronder pantservoertuigen.»³⁸⁰ Ter toelichting stelt Van Traa: «Er kan in ieder geval met dit bataljon een bijdrage geleverd worden in het kader van (eventueel afdwingbare) vredesbewarende operaties in Joegoslavië.» Ter Beek is in zijn beantwoording aanvankelijk terughoudend («Wij moeten er wel voor uitkijken dat een bataljon dat bedoeld is als een luchtmobiel bataljon, niet opeens verwordt, als ik dat zo mag zeggen, tot een pantserinfanteriebataljon»), maar «kan met die motie leven». In een nadere toelichting houdt Ter Beek echter een slag om de arm, omdat hij eerst wil afwachten of er een vredesplan komt voor Joegoslavië, of er een «implementation force» wordt opgericht en of die implementatiemacht behoefte heeft aan dit soort eenheden.³⁸¹

Ter Beek: «Ik deelde op dat moment de zorg van generaal Van der Vlis dat het, wanneer je het luchtmobiele bataljon met pantservoertuigen zou uitrusten en het als zodanig op pad zou sturen, voor de ontwikkeling van de luchtmobiele brigade in die zin gevaarlijk zou kunnen zijn dat het concept daarvan achter de politieke horizon zou kunnen verdwijnen. Anders gezegd, het concept van de luchtmobiele brigade was nieuw, een luchtmobiele brigade van drie bataljons, een eenheid transporthelikopters en een eenheid bewapende helikopters. Mijn zorg was dat als je van dat eerste infanteriebataljon van de luchtmobiele brigade een eenheid zou maken, uitgerust met pantservoertuigen, het daardoor als het ware een normaal gemechaniseerd bataljon zou kunnen worden en dat er dan na enige tijd uit de politiek weer een reactie zou kunnen komen in de trant van «zie je wel, wij hebben eigenlijk helemaal geen luchtmobiele brigade nodig». En Van der Vlis tilde er zeer zwaar aan dat de brigade dan niet de beschikking over helikopters zou krijgen. (...) Toen heb ik tegen de Kamer gezegd: denk erom, als er bedoeld wordt dat het bataljon zou moeten worden opgeleid voor inzet van het bataljon met pantservoertuigen in voorzienbare situaties, moet je niet alleen aan Joegoslavië denken, want de luchtmobiele brigade moet ook in andere situaties kunnen optreden.

(...) Ik heb mijn argumenten gegeven en ik heb bij die gelegenheid ook nog eens uitvoerig uit de doeken gedaan, hoeveel wij op dat moment al voor Joegoslavië deden, dat wij toen al een dikke 1700 man in Joegoslavië hadden en dat wij ons toch niet behoefden te schamen voor ons aandeel. Maar de Kamer vond dat wij meer zouden moeten doen, waar ik niet principieel tegen was. Ik was niet gekant tegen een grotere bijdrage van Nederland, maar ik moest wel een paar afwegingen maken. De motie werd echter aanvaard en daarmee was er een politiek feit. (...) Ik had aanvaarding van de motie niet onaanvaardbaar genoemd.»³⁸²

³⁷⁹  TK, 1992–1993, handelingen 69, p. 4996.

³⁸⁰  TK, 1992–1993, 22 975, nr. 22 (aangenomen door de Kamer op 25 mei 1993).

³⁸¹  TK, 1992–1993, handelingen 70, pp. 5062–5063.

³⁸²  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

Toenmalig minister-president, Lubbers: «Ik vind het een beetje flauw – ik zal dat dan ook niet doen – om de suggestie te wekken dat de toenmalige minister-president het plan van de safe areas en de feitelijke uitzending steunde, omdat de Kamer hem daartoe dwong. Dat doe ik niet, want ik vond het zelf een goed idee.

(...) Ik vond de motie geen goed idee, maar ik vond het een goed idee om daarheen te gaan. Ik weet dat Ter Beek – dat schrijft hij later in zijn boek – van het begin af aan steeds worstelde, gegeven de opvattingen van zijn militairen: wat is nu de best mogelijke wijze om onze inbreng daar te leveren? Ik geloof ook niet dat wij moeten zeggen: de minister wilde zo graag, maar de generaals hadden moeilijkheden. Dat laat zich nu allemaal rustig lezen, maar ik heb de stellige herinnering uit die tijd dat de minister van Defensie principieel voorstander was van de safe areas, maar dat hij zich steeds stevig achter de oren krabde over de feitelijke invulling en de wijze waarop daarmee moest worden omgegaan: hoe moet dat?

(...) Ik vond het goed dat de Kamer zelf probeerde wegen te vinden om een effectieve inbreng te leveren. Maar u moet het mij niet kwalijk nemen: als de minister van Defensie een motie bestrijdt, dan heeft hij de steun van de minister van Algemene Zaken, de minister-president. Dat was toen ook zo. U zult mij niet betrappen op enige quote uit die tijd, uit welk gesprek dan ook: ik ben het eigenlijk met jullie eens en ik ben het met Ter Beek oneens. Neen, ik heb Ter Beek hierin altijd gesteund.

(...)Er zijn wel gevallen geweest waarin de minister-president een duchtig woordje spreekt met Kamerleden of fractievoorzitters – jullie maken er een politiek punt van; daar moeten wij over praten, want dat kan zo niet – maar in deze zaak niet. Er vond intensief overleg plaats met de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie. Het was mijn stellige overtuiging dat er een stevig verkeer was met de Kamer, maar ik herinner mij niet dat er op enig moment op het Torentje politiek overleg is geweest of mensen zijn uitgenodigd om een bepaalde motie niet of juist wel in te dienen.»³⁸³

Op 25 mei 1993 wordt de motie Van Traa-Van Vlijmen door de Kamer aangenomen, met steun van de leden van de fracties van PvdA, GroenLinks, D66, RPF, VVD, CDA en CD. De fracties van GPV en SGP stemmen tegen de motie.³⁸⁴

Toenmalig woordvoerder voor de fractie van het GPV, Van Middelkoop: «Ik denk omdat ik de motie goed begreep en de onderliggende motieven wantrouwde en niet deelde. Ik heb de Handelingen er nog eens bijgehaald. In het debat zie je zo’n motie aankomen. Ik kende Van Traa vrij goed en ik wist ook best wel wat hem in deze zaken bewoog. Nadat hij de motie had ingediend, heb ik hem geïnterrumpeerd met onder meer de vraag of ik de strekking van de motie goed had verstaan dat daarvan het politieke signaal uitging, dat het de wens was van de fracties van PvdA en CDA om desgevraagd een peaceenfor-cement bijdrage in Joegoslavië te leveren. Van Traa antwoordde, dat ik de strekking van de motie goed had verstaan. Ik vond de motie om twee redenen ongelukkig. In de eerste plaats omdat een gelegenheidsargument werd gebruikt om de luchtmobiele brigade een vorm te geven die eigenlijk niet paste bij de opzet die voortvloeide uit de totale herstructurering van de krijgsmacht maar in de tweede plaats, wat veel belangrijker was, voelde ik dat er allang in de Nederlandse politiek en zeker ook bij de heer Van Traa een politieke emotie leefde, dat wij linksom of rechtsom een weg moesten zien te vinden om iets te doen aan al die verschrikkingen die we regelmatig op de buis zagen en die in Bosnië plaatsvonden. Hier hadden we zo’n concept waar we wellicht iets mee konden doen. Deze motie maakte in Nederland een instrument klaar om eventueel iets te gaan doen. En dat is later ook het geval geweest.»³⁸⁵

De inzet van de LMB in voormalig Joegoslavië is voor Ter Beek op dat moment nog geen uitgemaakte zaak, zoals ook blijkt uit zijn opmerkingen tijdens een overleg met de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie op 2 juni 1993:

³⁸³  Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.

³⁸⁴  TK, 1992–1993, handelingen 71, p. 5072.

³⁸⁵  Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.

«Met een additionele opleiding voor het gebruik van pantservoertuigen kan het eerste luchtmobiele bataljon omstreeks de jaarwisseling inzetbaar zijn, ook voor taken in Joegoslavië. Inhakend op de bij interruptie gemaakte opmerking dat er vanaf dit moment bij de training en opleiding rekening moet worden gehouden met die mogelijkheid, stelde de minister dat het er hem om gaat, dat het eerste professionele infanteriebataljon van vrijwilligers van de nieuwe geherstructureerde Nederlandse krijgsmacht daadwerkelijk inzetbaar is voor die taken die de Nederlandse regering beoogt en politiek wenselijk acht. Hij sprak voorts uit dat hij de inzetbaarheid van de luchtmobiele brigade en van de drie infanteriebataljons die daar deel van uitmaken niet louter en alleen wil laten bepalen door het Joegoslavië-scenario. In de NAVO is bij de contingencyplanning, die al heeft plaatsgehad ten aanzien van de uitvoering van het Vance-Owen plan, kenbaar gemaakt wat Nederland wel kan en wat niet.»³⁸⁶

Begin juni 1993 nodigt het VN-secretariaat 25 landen, waaronder Nederland, uit om bij te dragen aan de uitbreiding van UNPROFOR ten behoeve van de nieuwe taken, zoals verwoord in VR-resolutie 836 over de safe areas.³⁸⁷ De minister van Buitenlandse Zaken bericht de PVVN en de PVNAVO op 16 juni 1993 «dat Nederland in beginsel bereid is om (...) een additionele bijdrage te leveren voor de safe areas en daartoe thans ook de nodige militair-operationele voorbereidingen treft, onder de aantekening dat de uiteindelijke inzet afhankelijk is van een nadere nationale politieke beslissing op het moment dat de bedoelde voorbereidingen zijn afgerond. Nederland is in concreto bereid elementen van een logistieke eenheid beschikbaar te stellen, die dan, aangevuld met bijdragen van andere landen, door de VN moeten worden samengevoegd tot een eenheid die past in de concrete behoefte van UNPROFOR.»³⁸⁸ De VN worden dus de «tailor» van de eerder door de Defensiestaf voorgestelde «tailor made» bijdrage van Nederland. De inzet van deze logistieke eenheid is echter niet meer bedoeld voor de implementatie van een vredesplan, maar voor de bescherming van de safe areas.

Kooijmans bericht de Nederlandse vertegenwoordigers bij de VN en de NAVO overigens ook dat zij kunnen «aangeven dat Nederland de optie openhoudt om het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade, dat in november a.s. paraat zal zijn, na een dan nog volgende training van twee maanden met (Nederlandse) pantservoertuigen, vanaf begin 1994 gereed te hebben voor eventuele inzet in Bosnië. Hierbij wordt uitdrukkelijk niet gedacht aan de safe areas, die immers een bij uitstek tijdelijke maatregel dienen te zijn, maar om een mogelijke inzet in een veel breder kader van de implementatie van een «negotiated settlement on the basis of the principles of the Vance-Owen plan».»³⁸⁹

De Nederlandse PVVN brengt dit aanbod binnen een dag over aan OSGVN Annan en tevens aan de PV’s van de andere EG-lidstaten.³⁹⁰ De Nederlandse regering wil met een snel aanbod van Nederlandse eenheden druk uitoefenen op bondgenoten om ook op korte termijn toezeggingen te doen voor de bijdrage van militaire eenheden ten behoeve van de safe areas. De LMB komt hiervoor niet in aanmerking, omdat die pas over een half jaar beschikbaar is voor VN-operaties en Defensie ook nog geen definitief besluit heeft genomen over de uitzending van een LMB-bataljon.

³⁸⁶  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 52, pp. 11–12.

³⁸⁷  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 juni 1993.

³⁸⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de PVVN en de PV NAVO, 16 juni 1993.

³⁸⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de PVVN en de PV NAVO, 16 juni 1993.

³⁹⁰  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 juni 1993.

³⁹¹  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

Kooijmans: «(...) Ik denk ook dat dat heel duidelijk wordt uit dat telegram. Het is geaccordeerd met Defensie en meldt duidelijk dat de logistieke eenheid bestemd is voor het inhoud geven aan de VN-resoluties over de safe areas en aan het verzoek van de secretaris-generaal om daarvoor troepen ter beschikking te stellen. Dat is ook logisch, want het was aan de vooravond van de Europese top en daar heeft de minister-president diezelfde logistieke eenheid aangeboden in het kader van het verzoek van de secretarisgeneraal om die 7500 man bij elkaar te brengen. Het is heel duidelijk dat die logistieke eenheid bedoeld was voor de safe areas. Dat was ook op Defensie bekend, want in het telegram staat dat de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken er prijs op stellen dat dit bekend wordt gemaakt in de hoop dat daarvan een zekere politieke voorbeeldvorming en dus een zeker politiek effect zal uitgaan.»³⁹¹

De ministerraad wordt op 18 juni 1993 (wanneer de VN dus reeds in kennis zijn gesteld van de Nederlandse bijdrage) geïnformeerd over het aanbod van de logistieke eenheid aan de SGVN ten behoeve van de safe areas, waarbij ter verduidelijking wordt gesteld dat Nederland die eenheid aanvankelijk had aangeboden ten behoeve van de implementatie van het Vance-Owen plan. Ook wordt gemeld dat per 1 januari 1994 het te zijner tijd operationeel zijnde luchtmobiele bataljon is aangeboden aan de VN, waarbij opnieuw wordt benadrukt dat het aanbod van een LMB-bataljon is bedoeld ter uitvoering van een eventueel vredesplan.³⁹² De Nederlandse regering maakt zich in internationaal overleg tot een sterke pleitbezorger van een spoedige implementatie van de plannen voor de bescherming van de safe areas. Tijdens de Europese Top van Kopenhagen (21–22 juni 1993) besluiten de regeringsleiders om positief te reageren op het verzoek van de SGVN om extra eenheden ter beschikking te stellen ten behoeve van de safe areas. Wanneer de Franse president een infanteriebataljon aanbiedt, maakt minister-president Lubbers bekend dat Nederland bereid is een logistieke eenheid van ongeveer 400 man aan te bieden.

Lubbers: «(...) Nederland was zeer gemotiveerd om te proberen oplossingen te vinden voor de problemen daar en was actief betrokken in de discussies. Mij staat het scherpste bij het gesprek tijdens de top in Kopenhagen, waar feitelijk de doorbraak is bereikt naar het concept van de safe areas. Wij waren daar voorstander van. Ik weet dat nog zo goed, omdat toen de Amerikaanse lijn was: dit is geen goede aanpak; wij kunnen beter het wapenembargo opheffen dat met name de moslims in Bosnië-Herzegovina trof. Ik herinner mij ook nog dat bondskanselier Kohl bij mij als collega afgetast heeft of wij zouden moeten proberen aan dat concept meer steun te geven. Ik had overigens de indruk dat dit meer een opvatting was van bondskanselier Kohl dan van de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Genscher, dus het was geen echt formele Duitse positie. Ik herinner mij dat wij al afwegend hebben gezegd: het moet toch mogelijk zijn om het safe area-concept concreet inhoud te geven. In die zin was Nederland een van de landen die daarvoor waren.»³⁹³

Kooijmans: «Tijdens het Gymnichoverleg dat eind april in Denemarken plaatsvond, was het met name Frankrijk dat zich heel sterk voor de instelling van veilige zones uitsprak. Het idee op zich vond geen sterke tegenstand. Dat blijkt ook wel uit het feit dat op de Europese top van juni 1993 de EU zich achter het begrip van de safe areas stelt en zich zelfs het verzoek van de secretaris-generaal heeft aangetrokken om ertoe bij te dragen dat de lichte optie van 7500 man, die op zichzelf een zwakke uitgave was van de bescherming van de beveiligde gebieden, zou kunnen worden vervuld. Het woord werd gesproken in Kopenhagen, de daad bleef nadien enigermate achterwege. In Kopenhagen hebben alleen Frankrijk en Nederland een toezegging gedaan. De gedachte van de safe areas werd in de interstatelijke gemeenschap gezien als de noodzakelijke aanpak van een probleem dat anders tot onaanvaardbaar geachte consequenties zou leiden. De alternatieven waren namelijk ofwel het evacueren van de betrokken enclaves, nadat Srebrenica door de Serven was aangevallen in maart van dat jaar, ofwel het prijsgeven ervan aan de aanvallers. Het was evacuatie, prijsgeven aan de aanvallers of het uitroepen tot safe area. Men hoopte dat er voldoende troepen zouden komen om die bescherming daadwerkelijk effectief te laten zijn, via afschrikking door daadwerkelijke kracht. De lichtere optie was afschrikking door pure aanwezigheid. Men hoopte dat de Serven ervoor zouden terugschrikken om een daadwerkelijke aanval op blauwhelmen te doen.»³⁹⁴

392 393

Ministerraad, 18 juni 1993. Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000. Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

In het plenaire debat op 23 juni 1993 over de uitkomsten van de Europese Top gaat minister Kooijmans in op vragen van Kamerleden over het Nederlandse aanbod: «De heer Eisma heeft gevraagd of de 400 man onmiddellijk inzetbaar zijn. Het is een tailor-made eenheid die niet als zodanig volledig uitgerust en inzetbaar is. Ook in eerste instantie was deze eenheid bedoeld om in het kader van het Vance-Owen plan in een groter geheel te worden ingepast. De secretaris-generaal heeft gevraagd of hij in dit geval ook over deze eenheid mocht beschikken, maar deze zal toch in een grote verband moeten worden ingepast. Of dit mogelijk is, zal in New

394

York dienen te worden bepaald. Wat het luchtmobiele bataljon betreft dat per 1 januari – eigenlijk al eerder – gereed zou kunnen komen, is ook door de minister van Defensie vorige week al verklaard dat dit kan worden ingezet voor de implementatie van een eventueel overeengekomen vredesplan. Mocht op dat moment de bescherming van de safe areas nog nodig zijn, dan zou het hiervoor eventueel ook gebruikt kunnen worden.»³⁹⁵

Op dat moment wordt echter bij de Defensiestaf al getwijfeld of de KL een geschikte logistieke eenheid van 400 man op de been kan brengen. Buitenlandse Zaken laat ambtelijk echter weten dat Defensie niet terug kan komen op de reeds enkele malen uitgesproken toezegging van de minister-president.³⁹⁶ Dit knijpt des te meer, wanneer de SGVN op 25 juni 1993 de Nederlandse regering formeel verzoekt om een logistiek bataljon van maximaal 400 man.³⁹⁷ Ook de PVVN wijst Kooijmans er op dat de geloofwaardigheid van Nederland in het geding is: «mede omdat Nederland in vroeg stadium uitdrukkelijk als voorbeeld bedoelde geste maakte, vrees ik dat ook intrekking ervan nogal wat aandacht zal trekken.»³⁹⁸ Ter geruststelling laat Kooijmans de PVVN weten dat het Nederlandse aanbod blijft gehandhaafd «op een extra contingent van maximaal 400 man logistiek personeel. (...) Het is van belang in Uw gesprekken in New York duidelijk te maken dat Nederland niet op dit aanbod terugkomt.»³⁹⁹

De Defensiestaf laat de minister van Defensie op 9 juli 1993 weten dat de KL planmatig een logistieke ondersteuningsgroep heeft samengesteld van ongeveer 220 man, waaronder 100 dienstplichtigen. Als knelpunt wordt evenwel vermeld: «Het ter beschikking stellen van een logistiek zelfstandig luchtmobiel bataljon in januari 1994 voor vredesoperaties en het gelijktijdig in stand houden van de logistieke eenheid voor de safe areas is niet mogelijk.»⁴⁰⁰

Het aanbod van andere landen komt echter ook moeizaam op gang. De SGVN heeft in zijn rapport aan de Veiligheidsraad van 14 juni 1993 over de uitvoering van VR-resolutie 836 inzake de safe areas slechts gevraagd om 7 600 man voor uitvoering van de «lichte optie» («deterrence through presence») in plaats van de 34 000 militairen die nodig zouden zijn voor een «deterrence through strength» van de zes «veilige gebieden».⁴⁰¹ Maar ook voor deze lichte optie worden slechts met mondjesmaat eenheden ter beschikking gesteld.

Kooijmans: «Het besluit van de top was dat de EU zich zou inspannen voor het bijeen doen brengen van de 7500 man. Dat is het eerste gat wat er in zit. Er werd niet de concrete toezegging gedaan dat de EU voor die 7500 man zou zorgen. Nee, de EU zou zich ervoor inspannen; het kon ook via derden gebeuren. Daar is het uiteindelijk ook op neergekomen. De bijdrage van de EU is niet tot 7500 gekomen.»⁴⁰²

³⁹⁵  TK, 1992–1993, handelingen 82, p. 6041.

³⁹⁶  Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 23 juni 1993.

³⁹⁷  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 juni 1993.

³⁹⁸  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 juli 1993.

³⁹⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 8 juli 1993.

⁴⁰⁰  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 9 juli 1993.

⁴⁰¹  Dick Leurdijk, The United Nations and NATO in former Yugoslavia, 1991–1996, p. 36.

⁴⁰²  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁴⁰³  Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.

Lubbers heeft achteraf een meer uitgesproken mening over de vraag of de lidstaten van de EU hun toezeggingen van de Top van Kopenhagen voldoende hebben waargemaakt.

Lubbers: «Neen, die zijn niet voldoende waargemaakt. Dat is het antwoord. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat de val van Srebrenica daardoor is veroorzaakt. Dat zou mij een slag te ver gaan, maar het is geen goed signaal geweest dat aangegane verplichtingen in aantallen mensen onvoldoende waargemaakt zijn. Op de vraag of dat onvoldoende was,

zeg ik: ja, dat was onvoldoende.»⁴⁰³

Tijdens een mondeling overleg op 29 juli 1993 uit minister Kooijmans zijn bezorgdheid over de trage ontplooiing van de extra VN-troepen ten behoeve van de safe areas. De minister van Defensie herhaalt in het overleg het Nederlandse aanbod van een op maat gesneden logistieke eenheid: «Deze zal bestaan uit een bataljonsstaf waarin naast staffunctionarissen ook tolken, marechaussee en een communicatiecentrum zijn opgenomen, een stafcompagnie die verzorgende elementen (geneeskundig, onderhoud) en een beperkt aantal verkeerselementen bevat, een logistieke compagnie die bestaat uit een hersteleenheid met onder meer een wegenwachtfunctie en een peloton met opslag- en overslagcapaciteit voor brandstoffen. De samenstelling van deze eenheid is mede afhankelijk van de samenstelling van het grotere geheel van 7 500 man en is ruim 350 man sterk, waarvan naar verwachting ongeveer 150 dienstplichtigen.»⁴⁰⁴ Ter Beek informeert de commissies niet over de hem op 9 juli 1993 door de Defensiestaf gemelde knelpunten. Op 5 augustus 1993 accepteert de SGVN formeel het Nederlandse aanbod «to provide one maintenance and repair unit». Echter op 18 augustus 1993 bericht de PVVN aan de minister van Buitenlandse Zaken dat een fax van het VN-secretariaat is ontvangen, waarin wordt gesteld dat de voorgestelde samenstelling van de Nederlandse logistieke eenheid niet aansluit bij de behoeften van de commandant van UNPROFOR in Bosnië.⁴⁰⁵ Deze afwijzing door de VN van het Nederlandse aanbod komt Defensie eigenlijk wel goed uit. Zoals eerder vermeld, is de KL (vanwege de aflossing en de al bestaande VN-taken) niet in staat zowel de logistieke eenheid van 400 man als een LMB-bataljon (incl. noodzakelijke logistieke component) gelijktijdig uit te zenden.

De directeur van DAB, Barth, en de plaatsvervangend CDS, luitenant-generaal Van den Breemen, (CDS Van der Vlis is op vakantie) zetten een voorstel op papier, dat een oplossing moet bieden voor de gerezen problemen met het Nederlandse aanbod aan de VN. Na overleg met de plaatsvervangend bevelhebber van de KL, generaal-majoor Reitsma, (BLS Couzy is op vakantie) stellen zij de minister van Defensie op 17 augustus 1993 in een nota voor «om het Nederlandse aanbod van een logistieke eenheid en de Nederlandse optie van uitzending van het eerste luchtmobiele bataljon samen te voegen tot een nieuw, groter Nederlands aanbod: een luchtmobiel bataljon met een eigen logistieke component, totaal 900 à 1 000 man. Een dergelijk bataljon, uitgerust met YPR’s kan begin 1994 gereed zijn voor uitzending.»⁴⁰⁶ In hun nota gaan de beide adviseurs van de minister van Defensie voorbij aan het feit dat de logistieke eenheid en het luchtmobiele bataljon voor verschillende taken zijn aangeboden aan de VN: de logistieke eenheid ten behoeve van de uitvoering van de resoluties over de safe areas, het luchtmobiele bataljon ten behoeve van de implementatie van een vredesplan. CDS Van der Vlis wordt na zijn terugkeer van vakantie op de hoogte gesteld van de inhoud van de mede door zijn plaatsvervanger opgestelde nota. Dit advies heeft dan reeds een flink deel afgelegd van het traject van politieke besluitvorming.

⁴⁰⁴  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 60, p. 13.

⁴⁰⁵  Zendbrief van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 10 augustus 1993; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 augustus 1993.

⁴⁰⁶  Nota van DAB en PCDS aan de minister van Defensie, 17 augustus 1993.

Van der Vlis: «Die was al bij de minister geweest en door hem geparafeerd. Er was al afgesproken dat daarover op de conferentie van de troepenbijdragende landen, waar generaal Bastiaans naartoe zou gaan, mededelingen zouden worden gedaan. Zo’n bericht gaat alle kanten uit. Mijn eerste conclusie was dat dit voor geen meter meer kon worden teruggedraaid. Mijn tweede conclusie was dat ik niet blij was, noch met de inhoud, noch met de procedure.

Ik voeg hier een paar opmerkingen aan toe. Er lag een acuut probleem op tafel. Dat was het acute probleem – en dat kwam tijdens de eerste dagen van mijn vakantie al op tafel – dat de VN niet uit de voeten kon met die logistieke eenheid. De VN begon eisen te stellen die niet realiseerbaar waren. (...) Naarmate de tijd voortschreed, kwam de optie van het luchtmobiele bataljon steeds krachtdadiger op tafel te liggen. In de catacomben op het Plein werd geroepen: Als Van der Vlis er was geweest, was het anders gegaan. Ik moet u

echter zeggen dat op dat punt wat gas moet worden teruggenomen. Als je terugkijkt en je ziet die film zich ontwikkelen, is het maar de vraag of het mij gelukt zou zijn, dit tegen te houden. De druk was inmiddels gigantisch. Het lag voorts volledig binnen de bevoegdheid van de generaal Van der Breemen om te doen wat hij heeft gedaan. Ik heb hierover uiteraard met hem gesproken en hij ging ervan uit dat wij daarna de tijd hadden om nog eens rustig door die opties heen te lopen. Die tijd is er natuurlijk nooit meer geweest. Zoiets heeft een zelfbevestigend karakter.

(...) Dat was ook mijn conclusie toen ik terugkwam van vakantie: dit is allang in het kabinet besproken en je kunt het wel vergeten dat je dit verhaal nog kunt terugdraaien. Bovendien speelde mee dat de minister op zeer korte termijn naar New York zou gaan. Dit verhaal speelde daarin een essentiële rol. De conclusie moet naar mijn mening zijn dat met die nota en de goedkeuring daarvan de concept-beslissing om het luchtmobiele bataljon uit te zenden, in feite genomen was.»⁴⁰⁷

Op 17 augustus 1993 ontvangt Ter Beek na terugkeer van vakantie de nota, waarna hij de inhoud ervan nog dezelfde avond bespreekt met Barth en Van den Breemen. Beide adviseurs raden de minister aan om het voorstel voor het nieuwe aanbod voorafgaande aan zijn gesprek op 7 september 1993 met SGVN Boutros-Ghali te bespreken met de ministerpresident en de minister van Buitenlandse Zaken. Op 27 augustus 1993 biedt Ter Beek een gekuiste versie van de nota van zijn adviseurs aan minister Kooijmans aan. Onder andere een kritische passage over het voortijdige aanbod door Lubbers en Kooijmans van de logistieke eenheid op de Europese Top van Kopenhagen is geschrapt en ook passages over de problemen bij de KL om zowel een logistieke eenheid van 400 man en een bataljon van de LMB uit te zenden zijn weggelaten.⁴⁰⁸ Overigens heeft de souschef operatiën van de KL, brigade-generaal Bastiaans, tijdens een vergadering van troepenleverende landen op 23 en 24 augustus 1993 de optie van het infanteriebataljon met pantservoertuigen voor inzet in Bosnië reeds «onder vier ogen» gemeld aan de commandant van UNPROFOR in Bosnië, generaal Briquemont.⁴⁰⁹

De minister van Defensie heeft tussen 17 augustus en 7 september 1993 (zijn bezoek aan VN in New York) geen gesprek meer met CDS Van der Vlis en BLS Couzy om hun visie te vernemen over de mogelijke uitzending van het LMB naar Bosnië.

Ter Beek: «Ik kon mij absoluut niet herinneren dat ik na 17 augustus en vóór 7 september, de dag van de ontmoeting met Boutros Ghali, nog een afzonderlijk gesprek zou hebben gehad met de heren Van der Vlis en Couzy gezamenlijk. (...) Dat gesprek heeft niet plaatsgevonden en ik heb ook met grote verbazing de mededeling van de heer Couzy aangehoord dat ik hun bij die gelegenheid zou hebben gevraagd, hoe het zat met de veiligheidsrisico’s en dat toen mijn ogen oplichtten. Althans, volgens de heer Couzy, aan wie kennelijk een groot romancier verloren is gegaan. Hun antwoord was toen dat de zaak in termen van risico’s aanvaardbaar was en bij de minister was toen het kwartje gevallen, aldus Couzy afgelopen maandag (tijdens de hoorzitting). Ik begrijp niet waar hij het vandaan haalt. Ik denk dat hij ietwat in de war is geraakt met de tijdbalk, want het gesprek over de veiligheidsrisico’s heeft in de nacht van 11 op 12 november 1993 op het vliegveld Valkenburg plaatsgevonden, zoals generaal Van der Vlis afgelopen maandag ook heeft verklaard.»⁴¹⁰

⁴⁰⁷  Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁴⁰⁸  Nota van DAB en PCDS aan de minister van Defensie, 18 augustus 1993.

⁴⁰⁹  Aantekening van SCO KL t.b.v. de minister van Defensie, 27 augustus 1993.

⁴¹⁰  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁴¹¹  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 58.

Op 2 september 1993 spreekt de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken in een mondeling overleg met minister Kooijmans over de onderhandelingen over het Owen-Stoltenberg vredesplan, op basis van een brief van de minister van Buitenlandse Zaken.⁴¹¹ De minister van Defensie neemt geen deel aan het overleg. Minister Kooijmans informeert de commissieleden over het komende onderhoud van de minister van Defensie met de SGVN, waarin deze «inderdaad het per 1 januari a.s.

⁴¹²  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 61, p. 8.

⁴¹³  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 2 september 1993.

⁴¹⁴  Ministerraad, 3 september 1993.

⁴¹⁵  Ministerraad, 3 september 1993.

⁴¹⁶  Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 193.

⁴¹⁷  Memorandum van DAV en DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 30 augustus 1993.

⁴¹⁸  Brief van de minister van Defensie aan de SGVN, 31 augustus 1993.

beschikbaar stellen van een pantserbataljon luchtmobiele brigade zal opbrengen. Uiteraard moet in dat geval wel een regeling ter implementatie voorliggen die dan nog door Nederland moet worden beoordeeld. De VN heeft te kennen gegeven liever iets anders te hebben dan de door de minister van Defensie tijdens het vorige mondelinge overleg beschreven eenheid van ruim 350 man in verband met inpassing in het grotere geheel van 7500 man. Hierover vindt nog overleg plaats.»⁴¹² De directeur van DAB doet zijn minister verslag van het mondeling overleg en in het bijzonder van de uitspraken van Kooijmans over het terugtrekken van het aanbod van een logistieke eenheid («zonder veel nuances») en de nieuwe Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR.⁴¹³

Op 3 september 1993 komt het nieuwe Nederlandse aanbod aan de VN in de ministerraad aan de orde.⁴¹⁴ De Kamer wordt hierover dus eerder geïnformeerd dan de ministerraad. Verwezen wordt naar het eerder gedane aanbod van een logistieke eenheid, waarvan de minister-president tijdens de Europese Raad in Kopenhagen melding heeft gemaakt. Zonder dat wordt ingegaan op de problemen met het formeren van deze eenheid, wordt verklaard dat gezocht is naar alternatieven, omdat de VN meer vraagt van Nederland. In dit kader wordt melding gemaakt van de luchtmobiele eenheid die in november beschikbaar komt en na een additionele opleiding eind 1993/begin 1994 beschikbaar komt met een eigen logistieke component. Dit aanbod zal met de SGVN worden doorgesproken. Mocht de vredesregeling worden uitgevoerd en Nederland zou besluiten daarin deel te nemen, dan zal in dat kader het militaire aanbod worden gedaan. Dat zal ook afhangen van het eigen politieke oordeel over de aanvaardbaarheid daarvan.⁴¹⁵ Deze toelichting in de ministerraad geeft de indruk dat het aanbod van het luchtmobiele bataljon is bedoeld ten behoeve van de implementatie van een vredesregeling.

In de ministerraad vindt geen nadere discussie of besluitvorming plaats over dit nieuwe aanbod aan de VN. De geobjectiveerde samenvattingen van de ministerraad van 3 september 1993 bieden geen ondersteuning voor de volgende passage in het boek van Ter Beek: «Ruud Lubbers en Peter Kooijmans bleken geen enkel probleem te hebben met deze »switch«. Integendeel, ze waren bijzonder te spreken over dit royale aanbod van elfhonderd militairen in plaats van vierhonderd. Dat was niet misselijk. In de ministerraad toonde vooral Jan Pronk zich heel enthou-siast.»⁴¹⁶ Minder enthousiast zijn de chefs DAV en DPV, die vinden dat voor Nederland een «geloofwaardigheidsprobleem dreigt te ontstaan». Minister Kooijmans lijkt het echter inderdaad niet zo erg te vinden te moeten terugkomen op zijn eerdere aanbod tijdens de Europese Top van Kopenhagen, getuige zijn handgeschreven opmerking bij een kritische passage van zijn ambtenaren: «Dat is verleden tijd».⁴¹⁷ Op 31 augustus, dus nog vóór de bespreking in de ministerraad, schrijft Ter Beek een brief gericht aan de SGVN, waarin hij Boutros-Ghali wil informeren over de grotere Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR: «The larger, improved contribution which we envisage consists of an infantry battalion with about 40 armoured carriers. The unit will be largely self-supporting and have a total strength of about 1 000 men. The Netherlands will be able to relieve this unit regularly.» Het eerdere aanbod van een logistieke eenheid «for the protection of the so-called safe areas in Bosnia» wordt ingetrokken. «Given the fact that it is still unclear whether or not a viable peace-agreement can be reached, the new Dutch offer can’t be a blank cheque. The final political decision on the deployment of the Dutch infantry battalion will therefore be taken against the background of detailed knowledge of the content of what we hope will be

a fair and workable peace-agreement.»⁴¹⁸

Een medewerker van DAB brengt de (door Ter Beek reeds ondertekende) brief naar Buitenlandse Zaken met het verzoek deze via de permanente vertegenwoordiging in New York door te geleiden naar de SGVN. Op het ministerie van Buitenlandse Zaken verneemt deze medewerker van een functionaris van DPV dat de minister van Buitenlandse Zaken de brief niet wil doorzenden. Met dit bericht keert hij terug naar het ministerie van Defensie. De betrokken ambtenaren kunnen zich niet herinneren of de minister van Defensie op dat moment op de hoogte wordt gesteld van het niet doorgeleiden van zijn brief.⁴¹⁹

De redenen voor het niet doorgeleiden van de brief van de minister van Defensie zijn deels procedureel van aard (het informeren van de VN behoort tot de competentie van de minister van Buitenlandse Zaken), maar hebben deels ook een inhoudelijk karakter: namelijk een verschil van interpretatie tussen Defensie en Buitenlandse Zaken over de taak van de extra Nederlandse militairen. Defensie biedt het infanteriebataljon aan in het kader van een vredesregeling, terwijl Buitenlandse Zaken verwijst naar resolutie 836 inzake de safe areas.

Ter Beek: «Het kan ermee te maken hebben dat Buitenlandse Zaken het berichtenverkeer met New York als zijn exclusieve domein beschouwde. Het kan ook te maken hebben gehad met een inhoudelijke afweging op het ministerie van de inhoud van mijn brief.»⁴²⁰

Voormalig chef DPV Hoekema gaat tijdens de hoorzitting in op de verschillen tussen Buitenlandse Zaken en Defensie bij het maken van die inhoudelijke afweging.

Toenmalig chef Directie Politieke VN-zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Hoekema: «Het zou heel ongebruikelijk zijn geweest als er een brief van alleen Defensie zou zijn geweest naar de ambassadeur van Nederland bij de VN of naar Boutros Ghali. Het hele beleid inzake het voormalige Joegoslavië, het Nederlandse veiligheidsbeleid in het algemeen, is natuurlijk een gedeelde verantwoordelijkheid van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie. Tussen die twee departementen speelde natuurlijk ook de nodige rivaliteit over wie het voortouw had in dit soort zaken. (...) U moet zich ook realiseren (...) dat de minister van Defensie, de heer Ter Beek, in die periode ook wel een uitgesproken voorstander was van het op de kaart zetten van Nederland bij de VN-operatie in het voormalige Joegoslavië, bij UNPROFOR. Ik zeg niet dat de minister van Buitenlandse zaken daartegen was. Hij was ook gecommitteerd aan het Nederlandse aanbod dat in juni 1993 rondom de Europese Raad van Kopenhagen is gedaan. Maar de heer Ter Beek had zeker een geprofileerde opinie om dat te doen.«⁴²¹

In zijn bijdrage aan de hoorzitting geeft Lubbers een ander beeld van de verschillen in inhoudelijke afweging tussen Buitenlandse Zaken en Defensie.

⁴¹⁹  Brief van D.J. Barth aan de TCBU, 5 juni 2000, pp. 1–2.

⁴²⁰  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁴²¹  Hoekema, hoorzitting, 24 mei 2000.

Lubbers: «In algemene zin had Defensie, inclusief de minister, het meeste moeite met toezeggingen en invullingen daarvan. Het is wel mooi om het te doen, maar kunnen wij het waarmaken? Buitenlandse Zaken – dat geldt niet alleen daarvoor, maar u vraagt nu een vergelijking met Buitenlandse Zaken – was het departement dat in woord en geschrift zich er sterk voor maakte en ervoor pleitte om daadwerkelijk te gaan. Dan komt het subpunt, een meer technische punt: kun je het beste gaan met de luchtmobiele brigade of kun je beter op een andere wijze gaan? Hier draait het zich om in die zin dat Defensie zelf zegt: als wij willen of moeten gaan, dan kan dat het beste met de luchtmobiele brigade. Dat is ook begrijpelijk, want dat is een specifieke keuze. Die keuze is niet door Buitenlandse Zaken gemaakt, maar door Defensie en heeft ook instemming gehad van anderen. Misschien is die zelfs door anderen een beetje bevorderd, zoals u al zelf zei. Daar ligt de verhouding dus omgekeerd. Ik hoop dat ik het zo precies mogelijk beantwoord. De

algemene houding is: Buitenlandse Zaken is niet te remmen. Maar in de specifieke invulling maakt niet Buitenlandse Zaken, maar Defensie de keuzes.»⁴²²

De chef DPV (Hoekema), chef DAV (Majoor) en plv. chef DEU (Hattinga van ’t Sant) van Buitenlandse Zaken verwoorden in een memorandum aan de minister van Buitenlandse Zaken hun kritiek op de inhoud van de brief van de minister van Defensie en dringen er bij Kooijmans op aan zelf een bericht aan de PVVN te sturen om het VN-secretariaat in te lichten over het nieuwe Nederlandse aanbod:

«(...) De essentie is dat wij niet meer een separate logistieke eenheid voor safe areas aanbieden, maar een lumob-bataljon incl. logistieke component per januari ’94 voor de «implementation force», mede omdat dit beter op de VN-behoeften zou aansluiten. Op de brief is het nodige af te dingen. U liet zelf reeds weten «van geen brief af te weten en een dergelijke brief niet te willen zien uitgaan». Het eerste, makkelijkste argument voor dit standpunt is uiteraard dat het niet zo kan zijn dat Min Def a.h.w. op eigen houtje (via de PV New York) een brief over een majeur onderwerp van buitenlands beleid aan de SGVN richt. Het tweede argument is dat er ook inhoudelijke kanttekeningen te plaatsen zijn die vooral te maken hebben met het politieke risico dat nu bij de buitenwereld de perceptie ontstaat als zou Nederland terugkomen op het aanbod tot deelname aan de safe area-macht. U moge worden voorgesteld morgen, 3 dezer, e.e.a. met Min Def af te stemmen bv. in de REZ, op basis van bijgevoegde conceptinstructie van U (mede namens Min Def) aan de PV New York. Uw ambtgenoot kan dan bij zijn bezoek op 7 september a.s. ook op diezelfde basis in New York opereren bij zijn gesprekken o.m. met de SGVN. Ambtelijk Defensie (DAB en CDS) zijn hiervan op de hoogte en zullen Min Def «op scherp zetten». (...) Het gaat er nu om zeker te stellen dat dit aanbod wordt ingepast in de VN-behoeften voor de safe areas. Indien tgt de safe areas zouden opgaan in een bredere vredesregeling zal opnieuw een politieke toetsing plaatsvinden van de wenselijkheid van een Nederlandse bijdrage. Zowel aan de Kamer als aan de Geneefse onderhandelaars is medegedeeld dat er niet a priori vanuit gegaan mag worden dat Nederland zal deelnemen aan de «implementation force». Bij Nederland leven namelijk vragen, twijfels en zorgen over het gehalte van het (concept) vredesakkoord, de «viability» en afdwingbaarheid daarvan, het mandaat dat een VN/NAVO «implementation force» van de VR zal krijgen en de bereidheid van de deelnemers om daadwerkelijk uitvoering te geven aan dit mandaat.»⁴²³

⁴²²  Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁴²³  Memorandum van DPV, DAV en DEU aan de minister van Buitenlandse Zaken, 2 september 1993.

⁴²⁴  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 2 september 1993.

⁴²⁵  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 2 september 1993.

⁴²⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 2 september 1993.

Kooijmans geeft gehoor aan het advies van zijn ambtenaren en stuurt de PVVN op 2 september 1993 «mede namens mijn collega van Defensie»⁴²⁴ een bericht waarin deze opdracht krijgt om het nieuwe Nederlandse aanbod van een luchtmobiel bataljon met logistieke component in plaats van de logistieke eenheid van 400 man voor te bereiden, «omdat Nederland niet kan voldoen aan de concrete behoeften van BH-Command. Tegen elke prijs dient te worden vermeden dat deze (hopelijk tijdelijke) impasse aanleiding zou kunnen geven tot het misverstand dat Nederland niet bereid zou zijn zijn eerdere toezeggingen gestand te doen. Het is echter duidelijk dat de nodige creativiteit nodig is om een oplossing te vinden.»⁴²⁵ De minister vraagt bijzondere aandacht voor «het kader waarin dit nieuwe en vergrote Nederlandse aanbod wordt gedaan. Dit aanbod geschiedt uitdrukkelijk binnen het kader van de thans door de VN/VR aangenomen resoluties, waarbij de nadruk ligt op de safe area resolutie 836. (...) Ik moge U dan ook verzoeken het VN-secretariaat te sensibiliseren opdat tijdens het bezoek van minister Ter Beek e.e.a. gefinaliseerd en publiek gemaakt kan worden.»⁴²⁶

De instructie van Kooijmans wordt door de plaatsvervangend PVVN in een «aide mémoire» overgebracht aan het VN-secretariaat. Ook deze «aide mémoire» verwijst naar een aanbod ten behoeve van de uitvoering van de resolutie van de Veiligheidsraad over de safe areas: «Regarding the implementation of the safe areas, SCR 836 (...). This offer should not be considered a postponement of the Netherlands contribution, but is a result of the changing situation. (...) Should the safe area concept be overtaken by a wider peace settlement, the Netherlands offer will be reexamined in the light of the then existing political circumstances.»⁴²⁷ De plaatsvervangend PVVN bericht de minister van Buitenlandse Zaken vervolgens dat de eerste reactie van het VN-secretariaat «voorzichtig positief» was.⁴²⁸

Toenmalig plaatsvervangend Permanent Vertegenwoordiger bij de VN, De Marchant et D’Ansembourg: «het korte-termijnaanbod gold voor de situatie op dat moment, waarin de safe areas een prioritair deel van het geheel uitmaakten, terwijl het lange-termijnaanbod gold voor de vredesregeling, waarvoor een groot aantal troepen nodig waren. Maar Nederland zei daarbij altijd dat het eerst het vredesplan wilde zien, omdat het daarvan bekende gedeelte ons niet geheel beviel: wij vonden namelijk dat de Bosnische moslims daar niet goed genoeg uitkwamen.

(...) wat ik zei, heb ik eerst gerapporteerd aan de heer Baril, die daarvoor bij de VN op militair terrein de aangewezen man was, waarmee ik mijn instructies heb uitgevoerd;

(...)»⁴²⁹

Ter Beek: «de heer D’Ansembourg (...) stuurt op 3 september een code terug naar Buitenlandse Zaken om er melding van te maken dat hij de instructie van 2 september heeft uitgevoerd. Hij heeft contact gezocht met het VN-secretariaat; hij heeft Boutros Ghali niet kunnen spreken, maar Kofi Annan, de onder-secretaris-generaal, evenmin. Vanwege de grote spoed die erachter zat, heeft hij toen toch doorgezet en hij heeft gesproken met generaal Baril. Die krijgt te horen wat ik op 7 september de heer Boutros Ghali zal aanbieden; hij reageert daar maar gematigd positief op. Daaruit moge blijken dat het toen echt om de safe areas ging, want hij zegt dat de VN tot op dat moment alleen Nederland benaderd heeft en dat er een Pakistaans bataljon naar toe moet. Hij vraagt zich af of de zaak wel rond komt als Nederland het niet doet. Er blijkt uit het telegram dat er zelfs gezegd is dat het wel mooi is dat Nederland 1100 man aanbiedt, maar dat het totaal dan boven de 7600 man uitkomt. In dat gesprek is het dus ook over de safe areas gegaan.»⁴³⁰

Zoals reeds beschreven is Defensie (DAB) door Buitenlandse Zaken op de hoogte gesteld van het niet doorzenden van de brief van Ter Beek aan de SGVN. Voorts is met de directeur DAB, Barth, vooraf overleg gevoerd over de inhoud van het bericht dat de minister van Buitenlandse Zaken op 2 september 1993 heeft gestuurd aan de PVVN. Ook de Defensiestaf is op 2 september 1993 op de hoogte gesteld van dit bericht.⁴³¹ Volgens Ter Beek is hij vóór zijn vertrek naar New York niet over deze gang van zaken geïnformeerd, noch door zijn eigen ambtenaren noch door de minister van Buitenlandse Zaken (die hiertoe wel was geadviseerd door zijn ambtenaren).

Ter Beek: «Die code is mij achteraf geworden. Daarover heeft ook geen overleg plaatsgevonden met Defensie. Bovenaan, bij al die fraaie afkortingen, staat: »ter info: CDS DAB-Def«.

(vraag: Heeft de minister van Buitenlandse Zaken nog met u over deze code gesproken voordat u naar New York ging?) Nee.»⁴³²

⁴²⁷  Aide Mémoire, niet gedateerd.

⁴²⁸  Bericht van (plv.) PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 september 1993.

⁴²⁹  De Marchant et D’Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁴³⁰  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁴³¹  Brief van D.J. Barth aan de TCBU, 5 juni 2000, p. 2.

⁴³²  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

De heer Barth kan zich achteraf niet herinneren of de minister van Defensie is ingelicht:

«Ik herinner mij dit niet, maar ik moet op basis van de aantekeningen op het ontwerp-codebericht Kooijmans 242 vaststellen dat twee leden van de delegatie die de minister vergezelde bij zijn bezoek aan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties, namelijk luitenant-generaal Van den Breemen en ikzelf op de hoogte waren. (...) Uiteraard behoorde de minister over deze zaak te worden geïnformeerd. Dat was de taak van de Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken. Hoewel ik geen document heb aangetroffen, waaruit blijkt dat dit in het onderhavige geval ook inderdaad is gebeurd, ga ik ervan uit dat de informatie is doorgegeven.»⁴³³

Op 7 september 1993 spreekt Ter Beek in New York met SGVN Boutros-Ghali over verschillende onderwerpen met betrekking tot vredesoperaties. De bewindspersoon wordt vergezeld door de directeur DAB, Barth, de plaatsvervangend directeur Voorlichting van Defensie, Kreemers, en de plaatsvervangend CDS, luitenant-generaal Van den Breemen. Ook de chef DPV, Hoekema, is aanwezig bij het onderhoud. Tijdens dit gesprek presenteert de minister het Nederlandse aanbod van een infanterie-bataljon voor UNPROFOR. De plaatsvervangend PVVN, D’Ansembourg, die bij het gesprek aanwezig is, bericht de minister van Buitenlandse Zaken dat Ter Beek het bataljon heeft aangeboden voor de safe areas.⁴³⁴ Ook in een notitie van het VN-secretariaat over het onderhoud van Ter Beek met Boutros-Ghali wordt verwezen naar een nieuw Nederlands aanbod ten behoeve van de uitvoering van resolutie 836.⁴³⁵ Een ambtenaar van Defensie, die aantekeningen heeft gemaakt tijdens het onderhoud in New York, stelt dat Ter Beek «aanbod Lumob heeft gedaan voor »safe areas and peace agreement«. Je moet dit wel in de context zien dat we toen uitgingen van een vredesregeling waardoor safe area optie puur academisch leek. Minister zelf voelt niks voor inzet NL eenheden voor safe areas, maar dit terzijde.»⁴³⁶

De Marchant et d’Ansembourg: «Het aanbod is heel kort ter sprake gekomen. Van dat gesprek herinner ik me dat het over allerlei zaken ging waarmee Nederland op dat moment te maken had, zoals het tribunaal. Ik kan mij niet herinneren dat naast de safe areas ook andere doelen voor de troepen zijn aangegeven, maar ik sluit dat beslist niet uit.»⁴³⁷

Barth: «(...) de heer Ter Beek heeft naar mijn stellige herinnering daar in zeer globale termen gezegd: Nederland is bereid aan de VN ter beschikking te stellen, vanwege de afschuwelijke noodsituatie in Joegoslavië, de eenheid en dan volgt het verhaal. Verder niet. De heer Boutros Ghali betoonde zich uitermate tevreden en sprak vervolgens over andere dingen. Dat is mijn herinnering. Ik herinner me dat vrij stellig.»⁴³⁸

Bij zijn aanbod aan de SGVN stelt Ter Beek geen expliciete voorwaarden aan de inzet van de Nederlandse militairen, noch wat betreft de taak van de eenheid, noch wat betreft de locatie in Bosnië. Ook geeft de minister van Defensie niet aan voor welke periode Nederland zich committeert aan de uitzending.

⁴³³  Brief van D.J. Barth aan de TCBU, 5 juni 2000, p. 3.

⁴³⁴  Bericht van (plv.) PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 september 1993.

⁴³⁵  Notitie van Purola (VN-secretariaat), 7 september 1993.

⁴³⁶  Handgeschreven notitie van plv. Directeur Voorlichting aan DAB zonder datum.

⁴³⁷  De Marchant et d’Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁴³⁸  Barth, hoorzitting, 24 mei 2000.

Ter Beek: «(...) Voor UNPROFOR als een Nederlandse bijdrage tot versterking daarvan, omdat men zo’n nijpend tekort aan eenheden, aan troepen had. (...)

Ik heb daar geen voorwaarden bij gesteld. (...) Maar het was natuurlijk wel de verwachting dat er een vredesregeling zou komen. (...) Ik heb het niet als voorwaarde gesteld. Ik heb gezegd dat deze eenheid beschikbaar zou zijn voor de Verenigde Naties, voor UNPROFOR, als een extra Nederlandse bijdrage aan de troepenmacht van UNPROFOR in Joegoslavië. (...)

(vraag: wanneer is de duur van de uitzending van anderhalf jaar gemeld aan de VN?) Dat weet ik niet. Ik heb altijd voetstoots aangenomen dat men dit bij de Verenigde Naties wel wist. (...) Vanuit Den Haag. En wij hebben daarstraks al vastgesteld dat het berichtenverkeer tussen Den Haag en New York een verantwoordelijkheid van Buitenlandse Zaken was. Het ministerie heeft dit ook erg gekoesterd. Ik heb dus altijd voetstoots aangenomen dat Buitenlandse Zaken op enig moment – het was ook niet aan mij om dit te controleren – datgene wat ik samen met mijn collega van Buitenlandse Zaken in een brief aan de Kamer had geschreven over die anderhalf jaar – die was door ons beiden ondertekend, het was een kabinetsbesluit – via onze permanente vertegenwoordiger ter bevoegder plekke bij de VN gemeld had.»⁴³⁹

Hoekema: «Ik kan mij niet herinneren dat de minister specifiek over anderhalf jaar heeft gesproken. (...) Naar alle waarschijnlijkheid heeft ambassadeur Biegman of een van zijn medewerkers dat ergens in het najaar, oktober, november (1993), in een lijstje van voorwaarden even genoemd. In mijn herinnering heeft het nooit tot een grote discussie met de Verenigde Naties geleid, laat staan tot grote problemen. De Verenigde Naties vinden het volkomen normaal dat elk aanbod een zekere begrenzing heeft. Zoals ik op een eerdere vraag al zei, zijn die begrenzingen echter relatief. (...) Ik denk niet dat Nederland dit ooit als harde voorwaarde heeft gesteld bij de VN. De Verenigde Naties zouden er zelf ook nooit een probleem van hebben gemaakt. Zij zouden het niet als vreemd hebben ervaren als Nederland «anderhalf jaar» zou zeggen. Dat deed bijna ieder land. Geen enkel land tekent een blanco cheque om ergens voor tien jaar te blijven. Wij waren in Joegoslavië ook niet bezig met het voor de eeuwigheid instellen van safe areas. (...) Dat was in die tijd de beleving van de internationale gemeenschap, van de landen die troepen stuurden: wij hebben die safe areas een tijdje, als een humanitaire operatie, maar wij gaan wel op weg naar de vrede.»⁴⁴⁰

De Marchant et d’Ansembourg: «Nee, ik kan mij niet herinneren wanneer die periode van anderhalf jaar genoemd is. Dat kan best al in de voorbereidende fase hier in Nederland aan de orde zijn geweest. Maar ik kan mij niet herinneren wanneer dat voor het eerst in

New York over het voetlicht is gebracht.

(...) Het staat ook nergens in. (...) Ik kan mij dat niet herinneren. Ik heb in ieder geval zelf niet in herinnering dat ik dat als zodanig naar voren heb gebracht.

(...) Het formele antwoord op uw vraag is dat ik mij niet kan herinneren dat ik een specifieke opdracht heb gekregen om die periode te noemen en dat ik die periode ook niet naar voren heb gebracht. (...) ik wil niet uitsluiten dat in de gesprekken die plaatsvonden tussen onze militaire attaché en de mensen van het VN-secretariaat die periode wel degelijk op een gegeven moment naar voren is gekomen.»⁴⁴¹

Toenmalig Permanent Vertegenwoordiger bij de VN, Biegman: «Daar staat mij niets van bij. Ik heb niet de indruk dat dit in de bewuste instructie was opgenomen. Op een bepaald moment zal dit uit Den Haag gekomen zijn, maar ik weet niet of het in een instructie heeft gestaan. Het kan ook vermeld zijn in een contact tussen de kolonel Van Veen en Defensie, in het kader van de nadere invulling van het aanbod.

(...) Wanneer dit niet in een instructie die speciaal over dit onderwerp geschreven is, staat, nemen wij aan dat er geen precieze termijn is. Er zijn in zo’n situatie nog veel andere aspecten die óók moeten worden ingevuld en dat gebeurt ook in de loop van de tijd. Zo is op dat ogenblik ook de naam Srebrenica niet genoemd. Dat kwam pas later en dat geldt ook voor die termijn. (...)

(vraag: wanneer is de duur van de uitzending van anderhalf jaar gemeld aan de VN?) Dat weet ik werkelijk niet (...) Dat heeft geen diepe indruk gemaakt.»⁴⁴²

⁴³⁹  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁴⁴⁰  Hoekema, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁴⁴¹  De Marchant et d’Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁴⁴²  Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁴⁴³  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

Kooijmans: «Die informatie heeft niet plaatsgevonden langs de weg van een instructie aan de PV in New York. Dat gezegd hebbend, moet ik zeggen dat ik het onvoorstelbaar vind dat, als een contingent ter beschikking aan de VN wordt gesteld, zoals dat op verzoek van de secretaris-generaal is gebeurd na het kabinetsbesluit van 12 november, men in New York in de veelvuldige contacten die plaatsvinden tussen het DKPO en de Nederlandse militaire attaché, niet onmiddellijk gevraagd wordt voor hoelang de toezegging is gedaan. Dat hoort bij de planning. Al is er geen schriftelijke weergave van een instructie aan de PV om dat als zodanig separaat te melden, het is naar mijn begrip volstrekt duidelijk dat in de veelvuldige contacten tussen de PV en het secretariaat over de invulling van het aanbod ook de termijn aan de orde komt. Anders kan de VN niet plannen.»⁴⁴³

In februari 1995 zoeken twee medewerkers van Defensie in het kader van de voorbereiding van een bezoek van minister Voorhoeve aan de SGVN uit wanneer de VN in kennis is gesteld van de termijn van anderhalf jaar voor uitzending van het LMB. Zij melden dat Ter Beek in juni 1994 de

SGVN «in een gesprek onder vier ogen» heeft geïnformeerd dat de LMB in beginsel voor anderhalf jaar is aangeboden. «Er is dus sprake van een Nederlandse voorwaarde achteraf. Toen het VN-secetariaat later meldde daarvan niets te weten (of te willen weten) is de termijn formeel via de Nederlandse PVVN bekend gemaakt.»⁴⁴⁴

Ambtenaren van Buitenlandse Zaken stellen in een overleg op 19 oktober 1994 vast dat begin 1995 «aan de VN een duidelijke boodschap (dient) te worden afgegeven met betrekking tot de Nederlandse deelname aan UNPROFOR. Hoewel niet schriftelijk vastgelegd, bestaat bij de VN de stellige overtuiging dat de Nederlandse bijdrage voor onbepaalde tijd is.»⁴⁴⁵

⁴⁴⁴  Notitie van medewerker DAB en medewerker CDS, 22 februari 1995.

⁴⁴⁵  Conclusies van coördinatie-overleg inzake voormalig Joegoslavië, 19 oktober 1994.

⁴⁴⁶  Memorandum van DAV en DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 9 september 1993.

⁴⁴⁷  TK, 1992–1993, 22 181, nr. 61, p. 7.

⁴⁴⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO en PVVN, 21 september 1993.

⁴⁴⁹  Ministerraad, 24 september 1993.

⁴⁵⁰  Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 194.

⁴⁵¹  Intern Memorandum van CS KL, crisisstaf Ochtendblad, 19 september 1993.

De chef DPV, Hoekema, dringt er, naar aanleiding van de uitspraken van Ter Beek in zijn gesprek met Boutros-Ghali, bij zijn minister op aan om Ter Beek «te herinneren aan de vier door u gestelde voorwaarden voor beschikbaarstelling: een voldoende ruim mandaat dat het mogelijk maakt de nakoming van de afspraken te verzekeren; een goede en beproefde commandostructuur (NAVO-plus); substantiële bijdragen van partners, inclusief m.n. de VS; een beroep op ons door de VN en vooral door de Bosniërs zelf. In New York heeft minister Ter Beek alleen VS-participatie als voorwaarde gesteld. Ambtelijk Defensie is reeds geïnformeerd over deze omissie doch dit lijkt niet het beoogde effect te sorteren.»⁴⁴⁶ Blijkbaar gaat ook de chef DPV er van uit dat het Nederlandse aanbod bedoeld is voor de implementatie van een vredesregeling, want daar zijn de door Kooijmans (tijdens het mondeling overleg van 2 september 1993)⁴⁴⁷ geformuleerde voorwaarden op van toepassing. Voor de zekerheid informeert de minister van Buitenlandse Zaken de PV’s bij de VN en de NAVO ook over zijn vier voorwaarden voor Nederlandse deelname aan militaire implementatie van een vredesregeling. De PV bij de NAVO kan tijdens de NAVO Raad van 22 september 1993 het luchtmobiel bataljon noemen «als Nederlands aanbod voor de implementatie in NAVO-verband van een vredesregeling in Bosnië».⁴⁴⁸ Voorts overlegt minister Kooijmans met de fractiedeskundigen van de coalitiepartijen in de Tweede Kamer over de Nederlandse opstelling ten aanzien van het voorliggende vredesplan en over een Nederlandse bijdrage aan een implementatiemacht. In de ministerraad van 24 september 1993 wordt gemeld dat met de Tweede-Kamerleden De Hoop Scheffer en Van Traa alleen procedureafspraken zijn gemaakt en dat de Tweede Kamer in de te nemen beslissing zal worden gekend.⁴⁴⁹ Wanneer het Owen-Stoltenberg vredesplan eind september door het Bosnische parlement wordt verworpen, lijkt voor Ter Beek «de uitzending van het luchtmobiele bataljon naar Bosnië in ieder geval voorlopig van de baan».⁴⁵⁰ Landmacht- en Defensiestaf gaan echter door met de planning voor mogelijke uitzending. Officieren van de Crisisstaf van de KL brengen van 14 t/m 18 september 1993 een oriëntatiebezoek aan UNPROFOR in Bosnië, waarbij overigens geen bezoek wordt gebracht aan de enclaves Srebrenica en/of Zepa. Zij noemen in hun verslag vier opties over de inzet van het LMB, die de leiding van UNPROFOR in gedachten heeft: Zenica (Centraal-Bosnië), Srebrenica en Zepa; Tarcin-Jablanica; Sarajevo. De nadruk ligt op de beide eerste opties. De taak voor een infanterie-eenheid in Srebrenica en Zepa zou zijn: «handhaven van een gedemilitariseerd gebied.»⁴⁵¹

Van der Vlis: «Toen het verzoek van de Verenigde Naties binnenkwam, waren de minister en ik redelijk verbaasd. Wij dachten namelijk dat toen de vredesplannen waren afgewezen door de Bosnische Serviërs, wij voorlopig van het probleem af waren. Heel essentieel in deze problematiek is de koppeling tussen de safe areas en een vredesregeling. De safe areas – u hebt dat ook kunnen terugvinden in de evaluatie van de Verenigde Naties – zijn nooit bedoeld geweest als een onafhankelijke maatregel. Zij zijn altijd bedoeld geweest als een tijdelijke maatregel overgaand in... Toen er geen vredesregeling meer was, was in feite het concept van de safe areas heel moeilijk geworden. Voor het totale begrip wilde ik dit toch even opmerken. Op 8 oktober heb ik dat in een nota nog eens uitvoerig aan de orde gesteld, mede in relatie tot de problematiek van het bezetten van een enclave als Srebrenica in het licht van de logistieke ondersteuning en dergelijke. Die nota is uiteindelijk de aanleiding geweest dat de minister zelf naar Bosnië is gegaan om te onderzoek wat de mogelijkheden en problemen waren.»⁴⁵²

De CDS stelt een notitie op over de uitzending van het LMB, die op 11 oktober 1993 wordt besproken in het Politiek Beraad op het ministerie van Defensie. In de notitie worden de twee modaliteiten van uitzending uitgewerkt: de VN optie, gebaseerd op onder andere VR-resolutie 836, en een NAVO optie, op basis van een eventueel vredesplan. De CDS verwijst naar de vier opties voor ontplooiing, die UNPROFOR heeft meegegeven aan de delegatie van de KL. «Hoewel in principe alle opties voor 11 Infbat APC uitvoerbaar zijn, gaat bij de KL toch sterk de voorkeur uit naar inzet in het gebied van Zenica. (...) De optie Srebrenica/Zepa, die i.v.m. de voorziene terugtrekking van de Canadezen een sterke voorkeur geniet binnen UNPROFOR, zal het bataljon, gezien de ontoegankelijkheid van het terrein, voor grote logistieke problemen stellen. Van Nederlandse zijde zal dan ook grote druk op UNPROFOR moeten worden uitgeoefend om het gebied Zenica aan 11 Infbat APC toe te wijzen.»⁴⁵³ Na een uitvoerige discussie wordt in het Politiek Beraad besloten in te stemmen met de volgende aanbevelingen:

«a. De KL opdracht te geven te starten met het formeren van de OSG; b. De voorbereidingen voor de gereedstelling van 11 Infbat in VN uitmonstering te continueren; c. Het personeel duidelijk te maken dat deze gereedstelling kan geschieden zowel ter uitvoering van de VR-resoluties m.b.t. de safe areas als ter deelneming in een implementatiemacht in het kader van een VN-vredesregeling, en tevens aan te geven dat over een uitzending nog geen definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden; d. Bij de VN kenbaar te maken dat in geval van implementatie van een vredesregeling door Nederland zal worden overwogen dezelfde eenheden die oorspronkelijk waren aangeboden voor de safe areas aan dit optreden te laten deelnemen.»

⁴⁵²  Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁴⁵³  Aantekening van CDS aan voorzitter en leden van het Politiek Beraad, 8 oktober 1993.

⁴⁵⁴  Besluitenlijst Politiek Beraad, 11 oktober 1993.

⁴⁵⁵  Brief van SGVN aan PVVN, 21 oktober 1993.

⁴⁵⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 3 november 1993.

In dit kader wordt voorts nog besloten dat de minister van Defensie bij zijn collega van Buitenlandse Zaken «het concept van de safe areas als zodanig ter discussie zal stellen.»⁴⁵⁴

Op 21 oktober 1993 stuurt de SGVN, via de PVVN, een brief aan de Nederlandse regering waarin hij formeel het Nederlandse aanbod van een gemechaniseerd infanteriebataljon aanvaardt voor de versterking van UNPROFOR ten behoeve van de uitvoering van de resolutie 824 en 836 (safe areas). Boutros-Ghali verzoekt om het bataljon begin 1994 in Bosnië te ontplooien.⁴⁵⁵ De minister van Buitenlandse Zaken stuurt het VN-secretariaat op 3 november 1993 een specificatie van het Nederlandse aanbod (1 110 man, 300 voertuigen, waaronder 50 YPR’s; excl. geniedetachement van ca. 80 man; mogelijk enkele lichte transporthelikopters) en geeft als voorkeur om het bataljon in de nabijheid te plaatsen van het Nederlands/Belgische transportbataljon in Centraal-Bosnië.⁴⁵⁶ Niet alleen over de locatie wordt nog met de VN overlegd, ook de taak voor het Nederlandse bataljon blijft voorlopig onduidelijk.

Hoekema: «Dat bataljon heeft inderdaad verschillende rollen vervuld. Het lag in eerste instantie op tafel voor het vredesplan, later voor safe areas in het kader van het vredesplan en nog later alleen voor safe areas. Dat was toen het hele vredesplan om zeep was geholpen doordat het Bosnische parlement het, overigens om begrijpelijke redenen, had verworpen. (...) Hierdoor bleef in de late herfst van 1993 de strikt humanitaire opdracht over om vluchtelingen in de safe areas te beschermen. Nederland heeft er toen niet over gedacht, het aanbod terug te trekken, maar is ingegaan op de behoefte van de Verenigde Naties, die aanzienlijk was, om de safe areas van een minimale militaire presentie te voorzien. Dat luchtmobiele bataljon is op papier dus verschoven van de ene naar de andere naar de volgende inzetmogelijkheid, en Nederland heeft het steeds op tafel gehouden. De optiek is dus aanzienlijk veranderd in de loop van pakweg vijf maanden.(...)

Die dingen gaan betrekkelijk sluipend. (...) Zo’n aanbod ligt dan op tafel en is vervolgens een politiek gegeven, zowel extern, voor de Kamer en de Nederlandse samenleving, als intern. Op een gegeven moment verdween het vredesplan achter de horizon, maar dat bataljon stond er nog. In de praktijk hadden de ministers en de ambtenaren voortdurend overleg en was er geen sprake van een tabula rasa toen het vredesplan van tafel ging. Toen werd er niet weer blanco over nagedacht of Nederland een bataljon zou aanbieden voor de safe areas. Dat bataljon lag er immers al en je zou het alleen kunnen terugtrekken met heel veel gezichtsverlies en veel schade aan de Verenigde Naties en de Nederlandse positie in de Verenigde Naties. De moraal van het verhaal is eigenlijk dat er, als zo’n aanbod eenmaal op tafel ligt, heel veel moet gebeuren voordat je het intrekt, ook al zijn de omstandigheden waaronder je het bataljon dacht te gaan inzetten, heel anders gewor-den.»⁴⁵⁷

Kooijmans: «De verschuiving is naar mijn gevoel minder absoluut dan u nu aangeeft alsof de safe areas een volstrekt van een vredesregeling gesepareerd concept zouden zijn. Het is duidelijk dat als je uitzicht hebt op een vredesregeling, het tijdelijke karakter van de safe areas een veel groter accent heeft. Toen het Owen/Stoltenberg-plan van tafel was geveegd, werd het safe-areaconcept niet als een eigenstandig punt naar voren gebracht. Het berustte op het inzicht dat een vredesregeling vrijwel onbereikbaar zou zijn als men niet op de een of andere manier aan de etnische zuivering een einde zou maken, waarvoor het voortbestaan van de enclaves een duidelijke symboolfunctie had. De Bosnische kant bleek al grote moeite te hebben met het Owen/Stoltenberg-plan. Het was niet de bedoeling om de safe areas ad infinitum of tot er een wonder zou gebeuren in stand te houden. Nee, een toekomstige vredesregeling bleef ten grondslag liggen aan het belang van de bescherming van de safe areas.»⁴⁵⁸

Naar aanleiding van besluiten van de Europese Top van 29 oktober 1993 wordt begin november als mogelijke taak voor het Nederlandse bataljon ook gedacht aan het beschermen van de routes voor de humanitaire konvooien.⁴⁵⁹ De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Dankert, antwoordt in een mondeling overleg op een desbetreffende vraag van Blaauw: «Het kan zijn dat de luchtmobiele brigade, oorspronkelijk bedoeld voor drie safe areas of voor de implementatie van een vredesakkoord, gezien de jongste ontwikkelingen wordt ingezet ter beveiliging van de humanitaire transporten. Het mandaat van de luchtmobiele brigade komt overigens nog aan de orde in het eerstvolgende kabinetsberaad.»⁴⁶⁰

3.2.11 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending Infanteriebataljon

⁴⁵⁷  Hoekema, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁴⁵⁸  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁴⁵⁹  Memorandum van DPV en DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 5 november 1993.

⁴⁶⁰  TK, 1993–1994, 21 501–01, nr. 66, p. 5.

De ministerraad buigt zich op 12 november 1993 over de uitzending van het eerste luchtmobiele bataljon naar Bosnië. Minister Ter Beek is dan net teruggekeerd van een bezoek aan Kroatië en Bosnië, waar hij zich heeft georiënteerd op de taak en de locatie van het Nederlandse infanterie-bataljon. Veel duidelijkheid heeft hij hierover echter niet gekregen.

Couzy: «Ik zag dat bezoek meer als een gebaar naar anderen dat het allemaal heel zorgvuldig bekeken werd. De reis was slecht voorbereid. Slechts enkele dagen voor vertrek werd besloten dat de minister daarheen zou gaan. Het was toen al bekend dat generaal Briquemont – de commandant in Sarajevo – met vakantie was. Hij was eigenlijk

Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.

de belangrijkste gesprekspartner. General Cot bleek ook niet beschikbaar. Wij hebben gesproken met tweede- en derderangs VN-functionarissen. Dat had allemaal geen enkele zin en dat was voor een belangrijk deel tevoren al bekend. Ik vond deze reis meer window dressing dan dat het echt veel zin had. (...) Het heeft echter niets bijgedragen, want wij mochten niet naar de enclave Srebrenica. Het was tevoren bekend dat dit niet zou kunnen. Wij hadden eenvoudiger hier op een kantoortje de voors en tegens kunnen bespreken.»⁴⁶¹

Ter Beek bestrijdt tijdens de hoorzitting deze mening van Couzy over de zinvolheid van zijn werkbezoek.

Ter Beek: «Op dat moment is nog niet bekend wat de locatie zal zijn en wat de taakopdracht precies zal zijn. Ik vind op dat moment dat ik dat natuurlijk wel moet weten voordat ik de ministerraad een voorstel doe, formeel al dan niet in te stemmen met het verzoek van de Verenigde Naties. Vervolgens besluit ik twee dingen te combineren. Ik ben dan al van plan, ons transportbataljon in Busovaca te bezoeken. Dan is het begin november. Ik vraag aan de defensiestaf om een missie op pad te sturen om in Bosnië nader te verkennen, wat precies de locatie zal worden en om welke opdracht het zal gaan. Dat wordt een missie onder leiding van de toenmalige commandant van de luchtmobiele brigade, brigadegeneraal Jan-Willem Brinkman. (...) Deze delegatie ontmoet ik op 10 november ’s avonds in Zagreb. Generaal Brinkman doet mij verslag van zijn bevindingen. De commandant van UNPROFOR heeft op dat moment nog geen beslissing genomen over de locatie en de taak van het Nederlandse luchtmobiele bataljon. (...) Op 10 november hoor ik van generaal Brinkman dat de Verenigde Naties twee opties hebben. De eerste is dat ons bataljon gestationeerd wordt in Centraal-Bosnië, dus niet in een van safe areas. Concreter gezegd, in de driehoek Zenica-Vares-Kladanj. Die optie sprak mij aan, want dan zouden wij in een aaneengesloten gebied opereren, dicht bij ons transportbataljon. Waarom speelde die optie toen een rol? Omdat de enclaves toen vanuit Centraal-Bosnië bevoorraad moesten worden. Die bevoorrading liep gevaar omdat er op dat moment in Centraal-Bosnië gevechten aan de gang waren tussen de Serviërs en de Kroaten. Er was dus een mogelijkheid dat het Nederlandse luchtmobiele bataljon een beveiligingstaak in Centraal-Bosnië zou krijgen. De tweede optie was dat het bataljon in tweeën gedeeld zou worden, waarna een deel in Centraal-Bosnië en een deel in Srebrenica gestationeerd zou worden. Met die optie was ik niet echt gelukkig, omdat dit zou betekenen dat er zowel bij de medische verzorging als met andere logistieke lijnen problemen zouden kunnen ontstaan. Dat bataljon zou dan immers uit twee delen bestaan, met de Serviërs ertussen. Ik weet nog heel goed dat generaal Couzy, toen generaal Brinkman zei dat wij ook die tweede optie wel aan zouden kunnen, hem zeer opvallend, althans voor mij, tot de orde riep door te stellen dat hij wel erg hard van stapel liep. Op 11 november zijn wij naar Kiseljac gereisd om daar met de staf van generaal Briquemont te spreken. Die was er niet, hij had een paar dagen verlof opgenomen. Kennelijk was hij toen al niet in goeden doen, want een tijdje later nam hij ontslag. Ik heb toen wel een van zijn plaatsvervangers gesproken, de Spaanse generaal Ortega, waarbij de communicatie ernstig belemmerd werd doordat hij nauwelijks of geen Engels sprak en bovendien niet op de hoogte bleek te zijn van de twee opties die ik de avond ervoor via Brinkman vanuit Zagreb had vernomen.

(...) Afgelopen maandag (tijdens de hoorzitting) heb ik generaal Couzy horen verklaren dat mijn missie, waarbij ook hij aanwezig was, window dressing, zinloos was. Ik weet niet waarop hij doelt, maar zinnig was de missie in elk geval wel, al was het alleen maar om het transportbataljon een hart onder de riem te steken. Daar zijn wij toen de dag erna geweest. Maar wat mij echt buitengewoon verbaasd heeft, is dat generaal Couzy maandag (tijdens de hoorzitting) verklaarde: «Wij konden niet naar Srebrenica.» Ik dacht: waar haalt hij dat nu vandaan? Wij wilden helemaal niet naar Srebrenica, dat was niet in ons reisprogramma opgenomen. (...) Waarom zouden wij ook naar Srebrenica zijn gegaan? Toen stond nog helemaal niet vast dat Srebrenica de locatie zou zijn.»⁴⁶²

De leiding van UNPROFOR heeft twee opties aan Brinkman voorgelegd voor de stationering van het Nederlandse bataljon. Een mogelijkheid is een inzet in Centraal-Bosnië (rondom Zenica), in de nabijheid van het

462

Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.                 Nederlands/Belgische transportbataljon. Een compagnie van het Noordse

461

bataljon neemt dan de positie van de Canadezen in Srebrenica over en de Oekraïners komen terecht in Zepa en Gorazde. De tweede optie houdt in dat een deel van het Nederlandse bataljon in Centraal-Bosnië gestationeerd wordt, terwijl het andere deel in Srebrenica wordt ingezet.⁴⁶³ De bezwaren van Couzy tegen deze tweede optie zijn vooral gebaseerd op de logistieke problemen die het in tweeën delen van het bataljon met zich mee zou brengen. «Couzy is van mening dat daarom een aantal vragen over de Nederlandse inzet niet beantwoord zijn. Hij heeft evenwel begrip voor het feit dat Ter Beek als politicus haast wil maken met zijn beslissing. Zelf had hij als bevelhebber nog meer zekerheden willen hebben, maar nu landen als het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en de Noordelijke landen mee willen doen, begrijpt hij de politieke wil van Ter Beek om aan de nieuwe VN-opdracht ook een bijdrage te leveren. (...) Couzy wil in ieder geval dat het Nederlandse bataljon dat straks wordt uitgestuurd niet versnipperd raakt over Bosnië.»⁴⁶⁴ De bezwaren van Couzy tegen stationering in Srebrenica komen niet voort uit de mogelijk grotere risico’s die de Nederlandse militairen zouden kunnen lopen in de enclave in vergelijking met stationering in andere safe areas of in Centraal-Bosnië.

Couzy: «Dat was van belang voor de logistieke ondersteuning. Wij moesten dat namelijk zelf gaan doen. Dat werd niet meer gedaan door de VN. Het is veel praktischer en eenvoudiger op te lossen als de eenheid in één aaneengesloten gebied zit. Srebrenica én Zepa zijn twee totaal gescheiden enclaves. Dat is voor de logistieke ondersteuning een stuk lastiger.

(...) Er is lang gewikt en gewogen. Hoe zwaar moet dat wegen? Kan dat een reden zijn om «nee» te zeggen? Uiteindelijk heb ik gezegd, dat ik niet vond dat het een reden kon zijn om «nee» te zeggen en dat wij het toch maar moesten accepteren ook al voldeed het niet aan onze wensen.

(...) Nederland wilde daar tijdelijk een bijdrage leveren. Langzamerhand waren de plekjes opgevuld en naar deze plek wilde geen enkel land. Het was echter wel wezenlijk dat iemand daarheen ging. Als je loyaal troepenleverancier wilt zijn, moet je niet te veel beperkende maatregelen verbinden aan je troepenuitzending. Als een commandant ter plaatse voortdurend moet onderhandelen met 12 of 13 troepenleverende landen, kan hij natuurlijk helemaal niets meer. Het is dus ook een bepaalde loyaliteit tegenover een VN-commandant. Nederland vindt het belangrijk om mee te doen. Het is essentieel dat deze plek wordt ingevuld. Wij kunnen dat en moeten op dat punt geen «nee» zeggen. (...) Achteraf bezien, na alles wat er gebeurd is, was het natuurlijk een heel ongelukkige locatie, maar wie kon in 1993 voorspellen dat het uiteindelijk op die enclave gemunt zou zijn? In andere mogelijke gebieden van safe areas, zoals Bihac of Sarajevo, die ook nog aan de orde geweest zijn, werd veel meer geschoten op VN-eenheden. De Franse eenheden hebben daar flinke verliezen geleden. Als het ging om het inschatten van de risico’s voor de Nederlandse VN-militairen, dan waren Bihac en Sarajevo gevaarlijker locaties dan Srebrenica en Zepa.»⁴⁶⁵

⁴⁶³  Zie: Relus ter Beek, Manoeuvreren, pp. 197–198; H.A. Couzy, Mijn jaren als bevelhebber, pp. 141–142; brief van generaal-majoor b.d. J.W. Brinkman aan de TCBU, 23 mei 2000.

⁴⁶⁴  NRC Handelsblad, 12 november 1993.

⁴⁶⁵  Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁴⁶⁶  Relus ter Beek, Manoeuvreren, pp. 199–200.

Het gezelschap komt donderdagavond 11 november 1993 aan op marinevliegkamp Valkenburg en wordt daar opgewacht door CDS Van der Vlis. Tijdens een nachtelijke discussie brengt zowel Van der Vlis als Couzy een aantal militaire bezwaren naar voren tegen de uitzending van het luchtmobiele bataljon naar Bosnië. Volgens Ter Beek worden de bezwaren van Couzy ondervangen «door in het voorstel aan de ministerraad op te nemen dat het luchtmobiele bataljon voor een beperkte periode aan UNPROFOR beschikbaar zou worden gesteld, dat de eenheid bij voorkeur in een aaneengesloten gebied zou moeten worden ingezet en dat de eenheid desnoods »robuust« zou kunnen optreden. Couzy liet daarop zijn eerdere bedenkingen varen.»⁴⁶⁶

Couzy: «Voor mij waren de kaarten geschud. De minister had allang het besluit genomen – en ook het kabinet – dat Nederland zou meedoen. Ik moest dat loyaal verder voorbe-

467 468

reiden. Ik was daarmee ook al druk bezig. Voor mij was de locatiekeuze niet meer interessant. Ik heb mij nooit verzet tegen de locatiekeuze Srebrenica. (...) Het was voor mij onduidelijk in hoeverre er speelruimte was voor een open gesprek. Het heeft in ieder geval wel erg lang geduurd. Wij zijn heel lang bezig geweest. Ik heb nauwelijks deelgenomen aan dat gesprek. Ik heb er met verbazing naar geluisterd. Het was niet duidelijk in hoeverre er nog echt een mogelijkheid was om het standpunt van de minister te beïnvloeden. Ik ging ervan uit dat die mogelijkheid er niet meer was. (...) (vraag: hoe belangrijk was beperkte periode voor u?) Voor mij was dat niet van belang. Een bataljon wordt namelijk om het halfjaar afgelost. Wij hadden drie bataljons. Het kon dus eigenlijk heel lang worden volgehouden. Het werd uiteindelijk anderhalf jaar. Voor mij was dat niet zo’n item. Het was veel meer een politiek item waaraan op het ministerie veel belang werd gehecht. Ik heb dat echter voor kennisgeving aangenomen.»⁴⁶⁷

Van der Vlis: «In mijn beleving was het in feite al, voordat wij in Valkenburg begonnen te praten, tussen de minister en generaal Couzy tot een soort overeenkomst gekomen dat onder bepaalde voorwaarden de uitzending kon plaatsvinden. Twee van die voorwaarden waren de robuustheid van optreden en het min of meer aaneengesloten gebied. Daarnaast was, voorzover ik het begrepen heb, in die nachtelijke uren afgesproken dat de uitzending een tijdsduur zou hebben van twee jaar.

Toen die bespreking begon, had ik snel het gevoel dat er al min of meer een soort beslissing genomen was. De bespreking – ik zeg dat maar eerlijk – had maar één doel: onderzoeken wat de chef defensiestaf hier allemaal van vond. Ik werd in de middag gebeld met het verzoek, naar Valkenburg te komen. Het is vooral een samenspraak geweest tussen de minister en mij. In dat gesprek dat bijna twee uur geduurd heeft, zijn om zijn eigen woorden maar eens te gebruiken, als een soort Tibetaanse gebedsmolen alle argumenten nog eens op tafel gelegd die ervoor pleiten om niet tot uitzending over te gaan en vervolgens om niet naar een enclave te gaan. De reactie van de minister daarop was dat hij nog steeds geen argument had gehoord van mij dat overtuigend genoeg was in politieke zin om te zeggen: ik doe het niet.

Uiteindelijk kwamen wij op het cruciale punt wat de risico’s waren voor ons personeel. Als ik daarop gezegd zou hebben dat die onaanvaardbaar hoog waren, dan had ik ongetwijfeld een nieuwe discussie gekregen, maar dan waren wij misschien met de hele uitzending in een ander vaarwater gekomen. Het vervelende was -het klinkt misschien wat raar dat ik dat zo zeg – dat ik dat niet vond. Ik vond dat de risico’s binnen de normen en uitgangspunten die wij in ons hoofd hadden, aanvaardbaar waren. Om het heel concreet te zeggen: ik heb nooit gedacht dat Mladic zo gek zou zijn dat hij zich zou vergrijpen aan VN-militairen. Laten wij wel wezen: het bewijs daarvan is later ook geleverd.»

Ook de tijdsduur van de uitzending van het LMB komt tijdens het gesprek op Valkenburg aan de orde.

Van der Vlis: «Wij hebben uiteindelijk ook nog een discussie gehad over de tijdsduur. Ik vroeg toen waarom dat eigenlijk twee jaar moest zijn en waarop dat was gebaseerd. Dat was een aanname. Ik antwoordde dat dit niet logisch was. Ik was het volkomen eens met het stellen van een tijdsduur, omdat er anders een open einde is. Die tijdsduur moest mijns inziens 18 maanden zijn. Dat paste in de gedachte van de Prioriteitennota waarin sprake is van een soort driedeling. Ik moet u heel eerlijk zeggen, dat als u mij een verwijt mag of wilt maken, ik daar achteraf op terugkijkend, natuurlijk had moeten zeggen dat wij er 12 maanden van hadden moeten maken. Dat is op dat moment echter niet in mijn gedachten gekomen. Ik zeg dat niet in relatie tot de afloop, want daarvan hadden wij op dat moment natuurlijk geen weet. Ik zeg dat wel, omdat het concept van de safe areas in feite was losgekoppeld van de uitvoering van een vredesregeling, waardoor het verstandiger was, de tijdsduur zo kort mogelijk te maken. Het is uiteindelijk 18 maanden geworden. Dat is ook aan de Kamer gerapporteerd.»⁴⁶⁸

In het eerste concept van de brief aan de Tweede Kamer (opgesteld op 5 _{Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.}                    november 1993) komt het standpunt van Couzy terug dat de Nederlandse

Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.            bijdrage in beginsel geldt voor twee jaar. Ook staat in het concept vermeld

⁴⁶⁹  «Eerste aanzet» (d.d. 5 november 1993) voor de brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 12 november 1993.

⁴⁷⁰  Ministerraad, 12 november 1993.

⁴⁷¹  Ministerraad, 12 november 1993.

⁴⁷²  Ministerraad, 12 november 1993.

⁴⁷³  Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 200.

⁴⁷⁴  Besluitenlijst Politiek Beraad, 8 november 1993.

dat de uitzending plaats heeft in het kader van de VR-resoluties 824 en 836, die betrekking hebben op de zes safe areas, waar «de Nederlandse militairen zullen optreden». Verwezen wordt naar het formele verzoek van de SGVN van 21 oktober 1993, die «verzocht om een bataljon met pantservoertuigen beschikbaar te stellen ten behoeve van de safe areas.» In de definitieve brief wordt echter (in meer algemene zin) gesproken over een formeel verzoek van de SGVN «ten behoeve van de UNPROFOR in Bosnië». Ook ontbreken in de definitieve brief passages over het gebruik van het luchtwapen, die wel in het concept staan, en de zinsnede: «De onvermijdelijk aan een dergelijke vredesoperatie verbonden risico’s acht de regering onder de gegeven omstandigheden aanvaardbaar.»⁴⁶⁹ In de ministerraad van 12 november worden vragen gesteld over de voorgenomen uitzending, onder meer ten aanzien van het doel van de uitzending, de locatie en de bijdragen van andere landen.⁴⁷⁰ Gevraagd wordt wanneer de principetoezegging is gedaan en of daaraan een besluit van de raad vooraf is gegaan. Geantwoord wordt dat in de ministerraad van 3 september 1993 is gesproken over het voornemen van de minister van Defensie om een aanbod te doen.

Bij het beantwoorden van de vragen over de locatie wordt verwezen naar het recente bezoek van de minister van Defensie aan Bosnië. De mogelijkheid wordt geschetst dat een deel van het Nederlandse bataljon in Srebrenica zal worden geplaatst. Het grootste deel van dat bataljon zou dan in midden-Bosnië terechtkomen. Als tweede mogelijkheid wordt de plaatsing van het gehele bataljon in midden-Bosnië genoemd. Aangegeven wordt dat de Nederlandse voorkeur er naar uitgaat om de eenheid zoveel mogelijk in een aaneengesloten gebied te laten optreden. Benadrukt wordt dat dit echter geen absolute voorwaarde vormt.⁴⁷¹ Uiteindelijk besluit de ministerraad om de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken te machtigen de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer in onderling overleg af te doen met inachtneming van het besprokene in de raad, dat in beginsel wordt ingestemd met de uitzending, maar dat over de implementatie nader zal worden beslist als meer feitelijke gegevens bekend zijn over locatie en medewerking van de bondgenoten. Tevens besluit de raad dat de dekking van de kosten voor de uitzending zal worden betrokken bij de besluitvorming in het kader van de Voorjaarsnota 1994.⁴⁷²

Een van de voornaamste punten in de discussie in de ministerraad is namelijk geweest de wijze waarop de extra uitgaven in verband met de uitzending gefinancierd moeten worden. Minister Ter Beek vindt «het niet vanzelfsprekend dat Defensie hiervoor alleen zou opdraaien»⁴⁷³ en heeft zijn ambtenaren eerder al verzocht om «in de begeleidende brief aan te geven dat meerkosten van deze uitzending – boven het in de begroting geraamde bedrag – naar zijn oordeel voor rekening van de raad dienen te komen.»⁴⁷⁴ In de brief aan de Kamer staat niet vermeld dat de financiering van de extra uitgaven ten behoeve van de uitzending nog niet geregeld is door het kabinet. Ter Beek informeert de Kamer hierover wel tijdens het mondeling overleg over de brief.

De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie geven in hun brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 15 november 1993 informatie over het verloop van de vredesonderhandelingen (verwerping van het Owen-Stoltenberg plan), de humanitaire situatie in Bosnië, de recente besluiten van de Europese Raad en de Algemene Raad (o.a. over bescherming van humanitaire transporten) en de situatie in Kroatië (verzet van Tudjman tegen verlenging mandaat UNPROFOR in Kroatië). Het laatste deel van de brief gaat in op het besluit van de ministerraad om het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade uit te zenden naar Bosnië.

⁴⁷⁵ TK, 1993–1994, 22 181, nr. 64, p. 5.

⁴⁷⁶ TK, 1993–1994, 22 181, nr. 64, p. 6.

⁴⁷⁷ TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29.

⁴⁷⁸ TK, 1993–1994, 22 181, nr. 64, p. 6.

⁴⁷⁹ TK, 1993–1994, 22 181, nr. 64, p. 8.

De bewindspersonen geven in hun brief geen aanduiding van de locatie en de taak van het Nederlandse bataljon, aangezien daarover nog met de leiding van UNPROFOR wordt gesproken. Wel vermelden zij dat de extra Nederlandse bijdrage in beginsel geldt voor anderhalf jaar. «Tijdig voor afloop van deze periode zal de regering zich, aan de hand van de dan geldende omstandigheden, beraden over het al dan niet verlengen van deze Nederlandse bijdrage. Ook tussentijds – in het bijzonder bij de halfjaarlijkse aflossing van het bataljon – zal uiteraard rekening worden gehouden met mogelijk veranderende omstandigheden die opnieuw politieke toetsing zouden kunnen vereisen.»⁴⁷⁵

In de brief ontbreekt een expliciete verwijzing naar een eventuele taak in de safe areas of naar de door UNPROFOR tijdens het bezoek van Ter Beek voorgestelde opties. Verwezen wordt naar overleg in de komende tijd met UNPROFOR. «Daarbij zal van Nederlandse zijde nadrukkelijk naar voren worden gebracht dat het vooral met het oog op de logistieke en medische ondersteuning aanbeveling verdient de eenheid zo veel mogelijk in een aaneengesloten gebied te laten optreden. In de huidige fase van de VN-planning is het gebied waar het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade zal optreden nog niet definitief vastgesteld.»⁴⁷⁶ De ministers stellen echter dat de commandant van UNPROFOR in Bosnië, Briquemont, «momenteel bij de ontplooiing van extra aan zijn commando toegewezen eenheden prioriteit geeft aan Centraal-Bosnië», waarbij dan weer de kanttekening wordt gemaakt dat «de VN tegelijkertijd de beschikbare militaire middelen zo willen inzetten dat ook binnen de safe areas sprake is van een toereikende presentie van VN-militairen.» De voorkeur van Briquemont voor ontplooiing van de extra eenheden in Centraal-Bosnië blijkt niet uit de beschikbare documenten. De Nederlandse verkenningsmissie heeft, zoals eerder vermeld, niet kunnen spreken met Briquemont, die op dat moment op verlof was.

Opvallend is dat in deze brief (letterlijk) dezelfde drie overwegingen staan vermeld om extra Nederlandse militairen naar Bosnië te sturen, als in de brief van ruim een jaar eerder over de uitzending van het transport-bataljon⁴⁷⁷: «In de eerste plaats wil de regering zich (...) maximaal inspannen om de zo dringend nodige humanitaire hulp tijdig te helpen waarborgen. Daarnaast meent de regering dat presentie van internationale eenheden een zekere remmende werking kan hebben op schendingen van de mensenrechten.» Hierbij wordt (in vergelijking met de brief van een jaar tevoren) de zinsnede toegevoegd: «Dit effect mag gegeven de ervaringen van de afgelopen twee jaar niet worden overschat, maar is daarmee plaatselijk bepaald niet onbetekenend.» Als derde overweging wordt opnieuw gesteld: «Tenslotte kan met de presentie van internationale eenheden worden bijgedragen aan het scheppen van de noodzakelijke voorwaarden voor de totstandkoming van een vredesregeling.» Waarbij wordt toegevoegd: «Overigens kan een duurzame vrede alleen worden bereikt indien de betrokken partijen daartoe zelf de politieke wil hebben.» Evenals een jaar geleden benadrukken de bewindspersonen ook in deze brief dat «met een dergelijke vredesregeling ook Europese veiligheidsbelangen zijn gediend.»⁴⁷⁸

Voorts bevat de brief aan de Kamer informatie over de samenstelling van het bataljon en over de geweldsinstructies («gelijk aan die van de andere VN-eenheden in Bosnië»). In dit verband stellen de bewindspersonen dat het optreden van het bataljon van de luchtmobiele brigade (LMB) «zonodig dus robuuster zal kunnen zijn dan dat van de Nederlandse verbindings- en transporteenheden.»⁴⁷⁹ De brief geeft overigens geen informatie over de bewapening van het bataljon. Wel wordt gemeld dat het wordt uitgerust met ongeveer vijftig YPR-pantserrupsvoertuigen, waarvoor de manschappen in november en december een speciale training zullen krijgen. De toevoeging van pantserrupsvoertuigen is een tijdelijke oplossing, omdat de KL nog niet beschikt over pantserwielvoertuigen.

3.2.12 Overleg Tweede Kamer uitzending Infanteriebataljon

Op 16 november 1993 voeren de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over hun brief van 15 november 1993. Op de agenda voor dit overleg staat ook het verslag van een werkbezoek dat een delegatie uit de vaste commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken van 1 t/m 5 oktober 1993 heeft gebracht aan het voormalige Joegoslavië. De delegatieleden Blaauw (VVD, delegatieleider), De Kok (CDA), Ramlal (CDA), Van Traa (PvdA), Valk (PvdA) en Van Ojik (Groen Links) hebben gesproken met Nederlandse UNPROFOR-militairen en met Bosnische en Kroatische politici.⁴⁸⁰ Naar aanleiding van dit werkbezoek, het eerste van een Kamerdelegatie aan Bosnië, heeft Van Traa in een interview in de Volkskrant zijn twijfels geuit over deelname aan een internationale vredesmacht in Bosnië: «Ik heb altijd vooraan gestaan om te pleiten voor Nederlandse betrokkenheid, maar ik heb ook de verantwoordelijkheid om nu vraagtekens te zetten.»⁴⁸¹

De woordvoerder van de PvdA in het overleg van 16 november 1993 is echter niet Van Traa, maar Valk. Deze laatste verklaart «dat zijn fractie in principe het groene licht wil geven voor het voornemen van de regering om het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade uit te zenden. (...) Het leek hem in ieder geval gewenst dat de Kamer nader wordt geconsulteerd alvorens het voornemen van de regering werkelijkheid wordt. Dit alles neemt niet weg dat het kabinet vanzelfsprekend door moet gaan met zijn voorbereidende werkzaamheden.»⁴⁸² Als enige woordvoerder neemt Valk ook in tweede termijn het woord. Hij maakt duidelijk «volmondig in te stemmen met het voornemen van de regering om het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade uit te zenden», maar voegt hier aan toe «dat de Kamer natuurlijk wel het recht behoudt in nieuwe situaties wederom tot toetsing over te gaan.»⁴⁸³ Volgens Ter Beek heeft Van Traa dit voorbehoud Valk «aan het eind van de bijeenkomst in het oor gefluisterd. Zodra de locatie en de precieze taakomschrijving bekend waren, zou de PvdA-fractie graag nog een keer met mij willen overleggen.»⁴⁸⁴ Valk zegt hierover:

⁴⁸⁰  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 63.

⁴⁸¹  De Volkskrant, 6 oktober 1993.

⁴⁸²  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 4.

⁴⁸³  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 9.

⁴⁸⁴  Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 200.

«Dat had een beetje te maken met de reis die de Kamerdelegatie de maand daarvoor ondernam naar Bosnië van 1 tot 5 oktober. Met name Maarten van Traa ventileerde bij terugkomst van die reis in sommige media toch wel enige scepsis of stelde vragen hoe wijs het was om nu grondtroepen te sturen naar Oost-Bosnië. Dat had toen te maken met de vraag, als ik het mij goed herinner, in hoeverre men op deze wijze in staat was en daartoe ook garanties had om bij te dragen aan een eventueel vredesakkoord, waar toen sprake van was. Die twijfels zijn wel een beetje gebleven bij ons en misschien nog meer bij Maarten dan bij een aantal andere leden van onze fractie en van de fractiecommissies Buitenland en Defensie. Dat leidde ertoe dat wij vooraf de lijn kozen dat wij in principe konden instemmen met uitzending van het luchtmobiele bataljon, maar dat wij nog een aantal vragen hadden, met name waar dat bataljon zou worden ontplooid en dat wij het definitieve groene licht in een nader debat wilden hebben. Ik wil overigens gecorrigeerd hebben wat in het boek van Ter Beek staat op bladzijde 200. Over het algemeen is hij zeer op de hoogte van alle details, of het dinsdagochtend of maandagochtend was, maar hierin zat hij toch fout, namelijk dat tijdens dat debat Maarten van Traa binnenkwam en in mijn oor fluisterde dat ik even een voorbehoud moest maken en weer wegging. Zo was het dus niet. Maarten was verhinderd dat debat te voeren. Wij hadden van tevoren overleg hierover, samen met Relus ter Beek. (...) Overigens, in laatste instantie tijdens dat

Algemeen Overleg op 16 november ben ik uiteindelijk toch akkoord gegaan met stationering van de luchtmobiele brigade. Waarom is er in de tussentijd geen overleg geweest? (...) Ja, misschien toch omdat de Kamer op dat moment al akkoord is gegaan met de uitzending.

(...) Ik kan u verzekeren dat ik veel debatten, terugkijkende, opnieuw zou hebben willen voeren of zou hebben willen inlassen.»⁴⁸⁵

De Kok (CDA) verklaart in het overleg «het voornemen van het kabinet met betrekking tot uitzending van het luchtmobiele bataljon te steunen, maar (hij) wenste nog wel enkele vragen te stellen en kanttekeningen te plaatsen.»⁴⁸⁶ Blaauw (VVD) verbindt «aan uitzending wel de voorwaarde dat de eenheid in een aaneengesloten gebied opereert. Verder zou het goed zijn als het Nederlandse bataljon zo dicht mogelijk bij de andere Nederlandse eenheden wordt gestationeerd. (...) Stationering in Zepa of Srebrenica leek hem minder zinvol omdat dan de taak voornamelijk zou bestaan uit statische bescherming.»⁴⁸⁷ Ook Van Ojik (GroenLinks) «kon zich vinden (...) in het voornemen met betrekking tot uitzending van het luchtmobiele bataljon.»⁴⁸⁸ Van den Berg (SGP) merkt op «dat zijn fractie met inachtneming van de door hem gemaakte kanttekeningen kan instemmen met het voornemen van de regering met betrekking tot uitzending van het luchtmobiele bataljon». Ter Veer (D66) betoogt «dat ook zijn fractie het eens is met de voorgenomen uitzending van het luchtmobiele bataljon». Van Middelkoop (GPV) zegt «in te kunnen stemmen met het voornemen van de regering om het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade naar Joegoslavië te sturen. (...) Ook hij stelde als voorwaarde dat de eenheid in een aaneengesloten gebied opereert.»⁴⁸⁹ De beide ministers kunnen in hun beantwoording van de vragen van de Kamerleden geen duidelijkheid geven over de taak en de locatie van het Nederlandse bataljon. De minister van Defensie, die «verheugd was dat de Kamer instemt met uitzending van het luchtmobiele bataljon naar voormalig Joegoslavië», stelt dat «de Nederlandse eenheid geen bijzondere taken krijgt te vervullen, maar een gebied toegewezen krijgt waarin UNPROFOR-taken moeten worden uitgevoerd.» Wat betreft een mogelijke stationering in de safe areas Srebrenica, Zepa en Gorazde meldt Ter Beek de Kamer dat «legering van het Nederlandse bataljon in deze drie gebieden thans niet meer aan de orde is.» Waarschijnlijk bedoelt hij met deze uitspraak, dat legering in alle drie gebieden tegelijk niet meer aan de orde is.

Vervolgens schetst hij de twee door UNPROFOR eerder naar voren gebrachte opties: een Noordse compagnie in Srebrenica, waardoor het Nederlandse bataljon bij Zenica aaneengesloten ontplooid kan worden; of een versterkte Nederlandse compagnie in Srebrenica. «De bewindsman betoogde dat zijn voorkeur niet naar laatstgenoemde optie uitgaat, niet alleen omdat dan telkenmale allerlei linies moeten worden gepasseerd, maar vooral ook omdat de logistieke aanvoerlijnen vanuit Centraal-Bosnië erg lang zijn. (...) De minister benadrukte overigens dat hij van de locatiekeuze geen absolute voorwaarde voor uitzending heeft gemaakt.»⁴⁹⁰

⁴⁸⁵  Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁴⁸⁶  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 1.

⁴⁸⁷  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 3.

⁴⁸⁸  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 3.

⁴⁸⁹  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, pp. 4–6.

⁴⁹⁰  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 8.

Van der Vlis: «Vervolgens ging de brief naar de Kamer en vond daar een debat plaats. (...) In dat debat heeft de minister op de problematiek gewezen die met Srebrenica samenhangt. Hij gebruikte vrijwel letterlijk de woorden die ik daarvoor had gebruikt. U kunt daar de Handelingen op nalezen. Vervolgens zei de minister iets heel belangrijks. Hij zei: de locatiekeuze tussen die twee gebieden is voor mij geen absolute voorwaarde voor uitzending. Voor mij was dat het moment om te zeggen: akkoord, wij hebben nu een jaar lang gediscussieerd, kennelijk heeft de minister nu in principe zijn beslissing genomen dat de uitzending gaat plaatsvinden.

Ik wil niet verhelen dat ik mijzelf toen in een moeilijke situatie bevond. Ik had consistent dwars gelegen op dit onderwerp. Je ziet dat er iets gaat gebeuren wat je eigenlijk niet wilt. Je moet jezelf dan de vraag stellen, waar je zelf staat. U mag best weten dat ik mijzelf op dat moment de vraag heb gesteld: moet je niet weggaan; maak je jezelf niet ongeloofwaardig als je aanblijft als chef defensiestaf? Mijn antwoord daarop was: nee. Aangezien het hier een operationele inzet betrof, mocht er naar mijn mening geen twijfel zijn over de loyaliteit van de krijgsmacht om die uit te voeren. Dat maakt het voor een topfunctionaris bij dit soort onderwerpen volgens mij onmogelijk om te zeggen: ik hang mijn pet aan de wilgen. Want wat moeten dan in vredesnaam de mensen denken die zelf die opdracht moeten uitvoeren? Ik denk dat dat dus niet kan! Ik heb dat dan ook niet gedaan. Ik heb de andere optie gekozen en mijn verzet gestaakt. Er was toen voor mij nog maar één belang en dat was, deze moeilijke opdracht die zou komen, zo snel mogelijk voor te bereiden en ervoor te zorgen dat de zaak op orde was. Ik heb binnen mijn staf bij een van de briefings ’s morgens gezegd: mensen, jullie kennen mijn standpunt, maar ik wil geen discussie meer, ik wil nu alle neuzen in een richting zetten en ervoor zorgen dat het goed gaat. (...) Over dit onderwerp heb ik specifiek met hem (Couzy) contact gehad. Ik weet niet meer of het een gesprek was of via de telefoon. Ik heb gezegd: Hans, ik weet dat jij ook problemen hebt met deze zaak, misschien op een andere manier dan ik, jij zit toch meer tussen twee vuren in; dat begreep ik natuurlijk. Ik heb vervolgens gezegd: ik weet niet of bij jou de gedachte speelt dat je die verantwoordelijkheid niet kunt dragen, maar dit is mijn opvatting en mijn advies is, dezelfde lijn te volgen.»⁴⁹¹

Om duidelijkheid te krijgen over de locatie voor het Nederlandse bataljon vertrekt eind november een verkenningsmissie naar Bosnië, onder leiding van de plaatsvervangend BLS, generaal-majoor Reitsma. Kort voor het vertrek van deze missie meldt de Nederlandse militaire vertegenwoordiger bij de VN dat de militair adviseur van de SGVN hem heeft medegedeeld dat de ontplooiing van Dutchbat voorzien is voor Centraal-Bosnië.⁴⁹² Ter Beek spreekt op de WEU-vergadering van 22 november met zijn Noorse collega over de locaties van het Nederlandse en het Noordse bataljon. «Noorwegen is bereid, ingeval Nederland ook de enclave Srebrenica voor zijn rekening gaat nemen, helikopters en capaciteit in het veldhospitaal in Tuzla permanent ter beschikking te stellen.»⁴⁹³ De verkenningsmissie heeft onder andere een gesprek met de commandant van UNPROFOR, luitenant-generaal Cot, en een telefonisch onderhoud met de commandant van het B-H Command, luitenant-generaal Briquemont.

⁴⁹¹  Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁴⁹²  Fax van Milad PVVN aan de Defensiestaf en de KL Crisisstaf, 22 november 1993.

⁴⁹³  Besluitenlijst Politiek Beraad, 23 november 1993.

Reitsma: «Mijn missie was niet »ga nog eens kijken«, maar »het wordt nu zeer klemmend«. Wij hebben een eenheid toegezegd, namelijk een luchtmobiel bataljon, maar wij weten tot op de dag van vandaag nog niet wat nu daadwerkelijk de inzetoptie zal worden. Ik ben toen eind november gezonden om ter plekke uit te vinden wat de laatste gedachten waren van de generaals Cot en Briquemont en hoe zich dat verhield tot de beschikbaarheid van de middelen. Er waren zeer duidelijke richtlijnen aan mij meegegeven. Zorg dat er, als er een inzetoptie is, sprake is van een eenbataljonslocatie onder een leiding. Zorg dat de logistiek verzekerd is en zorg met name dat de medische verzorging van de eenheid kan worden zekergesteld. (...)

Het bleek mij al heel snel dat generaal Cot in feite nog maar een optie had: Srebrenica en Zepa als een eenbataljonsgebied. Hij completeerde daarmee dus zijn inzetopties met de twee prioriteiten: safe areas en freedom of movement. Freedom of movement was een paar dagen tevoren getekend in Genève. Dat was een belangrijk punt. Bovendien bestond in die fase bij generaal Cot nog heel duidelijk de overtuiging dat, hoe sneller wij in de safe areas zouden zitten met een deugdelijk concept, hoe sterker hij stond in de onderhandelingen waarvan hij verwachtte dat die zouden volgen voor een mogelijke uitruil van de oostelijke enclaves ten opzichte van gebieden in de omgeving van Sarajevo. Tegen de achtergrond van bijna een vredesplan dat in de maak was, de freedom of movement-constructie, de deugdelijke bezetting van de safe areas volgens de resolutie, gaf dat voor generaal Cot de prioriteit om daar te zijn. Hij realiseerde zich natuurlijk heel goed dat het gebied Srebrenica en Zepa omsloten wordt door uitsluitend Servisch gebied. Het is daarom van groot belang dat de UN-aanwezigheid daar is veiliggesteld en dat tegelijkertijd veiligheden worden ingebouwd dat, mocht er iets gebeuren, aan al degenen die troepen hebben gegeven aan UNPROFOR enige mate van veiligheid kon worden geboden. Daar kwam dan de optie uit voort van de verzekerde luchtsteun als dat noodzakelijk is, met een rol die voor de UNPROFOR-commander daarin was voorzien. Al die dingen tegen elkaar afwegend, brachten mij tot mijn conclusie. (...) Na die analyse, heb ik geprobeerd naar de locatie te gaan, maar dat ging door allerlei omstandigheden niet. Het was volop winter. Er vloog niets. Daarop kon ik alleen maar een teleconferentie hebben met generaal Briquemont. Een ding was voor mij duidelijk, namelijk dat generaal Briquemont in een ontzettend lastig parket zat. Hij had veel te weinig middelen en hij moest prioriteiten stellen. Hij ervoer het als een heel groot «geschenk» dat hij een volwaardige eenheid van Nederland ter beschikking kon krijgen.»⁴⁹⁴

Op het moment dat Reitsma met Briquemont spreekt, is de optie van stationering van het Nederlandse bataljon in Centraal-Bosnië voor de Belgische VN-commandant reeds van tafel. Briquemont heeft eind november 1993 tot twee keer toe het Noordse bataljon opdracht gegeven om naar Srebrenica te vertrekken, maar beide keren wordt zijn bevel door de regeringen van Zweden, Noorwegen en Denemarken afgewezen:

«Toen had de UNO bij bilaterale onderhandelingen aanvaard dat de Noordse landen zelf bepaalden in welke zone het bataljon zou worden opgesteld, in de streek van Tuzla dus, waar ik het op dat ogenblik helemaal niet nodig had. Ik had het bataljon al een eerste keer bevolen om een deel van zijn effectief in Srebrenica op te stellen; de regeringen van de drie Noordse landen hadden dat bevel naast zich neergelegd. (...) Een paar dagen later gaf ik een tweede keer het bevel aan het Noordse bataljon zich in Srebrenica op te stellen. (...) Toch gaf ik mijn bevelen, maar, ik zeg het nogmaals, de Noordse politieke verantwoordelijken weigerden ze te laten uitvoeren. (...) Terwijl de staf naar geïmproviseerde oplossingen zocht om een symbolische aanwezigheid in Srebrenica in stand te houden, speelde ik een partijtje blufpoker. Ik bracht New York ervan op de hoogte dat ik, bij gebrek aan beschikbare middelen, genoodzaakt was Srebrenica in de steek te laten. Dezelfden die me verweten hadden »brutale« orders aan het Noordse bataljon te hebben gegeven, zeiden me nu dat er geen sprake was van uit Srebrenica weg te gaan. De richtlijn was simpel: »Do something, general!« Er bleef nog één oplossing over: zorgen voor een symbolische aanwezigheid met een Brits of een Oekraïns peloton, tot de komst van het Nederlandse bataljon dat al weken aangekondigd was en uiteindelijk voor eind januari was gepland. (...)

Tenslotte aanvaardden de Canadezen te blijven tot de komst van de Nederlanders, begin februari, en de Nederlanders namen de opdracht aan die alle anderen hadden geweigerd. Ik heb veel begrip voor het gebrek aan enthousiasme van de Nederlanders om zich in Srebrenica op te stellen. Het leidmotief bij alle naties die een bijdrage leverden voor Bosnië was: «Peacekeeping, ja; veiligheidszones, nee!» De risico’s waren er ook zoveel groter dan overal elders. Achteraf beschouwd meen ik dat de Nederlandse regering de opdracht had moeten weigeren. De Canadese regering zou dan het vertrek van haar mannen hebben geëist en de bevelhebber van UNPROFOR zou dus genoodzaakt geweest zijn de veiligheidszone te verlaten. Dan hadden de politici eindelijk de operationele strategie van UNPROFOR en vooral het mandaat van de blauwhelmen moeten herzien, indien ze het concept van de veiligheidszones wensten te behouden.»⁴⁹⁵

⁴⁹⁴  Reitsma, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁴⁹⁵  Generaal F. Briquemont, Do something, general – Kroniek van Bosnië-Herzegovina, 1998, pp. 213 en 224–225; NRC Handelsblad, 29 januari 1994.

⁴⁹⁶  Fax van Directie Operatiën KL aan DCBC t.a.v. CDS d.t.v. SCOCIS, 2 december 1993.

Vanuit Zagreb stuurt Reitsma in de nacht van 1 op 2 december 1993 een fax aan de Directie Operatiën van de KL, die op 2 december 1993 wordt doorgezonden aan de CDS, Van der Vlis. In dit faxbericht meldt Reitsma: «Uit de informatie van beide VN-commandanten bleek duidelijk dat UNPROFOR voor Dutchbat slechts één optie kent; stationering in de safe areas Srebrenica en Zepa.»⁴⁹⁶ Hij wijst op het probleem dat het Noordse bataljon niet in Srebrenica gelegerd kan worden, omdat de parlementen van Denemarken, Zweden en Noorwegen slechts toestemming hebben gegeven voor stationering in Tuzla. Volgens Reitsma is Cot van mening dat «de taak van het Nederlandse bataljon in de safe areas («deterrence») niet gevaarlijker of moeilijker is dan die van de andere bataljons in Bosnië. Als gevolg van de internationale druk op Servië wordt een aanval van de Servische Bosniërs op deze enclaves niet verwacht. De VN (generaal Cot) sluit zelfs niet uit dat in de toekomst een uitruil van de oostelijke safe areas met gebieden rondom Sarajevo tot de mogelijkheden gaat behoren. Op het gebied van de bevoorrading verwacht de Force Commander eveneens geen ernstige problemen.»⁴⁹⁷

Voorts bevat het bericht van Reitsma de volgende passage: «Indien deze optie wordt geaccepteerd voldoet Defensie aan de wens van de Kamer om het bataljon in een aaneengesloten gebied te ontplooien en niet verspreid te laten opereren.»⁴⁹⁸

Reitsma: «Het tweede belangrijke argument was – ik heb mij dat uitputtend laten uitleggen – in welke mate Srebrenica en Zepa als een gebied konden worden beschouwd. Dat is natuurlijk ook een belangrijk punt. Dat had voor mij twee componenten. De eerste was wat in vaktermen de tweede echelons geneeskundige verzorging heet, dus de chirurgische capaciteit die je bij je hebt, zodat je de medische verzorging van de eenheid veilig kunt stellen. En de tweede was de verzekerde logistiek. Toen bleek mij dat er een mogelijkheid was om prioriteit te stellen. De prioriteit van de geneeskundige capaciteit moest altijd mee in de eenheid. Er was geen andere keuze, want het gebied was helemaal omsloten door Servisch gebied. Met freedom of movement en een goede aansluiting, zo mogelijk in de omgeving van het vliegveld Tuzla, kon je ook verzekeren dat de logistieke basis die je daarvoor nodig had, op een efficiënte manier kon functioneren. Ik heb dus gekeken naar de taken die moesten worden gedaan. Ik heb nagegaan in hoeverre die verschilden of gelijk waren aan de uitvoering in de andere safe areas. Daar zat geen principieel verschil in. Ik heb gekeken naar het argument dat het één bataljonsgebied was onder één leiding. Ik heb een analyse gemaakt van de geneeskundige ondersteuning en de logistiek. Die punten met elkaar brachten mij tot mijn advies dat het een uitvoerbare taak was, dat het een belangrijke taak was, gezien de prioriteit van de safe areas. Je moest wel wat extra voorzieningen treffen, maar dat had te maken met specifieke condities van wintertijd in Srebrenica.»⁴⁹⁹

Reitsma eindigt zijn verslag met de volgende conclusie en aanbeveling: «De optie Srebrenica en Zepa is een eervolle, niet eenvoudige maar wel uitvoerbare opdracht voor de koninklijke landmacht en past binnen de eisen van de regering en wensen van het parlement. Naar verwachting vereist deze optie enige aanvullende maatregelen die echter niet onoverkomelijk zijn. Aanbevolen wordt in te stemmen met deze optie, het parlement hierover in te lichten en de koninklijke landmacht de opdracht te geven deze optie uit te voeren. Teneinde onnodige speculaties over de locatie(s) van Dutchbat bij pers en personeel te voorkomen is snelle besluitvorming gewenst.»⁵⁰⁰

⁴⁹⁷  Fax van Directie Operatiën KL aan DCBC t.a.v. CDS d.t.v. SCOCIS, 2 december 1993.

⁴⁹⁸  Fax van Directie Operatiën KL aan DCBC t.a.v. CDS d.t.v. SCOCIS, 2 december 1993.

⁴⁹⁹  Reitsma, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁵⁰⁰  Fax van Directie Operatiën KL aan DCBC t.a.v. CDS d.t.v. SCOCIS, 2 december 1993.

Couzy: «ik heb hem gelezen en mij wat verbaasd over de laatste zin: een uitvoerbare en eervolle opdracht. Inhoudelijk was ik het ermee eens en ik heb de fax dan ook onmiddellijk doorgestuurd naar de CDS, want zo loopt dat altijd. Of hij hemzelf wel of niet gezien heeft, weet ik niet. Als hij er een paar dagen niet is, blijft die natuurlijk niet liggen, maar gaat die meteen door naar de minister.

(...)Ik had een maand daarvoor al ingestemd met de locatie Srebrenica en dan kom ik er na vier weken niet meer op terug! Ik vond het eigenlijk niet erg relevant wat generaal Reitsma schreef. Die hele missie vond ik ook meer window dressing dan dat die echt wat bijdroeg aan de besluitvorming!

(...) het heeft ook geen zin om in een telegram te gaan krabbelen, terwijl je alleen meer informatie hebt vanuit je bureauomgeving. Ik vond het wat bombastisch taalgebruik, maar inhoudelijk was ik het er wel mee eens en daar ging het om! (...) ik denk dat als ik op zo’n

missie uitgezonden zou zijn geweest tot soortgelijke conclusies was gekomen, want militair gezien was het gewoon uitvoerbaar!»⁵⁰¹

Van der Vlis: «(...) Maar die fax is nooit bij mij binnengekomen. Op de een of andere manier is die via de generaal Couzy rechtstreeks bij de minister gekomen. Mijn souschef operatiën kwam bij mij en zei: de minister wil vandaag van u een nota hebben met uw mening daarover. Er was tempo gevraagd om daarop te reageren. Mijn antwoord was heel simpel. Wij hebben deze eindeloze discussie gehad. Natuurlijk had ik in mijn achterhoofd nog een kleine hoop dat het commentaar van Reitsma anders zou zijn. Maar laten wij wel wezen, hij heeft noch van Cot noch van Briquemont in dezen enig support gekregen. Het wees allemaal een richting uit: Srebrenica. Achteraf was dat te begrijpen, want de Canadezen moesten daar weg. Men smeekte om een bataljon dat bereid was, daarheen te gaan. Ik heb toen gezegd: Schluss, het advies – als u dat zo wilt noemen – is dan dat wij gaan.»⁵⁰²

Brigade-generaal Kolsteren (toenmalig souschef operatiën van de Defensiestaf): «De fax, waarnaar in uw brief wordt gerefereerd, moet na binnenkomst in het DCBC aan mij zijn voorgelegd, alvorens verdere actie werd ondernomen. Een dergelijke fax is door mij (of één van mijn medewerkers in het DCBC) zeker niet rechtstreeks aan de minister gegeven! (...) Deze procedure kan alleen kort zijn gesloten, indien de minister separaat was ingelicht en zelf het initiatief tot een vervolgactie heeft genomen. De weergave van mijn toenmalige CDS kan ik derhalve onderschrijven onder de kanttekening, dat hij uiteraard de fax heeft gezien, maar dan vermoedelijk later dan de minister, en wel uiterlijk toen hij de aan de fax gerelateerde nota ter info van de minister tekende.»⁵⁰³

Ter Beek: «Op dat moment, begin december, op 2 december 1993, om precies te zijn, krijg ik als minister van Defensie voor het eerst te horen dat het Nederlandse bataljon definitief naar Srebrenica zal worden uitgezonden. Dit wordt mij door de plaatsvervangend bevelhebber in een fax aangereikt, met als aanbeveling dat het om een uitvoerbare opdracht gaat. Op dat moment heb ik noch van generaal Couzy, noch van generaal Van der Vlis ooit gehoord dat deze opdracht onuitvoerbaar zou zijn. Sterker nog, op 15 december zegt generaal Couzy in een interview met de Haagsche Courant: »Onze jongens kunnen deze opdracht wel aan.« En ik meen afgelopen maandag (tijdens de hoorzitting) ook van hem gehoord te hebben dat ook hij het oordeel van generaal Reitsma deelde dat het om een uitvoerbare opdracht ging. Met permissie, ik begrijp niet hoe je dan ook kunt zeggen dat het van begin af aan een «mission impossible» is geweest. (...) Als mij toen door generaal Van der Vlis of generaal Couzy op enig moment in welke vorm dan ook gemeld was «heer minister, Srebrenica is een onuitvoerbare opdracht, nooit aan beginnen», dan was het heel anders gegaan.»⁵⁰⁴

De CDS, Van der Vlis, neemt de conclusie en aanbeveling van Reitsma over in de nota die hij op 2 december 1993, mede namens BLS Couzy, toezendt aan de minister van Defensie. Van der Vlis doet verslag van de bevindingen van Reitsma en informeert Ter Beek over het door de commandant van UNPROFOR voorgelegde voorstel voor stationering van Dutchbat in Srebrenica en Zepa. Van der Vlis en Couzy komen tot een gezamenlijk advies aan hun minister:

⁵⁰¹  Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁵⁰²  Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁵⁰³  Brief van generaal-majoor Kolsteren aan de TCBU, 27 juni 2000.

⁵⁰⁴  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁵⁰⁵  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 2 december 1993.

«Hoewel de verkenningseenheid haar werkzaamheden nog niet heeft afgerond en nog geen gedetailleerde gegevens ter beschikking staan, zijn de bevelhebber der landstrijdkrachten en ik het er over eens dat deze optie een eervolle, niet eenvoudige maar wel uitvoerbare opdracht is. Ik stel dan ook voor met deze optie in te stemmen en de ministerraad (mondeling) te informeren. Na uw eventueel akkoord zal ik de BLS deze optie laten uitvoeren en zal door zorg van DAB in overleg met BuZa op korte termijn een concept-brief voor de Tweede Kamer worden voorgelegd. Teneinde onnodige speculaties over de locatie(s) van Dutchbat zowel bij het eigen personeel als de pers te voorkomen is snelle besluitvorming gewenst.»⁵⁰⁵

De minister van Defensie stelt de Kamer op 3 december 1993, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, op de hoogte van de locatie voor Dutchbat. Deze brief wordt eerst voorgelegd aan de ministerraad van 3 december 1993. De raad neemt kennis van de ter vergadering uitgedeelde brief van de minister van Defensie aan de Voorzitters van de beide

Kamers der Staten-Generaal.⁵⁰⁶

Beide eerder door UNPROFOR voorgestelde opties voor ontplooiing van Dutchbat komen te vervallen:

«Gelet op het grote belang dat wordt gehecht aan de mogelijke (her)opening van het vliegveld Tuzla is besloten het Noordse bataljon rondom deze stad te concentreren. Daarmee vervalt de optie die beoogde een Noordse compagnie te stationeren in Srebrenica. Daarnaast acht de commandant van het Bosnië-H commando van UNPROFOR, luitenant-generaal Briquemont, het van groot belang de nabij gelegen safe areas Srebrenica en Zepa te laten beveiligen door één en hetzelfde bataljon. Tegen deze achtergrond ligt het in het voornemen het Nederlandse bataljon te ontplooien in de safe areas Srebrenica en Zepa, in het oosten van Bosnië. Beide enclaves zijn omsingeld door Bosnisch-Servische strijdkrachten. De militaire situatie is in zowel Srebrenica als Zepa al enige tijd betrekkelijk rustig, wat niet betekent dat er niet plaatselijk wordt gevochten.»⁵⁰⁷

Over de brief van de minister van Defensie inzake de voorgenomen ontplooiing van Dutchbat in Srebrenica en Zepa wordt door de Kamer geen overleg gevoerd.

De Hoop Scheffer: «Mijn herinnering is tot op de dag van vandaag dat wij voldoende geïnformeerd waren toen uiteindelijk bleek dat het de locatie Srebrenica/Zepa zou worden. Wij vonden het op dat moment in ieder geval niet nodig om er een apart debat over te voeren. U moet daarbij niet vergeten dat wij er ten aanzien van het concept rond de safe areas op dat moment van uit zijn gegaan – naar later bleek ten onrechte – dat, zoals de NAVO en de VN hadden uitgesproken, indien militairen, Nederlandse of van andere nationaliteiten, daar in problemen zouden komen en om bescherming zouden vragen, die bescherming ook zou worden gegeven.

(...) Als ik in mijn herinnering terugga, vonden wij de brief, zoals de minister die aan de Kamer schreef, voldoende. Er was al een debat over geweest in het eerdere overleg. Als je met de kennis van nu en met de afloop van nu in het oog en in het hoofd over Srebrenica en Zepa praat, dan hebben wij, iedereen, politiek, publieke opinie en media, andere dingen op het netvlies dan wij toen hadden. Met andere woorden: met de kennis en de informatie die wij toen hadden, vond ik en vonden wij de brief van de minister van Defensie voldoende. Er is toen in februari verder over gepraat, toen het bataljon bezig was om zich te ontplooien.

(...) Ook als ik de verslagen van de mondelinge overleggen nalees, vind ik dat het overleg in november 1993 het cruciale overleg is geweest.»⁵⁰⁸

⁵⁰⁶  Ministerraad, 3 december 1993.

⁵⁰⁷  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 66, p. 2.

⁵⁰⁸  De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁵⁰⁹  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 68.

Wel houden de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie op 21 december 1993 een mondeling overleg met de minister van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Defensie, Frinking, ter voorbereiding van de conferentie over voormalig Joegoslavië op 22 december 1993, alsmede over de brief d.d. 16 december 1993 over het bezoek van de minister van Buitenlandse Zaken aan Sarajevo.⁵⁰⁹ Tijdens dit overleg, dat voornamelijk handelt over het «actieplan» van de Europese Unie om de oorlog in het voormalige Joegoslavië te beëindigen, vragen de woordvoerders ook naar de stand van zaken met betrekking tot de ontplooiing van Dutchbat.

Inmiddels is namelijk een verkenningseenheid onder leiding van de commandant van het LMB-bataljon, luitenant-kolonel Vermeulen, onverrichterzake teruggekeerd naar Nederland omdat de Bosnische Serviërs weigeren de eenheid toe te laten tot Srebrenica en Zepa. Op

verzoek van Kooijmans wordt OSGVN Annan medio december 1993 ingelicht over de moeilijkheden. Annan belooft de kwestie voor te leggen aan de Veiligheidsraad maar ziet hiervan af op verzoek van onderhandelaar Stoltenberg, die tegen de inschakeling is van de Veiligheidsraad voor het oplossen van de problemen met de ontplooiing in verband met de lopende onderhandelingen met de strijdende partijen over een Kerstbestand in Bosnië.⁵¹⁰

Staatssecretaris Frinking meldt in het mondelinge overleg van 21 december 1993 dat

«het plan van uitzending dus zowel wat locatie als wat het tijdschema betreft onder druk is komen te staan. Het is dan ook twijfelachtig of het huidige tijdschema kan worden aangehouden. (...) Het was de bedoeling het bataljon in januari uit te zenden, maar het is nu niet mogelijk precies te zeggen wanneer tot uitzending zal worden overgegaan. Wordt er binnen veertien dagen een andere locatie aangewezen die met minder moeite kan worden verkend, dan zou het nog in januari kunnen, maar blijft de situatie zo onoverzichtelijk, dan is het zeer problematisch of uitzending in januari mogelijk is.»⁵¹¹

⁵¹⁰  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 15 december 1993; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 december 1993; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 17 december 1993; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 21 december 1993.

⁵¹¹  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 73, p. 7.

⁵¹²  Fax van DCBC aan DPV, 31 december 1993.

⁵¹³  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 januari 1994: Bericht van generaal Cot aan OSGVN, 15 januari 1994; Besluitenlijst Politiek Beraad, 17 januari 1994; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 januari 1994; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 17 januari 1994; Notitie van het Hoofd Operationele Zaken aan SCOCIS/PCDS/CDS, 17 januari 1994.

⁵¹⁴  Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 18 januari 1994.

⁵¹⁵  TK, 1993–1994, 23 400 V/X, nr. 59, p. 2.

⁵¹⁶  TK, 1993–1994, 23 400 V/X, nr. 59, p. 11.

Op 30 december 1993 besluit Ter Beek om de ontplooiing van Dutchbat veertien dagen op te schorten. Briquemont blijft vasthouden aan stationering van de Nederlanders in Srebrenica en Zepa; andere opties zijn voor hem niet bespreekbaar. Begin januari 1994 voert de speciaal vertegenwoordiger van de SGVN in Bosnië, Akashi, overleg met de Servische leider Milosevic en de Bosnisch-Servische leider Karadzic, terwijl de militaire leiding van UNPROFOR overlegt met de Bosnisch-Servische militaire commandant Mladic en de bevelhebber van het Bosnische regeringsleger, Delic.⁵¹²

De VN dringen er bij Nederland op aan de ontplooiing vast in gang te zetten, maar Ter Beek besluit op 14 januari 1994, op advies van de CDS, de plv. CDS en de BLS, om het vertrek van het bataljon uit te stellen tot 31 januari 1994, omdat nog steeds geen toestemming is gekregen van de Bosnische Serviërs om met een verkenningseenheid Srebrenica en Zepa binnen te gaan. De berichten die Buitenlandse Zaken hierover, via de PVVN, aan het VN-secretariaat stuurt, hebben een minder stellige boodschap, omdat ambtenaren van Buitenlandse Zaken vrezen dat Nederland de schuld zal krijgen van de verdere vertraging van de uitzending. Buitenlandse Zaken vraagt de VN om een formeel, geautoriseerd verzoek van de VN om de verkenningseenheid uit te zenden.⁵¹³ Op 19 januari 1994 spreken Kooijmans en Ter Beek over de problemen met de uitzending.⁵¹⁴

De problemen met de versterking van UNPROFOR komen ook aan de orde op de NAVO Top van 10 en 11 januari 1994 in Brussel. Tijdens het mondeling overleg op 7 januari 1994, voorafgaande aan de Top, dringt Lubbers aan op «grotere militaire presentie dan nu het geval is. Die zou allereerst moeten worden ingevuld door de Europese landen die tot nu toe op dit punt tekortschieten en vervolgens in aansluiting daarop door de VS.»⁵¹⁵ Ter Beek verklaart in het overleg dat «Nederland nog steeds van harte bereid is om het bataljon in die twee gebieden in te zetten waaraan de VN zo nadrukkelijk de voorkeur hebben gegeven, maar dat moet dan wel mogelijk worden gemaakt.»⁵¹⁶

Op de NAVO Top stelt Lubbers «dat Nederland bereid was de consequenties van het gestelde in de verklaring van deze Top ten aanzien van de mogelijkheid van air strikes te aanvaarden. Hij noemde het noodzakelijk dat de NAVO haar toezeggingen nakwam teneinde geloofwaardig te blijven en bepleitte opvoering van de bondgenootschappelijke inspanningen ten aanzien van ex-Joegoslavië. In deze samenhang onderstreepte MP dat de bestaande plannen een beperkt karakter hadden maar dat ze

⁵¹⁷  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 10 januari 1994.

⁵¹⁸  Declaration of the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council («The Brussels Summit Declaration»), in: NATO Handbook Documentation, 1999, p. 333.

⁵¹⁹  Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 12 januari 1994.

⁵²⁰  Brief van SGVN aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, 18 januari 1994, p. 3.

⁵²¹  Brief van SGVN aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, 18 januari 1994, p. 4.

⁵²²  Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 januari 1994.

⁵²³  Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 20 januari 1994.

⁵²⁴  Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 januari 1994.

wel uitgevoerd dienden te worden, want »NATO has to show that it is consistent in its practice«.»⁵¹⁷ In de slotverklaring van de NAVO Top bevestigen de staats- en regeringsleiders van de lidstaten hun bereidheid om luchtaanvallen uit te voeren om de «strangulation» van Sarajevo en andere safe areas in Bosnië te voorkomen en wordt UNPROFOR gevraagd plannen op te stellen om te verzekeren dat de rotatie van het contingent in Srebrenica kan plaatsvinden en het vliegveld bij Tuzla kan worden geopend voor hulpvluchten.⁵¹⁸

Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk wijzen de SGVN op 14 januari 1994 in een «aide mémoire» op de verklaring van de NAVO en dringen aan op snelle actie van UNPROFOR. In de «aide mémoire», die voor de overhandiging aan de SGVN wordt besproken met de PV’s van de andere troepenleverende landen, waaronder Nederland, stellen beide leden van de Veiligheidsraad: «We consider that it is important for the speed and success of the operation for your Special Representative, mr. Akashi, in Zagreb to be given contingent authority if required by the military plans to authorise the use of air power in support of the Srebrenica and Tuzla operations if this is requested by the UNPROFOR commander. Such authority would relate only to these specific operations and would not affect the requirement for your authorisation to be given to the first use of air power in other operations in Bosnia.»⁵¹⁹ De Russische federatie laat Boutros-Ghali tegelijkertijd weten van mening te zijn dat de SGVN de leden van de Veiligheidsraad moet consulteren alvorens de NAVO te verzoeken om militaire steun.

Naar aanleiding van de twee diplomatieke contacten schrijft de SGVN op 18 januari 1994 een brief aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, waarin hij allereerst wijst op de sinds augustus 1993 bestaande afspraken met de NAVO over de inzet van het luchtwapen ter bescherming van VN-militairen: «The first decision to initiate the use of air power for this purpose would be taken by me, on the basis of a request by my Special Representative for the former Yugoslavia, acting on a recommendation by the Force Commander of UNPROFOR.»⁵²⁰ De SGVN benadrukt dat het gebruik van het luchtwapen om een militaire operatie van UNPROFOR rondom Srebrenica en Tuzla te ondersteunen nieuwe afspraken vereist, omdat het hierbij niet meer om puur defensieve acties gaat. Daarom heeft hij zijn speciale vertegenwoordiger, Akashi, opdracht heeft gegeven om plannen uit te werken voor militaire operaties, met zo nodig gebruik van het luchtwapen, om de rotatie van het contingent in Srebrenica en de opening van het vliegveld bij Tuzla zeker te stellen.⁵²¹ De plaatsvervangend PVVN, D’Ansembourg, informeert minister Kooijmans op 18 januari over de brief van Boutros-Ghali aan de voorzitter van de Veiligheidsraad en wijst op de reserves die in deze brief zijn ingebouwd ten aanzien van de inzet van het luchtwapen.⁵²²

De Britse en Franse PV verklaren in een overleg van PV’s van de EU dat de SGVN naar hun mening conform resolutie 836 over alle juridische mogelijkheden beschikt om tot gebruik van geweld en dus ook luchtsteun over te gaan zonder voorafgaand overleg tussen de SGVN en de Veiligheidsraad. Een machtiging van de Veiligheidsraad is niet vereist; informeren van de Raad zou voldoende zijn.⁵²³

Blijkbaar maken de dreigende slotverklaring van de NAVO Top en de voorbereidingen binnen de VN voor het met militaire actie afdwingen van de ontplooiing enige indruk op de Bosnische Serviërs, want op 18 januari 1994 kan het VN-secretariaat de Nederlandse PVVN melden «dat het secretariaat in het bezit is van een schriftelijke bevestiging dat generaal Mladic (commandant BSA) toestemming heeft gegeven om Dutchbat in zijn geheel te ontplooien in de safe areas Srebrenica en Zepa.»⁵²⁴ Deze verklaring is de uitkomst van overleg tussen de generaals Briquemont en

⁵²⁵ Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 19 januari 1994.

Mladic, die elkaar op 19 januari 1994 opnieuw ontmoeten. Buitenlandse Zaken laat de PVVN op 19 januari 1994 weten dat besloten is de verken-ningseenheid van het LMB op korte termijn uit te zenden, waarna stapsgewijs de ontplooiing van het bataljon in Srebrenica, Zepa en

Lukavac zal volgen.⁵²⁵

De SGVN, Boutros Boutros-Ghali, brengt van 19 t/m 21 januari 1994 een bezoek aan Nederland. Tijdens een werkdiner op het Catshuis op 19 januari 1994, waarbij van Nederlandse kant minister-president Lubbers, vice-premier Kok en de ministers Ter Beek, Kooijmans en Pronk aanzitten, wordt met de SGVN onder andere gesproken over de luchtsteun van de NAVO voor de VN-vredestroepen in Bosnië. De meningen van de Nederlandse gesprekspartners over de uitkomsten van dit gesprek lopen uiteen.

Ter Beek: «Het is een beetje in etappes gegaan met wat trek- en duwwerk. Maar uiteindelijk heb ik toen aan het bezoek van de secretaris-generaal een tevreden gevoel overgehouden. Ik weet nog wel dat tijdens dat diner in het Catshuis uitvoerig is gesproken over luchtsteun, close air support, en luchtaanvallen. Daar moet u een heel nadrukkelijk onderscheid tussen maken, ook in de besluitvormingslijnen. (...) Ik weet nog wel dat Boutros Ghali ook wat moe was. Het toeval was dat zijn belangrijkste adviseur, de Indiër Chinmaya Gharekhan, een goede vriend van mij was. (...) Ik heb hem ook een paar keer apart genomen om hem mijn zorgen op het punt van luchtsteun en luchtaanvallen kenbaar te maken. Ik heb ook tegen hem gezegd: Chinmaya, zeg nog eens een keer tegen de SG »zo en zo en zo«. Uiteindelijk heb ik een bevredigend antwoord gekregen op mijn vragen. Dat kwam erop neer dat het bij luchtsteun, close air support, luchtacties dus ter bescherming van de eigen troepen, natuurlijk van belang is dat er geen lange besluitvormingslijnen zitten tussen de aanvraag om luchtsteun en de beslissing tot luchtsteun. Mijn zorg was een beetje dat een aanvraag van onze bataljonscommandant voor luchtsteun eerst nog weer vanuit Zagreb naar New York zou moeten en daar bij de SG of bij de Veiligheidsraad terecht zou moeten komen. Daar speelde ook nog weer doorheen dat die luchtacties uitgevoerd werden door de NAVO. Ik vond het dus van het grootste belang dat, als de nood aan de man kwam, die luchtsteun snel zou kunnen worden uitgevoerd en dat dit niet nog een heel besluitvormingstraject in New York had door te maken.

Bij die gelegenheid – ik weet niet precies of dat bij het diner was of een dag later, toen Boutros Ghali een persconferentie gaf – is in ieder geval duidelijk geworden dat Boutros Ghali twee belangrijke dingen zei: (a) de VN-instemming met luchtsteun hoefde niet apart te worden voorgelegd aan de Veiligheidsraad, want daar kon hij, de secretaris-generaal, zelf over beslissen en (b) om te voorkomen dat het helemaal naar hem in New York moest, had hij zijn bevoegdheid gedelegeerd aan zijn vertegenwoordiger in Zagreb, Akashi, die ik overigens uit een eerder bestaan ook weer kende want ik was hem in Cambodja tegengekomen. Dat vond ik een geruststellende gedachte.

Een heel ander verhaal zijn de luchtaanvallen, de air strikes. Daar had ik juist behoefte aan wat langere besluitvormingslijnen. Air strikes zijn namelijk aanvallen op strategische doelen van een vijand, de Serviërs. Mijn grote zorg was dat, wanneer de NAVO te snel zou besluiten tot luchtaanvallen zonder daarbij het oordeel of advies in te winnen van de UNPROFOR-commandanten te velde, de Serviërs er bij het uitvoeren van luchtaanvallen op Servische doelen toe zouden overgaan om op de grond represaillemaatregelen te nemen. Dan zou dus de veiligheid van de troepen op de grond, lees de Nederlandse troepen, in gevaar kunnen komen. Dat is overigens ook gebeurd. Na de luchtaanvallen op Gorazde in april 1994 hebben de Serviërs gijzelaars gemaakt, onder wie vijf Nederlandse waarnemers. Mijn zorg was dat niet te lichtzinnig zou worden besloten om tot luchtaanvallen over te gaan. Op zijn minst moest ook de veiligheidssituatie worden meegenomen van de landen die troepen op de grond hadden. Een extra reden voor mij om daar kien op te zijn, was dat de luchtaanvallen vooral door Amerikaanse toestellen zouden worden uitgevoerd. En de Verenigde Staten hadden nou toevallig net geen troepen aan de grond. Bij die gelegenheid heeft Boutros Ghali gezegd: bij luchtaanvallen zal waarschijnlijk een aparte resolutie van de Veiligheidsraad nodig zijn, althans zal de Veiligheidsraad geraad- pleegd moeten worden, maar zal ook het oordeel van de UNPROFOR-commandant in Joegoslavië gelden.

(...) In ieder geval hebben de conclusies van die avond op tweeërlei weg ook een schriftelijke neerslag gekregen: (1) in een brief van Boutros Ghali aan de Veiligheidsraad, ik dacht van 27 of 28 januari en (2) in een brief van de regering aan de Tweede Kamer.»⁵²⁶

Lubbers: «(...) Dat gesprek werd benut om te zeggen: past het wel met wat werd genoemd de dubbele sleutel; wij hebben ook de VN nodig. Hij is er met een zeer positieve instelling op ingegaan. Maar toen ik naar huis ging, had ik net als minister Kooijmans het gevoel: is dit wel strak en helder genoeg? Als ik het mij goed herinner, is Kooijmans meteen aan de slag gegaan om dat harder te maken. Het duurt dan een enkele dag en vervolgens is er een harde toezegging. (...) Op die avond was het nog onvoldoende. (...) Op een gegeven moment eindigt het met een brief van Boutros Ghali hierover die wel helder is, maar dat is dus niet zijn verbale mededeling die avond. Er is nog wat druk op hem uitgeoefend in overleg: het moet echt helder worden. De brief is helder. Dat is ook het eindpunt. (...) Toen ik een afschrift van de brief van 28 januari vond, dacht ik: hè hè, wij zijn er dan; dit is een goede investering geweest, dit was nodig. Hier moet ik iets aan toevoegen, omdat ikzelf (...) toen wat zorgen had over de wijze waarop mevrouw Ogata, die mij een keer bezocht, sprak over de rol van de VN. Zij heeft een humanitaire taak, dus dat moet je wel mee in aanmerking nemen, maar ik had een wat onrustig makend gevoel. Ik dacht: binnen uw functie klopt dat, maar de VN is er niet alleen om aardig te zijn. Soms moet je hard zijn en zelfs het gebruik van geweld ondersteunen. Ik had dus een lichte onrust. Toen ik later de rol hoorde en beschreven zag van Akashi, kreeg ik die onrust weer. Zijn er geen krachten die toch te makkelijk zeggen: in geval van dringende noodzaak moet er wel heel veel gebeuren voordat wij dat wapen gaan gebruiken? Daarom was ik zo gemotiveerd om achtereenvolgens het Witte Huis en Brussel die avond aan de orde te stellen. Daarom was de brief voor mij belangrijk.»⁵²⁷

⁵²⁶  Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.

⁵²⁷  Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.

Kooijmans: «Vandaar dat wij uitdrukkelijk de volgende vraag stelden: als het pantser-infanteriebataljon naar Srebrenica gaat, kan het dan als het wordt aangevallen rekenen op close air support? Het antwoord dat die avond van de secretaris-generaal kwam was naar mijn gevoel niet bevredigend. Hij deed geen duidelijke toezegging. Hij was aarzelend en gaf niet de duidelijke garantie die wij wensten te hebben. Het was aan de vooravond van de geplande uitzending van het bataljon. De situatie was zeer gespannen. De Serviërs hadden allerlei verkenningsmissies geweigerd. Wij wilden zeker weten dat er close air support zou zijn in geval van moeilijkheden. Ik ging die avond met een ongemakkelijk gevoel naar huis. De volgende dag heeft op het ministerie van Buitenlandse Zaken een gesprek plaatsgehad tussen de directeur-generaal politieke zaken en de speciale adviseur van de secretaris-generaal waar een en ander nog eens is doorgesproken. Dat heeft ertoe geleid dat de secretaris-generaal in zijn persconferentie op 21 januari veel uitgesprokener was in zijn oordeel over de close air support die zou moeten worden verschaft aan VN-eenheden die het voorwerp zouden worden van aanvallen. Dat standpunt is neergelegd in een brief aan de Veiligheidsraad van 28 januari, waarin hij op uitdrukkelijk aandringen van Groot-Brittannië en Frankrijk duidelijk verschil maakte tussen close air support en air strikes, waarbij close air support uitdrukkelijk wordt gereserveerd voor het steun verlenen aan VN-eenheden die het doelwit zijn van een aanval, het zogenaamde smoking gun principle, terwijl de air strikes bedoeld zijn om de strijdende partijen tot een bepaald optreden of nalaten te dwingen.

(...) Ik weet dat de minister-president, die ook zeer veel belang hechtte aan die close air support, zei dat het hen niet lekker zat. Ik kan niet navoelen wat de minister van Defensie voelde en of hij wellicht in een terugblik zijn ervaring van die avond verwart met de ervaring na de persconferentie van de secretaris-generaal. (...) De minister-president was in ieder geval ook niet zo erg happy. Dat is ook de reden waarom de zaak de volgende dag weer uitdrukkelijk aan de orde is gesteld. Naar ons oordeel zat de secretaris-generaal gewoon fout in zijn interpretatie van wat mogelijk was onder de resoluties 770 en 836. De minister van Defensie heeft in het overleg van 1 februari met de Tweede Kamer, waarbij zij uiteindelijk het groene licht voor uitzending gaf, uitdrukkelijk naar de brief van 28 januari als argument verwezen waarom die uitzending mogelijk was. Immers, in die brief had de secretaris-generaal neergelegd dat VN-troepen ter plekke konden rekenen op close air support en dat hij voor de rotatie in Srebrenica van Canadezen naar Nederlanders, alsmede voor de openstelling van het vliegveld van Tuzla, zijn vertegenwoordiger in Joegoslavië gemachtigd had.»⁵²⁸

Biegman: «Ik ben erbij geweest, bij dat diner, toen eindeloos over dat onderwerp werd gesproken. Ik had niet de indruk dat de heer Boutros Ghali garanties afgaf. Het belangrijkste wat daarbij aan de orde was – ik heb er het telegram van 24 januari even bij moeten nemen om het mij weer te herinneren -was dat Boutros duidelijk maakte dat hij zelf geen toestemming kon geven voor luchtsteun. Hij maakte om te beginnen al geen verschil tussen luchtaanvallen en luchtsteun. Voor Nederland was het van belang, de garantie te verkrijgen dat er luchtsteun zou komen wanneer Nederlandse troepen in moeilijkheden zouden geraken in de safe area, in dit geval Srebrenica. Boutros gaf aan dat de Veiligheidsraad geen onderscheid maakte tussen air strikes en close air support en dat hij van de Russen een aanzegging had gekregen. Hij mocht met luchtsteun niet instemmen vóór er consultaties zouden zijn geweest met de Veiligheidsraad, dus met de Russen zelf. «Zeker als het de eerste keer is«, zei de heer Boutros Ghali erbij. Tot op dat moment was er nog nooit luchtsteun gegeven. Welnu, daarover is toen enkele uren gesproken en die besprekingen gingen in cirkels rond. De Nederlandse ministers hebben geprobeerd om hem tot het geven van garanties te krijgen, maar hij zei op een bepaald moment: «Ik zal mijn verantwoordelijkheden nemen.». Wat die verantwoordelijkheden precies waren, liet hij in het midden. Opnieuw maakte hij duidelijk dat hij in een dergelijke situatie de Veiligheidsraad zou moeten consulteren. (...) Dat hij wie dan ook een harde garantie zou hebben gegeven, lijkt mij sterk. Dat kon hij op dat moment gewoon niet doen. Hij zou zijn best doen. Dat is wat hij heeft gezegd. (...) Er wáren geen garanties en daarom was er ook geen sprake van «hardheid».»⁵²⁹

⁵²⁸  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁵²⁹  Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁵³⁰  Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

Toenmalig vice-premier, Kok: «(...) Mijn indruk van die avond was dat de secretarisgeneraal betrekkelijk vaag was, niet voldoende duidelijk was, over de kwestie van het zekerstellen van luchtsteun wanneer daarom zou moeten worden gevraagd. Later heb ik begrepen dat daarvoor misschien wat verklaringen konden worden gegeven, maar het is niet in de eerste plaats mijn taak, dat te onderzoeken. Het ging om verklaringen die betrekking hadden op de verhoudingen op dat moment tussen New York, de VN en Moskou. (...) Ik weet dat na afloop van de bijeenkomst twee constateringen konden worden gedaan. Hij heeft bij de persconferentie van 20 januari duidelijker en positiever bewoordingen gebruikt over eventueel te verlenen luchtsteun, indien dat nodig mocht zijn. Daarnaast is er niet lang daarna een brief van hem naar de voorzitter van de Veiligheidsraad gegaan. Ik meen dat die van vertrouwelijke aard was, maar later – en dat komt vaker voor – is die bekend geworden. (...) Mijn algemene indruk van dat geheel is dat er een zekere opluchting bestond dat aan het einde van het gesprek, hetgeen vervolgens werd bevestigd via de brief van de voorzitter van de Veiligheidsraad, sprake was van een voldoende positieve houding van de secretaris-generaal. (...) Na het bezoek van Boutros Ghali en na terugkoppeling in de bespreking met collega’s, bestond geen twijfel over de vraag of hij binnen de hem beschikbare mogelijkheden bereid zou zijn tot steunverlening over te gaan. Als wij het woord «garantie» gebruiken, moeten wij – zeker als wij terugkijken op die periode en de periode die na 1995 volgde – ons met de wetenschap van nu de vraag stellen of in een safe area-concept, dat in zijn functioneren zeer afhankelijk is van het functioneren van luchtsteun en met een dubbele sleutel werkt bij het verlenen van toestemming, van voldoende garantie sprake kan zijn. Het woord «zekerheid» dat ik zojuist gebruikte, had betrekking op de zekerheid die hij op dat moment kon geven. Naar mijn mening is zijn uiteindelijke houding, op de tweede dag met name op de persconferentie tot uitdrukking komend, positief geweest.

(...) maar mij staat niet bij uit die periode dat ons werd geadviseerd, ook niet door de permanente vertegenwoordiger bij de VN, in de trant van: dames en heren politici, u bent in Den Haag bezig om te proberen meer steun te krijgen voor de redenering dat er luchtsteun moet zijn als het nodig is, maar vergeet u dat maar, omdat dit een totaal onrealistische en theoretische optie is. Ik wil niet uitsluiten dat die inzichten indertijd wel bestonden, maar ze zijn op die wijze niet als ambtelijk advies aan ons voorgelegd.»⁵³⁰

Na overleg tussen de meest betrokken bewindslieden in de ochtend van 20 januari 1994 spreekt de DGPZ van Buitenlandse Zaken, Vos, in de middag van 20 januari 1994 met de adviseur van de SGVN, Gharekhan, over de uitspraken van Boutros-Ghali van de vorige avond met betrekking tot de inzet van het luchtwapen in Bosnië: «Gharekhan zei ervan overtuigd te zijn dat indien zich een noodsituatie zou voordoen en de SGVN om autorisatie gevraagd zou worden voor de inzet van het luchtwapen, hij er niet voor zou terugschrikken zijn verantwoordelijkheid te nemen en binnen één à anderhalf uur te beslissen, «whatever the Russians say». Indien noodzakelijk zou hij zelfs de VR informeren pas nadat hij de beslissing genomen zou hebben.»⁵³¹

Tijdens zijn persconferentie op 21 januari 1994 gaat de SGVN nader in op vragen over de inzet van het luchtwapen:

«I just want to mention that personally I am in favour of the use of air power, as authorized by the Security Council. Until now I have never received any requests to use air power. If we receive a request, I will certainly give the green light after a consultation with the Security Council. (...) In my interpretation consultation means that I will inform the Security Council concerning the first time one uses air force. (...) But in fact I have received a mandate to use air force and my role is just to inform the Security Council. Furthermore I have no objection to mandate my special representative, Akashi, to give the green light for using air forces in any operation in Bosnia. Again after consultation with the Security Council. (...) I will inform the Security Council. I will say: I have done this. After the use of the power, the next day the Security Council may decide to stop the mandate they gave me.»⁵³²

Overigens maakt ook een bezoek aan de Staten-Generaal (in de ochtend van 19 januari 1994) onderdeel uit van het programma van de SGVN. Volgens het officiële programma wordt hij in het gebouw van de Eerste Kamer ontvangen door de Voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer en door de voorzitters van de commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking van beide Kamers. Na een toespraak van de SGVN volgt een gedachtewisseling met leden van beide Kamers van de Staten-Generaal en een lunch met Kamerleden in het gebouw van de Tweede Kamer. Van de gesprekken met de Kamerleden zijn geen verslagen gemaakt. De voorzitter van de vaste commissie voor Ontwikkelingssamenwerking van de Tweede Kamer, De Hoop Scheffer, verklaart achteraf dat hij niet bij het gesprek met Boutros-Ghali aanwezig is geweest.

⁵³¹  Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 20 januari 1994.

⁵³²  Nota van directeur Voorlichting van ministerie van Defensie aan de minister van Defensie ten geleide van een door de RVD opgesteld verslag van de persconferentie van Boutros Ghali van 21 januari 1994, 24 januari 1994.

⁵³³  De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.

De Hoop Scheffer: «Ik heb het nog even gecheckt, ik ben zelf niet bij dat gesprek met de SG VN aanwezig geweest, maar dat doet er verder ook niet toe. Wij hadden resolutie 836 op dat punt en wij hadden op dat moment de heer Boutros Ghali die zich er over uitsprak. Ik heb de vorige week uiteraard ook geluisterd naar mensen die op deze stoel zaten, met name de heren Ter Beek en Lubbers, die het niet in eerste maar wel in tweede instantie voldoende vonden. Zeker toen de NAVO-raad zich ook nog een keer uitsprak over luchtsteun, zij het onder het beslag van de dubbele sleutel, dus NAVO en VN in de persoon van de heer Akashi samen, bracht die combinatie mij en mijn fractie tot het oordeel dat als er ellende zou optreden rond safe areas er in ieder geval close air support zou worden gegeven en er sprake zou zijn van air strikes. Als je de secretaris-generaal van de VN dat hoort zeggen en je dat door de Nederlandse regering niet hoort tegengesproken worden, dan moet je als Kamer van goeden huize komen om te zeggen: ik vind dat niet voldoende. Ik vond dat op dat moment wel voldoende, ja. Achteraf bezien, zijn wij overigens van een koude kermis thuisgekomen.»⁵³³

De minister van Buitenlandse Zaken concludeert in een door de chef DPV, Hoekema, opgesteld verslag van het bezoek van de SGVN:

«Een discussie in cirkels die helaas – niet de gehoopte duidelijkheid cq. garantie heeft gegeven over hoe precies de SG zal handelen in het scenario waarbij CAS wordt gevraagd t.b.v. zelfverdediging en veiligheid van VN-troepen. Anderzijds is bij herhaling door de SG en Gharekhan gewezen op gegarandeerde snelheid bij de afwikkeling van een aanvraag en het niet terugschrikken voor de politieke verantwoordelijkheid positief over luchtsteun te besluiten. De exacte modaliteiten daarvan wenst de SG kennelijk voor zichzelf te houden, zulks gezien de politieke (VR) context waarin hij zich alsdan bevindt. Tegenover de stellige uitspraak van de SG in het gesprek met Eerste en Tweede Kamer die ochtend dat hij van mening was dat het voor de geloofwaardigheid van de VN van belang was dat althans één keer geweld zou worden gebruikt is dit derhalve een stap terug cq. handhaving van de bestaande ambiguïteit over de exacte handelwijze van de SG bij de, door hem steeds als onwaarschijnlijk en risicovol geschetste, optie van inzet van het luchtwapen. Moge hierbij aantekenen dat de uitspraken terzake van de SG tijdens de persconferentie avant zijn vertrek echter weer steviger waren v.w.b. zijn bereidheid zelf in geval van nood autorisatie tot CAS te verlenen, met informatie aan de VR.»⁵³⁴

⁵³⁴  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 24 januari 1994.

⁵³⁵  Ministerraad, 21 januari 1994.

⁵³⁶  Ministerraad, 21 januari 1994.

⁵³⁷  Brief van SGVN aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, 28 januari 1994.

Tijdens de ministerraad van 21 januari 1994 komt het gesprek van een delegatie uit het kabinet met de SGVN op 19 januari 1994 aan de orde.⁵³⁵ De raad wordt er van op de hoogte gesteld dat uit nader overleg met de speciale politieke adviseur van de SGVN, de heer Gharekhan, is gebleken dat de heer Boutros Ghali zich gemachtigd acht om voor de bescherming van VN-troepen geweld te gebruiken. Gesteld wordt dat de SGVN, als de reactietijd minder dan drie uur betreft, zich het recht zal voorbehouden om opdracht te geven voor een eerste luchtaanval. In dat geval zal hij de leden van de Veiligheidsraad informeren. Na suggesties om deze uitlatingen schriftelijk vast te leggen wordt verwezen naar de brief van de SGVN aan de Veiligheidsraad, waarin een en ander duidelijk zou zijn vastgelegd. Voorts wordt met betrekking tot het overleg met de Tweede Kamer opgemerkt dat op het moment dat de verkenningsmissie is teruggekeerd, er een nieuwe brief aan de Tweede Kamer zal worden gezonden. Dit wordt beschouwd als een goede gelegenheid om de dan schriftelijk vastgelegde bevoegdheden van de SGVN ter kennis van de

Tweede Kamer te brengen.⁵³⁶

Op 25 januari 1994 trekt de Nederlandse verkenningseenheid Srebrenica binnen. De scenario’s die Akashi heeft voorgelegd aan de SGVN om de rotatie in Srebrenica en de opening van het vliegveld bij Tuzla desnoods met gebruik van militair geweld af te dwingen, hoeven niet tot uitvoering te worden gebracht.

Naar aanleiding van de voorstellen van Akashi schrijft Boutros-Ghali op 28 januari 1994 opnieuw een brief aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, waarin hij voor het eerst een duidelijk onderscheid maakt tussen close air support en air strikes in plaats van het tot dan gehanteerde, meer algemene begrip «air power»: «It is important in this context to make clear that a distinction exists between close air support, which involves the use of air power for purposes of self-defence, and air strikes, which involve the use of air power for preemptive or punitive purposes.» Voor de inzet van het luchtwapen ten behoeve van zelfverdediging zou geen voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad noodzakelijk zijn. Ook meldt de SGVN dat hij aan zijn speciale vertegenwoordiger, Akashi, de bevoegdheid heeft gedelegeerd om een verzoek goed te keuren van de UNPROFOR-commandant voor close air support ter ondersteuning van de rotatie in Srebrenica en de opening van het vliegveld bij Tuzla.⁵³⁷ Volgens de PVVN is de brief van de SGVN «vergeleken met de eerste brief (waarin de SG zich leek te schikken naar de eis van de RF om VR-consultaties voorafgaand aan »any use of force«) opvallend helder en daadkrachtig van toonzetting.» De PVVN gaat ook in op de uiteenzetting van de SGVN tijdens informeel beraad van de Veiligheidsraad op 28

⁵³⁸  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 januari 1994.

⁵³⁹  Conclusies van coördinatie-overleg inzake voormalig Joegoslavië, 13 april 1994.

⁵⁴⁰  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 70, p. 1.

⁵⁴¹  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 70, pp. 1–2.

⁵⁴²  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 74, p. 1.

⁵⁴³  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 74, p. 2.

januari 1994: «Opvallend was dat de SG daarbij uitvoerig inging op de militair-technische verschillen tussen CAS (defensief) en air strikes, die als offensief werden aangemerkt. De brief van de SG werd door het VK, Frankrijk en de VS verwelkomd. De RF, waarschijnlijk voorgemasseerd door VS PV Albright, ging akkoord omdat slechts sprake zou zijn van defensief optreden.»⁵³⁸ Overigens delegeert Akashi de bevoegdheid tot het autoriseren van CAS medio april 1994, na het toepassen van luchtsteun door de NAVO rond Gorazde, aan de commandant van UNPROFOR in Zagreb. De NAVO-Raad heeft deze bevoegdheid reeds gedelegeerd aan de NAVO-commandant CINCSOUTH in Napels.⁵³⁹

De minister van Defensie informeert de Kamer op 26 januari 1994, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, in een brief over het vertrek op 27 januari 1994 van 110 kwartiermakers. Eind maart 1994 zal het hele bataljon ter plaatse geheel operationeel zijn. «Het besluit om door uitzending van de kwartiermakers een begin te maken met de daadwerkelijke ontplooiing van het extra Nederlandse VN-contingent is genomen nadat de onlangs op verzoek van de VN uitgezonden Nederlandse verkenningsmissie in Srebrenica was aangekomen. Een eerdere verkenningsmissie is, zoals bekend, door de Bosnische Serviërs de toegang geweigerd.»⁵⁴⁰

Ter Beek maakt ook melding van de uitspraken van de SGVN tijdens zijn bezoek aan Nederland, «dat hij in geval van een aanvraag door de commandant van UNPROFOR om luchtsteun zeker het »groene licht« daarvoor zal geven. Deze mogelijkheid wordt gezien als een belangrijke extra waarborg voor de veiligheid van de Nederlandse VN-militairen, voor het geval daaraan onverhoopt de behoefte mocht ontstaan.»⁵⁴¹ Op een schriftelijke bevestiging van deze uitspraken en van de uitlatingen van de politiek adviseur van de SGVN terzake, zoals besproken in de ministerraad van 21 januari 1994, wordt niet nader ingegaan.

In de brief wordt voorts informatie gegeven over de verdeling van het bataljon over de drie locaties: Srebrenica (twee infanteriecompagnieën, hoofdkwartier, grootste deel van verzorgingscompagnie), Zepa (een infanteriecompagnie, deel verzorgingscompagnie) en Lukavac (logistieke eenheden).

De vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken voeren op 1 februari 1994 een mondeling overleg met de minister van Defensie over zijn brief van 26 januari 1994. Van Traa (PvdA) «stemde in met de uitzending van een bataljon van de luchtmobiele brigade naar het voormalige Joegoslavië. Wellicht had dit overigens ook in een plenaire vergadering moeten worden besproken, omdat nu voor het eerst gevechtstroepen naar dit gebied worden gezonden. (...) Gezien de huidige positie van UNPROFOR (het uitvoeren van humanitaire taken, waarbij in het algemeen weinig risico wordt genomen) achtte hij de risico’s, verbonden aan deze missie, aanvaardbaar. Mede gezien de duidelijke uitspraken van de bataljonscommandant op dit punt ging hij ervan uit dat het uiterste is en wordt gedaan om slachtoffers onder de leden van het bataljon te voorkomen, maar mocht dit onverhoopt toch gebeuren, dan mag dit er niet toe leiden dat wordt teruggekomen op de thans genomen beslissing.»⁵⁴² De Kok (CDA) herinnert eraan «dat zijn fractie in een debat kort voor het kerstreces reeds het groene licht gaf voor uitzending van het bataljon van de luchtmobiele brigade. (...) Gezien de uitvoerige discussies over veiligheidsaspecten van deze missie had hij thans geen behoefte meer aan speculaties over mogelijke gevaren, te hanteren wapensystemen en dergelijke.»⁵⁴³

Blaauw (VVD) «vond uitzending van het Nederlandse bataljon (zeker gezien de humanitaire taak ervan) eveneens zinvol, maar zette vraagtekens bij doel en middelen. (...) Te meer daar het »Support Command«

elders is gepland, vond hij gesplitste stationering een slechte zaak, zeker als onvoldoende duidelijk is dat de diverse locaties fysiek met elkaar in verbinding zullen kunnen blijven. (...) Hij waarschuwde voor mogelijk isolatie van één of meer compagnieën in een bepaald gebied, zoals in het verleden de Canadezen en Oekraïners overkwam. UNPROFOR heeft in die gevallen weinig kunnen (of willen?) doen om dit isolement op te heffen. Stelt Nederland zwaardere eisen aan het handhaven van onderlinge verbindingen? (...) Ten slotte verklaarde hij dat zijn fractie het groene licht geeft voor de uitzending van het bataljon, indien een goed antwoord wordt gegeven op vragen over doel, inzet en middelen.»⁵⁴⁴ Sipkes (GroenLinks) stelt nog een aantal nadere vragen, met name over de procedures voor het verlenen van luchtsteun, en Ter Veer (D66) bevestigt de eerder in het mondeling overleg van 16 november 1993 gegeven instemming van zijn fractie met de uitzending van het bataljon. Minister Ter Beek gaat tijdens zijn beantwoording onder meer in op de bewapening van de YPR’s, de procedures voor luchtsteun en voor luchtaanvallen en de taken («humanitaire opdracht»). CDS Van der Vlis krijgt ook het woord in het overleg en informeert de Kamerleden nader over de aard van de bewapening en verklaart waarom de YPR’s zijn uitgerust met een .50-mitrailleur in plaats van een 25mm-kanon. Ook geeft hij aan dat sommige eenheden van UNPROFOR uit andere landen wel beschikken over kanonnen (van 20mm tot 90mm). De .50-mitrailleur vindt Van der Vlis «gezien de aard van de taak, de aanwezige dreiging, de overige aanwezige wapens, de mogelijkheid om wapens goed te positioneren en de omstandigheden in het operatieterrein volstrekt voldoende voor de taakuitvoering door het luchtmobiele bataljon.»⁵⁴⁵

Reitsma: «Bij de uitrusting van de eenheden die de diverse landen in Joegoslavië hadden, was meestal het kenmerk dat zij, als zij in een NATO-rol zaten, hun organieke materieel meenamen. (...) Bij deze keuze was er dus een heel bijzonder aspect. Er waren geen organieke beschermingsmiddelen in de vorm van voertuigen in de luchtmobiele eenheid. Dan is de vraag wat een verstandige keuze is. De taakstelling gaf aan dat je bescherming, beschermd transport moest leveren. Bij beschermd transport behoort op zich geen 25 mm boordkanon met alle consequenties van specifieke opleiding, logistiek en alles wat daarmee samenhangt. Als je kiest voor een battlefieldtaxi in deze vorm, is het logisch dat je een wapen meevoert. Dan moet je er echter wel voor zorgen dat je een wapen meevoert dat door bijna elke militair kan worden bediend in voorkomend geval. Dat is de reden waarom gekozen is voor de .50. Tegelijkertijd hebben we geanalyseerd of de YPR die we hebben met een .50 de meest geschikte battlefieldtaxi is of dat we hier nog iets aan moeten doen. Onze analyse wees uit dat we hier nog iets aan moesten doen, omdat degene die de .50 moet bedienen, boven het voertuig uitsteekt. Het is dus erg goed als we daar een zekere bescherming voor brengen. Daarom is er dus een apart torentje ontwikkeld, speciaal voor die missie, ter bescherming van de .50-schutter.»⁵⁴⁶

3.2.13 Voortzetting uitzending Infanteriebataljon

⁵⁴⁴  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 74, pp. 2–3.

⁵⁴⁵  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 74, p. 6.

⁵⁴⁶  Reitsma, hoorzitting, 22 mei 2000.

Naar aanleiding van de mortieraanval op de markt in Sarajevo op 5 februari 1994 komt de NAVO-Raad in een bijzondere vergadering op 9 februari 1994 bijeen. De minister van Buitenlandse Zaken informeert de Kamer op 11 februari 1994, mede namens de minister van Defensie, in een brief over de uitkomsten van de NAVO-Raad. De NAVO roept de Bosnische Serviërs op om hun zware wapens terug te trekken uit de omgeving van Sarajevo en dreigt met luchtaanvallen tegen geschut rond Sarajevo. «Nederland is, in overeenstemming met het gestelde in mijn brief van 12 augustus 1993, bereid deel te nemen aan eventueel noodzakelijke NAVO-luchtacties tegen gronddoelen met acht van de thans in

Villafranca gestationeerde F-16’s, op voorwaarde dat ook andere landen met troepen in Bosnië in deze operaties deelnemen.»⁵⁴⁷ In een plenair debat van de Tweede Kamer op 16 februari 1994 steunen de woordvoerders het ultimatum van de NAVO en spreken zij hun steun uit voor het besluit van de regering om met Nederlandse F-16’s deel te nemen aan eventuele NAVO-luchtacties.⁵⁴⁸ Op 22 februari 1994 geeft Defensie een briefing voor de leden van de vaste commissie voor Defensie. Over de inhoud van deze briefing zijn geen specifieke documenten aangetroffen.⁵⁴⁹ Naar aanleiding van een werkbezoek van de CDS aan Bosnië (medio maart 1994) «zal de minister contact opnemen met Blaauw met het aanbod ook de vaste commissie (informeel) door de CDS te laten briefen».⁵⁵⁰ Ook over deze briefing is geen nadere informatie gevonden.

Op 30 maart 1994 informeren de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie de Kamer over de onderhandelingen op basis van het Actieplan van de EU en over de positie van de Nederlandse militairen in Bosnië.

«Het is de bedoeling dat twee compagnieën van het Dutchbat in Srebrenica zullen worden ontplooid en één compagnie in Zepa. Op dit moment wordt tijdelijk één compagnie van het Dutchbat, de A-compagnie, ingezet ter beveiliging van het vliegveld van Tuzla en van een VN-post in Srebrenik (...) Zoals thans voorzien zal de A-compagnie tot midden april daar blijven en vervolgens worden ingezet in Zepa. (...) De B-compagnie van het Dutchbat is sinds 3 maart in Srebrenica. Ook een deel van de staf van het bataljon bevindt zich hier. Op dit moment bevindt de C-compagnie zich in Lukavac om zich van daaruit te verplaatsen naar Srebrenica. Het eerste konvooi richting Srebrenica is op 29 maart tegengehouden door Bosnische Serviërs. Door de UNPROFOR-autoriteiten ter plaatse wordt bemiddeld om de verplaatsing van de C-compagnie ter versterking van de zwaarbelaste B-compagnie zo snel mogelijk te verwezenlijken. De helikopters die voor ondersteunende taken aan het bataljon zijn toegevoegd zijn ook nog niet in de enclave gestationeerd, omdat hiervoor zijdens de Bosnische Serviërs nog geen toestemming is verleend.»⁵⁵¹

Die toestemming zal er overigens ook nooit komen.

⁵⁴⁷  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 72, p. 3.

⁵⁴⁸  TK, 1993–1994, handelingen 51, pp. 3883–3904.

⁵⁴⁹  Besluitenlijst Politiek Beraad, 21 februari 1994.

⁵⁵⁰  Besluitenlijst Politiek Beraad, 21 maart 1994.

⁵⁵¹  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 76, pp. 6–7.

⁵⁵²  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 77, p. 5.

⁵⁵³  Bijlage bij TK, 1993–1994, 22 181, nr. 79.

⁵⁵⁴  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 79, p. 9.

Minister Ter Beek brengt van 11 tot en met 14 april 1994 een bezoek aan de Nederlandse militairen in het voormalige Joegoslavië en doet hiervan op 15 april 1994 de ministerraad (mondeling ) en de Kamer (schriftelijk) verslag. Kort daarvoor hebben NAVO-vliegtuigen, op verzoek van UNPROFOR, stellingen van de Bosnische Serviërs aangevallen om een einde te maken aan de beschietingen van safe area Gorazde door de BSA. In reactie op deze luchtacties hebben de Bosnische Serviërs hun medewerking aan de activiteiten van UNPROFOR opgeschort, waardoor het voor Ter Beek onmogelijk is om Sarajevo en Srebrenica te bereiken. Wel spreekt Ter Beek telefonisch met de commandant van Dutchbat, luitenant-kolonel Vermeulen, en met de chef-staf van UNPROFOR in Bosnië, brigade-generaal Van Baal. UNPROFOR overweegt om de A-compagnie, die oorspronkelijk bestemd was voor de bescherming van Zepa, te ontplooien in de Sapna-vinger, ten oosten van Tuzla. Een definitieve beslissing wordt medio mei 1994 verwacht.⁵⁵² De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie voeren op 22 april 1994, tijdens het verkiezingsreces, een mondeling overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, mede aan de hand van het verslag van Ter Beek van zijn bezoek aan Bosnië en een brief van de minister van Buitenlandse Zaken d.d. 21 april 1994.⁵⁵³ De minister van Defensie spreekt in dit overleg geen voorkeur uit voor een van de drie opties voor de stationering van de A-compagnie «om te voorkomen dat de indruk ontstaat dat hij tegen een andere optie is».⁵⁵⁴

Medio mei 1994 besluit de commandant van UNPROFOR in Bosnië, de Britse luitenant-generaal Rose, om de A-compagnie te verplaatsen van Tuzla naar de Sapna-vinger, waarmee de optie van stationering in de enclave Zepa definitief van de baan is. De minister van Defensie licht de Kamer hierover op 16 mei 1994 in. In deze brief doet hij tevens verslag van zijn bezoek op 10 en 11 mei 1994 aan de Nederlandse militairen in Srebrenica. «De militaire situatie rondom Srebrenica is, mede dank zij de aanwezigheid van UNPROFOR, betrekkelijk rustig.» De bevoorrading van Dutchbat is echter nog steeds een probleem: «De afgelopen twee weken heeft geen enkel logistiek konvooi toestemming gekregen via Bosnisch-Servisch gebied de Nederlandse eenheden in Srebrenica te bevoorra-den.»⁵⁵⁵

De problemen met de bevoorrading van Dutchbat in Srebrenica worden in de loop van 1994 diverse keren door Buitenlandse Zaken gemeld bij het VN-secretariaat.⁵⁵⁶ Door de leiding van UNPROFOR wordt bij gelegenheid gemeld dat, indien de situatie dit vereist, het bataljon door de lucht zal worden bevoorraad. Vanwege de risico’s voor de helikopters zal logistiek transport door de lucht echter nooit gerealiseerd worden. Kort na het bezoek van minister Ter Beek reist ook minister-president Lubbers naar het voormalige Joegoslavië. In Sarajevo heeft de premier op 19 mei 1994 een gesprek met de commandant van UNPROFOR in Bosnië, luitenant-generaal Rose, die hem laat weten «nu volledig tevreden te zijn met de procedures ten aanzien van het inroepen van Close Air

Support».⁵⁵⁷

⁵⁵⁵  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 78.

⁵⁵⁶  Onder andere: Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 april 1994; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 12 augustus 1994.

⁵⁵⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 24 mei 1994.

⁵⁵⁸  Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁵⁵⁹  Ministerraad, 1 juli 1994.

Lubbers: «Ik was zelf in mei 1994 fysiek aanwezig in Srebrenica en niet alleen daar. Ik heb rondgereisd met de Nederlandse militairen naar enkele plekken in voormalig Joegoslavië. Ik ben ook bij het commando in Sarajevo geweest. Vervolgens ben ik naar Villafranca gevlogen, waar onze NAVO-luchtsteun was. Ik heb vrij precieze herinneringen aan die situatie, waarin meer dan voorheen duidelijk was geworden hoe belangrijk die luchtsteun was. In de tweede plaats was er toen geen sprake van dat de militairen daar zeiden: dit is een mission impossible. Dat is zeker niet het geval geweest, op dat moment nog niet. Daarna is het geleidelijk aan zwakker geworden. (...)

(vraag: heeft u in die overgangsfase (overgang van Lubbers III naar Kok I) de problematiek van de garanties voor het luchtmobiele bataljon in Srebrenica nadrukkelijk onder de aandacht van de aanstaande premier Kok gebracht?)

Neen, want op dat moment waren de zorgen er niet. Dan hebben wij de fase in het vroege voorjaar achter de rug die wij net hebben beschreven. Ikzelf ben er geweest en heb met de mensen gesproken. Ik ben in Villafranca geweest. Ik heb concreet gevraagd: hoe gaat het praktisch? Dat is mij verteld. Er was een absolute vastbeslotenheid dat het zou moeten gebeuren. Het was ook duidelijk dat de mensen in Srebrenica onze militairen daarop vertrouwden. Ik had op dat moment geen gevoel van ongerustheid meer. Dat is ook de reden waarom ik niet heb gesproken met de nieuwe minister-president, die al vice-premier was. Het is goed daarbij aan te tekenen dat ik daarvoor wel met hem heb gesproken. Hij droeg mede verantwoordelijkheid, voor mij op een heel plezierige en actieve manier, en had overleg met minister Ter Beek, die een PvdA-minister was en de achterliggende fractie, dus er was veel contact. Dat belangrijke diner met Boutros Ghali was geen onderonsje van de minister van Buitenlandse Zaken, Boutros Ghali en mijzelf. Daar was de vice-premier ook bij. Hij had het hele proces meegemaakt. Ik denk dat premier Kok en ik in augustus 1994 hetzelfde gevoel hadden: misschien zijn er dossiers waarover wij nog moeten praten, maar daarover hoeven wij op dit moment niet te praten; daar is een heldere lijn in. Dan komt er een nieuw team en past het mij om daarover te zwijgen.»⁵⁵⁸

Het demissionaire kabinet besluit op 1 juli 1994, na een korte gedachte-wisseling,⁵⁵⁹ om in beginsel voor twee jaar vijftien marechaussees ter beschikking te stellen voor de politiemacht van de WEU in de Bosnische stad Mostar, waarvan de EU tijdelijk het bestuur heeft overgenomen. Ook levert de KMar de commandant van deze WEU Task Force Mostar.⁵⁶⁰ Minister Ter Beek informeert de Kamer in een brief op 4 juli 1994 over dit besluit, dat door de Kamer voor kennisgeving wordt aangenomen.⁵⁶¹ De WEU-operatie loopt tot 30 september 1996, wanneer de UNIPTF de taken overneemt.⁵⁶²

Op 21 juli 1994 lost het tweede bataljon van de luchtmobiele brigade Dutchbat I af. Dutchbat II staat onder bevel van luitenant-kolonel Everts, die de A-compagnie in Srebrenica-stad legert en de C-compagnie in Potocari. De B-compagnie wordt gestationeerd bij het plaatsje Simin Han in de Sapna-vinger. De minister van Defensie informeert de Kamer hierover op 5 juli 1994: «Voorafgaand aan de eerste aflossing van het versterkte Nederlandse infanteriebataljon – die gefaseerd plaats heeft in de maand juli – zijn de minister van Buitenlandse Zaken en ik, alles afwegende, van mening dat de aflossing van dit bataljon onder de huidige omstandigheden verantwoord en wenselijk is.»⁵⁶³ Gewezen wordt op de mogelijkheid van luchtsteun als waarborg voor de veiligheid van de militairen. Ter Beek vermeldt in dit kader dat «laag overvliegen zonder dat gebruik werd gemaakt van de bewapening regelmatig al het gewenste effect opleverde».⁵⁶⁴ De Kamer neemt de brief van de minister van Defensie voor kennisgeving aan.

In de ministerraad van 5 juli 1994 vindt wel een korte discussie plaats over de brief van de minister van Defensie aan de Kamer. Na het beantwoorden van enkele vragen over de voorstellen van de Contactgroep voor een vredesregeling, stemt de ministerraad in met de inhoud van de brief van de minister van Defensie inzake de aflossing van Dutchbat I door Dutchbat II.⁵⁶⁵

Op 22 augustus 1994 treedt het kabinet Kok aan. Voorafgaande aan zijn benoeming heeft de beoogde minister van Defensie, Voorhoeve, een gesprek met formateur Kok waarin hij onder andere de situatie voor de Nederlandse militairen in Srebrenica ter sprake brengt.

Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve: «Ja, ik heb in het gesprek met premier Kok, dat voorafging aan mijn toetreding tot het kabinet, aandacht gevraagd voor twee zeer zorgelijke punten. Het eerste was de zeer grote omvang van de defensiebezuinigingen, waar ik bezwaar tegen aantekende en waar later een bedrag van af is gedaan. Het tweede, belangrijker, was de enorme kwetsbaarheid van de Nederlandse militairen in de enclave Srebrenica. Wij hoopten dat het internationaal overleg dat plaatsvond over een vredesregeling, zou leiden tot een tijdige oplossing voor de bevolking, met name de vorming van een corridor tussen de oostelijke enclaves en Centraal-Bosnië.»⁵⁶⁶

⁵⁶⁰  Nota van plv. directeur DAB aan de minister van Defensie, 23 juni 1994.

⁵⁶¹  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 80.

⁵⁶²  Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 313–314.

⁵⁶³  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 81, p. 1.

⁵⁶⁴  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 81, pp. 1–2.

⁵⁶⁵  Ministerraad, 5 juli 1994.

⁵⁶⁶  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

Toenmalig minister-president, Kok: «Ik heb mijn aantekeningen nog eens geraadpleegd, het zijn overigens persoonlijke aantekeningen, over gesprekken met kandidaatbewindslieden. De heer Voorhoeve heeft op dat moment met mij over zijn zorgen over de budgettaire mogelijkheden die hem ter beschikking stonden gesproken – wij praten over 1994 -en eventuele beperkingen in de budgettaire ruimte voor de begroting van Defensie. Hij heeft in meer algemene zin de situatie in Bosnië en onze aanwezigheid daar alsmede enkele vragen daar omheen aan de orde gesteld. Hij heeft daar geen politiek punt van gemaakt in de zin van: formateur, als er dit of dat niet verandert moet u weten dat ik mijn verantwoordelijkheid niet kan aanvaarden. In het constituerende beraad is het onderwerp niet aan de orde geweest. In het debat over de regeringsverklaring komt dit punt ook bijna niet aan de orde. Ik doe daarmee niets af aan mogelijke zorgen die de heer Voorhoeve toen reeds had, maar op zo’n expliciete wijze en zo nadrukkelijk naar voren gebracht in het gesprek ter beoordeling van de vraag of wij op hem in de nieuwe ploeg konden rekenen, is geen sprake geweest. (...) wel hebben wij vrij snel na de start van het kabinet met de toenmalige minister Van Mierlo en anderen gesproken over de situatie aldaar en het uitstippelen van een route om een oplossing te vinden van de grotere problemen.»⁵⁶⁷

Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

567

De nieuwe minister van Defensie, Voorhoeve, reist twee weken na zijn aantreden reeds naar het voormalige Joegoslavië. Van 9 tot en met 12 september 1994 bezoekt hij, samen met BLS Couzy, de Nederlandse eenheden in Villafranca, Split, Srebrenica, Lukavac en Busovaca. Een van de onderwerpen die op dat moment spelen, is de suggestie van generaal Rose om de eenheid in Srebrenica uit te breiden met een derde Nederlandse compagnie. De CDS, Van den Breemen, adviseert zijn minister negatief over dit voorstel, omdat de bevoorrading en eventuele evacuatie dan nog moeilijker zouden worden. Voorts maakt Van den Breemen minister Voorhoeve voor zijn vertrek attent op het feit dat Dutchbat in beginsel voor anderhalf jaar aan de VN is toegezegd en dat Ter Beek de Kamer heeft medegedeeld dat de regering zich tijdig voor afloop van deze periode (juli 1995) dient te beraden over het al dan niet verlengen van deze periode. Van den Breemen suggereert dat ook december/januari, het moment van de halfjaarlijkse aflossing van het bataljon, een goed beslismoment vormt. Tenslotte adviseert hij Voorhoeve om bij de bondgenoten aandacht te vragen voor de precaire situatie van Dutchbat en na het werkbezoek aan Bosnië «overleg te voeren met Uw collega van Buitenlandse Zaken teneinde ook op ambtelijk niveau eenduidigheid van mening te bewerkstelligen».⁵⁶⁸

In een brief aan de Kamer geven de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie op 16 september 1994 een overzicht van het onderhandelingsproces over Bosnië, met name het mislukken van het Actieplan van de EU en de oprichting van de Contactgroep, waar Nederland overigens (als derde troepenleverend land) geen lid van is. De brief bevat ook een kort verslag van het bezoek van Voorhoeve aan Bosnië. Generaal Rose deelt met de minister van Defensie de grote bezwaren tegen een opheffing van het wapenembargo voor Bosnië: «dit zou waarschijnlijk het einde van UNPROFOR betekenen.» Ook licht Rose de minister in over de door UNPROFOR ontwikkelde evacuatieplannen, die echter nog moeten worden afgestemd met de NAVO, «omdat bij een evacuatie onder vijandelijke omstandigheden inzet van NAVO-middelen noodzakelijk zal zijn.» Over de situatie in Srebrenica meldt Voorhoeve dat deze «op dit moment stabiel is, (...) maar de bevoorrading blijft een voortdurend punt van zorg.»⁵⁶⁹ Voorts informeert Voorhoeve de Kamer over de terugtrekking van het nog bij Tuzla gestationeerde helikopterdetachement vanaf eind september 1994 naar Nederland, aangezien de Bosnische Serviërs geen toestemming geven voor vrij gebruik van het luchtruim in en om Srebrenica.

Het bezoek aan Srebrenica heeft Voorhoeve tot de overtuiging gebracht dat de situatie in de enclaves in Oost-Bosnië «uitzichtloos is. Als deze situatie nog lang voortduurt, moet herplaatsing van de bevolking naar goed verdedigbare gebieden onder VN-bescherming wellicht overwogen worden.» Ook is hij van mening «dat het goed zou zijn als meer landen troepen zouden hebben in de oostelijke enclaves.»⁵⁷⁰

⁵⁶⁸  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 8 september 1994.

⁵⁶⁹  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 82, p. 5.

⁵⁷⁰  Nota van wnd. directeur DAB aan de minister van Defensie, 20 september 1994 (verslag van gesprek van de minister van Defensie met de Bosnische PVVN).

Voorhoeve: «Voordat ik er naartoe ging, dat was begin september, heb ik de chef defensiestaf gevraagd een bezoek te brengen. Mijn opdracht aan hem was: ga na met de betrokken militairen van UNPROFOR en in Srebrenica of er een militaire versterking van de enclave mogelijk is. Is die enclave op de een of andere manier toch verdedigbaar te maken? Het antwoord daarop was: nee, vanwege de fysieke toestand, te weten een vallei met op de bergtoppen er omheen overal Servische artillerie; die had dus vrij schieten de enclave in. (...) Ik ben toen door het stadje en de enclave gereden en heb daar een aantal observatieposten bezocht en zeer diepgaand met de daar zittende Nederlandse militairen gesproken. Wij hebben het toen gehad over: wat indien het faliekant misloopt, welke opties zijn er dan? Wat indien jullie, Dutchbat, worden aangevallen door de Serviërs? Men had bunkers gebouwd om zich tegen aanvallen te beschermen. Men besefte heel goed dat er dan heel weinig zou kunnen worden gedaan voor de bevolking, omdat het om 40 000 opeengedreven mensen ging voor wie er geen beschermende onderkomens waren. In een dergelijk geval, als de Serviërs zich militair tegen Dutchbat zouden richten, zou het wellicht moeten komen tot een geforceerde evacuatie van Dutchbat uit de enclave. Daar was over nagedacht. (...)

Er was dus geen andere mogelijkheid dan doorgaan met patrouilleren langs de bestandslijn, doorgaan met het geven van humanitaire hulp aan de bevolking en het faciliteren van de hulp van UNHCR aan de bevolking, in de hoop dat het internationaal politiek overleg tot een oplossing zou leiden. Die oplossing kon niet van de militairen komen; die moest van de politiek komen. (...)

De kwestie van evacuatie (...) was als volgt. De gedachte was: als het zo kwetsbaar is en muurvast zit, is het dan niet veel verstandiger om de bevolking preventief massaal uit de enclave te halen en naar Centraal-Bosnië te evacueren? Die gedachte, die bij mij opkwam, een logische, bleek overigens helemaal niet nieuw. Het is ook gebleken in het VN-rapport dat de heer Kofi Annan heeft laten maken, dat dit al in 1993 is besproken met de Bosnische regering: de preventieve evacuatie. UNHCR heeft dat toen voorgesteld en dat is toen afgewezen door de Bosnische regering en zo werd het ook afgewezen door de heer Sacirbey in mijn gesprekken met hem hierover, met als belangrijk argument: het preventief evacueren en opgeven van de enclave zou het vrijwillig meewerken aan etnische zuivering zijn. Voor de Bosnische regering was het bestaan van de oostelijke enclaves symbool van het multi-etnische Bosnië dat men wilde herscheppen. Een voorstel tot evacuatie had volgens mij als volgt vormgegeven moeten worden, namelijk dat daarover met de Serviërs een afspraak zou moeten worden gemaakt, dat zij een stuk gebied rondom Sarajevo zouden opgeven om daar de bevolking te vestigen, omdat zij natuurlijk vervolgens Srebrenica en Zepa in handen zouden krijgen. (...) Mijn conclusie uit het niet mogelijk zijn van preventieve evacuatie was, dat dan dus toch moest worden geprobeerd de enclave militair te versterken.»⁵⁷¹

⁵⁷¹  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁵⁷²  Notitie t.b.v. gesprek van de minister van Defensie met de minister van Buitenlandse Zaken t.v.v. «Sevilla», 20 september 1994.

⁵⁷³  Memorandum van DPV aan DGPZ, 21 september 1994.

⁵⁷⁴  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO en PVVN, 23 september 1994.

Op 21 september 1994 heeft Voorhoeve een gesprek met Van Mierlo over de ontwikkelingen in Bosnië, ter voorbereiding van een informele bijeenkomst van ministers van Defensie van de NAVO-landen in Sevilla. Suggesties die de revue passeren: een internationalisering van de VN-presentie in de safe areas (Nederland zou andere landen kunnen benaderen met een verzoek blauwhelmen te legeren in Srebrenica); de uitbreiding van het aantal exclusion zones tot alle zes safe areas (tot nu toe alleen rondom Sarajevo en Gorazde); uitbreiding van het aantal landen dat deelneemt aan Deny Flight; voorbereidingen voor een onverhoopte evacuatie van UNPROFOR als gevolg van het Amerikaanse standpunt inzake de opheffing van het wapenembargo tegen Bosnië.⁵⁷² De chef DPV van Buitenlandse Zaken informeert zijn DGPZ over het overleg tussen Voorhoeve en Van Mierlo en geeft als zijn mening «dat er echter geen aanleiding lijkt voor maatregelen zoals internationalisering van het UNPROFOR-contingent in Srebrenica». Wel dringt hij er op aan dat Van Mierlo tijdens de AVVN in New York met de SGVN en OSGVN spreekt over de toekomstige rotatie van het Nederlandse bataljon.⁵⁷³ De Nederlandse PV’s bij de NAVO en de VN worden er in een bericht door de minister van Buitenlandse Zaken op gewezen «reeds vanaf nu, opvolging van de Nederlandse presentie in Srebrenica in juni 1995 te verzekeren. Er zal daartoe zonodig grote druk moeten worden uitgeoefend, aangezien het i.c. gaat om een gemeenschappelijk aanvaarde verantwoordelijkheid, waaraan Nederland zijn bijdrage levert.»⁵⁷⁴

Voorhoeve: «Ik heb op de informele NAVO-top in Sevilla, eind september 1994, met zes of acht andere NAVO-landen bilateraal gesproken, nadat ik eerst in de NAVO-raad mijn grote zorgen over de enclaves uiteen had gezet. (...) Toen heb ik bilateraal een groot aantal collega’s gesproken en een aantal van hen gevraagd: zijn jullie bereid om militairen voor Srebrenica te leveren, zodat daar niet alleen het kleine Nederland zit, maar ook nog een aantal andere landen? Immers, als iets militair niet verdedigbaar is, kun je proberen om een soort politieke afweermuur op te richten, zodat de Serviërs weten: daar zit een aantal landen waar we tegenover komen te staan als we aan die enclave komen. En als daar leden van de Veiligheidsraad hadden gezeten, die zelf allemaal mooi voor die resoluties hadden gestemd over veilige gebieden, dan hadden de Serviërs misschien (...) andere inschattingen gemaakt. Het antwoord dat ik kreeg, was: het is heel dapper wat de Nederlandse militairen in Srebrenica doen; we weten hoe moeilijk het is, maar wij hebben onze handen al vol elders in Bosnië. Dat was ook zo. De Fransen hadden de verantwoordelijkheid voor de moeilijke enclave Bihac, die ze overigens in het voorjaar van 1995 hebben verlaten. Maar dat lag heel anders; daar was ook strijd tussen moslimgroepen. De Britten zaten in Gorazde en nog in allerlei andere gebieden. (...) De conclusie was dat internationalisering, dus door meer landen militair te betrekken bij het oprichten van een soort political deterrence voor Srebrenica, niet mogelijk was.»⁵⁷⁵

Van Mierlo vraagt in een onderhoud op 27 september 1994 met de OSGVN Annan aandacht

«voor de zeer kwetsbare positie waarin het Nederlands bataljon in de enclave Srebrenica verkeert. De OSG bleek hiervan zeer wel op de hoogte en trok zelf de parallel met de positie van de Oekraïners in Zepa en de Britten in Gorazde. Annan gaf aan dat men zich binnen DPKO terdege bewust was van de voor- en nadelen verbonden aan de inzet van contingenten van één nationaliteit in geïsoleerde posities. Hij beloofde in consultatie met de Force Commander de wenselijkheid/mogelijkheid te bespreken om deze geïsoleerde eenheden te internationaliseren. Hij zal de PV op de hoogte houden van zijn bevindin-gen.»⁵⁷⁶

⁵⁷⁵  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁵⁷⁶  Bericht van PVVN (afkomstig van Van Mierlo) aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 september 1994.

⁵⁷⁷  Brief van OSGVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 7 oktober 1994.

⁵⁷⁸  Nota van wnd. directeur DAB aan de minister van Defensie, 17 oktober 1994.

⁵⁷⁹  Besluitenlijst Politiek Beraad, 19 september 1994.

⁵⁸⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 88, p. 3.

In een brief aan Van Mierlo d.d. 7 oktober 1994 doet Annan verslag van zijn overleg met de Force Commander van UNPROFOR, de Franse luitenant-generaal Lapresle, over de positie van Dutchbat in Srebrenica. Generaal Lapresle is van mening dat om een aantal operationele redenen de ontplooiing in de drie betrokken safe areas niet gemakkelijk veranderd kan worden. Hij wijst op het gebrek aan interoperabiliteit tussen eenheden van verschillende landen, taalproblemen, verschillen in logistiek en rotatieschema’s, en omdat het onpraktisch is eenheden beneden compagnieniveau te verdelen. Voorts wijst de commandant er op dat er al sprake is van internationale presentie in de enclaves door de aanwezigheid van UNMO’s en CIVPOL. «Given the above and the limited number of units which could be deployed in Srebrenica, I regret having to inform you that, at least in the short term, it is not possible to change the deployment pattern in these areas.»⁵⁷⁷

De nieuwe staatssecretaris van Defensie, Gmelich Meijling, brengt medio oktober 1994 ook een bezoek aan Bosnië en komt terug met de mededeling dat brigade-generaal Brinkman, chef-staf bij het hoofdkwartier van UNPROFOR in Bosnië, hem heeft gemeld dat «B-H Command formeel niet weet van de anderhalf jaar termijn van Dutchbat. Het is niet erg waarschijnlijk dat een ander land Nederland in Srebrenica wil aflossen. Trekt Nederland zich niettemin terug, dan valt waarschijnlijk de enclave.» Ook de staatssecretaris krijgt de boodschap mee dat internationalisering van de safe areas praktisch moeilijk uitvoerbaar is.⁵⁷⁸ De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie voeren op 18 oktober 1994 overleg met de nieuwe ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de situatie in voormalig Joegoslavië. Eerder hebben zij een briefing gehad van Defensie over «eventueel noodzakelijke terugtrekking van de eenheden uit Srebrenica».⁵⁷⁹ De woordvoerders zijn teleurgesteld dat Nederland geen deel uitmaakt van de Contactgroep. De Hoop Scheffer (CDA) vraagt voorts «welke elementen een rol zullen spelen in de toetsing in het kader van de halfjaarlijkse aflossing van de luchtmobiele brigade?».⁵⁸⁰

Op de vragen over het lidmaatschap van de Contactgroep antwoordt minister Van Mierlo: «Bij de vorming van de Contactgroep was het belangrijkste dat Rusland en de Westerse landen bij elkaar konden worden gebracht. Beperking van het aantal deelnemende landen was daartoe noodzakelijk. Vandaar dat Nederland er niet in is vertegenwoordigd, hoewel de omvang van de Nederlandse bemoeienis met voormalig Joegoslavië daartoe wel aanleiding zou kunnen geven.»⁵⁸¹

De Marchant et d’Ansembourg: «Ik denk dat het geen geheim is dat wij enige frustratie voelden, natuurlijk. Zelf zei u al dat onze bijdrage van dien aard was dat wij vonden dat wij meer zeggenschap moesten hebben. Inderdaad hebben wij op diverse wijzen geprobeerd om er lid van te worden, niet alleen in New York maar ook in de hoofdsteden; zo is er gedemarcheerd bij belangrijke leden van de Contactgroep. Maar dit was wel een heel moeizame discussie: het veelgehoorde argument was natuurlijk dat andere landen er ook bij zouden moeten komen als Nederland in de Contactgroep kwam en dat het daardoor een onoverzichtelijk gezelschap zou worden, waarin moeilijk besluiten konden worden genomen. Enfin, wij kregen allerlei argumenten tegengeworpen. Zo wordt wel eens de vraag gesteld waarom het Italië wel lukte en Nederland niet. (...) Wel, Italië is in de eerste plaats natuurlijk een groter land, in fysieke termen. Verder hebben de Italianen in tegenstelling tot ons een fysieke betrokkenheid bij de problematiek in Joegoslavië, want zij vormen een buurland en zijn van belang voor de stationering van vliegtuigen en dergelijke. Zij beschikken dus over een andere positie, wat het van belang maakt om dat land erbij te hebben. Ik denk dat ze van die positie ruim gebruik hebben gemaakt en zich daarmee, misschien niet altijd op een even orthodoxe wijze, in de Contactgroep hebben gewerkt. In de internationaal politiek loopt het wel eens zo.»⁵⁸²

Kooijmans: «De Contactgroep hield zich niet zozeer bezig met de vredesbewarende operatie, als wel met het politieke onderhandelingsproces om tot een oplossing te komen. Het is wel een indicatie dat in dit soort gremia met name de grote mogendheden een leidende rol wensen te spelen en daarbij niet gehinderd willen worden door kleinere landen. Wat wij van onszelf ook vinden, wij zijn in de ogen van anderen een klein land. Wellicht doen wij op bepaalde gebieden prijzenswaardige inspanningen, maar wij zijn niet van een zodanig kaliber dat men ons toelaat tot dit soort besluitvormende gremia. Een alternatief is dan te proberen het consulteringsmechanisme sterker te maken.»⁵⁸³

Biegman: «Wij moeten altijd proberen om invloed uit te oefenen waar dat mogelijk is. Dat deden wij in New York voornamelijk via het wekelijkse overleg van de ambassadeurs van de EU. Die zagen elkaar eenmaal per week, een hele ochtend. Daar zaten de Fransen bij, de Britten en tijdelijke leden van de Veiligheidsraad. Daar konden wij datgene inbrengen wat wij te zeggen hadden en die leden konden dat dan vervolgens meenemen naar de Veiligheidsraad. Dat was de beste ingang die wij hadden en daarvan hebben wij dan ook gebruik gemaakt.»⁵⁸⁴

⁵⁸¹  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 88, p. 6.

⁵⁸²  De Marchant et d’Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁵⁸³  Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁵⁸⁴  Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁵⁸⁵  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 88, p. 9.

Minister Voorhoeve gaat tijdens het overleg met de Kamer op 18 oktober 1994 in op de plannen met het Nederlandse bataljon in Bosnië: «De regering is niet voornemens Dutchbat per juli 1995 terug te trekken. Nederland wijst er wel op dat het deze verplichting voor een bepaalde periode is aangegaan en dat het verwacht dat andere landen behulpzaam zijn bij de aflossing, ook al is dat niet aanlokkelijk gegeven de moeilijke situatie in Srebrenica. Het zou nuttig zijn als er landen bereid konden worden gevonden om een, al is het bescheiden, bijdrage te leveren, zodat er verschillende landen in Srebrenica vertegenwoordigd zijn.»⁵⁸⁵ Voorhoeve maakt in dit verband geen melding van de negatieve uitkomst van het overleg tussen OSGVN Annan en generaal Lapresle over een mogelijke internationalisering van de eenheden in de enclaves in Oost-Bosnië. Overigens maakt de BLS begin november 1994 reeds een planning voor de aflossing van het derde LMB-bataljon (Dutchbat III) in juli 1995, indien de voor anderhalf jaar toegezegde bijdrage aan

⁵⁸⁶  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 2 november 1994.

⁵⁸⁷  Ministerraad, 4 november 1994.

⁵⁸⁸  Ministerraad, 4 november 1994.

⁵⁸⁹  Memorandum van DPV/PZ aan DPV, 9 november 1994.

⁵⁹⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 85.

⁵⁹¹  Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 2 november 1994.

⁵⁹²  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 87, p. 2.

⁵⁹³  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 87, p. 3.

⁵⁹⁴  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 87, p. 3.

UNPROFOR wordt verlengd. Het 42 pantserinfanteriebataljon («Limburgse Jagers») wordt aangewezen als aflossende eenheid.⁵⁸⁶ Op 4 november 1994 wordt de ministerraad geïnformeerd over het verzoek van de bevelhebber van UNPROFOR, generaal Rose, aan de Nederlandse regering om de in Simin Han gestationeerde B-compagnie van het Nederlandse infanteriebataljon in de enclave Bihac te plaatsen.⁵⁸⁷ De Nederlandse compagnie moet het in deze safe area gelegerde bataljon uit Bangladesh versterken, dat kort daarvoor de Fransen in de enclave heeft afgelost. De ministerraad wordt gemeld dat over het verzoek reeds informeel vooroverleg heeft plaatsgevonden met een aantal leden van de raad. De voorlopige conclusie is dat Nederland zich wel bereid zou moeten tonen het verzoek in te willigen, maar tegelijkertijd moet proberen mededeelneming van andere landen te bewerkstelligen. De beslissing zal overigens aan de Tweede Kamer moeten worden voorgelegd. De ministerraad wordt er ook van op de hoogte gesteld dat de meningen op de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Defensie over het al dan niet inwilligen van het verzoek verdeeld zijn. De raad wordt verzocht om de uiteindelijke beslissing, die 6 november 1994 moet worden genomen, te delegeren aan de meestbetrokken bewindspersonen. De raad machtigt vervolgens de minister-president en de ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, gehoord het besprokene in de raad, te besluiten over de eventuele verplaatsing van een Nederlands detachement naar Bihac en vervolgens dit besluit aan de Tweede Kamer voor te leggen.⁵⁸⁸ Deze vier bewindspersonen nemen op 8 november het definitieve besluit om de Nederlandse eenheid te verplaatsen naar Bihac⁵⁸⁹, hoewel het niet is gelukt steun te krijgen van andere landen (met name het Verenigd Koninkrijk). Nog diezelfde dag gaat de brief van de minister van Defensie aan de Kamer uit.⁵⁹⁰ Op Defensie zijn de meningen over de verplaatsing naar Bihac verdeeld. De plv. CDS, luitenant-generaal Schouten, schrijft in zijn advies van 2 november 1994 aan de minister van Defensie dat de KL «heeft laten weten dat de B-compagnie militair berekend is op de taken in de Bihac-enclave. Tezamen met de BLS kom ik tot de conclusie dat een verplaatsing van de B-compagnie met de nieuwe taakstelling operationeel uitvoerbaar is.» Wel plaatst de plv. CDS enige kanttekeningen ten aanzien van de bevoorrading en stelt hij dat, hoewel een «betrouwbare risico-analyse nauwelijks mogelijk is», de veiligheidsrisico’s in Bihac groter zijn dan in de Sapna-vinger. Ook vermeldt Schouten dat DAB adviseert om de B-compagnie niet in de Bihac-enclave te stationeren. Hij geeft Voorhoeve «ondanks bovenvermelde kanttekeningen toch in overweging het voorstel van de operationele commandant te volgen.»⁵⁹¹

In een mondeling overleg op 9 november 1994 zijn de woordvoerders terughoudend over het besluit van de regering. De Hoop Scheffer (CDA) stelt een groot aantal vragen. Van Traa (PvdA) zegt «dat zijn fractie kan instemmen met het voornemen van de regering», maar heeft ook vragen, met name over het evacuatiescenario.⁵⁹² Blaauw (VVD) «stemde in met het voornemen van de regering onder de voorwaarde dat het uiterste wordt gedaan om de manschappen uit te rusten en te beschermen.»⁵⁹³ Hoekema heeft ook veel vragen over met name de bewapening, afspraken over luchtsteun en de evacuatieplannen. Sipkes (GroenLinks) verklaart dat «haar fractie met het oog op die humanitaire taak zal instemmen met het voornemen van de regering, maar zich zorgen maakt om de veiligheid van de militairen.»⁵⁹⁴ Na de beantwoording door de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken spreken ook De Hoop Scheffer en Hoekema in tweede termijn uit dat zij kunnen instemmen met de uitzending van de Nederlandse compagnie naar de enclave Bihac.

⁵⁹⁵  Ministerraad, 11 november 1994.

⁵⁹⁶  Ministerraad, 11 november 1994.

⁵⁹⁷  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 86, p. 2.

⁵⁹⁸  Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 29 november 1994; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 29 november 1994; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 1 december 1994.

⁵⁹⁹  Brief van IGK aan de minister van Defensie, 20 december 1994.

⁶⁰⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 89, p. 1.

⁶⁰¹  Ministerraad, 9 januari 1995.

Overigens wordt in de ministerraad van 11 november 1994 verklaard dat de Tweede Kamer voor wat betreft de afwijzing van het Nederlandse verzoek door minister Hurd alleen is gemeld dat minister Hurd logistieke problemen had. Het andere argument van minister Hurd, dat de Britse chef-staf de situatie in Bihac gevaarlijker oordeelde dan de Nederlandse regering, is achterwege gelaten, omdat die mededeling op grond van andere gegevens misleidend en verontrustend werd gevonden.⁵⁹⁵ In dezelfde ministerraad wordt er ook op gewezen dat in toenemende mate landen die «blauwhelmen» aan UNPROFOR beschikbaar hebben gesteld, de moed verliezen. De vrees wordt uitgesproken dat Nederland in het voorjaar voor de beslissing zal komen te staan of gezien de ontwikkelingen in het voormalig Joegoslavië de Nederlandse troepen zullen moeten worden teruggetrokken.⁵⁹⁶

De Bosnische Serviërs en de Kroatische Serviërs (in de aan Bihac grenzende UNPA-Noord in Kroatië) weigeren echter om een Nederlandse verkenningseenheid toe te laten tot Bihac. Ook het Bosnische regeringsleger, dat een tegenoffensief is begonnen, ligt dwars. De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie melden de Kamer op 17 november 1994 dat «de regering de ontwikkelingen in de Bihac-enclave nauwlettend volgt. In het licht hiervan zal worden bezien of het eerder genomen besluit tot stationering van de B-compagnie in de Bihac-enclave ook onder de veranderde omstandigheden uitvoerbaar en verantwoord is.»⁵⁹⁷ Eind november gaat de verkenningseenheid onverrichterzake terug naar Simin Han in de Sapna-vinger en wordt de ontplooiing van de B-compagnie in Bihac uitgesteld tot na de rotatie van het bataljon in januari 1995. De leiding van UNPROFOR ziet uiteindelijk echter af van een stationering van Nederlandse eenheden in de Bihac-enclave.⁵⁹⁸ Overigens wordt de Kamer niet formeel ingelicht over het uitstel (en uiteindelijk afstel) van de, door de Kamer geaccordeerde, stationering in de Bihac-enclave. De Inspecteur Generaal van de Krijgsmacht (IGK), generaal Maas, schrijft na een werkbezoek aan Bosnië aan Voorhoeve dat bij de militairen veel kritiek bestaat op de besluitvorming rondom de mogelijke verplaatsing van de B-compagnie van Simin Han naar de Bihac-enclave. Generaal Maas doet de aanbeveling om een evaluatie te maken van de besluitvorming hierover en de hierbij gehanteerde criteria.⁵⁹⁹ Het is niet duidelijk wat de minister met dit advies heeft gedaan. Op 2 januari 1995 informeert de minister van Defensie de Kamer in een brief over de aflossing van Dutchbat II door Dutchbat III. «De minister van Buitenlandse Zaken en ik zijn van mening dat de tweede aflossing van het versterkte Nederlandse infanteriebataljon, ondanks de moeilijke omstandigheden, verantwoord en geboden is. Wij zijn van mening dat de onpartijdige missie van UNPROFOR moet worden voortgezet.»⁶⁰⁰ De brief van Voorhoeve van 2 januari 1995 over de rotatie van het Nederlandse bataljon wordt door de Kamer voor kennisgeving aangenomen. De ministerraad van 9 januari 1995 wijdt een korte discussie aan dezelfde brief en neemt deze vervolgens voor kennisgeving aan.⁶⁰¹ Op 18 januari 1995 neemt luitenant-kolonel Karremans het bevel over van Dutchbat in Srebrenica. De B-compagnie wordt gelegerd in Srebrenica-stad; de C-compagnie met de stafverzorgingscompagnie in Potocari in de enclave; de A-compagnie wordt gestationeerd in Simin Han in de Sapna-vinger. De logistieke ondersteuning, het Support Command, blijft in Lukavac.

De minister van Defensie gaat in zijn brief van 2 januari 1995 ook in op de bijeenkomst van de chefs van staven van landen met troepen in Bosnië op 19 en 20 december 1994 in Den Haag. Voornaamste agendapunt was een discussie over opties om «UNPROFOR van alle noodzakelijke middelen te voorzien om, binnen het bestaande mandaat, zo effectief en veilig mogelijk op te treden. De chefs van staven hebben hierover een aantal aanbevelingen gedaan. Momenteel worden deze in de hoofdsteden nader bestudeerd.»⁶⁰² Op een nieuwe bijeenkomst van de chefs van staven van NAVO-lidstaten op 19 mei 1995 op Soesterberg worden plannen besproken om de enclaves in Oost-Bosnië, onder bescherming van bewapende NAVO-helikopters en vliegtuigen, door de lucht te bevoorraden (die echter nooit worden gerealiseerd) en om UNPROFOR te versterken.

Voorhoeve: «Vervolgens is op de NAVO-vergadering van begin december opnieuw de machteloosheid van UNPROFOR aan de orde gekomen. Toen heb ik naar aanleiding van opmerkingen van de Amerikaanse collega de chefs van staven van alle UNPROFOR-militairen leverende landen uitgenodigd voor een vergadering in Den Haag om daar met elkaar af te spreken hoe wij UNPROFOR zouden kunnen versterken. Dat heeft plaatsgevonden op 19 en 20 december 1994. Daar kwamen aanbevelingen uit die helaas door geen enkele regering, behalve de Nederlandse, werden uitgevoerd. En dat was het beschikbaar stellen aan UNPROFOR van extra militair materieel en extra militairen. Die hebben wij dus ook in gereedheid gebracht, op voorwaarde dat andere landen dat ook zouden doen. Daar kwam niets van. Toen hebben wij ons gericht tot Kofi Annan en gevraagd: roep deze hele groep opnieuw bijeen, maar nu in New York onder VN-gezag. Dat heeft hij gedaan. Dat was 10 januari 1995. Dat leverde hetzelfde beeld op: woorden, geen daden. Vervolgens hebben wij diezelfde groep, maar nu geconcentreerd op de NAVO-leden, bijeengeroepen op de vliegbasis Soesterberg, in mei 1995, omdat het steeds meer ging dringen. Dutchbat werd totaal afgeknepen en was ook totaal gedemoraliseerd door het enorme gebrek aan bevoorrading en de voortdurende Servische chicanes. Op die bijeenkomst in Soesterberg is namens mij opnieuw aandacht gevraagd voor dingen die ik zelf in bilateraal overleg met een groot aantal andere landen aan de orde stelde: er moet een luchtbrug komen van bewapende helikopters en transporthelikopters voor Srebrenica om (a) te bevoorraden en (b) de internationale solidariteit met die enclave te benadrukken en de Serviërs te tonen: dit is internationaal gebied, hier moeten jullie afblijven. (...) Het antwoord was: een luchtbrug is te gevaarlijk. Als de Serviërs ook maar één helikopter uit de lucht schieten, vallen er vele doden en hebben we een groot internationaal incident. En er is momenteel internationaal overleg over een vredesregeling onder leiding van de heer Bildt: dat zou daardoor helemaal worden verstoord. Bovendien, wij hebben gehoord dat Dutchbat net weer een vrachtwagen met olie heeft gekregen, dus zing het nog twee weken uit en dan zien we weer verder. Nu, zo ging dat iedere keer door en de Serviërs kenden dat spelletje, want die administreerden heel precies wat er in en uit de enclave ging en op het moment dat de nood vreselijk hoog werd en de druk van Nederland op de bondgenoten om nu echt eens wat te doen, steeds overtuigender werd, werd plotseling weer een konvooi toegelaten.»⁶⁰³

⁶⁰²  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 89, p. 1.

⁶⁰³  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁶⁰⁴  Ministerraad, 10 februari 1995.

⁶⁰⁵  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 90, pp. 4–5.

Op 10 februari 1995 sturen de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie de Kamer een brief (die dezelfde dag door de ministerraad zonder discussie is aanvaard)⁶⁰⁴ met informatie over de recente ontwikkelingen in Kroatië (geen verlenging mandaat UNPROFOR door Tudjman) en Bosnië (onderhandelingen over voorstellen Contactgroep). Voorts melden de bewindspersonen dat «de regering, ter verbetering van de effectiviteit van UNPROFOR, in beginsel bereid is op verzoek van de VN enkele extra bijdragen aan het Bosnië-H Commando ter beschikking te stellen. Het gaat om 20 militaire waarnemers, 2 F-27 transportvliegtuigen, een mortier-opsporingsradargroep en 4 Bölkow helikopters. De genoemde eenheden zullen pas metterdaad worden uitgezonden na een daartoe strekkend verzoek van de VN. De transportvliegtuigen en de helikopters zijn op afroep beschikbaar. De 4 Bölkow helikopters maken deel uit van het helikopter-detachement dat eerder in Bosnië is teruggetrokken omdat vluchten naar Srebrenica door de Bosnische Serviërs niet werden toegestaan.»⁶⁰⁵ Met dit besluit wil de regering gestalte geven aan de aanbevelingen, zoals gedaan door de chefs van staven tijdens hun bijeenkomst in Den Haag op 19 en 20 december 1994. De regering is voorts «in beginsel bereid, indien gevraagd, de uitzending naar Bosnië te overwegen van een compagnie Mariniers. (...) Een kabinetsbesluit tot uitzending van deze eenheid is pas aan de orde als de ontwikkelingen in Bosnië daartoe aanleiding geven en de VN aan Nederland om een dergelijke bijdrage vragen.»⁶⁰⁶

De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie voeren op 9 maart 1995 overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over hun brief van 10 februari 1995. Minister Voorhoeve uit tijdens dit overleg zijn zorgen over de ontwikkelingen in voormalig Joegoslavië en de veiligheid van de Nederlandse troepen, met name het luchtmobiele bataljon in Srebrenica. Hij meldt dat de Bosnisch-Servische strijdkrachten de toevoer van voedsel en dieselolie afknijpen en voor de doorlating van konvooien benzine eisen. «Mocht de voedselvoorziening van de Nederlandse militairen ernstig risico gaan lopen, dan zal voor voedseldroppings worden gekozen, eventueel zonder instemming van de Bosnische Serviërs. In dat geval zullen transporthelikopters begeleid worden door gewapende helikopters. Nederland heeft voor de taken in Srebrenica getekend voor de eerste helft van 1995. Er zal tijdig met de Kamer worden gesproken over het vervolg. Het is een punt van nauw overleg in de VN en tussen de bondgenoten. Een van de mogelijkheden is een wisseling van taken. Een andere mogelijkheid is het delen van de taak in Srebrenica met een land dat politiek en militair van betekenis is. Nederland treft ook voorbereidingen voor een eventuele voortzetting van zijn taken. Het 42ste pantserinfanteriebataljon wordt daartoe getraind.» Voorts verklaart Voorhoeve dat «het Nederlandse aanbod voor Bihac al lange tijd niet meer actueel is.»⁶⁰⁷

3.2.14 Afronding uitzending Infanteriebataljon

⁶⁰⁶  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 90, p. 6.

⁶⁰⁷  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 92, pp. 5–6.

⁶⁰⁸  Ministerraad, 10 maart 1995.

⁶⁰⁹  Ministerraad, 10 maart 1995.

⁶¹⁰  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 maart 1995.

Minister Voorhoeve spreekt op 17 maart 1995 in New York met de SGVN, Boutros-Ghali, en met de OSGVN, Kofi Annan, waarbij ook de toekomst van Dutchbat wordt besproken. Over de inzet van dit gesprek wordt de ministerraad op 10 maart 1995 geïnformeerd, waarbij wordt vermeld dat de VN nog geen actie hebben ondernomen om te zorgen voor de aflossing van de Nederlanders in Srebrenica.⁶⁰⁸ Aangegeven wordt dat geen enkel land graag de taak van de Nederlanders wil overnemen, waardoor de kans dan ook groot is dat Nederland die taak zal moeten blijven uitoefenen. Een voorwaarde zou dan wel moeten zijn dat de Nederlandse troepen goede ondersteuning zullen krijgen van een ander land. Als reactie hierop wordt in de raad de mening naar voren gebracht dat Nederland de VN zou moeten wijzen op de noodzaak om de Nederlandse VN-militairen in Srebrenica af te lossen. Nederland heeft daarover afspraken gemaakt. Pas als dat niet zou lukken, zal er sprake kunnen zijn van gedeelde verantwoordelijkheid. De mening dat Nederland een speciale verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van Srebrenica wordt gedeeld. De hoofdlijn zou moeten zijn dat de VN in goed overleg met de betrokkenen ervoor zal zorgen dat de Nederlandse VN-militairen in Srebrenica tijdig worden afgelost. Nederland zal niet zelf voor de aflossing van militairen moeten zorgen of eventueel de bijdrage aan UNPROFOR in Srebrenica moeten voortzetten. Nederland zal de harde lijn moeten volgen. Nederland zal eventueel als concessie een gedeelde verantwoordelijkheid kunnen accepteren.⁶⁰⁹

In de gesprekken met Boutros-Ghali en Kofi Annan stelt Voorhoeve voor dat de VN andere landen benadert om de taak van de Nederlandse troepen in Srebrenica over te nemen vanaf juli 1995.⁶¹⁰

Voorhoeve: «Ik heb met Kofi Annan gesproken in het voorjaar van 1995 en gezegd: wij blijven tot 1 juli en ik wil graag dat de VN alles op alles zetten om opvolgers voor Dutchbat te vinden. Daarop was zijn antwoord: dat is een begrijpelijk maar uiterst moeilijk verzoek. Hij vond het zeer gerechtvaardigd maar uiterst moeilijk. U weet wat het resultaat is geweest: alle landen hebben voor de eer bedankt, met uitzondering van Oekraïne. Oekraïne is bereid gevonden, omdat ik daar zelf naartoe ben gegaan en uitgebreid met de Oekraïense collega heb gesproken. Om hen moverende redenen waren de Oekraïners bereid de verantwoordelijkheid over te nemen.»⁶¹¹

⁶¹¹  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁶¹²  Memorandum van DAV/MS aan DAV, 23 mei 1995.

⁶¹³  Bericht van Kiev aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 mei 1995.

⁶¹⁴  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 juni 1995.

⁶¹⁵  Bericht van Kiev aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 21 juni 1995.

⁶¹⁶  Bericht van Kiev aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 juni 1995.

⁶¹⁷  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 108, p. 3.

⁶¹⁸  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 108, p. 4.

Aanvankelijk wordt bij Defensie gedacht aan eenheden uit islamitische landen of de in Kroatië gestationeerde Poolse militairen. Nadat de VN begin maart 1995 besluiten om het Oekraïense bataljon uit Kroatië terug te trekken, wordt de inzet van dit bataljon in Bosnië mogelijk. Aangezien het VN-secretariaat een enigszins afwachtende houding aanneemt, probeert de Nederlandse regering in bilaterale contacten met de Oekraïense autoriteiten te komen tot afspraken over de aflossing van Dutchbat in Srebrenica.⁶¹² Eind mei 1995 laat de Oekraïense regering weten zijn medewerking te verlenen aan de aflossing van het Nederlands bataljon in Srebrenica door een Oekraïens bataljon.⁶¹³ In de loop van juni moeten door Nederland nog wat strubbelingen tussen de VN en Oekraïne worden gladgestreken, onder andere door minister Voorhoeve in een gesprek met zijn Oekraïense collega op 9 juni 1995.⁶¹⁴ Van 15 t/m 21 juni 1995 bezoekt een Nederlandse delegatie, onder leiding van plv. CDS Schouten, Kiev om de aflossing voor te bereiden. Schouten ondertekent op 21 juni 1995 namens Nederland een protocol inzake aflossing van Dutchbat door het Oekraïense bataljon, dat voorziet in een aantal militaire afspraken. Oekraïne wenst echter een formeel verzoek van de VN te ontvangen alvorens een definitief besluit te nemen.⁶¹⁵ Op 24 juni 1995 ontvangen de autoriteiten in Kiev het formele verzoek van de OSGVN om het 60ste bataljon te verplaatsen naar Oost-Bosnië ter aflossing van

Dutchbat in Srebrenica.⁶¹⁶

De positie van Dutchbat in Srebrenica is in de loop van het voorjaar van 1995 echter steeds problematischer geworden. Een delegatie uit de vaste commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer stelt zich in een werkbezoek van 24 tot 29 maart 1995 op de hoogte van de situatie voor de Nederlandse militairen in Bosnië en Kroatië. Een bezoek aan Srebrenica kan niet gerealiseerd worden. De nieuwe commandant van het B-H Commando van UNPROFOR in Sarajevo, de Britse luitenant-generaal Smith, vertelt de Nederlandse Kamerleden tijdens een onderhoud op het hoofdkwartier van UNPROFOR in Sarajevo, dat hij de aanwezigheid van de Nederlandse blauwhelmen na 1 juli 1995 in Srebrenica «gaarne zag gecontinueerd. Zij kunnen vooralsnog niet worden gemist, daar de kans op adequate vervanging gering moet worden geacht.»⁶¹⁷ Op een vraag naar de mogelijke risico’s van helikopterdroppings boven Srebrenica stelt generaal Smith «doordrongen te zijn van de risicovolle elementen van een dergelijke operatie, daar de bevoorrading dan zonder toestemming van de Bosnische Serviërs geschiedt. Overigens had dit naar zijn mening kunnen worden voorzien op het moment dat de veilige gebieden werden gecreëerd. Toen is echter nagelaten politieke afspraken te maken over de haalbaarheid daarvan.»⁶¹⁸ Ook tijdens het gesprek van de delegatie met de commandant van UNPROFOR in Zagreb, de Franse luitenant-generaal Janvier, uiten de leden hun zorg over de bevoorrading van de Nederlandse militairen in Srebrenica en vragen zij naar de mogelijkheid van bevoorrading door de lucht. Ook wordt de aflossing van Dutchbat aan de orde gesteld.

«Generaal Janvier zei zich terdege verantwoordelijk te achten voor de veiligheid van het Dutchbat, en deelde de zorg van de delegatie. Het zal een moeilijke klus worden om een ander land bereid te vinden het Dutchbat af te lossen. De vorming van een multinationaal bataljon achtte hij niet alleen onmogelijk, maar uit veiligheidsoverwegingen bovendien onwenselijk. Hij verwees de kwestie bij voorkeur door naar de VN te New York. De hoogste prioriteit wordt thans gegeven aan het creëren van structurele voorzieningen voor de bevoorrading over de weg door konvooien. Het gaat dan om primaire levensbehoeften voor de militairen. Daarnaast wordt gewerkt aan de opstelling van een plan voor bevoorrading door civiele helikopters. In extremo kan dan worden gedacht aan de inzet van grote, en desnoods militaire helikopters; een majeure militaire operatie.»⁶¹⁹

⁶¹⁹  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 108, p. 7.

⁶²⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 108, p. 8.

⁶²¹  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1995.

⁶²²  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1995.

⁶²³  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1995.

Voorts heeft de delegatie een onderhoud met de speciale afgezant van de SGVN, Akashi, die verklaart dat «bij de VN in New York wordt gewerkt aan een plan voor aflossing van het Dutchbat te Srebrenica. Hij zei met de secretaris-generaal van de VN te hechten aan continuering van het verblijf van het Dutchbat op deze locatie, te meer daar het een zeer moeilijke opgave is een volwaardige vervanger te vinden. Hij zei overigens geen voorstander te zijn van een gemengd bataljon.»⁶²⁰

Enkele dagen later (van 31 maart tot 4 april 1995) brengt ook de CDS, Van den Breemen, samen met de souschef Operatiën van de KL, een bezoek aan de Nederlandse eenheden in voormalig Joegoslavië. Op 3 en 4 april 1995 bezoeken zij Srebrenica. Over zijn gesprek in Sarajevo met generaal Smith schrijft de CDS onder meer: «Een belangrijk probleem voor C-BHCommand is dat hij naar zijn mening te weinig en te onduidelijk politieke leiding krijgt. In vele gevallen dient vanuit Sarajevo om nadere richtlijnen te worden gevraagd. Enkele saillante voorbeelden: de vraag wanneer NATO airpower kan of moet worden ingezet; vragen over de exacte betekenis van begrippen als safe area en exclusion zones. Door de huidige, in de praktijk moeilijk te hanteren begrippen, kan niet snel en adequaat worden ingegrepen.»⁶²¹ Generaal Smith onderschrijft in het gesprek het belang van internationalisering van de VN-presentie in Srebrenica. Wat betreft een bevoorrading door de lucht stelt hij dat «deze in voorkomend geval slechts kan worden uitgevoerd als de Troop Contributing Nations daarmee instemmen. Die instemming is niet alleen noodzakelijk in verband met het ter beschikking stellen van de transport-steun (helikopters) en de benodigde steun van luchtstrijdkrachten (SEAD), maar ook in verband met de bereidheid eventuele consequenties van zo’n operatie te aanvaarden. Hierbij valt te denken aan aanvallen op luchttransportmiddelen, gijzelingen, kapingen en aanvallen op UN-objecten. Dit kan in het uiterste geval dus leiden tot het als partij betrokken geraken in het conflict. Daartegenover staat echter dat het niet bevoorraden leidt tot een withdrawal-operation die gelijksoortige negatieve effecten kan meebrengen.«⁶²²

Voor wat betreft de situatie in Srebrenica meldt de CDS dat de operationele taakuitvoering geschaad wordt door het tekort aan brandstof. Daarnaast heeft ook het gebrek aan reserveonderdelen en aan onderhouds- en controlemogelijkheden een negatieve invloed op de operationele capaciteit. «Zo bestaat onder andere bijvoorbeeld geen zekerheid over daadwerkelijk functioneren van wapensystemen TOW en Dragon in verband met het verlopen van termijnen, waarbinnen onderhouds-/controlewerkzaamheden aan deze systemen dienen te worden uitgevoerd.»⁶²³

Opmerkelijk is dat Van den Breemen vermeldt dat generaal Smith in het gesprek tussen beiden speculeert op een Bosnisch-Servische verovering van de enclaves, zodat daarna de aan de enclaves verbonden troepen kunnen worden ingezet bij Sarajevo:

«De Bosnische Serviërs (BSA) hebben niet de mogelijkheid om overal tegenaanvallen te lanceren. Zij zullen dus een zwaartepunt moeten kiezen. Deze keuze van een zwaartepunt is een belangrijke stap. Luitenant-generaal Smith vermoedt dat Sarajevo (Mount Igman) als zwaartepunt zou kunnen worden gekozen, gezien de centrale en beheersende ligging van Sarajevo. Bovendien is in de ogen van de BSA met name daar niet afdoende gereageerd door de internationale gemeenschap n.a.v. schendingen van de overeenkomsten door de BiH en wordt Sarajevo, zowel militair als publicitair, gezien als het meest lonende doel. Om voldoende troepen ter beschikking te hebben voor zo’n zwaartepunt vorming moeten elders troepen worden vrijgemaakt. Dit zou kunnen gebeuren door eerst de BiH-troepen in de enclaves te neutraliseren. De aan de enclaves gebonden BSA-troepen zouden dan vervolgens elders kunnen worden ingezet. Anders gezegd: er is een relatie tussen het eventueel eerst uitschakelen van de enclaves en de mogelijkheid om daarna de hoofdinspanning op Sarajevo te kunnen richten (inclusief Mount Igman).»⁶²⁴

Nota van CDS aan de minister van

624

Defensie, 6 april 1995.

⁶²⁵  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 30 maart 1995.

⁶²⁶  Ministerraad, 13 april 1995.

⁶²⁷  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 93.

⁶²⁸  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 98, p. 8.

⁶²⁹  Briefing voor Kamercommissie voor Defensie, 16 mei 1995.

Inmiddels worden door de VN en de NAVO plannen ontwikkeld voor een onverhoopte evacuatie van UNPROFOR-eenheden. Voor deze operatie Determined Effort biedt de Nederlandse regering een mariniersbataljon aan als onderdeel van de UK/NL Landing Force.⁶²⁵ Na instemming van de ministerraad (zonder discussie)⁶²⁶ lichten de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken de Kamer op 13 april 1995 in een brief in over de voorbereiding door de NAVO van een mogelijke evacuatie en over de uitzending van vijf Nederlandse militaire verbindingsspecialisten, die deel gaan uitmaken van een NAVO-eenheid die wordt belast met het opzetten van een verbindingssysteem in Zagreb. Van het Nederlandse aanbod van een mariniersbataljon wordt, waarschijnlijk om redenen van vertrouwelijkheid, geen melding gemaakt in de brief.⁶²⁷

Tijdens een overleg op 27 april 1995 van de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken stemmen alle woordvoerders namens hun fracties in met de uitzending van de vijf Nederlandse verbindingsspecialisten naar Kroatië. De minister van Buitenlandse Zaken vraagt er begrip voor «dat grote terughoudendheid is geboden bij het doen van mededelingen over een eventuele terugtrekking van VN-troepen. Eventueel zou hierop in een vertrouwelijk overleg nader kunnen worden ingegaan.» Ook de minister van Defensie acht het verstandig geen nadere mededelingen te doen over de voorbereidingen voor een eventuele evacuatie, maar verklaart zich «desgewenst bereid de Kamer in een vertrouwelijke briefing nader te informeren.»⁶²⁸ Op 16 mei 1995 geeft Defensie een briefing aan de vaste commissie voor Defensie over de NAVO-operatie Determined Effort (Oplan 40104).⁶²⁹ De evacuatieplannen worden ingegeven door het oplaaien van de strijd in zowel Bosnië als Kroatië en de steeds moeilijker wordende positie van UNPROFOR in met name Bosnië. In Kroatië dreigt een einde te komen aan de aanwezigheid van UNPROFOR door de weigering van president Tudjman om akkoord te gaan met een verlenging van het mandaat voor de VN-vredesmacht in Kroatië. Na zware diplomatieke druk stemt Tudjman kort voor het aflopen van het mandaat van UNPROFOR op 31 maart 1995, op een aantal voorwaarden, in met de verlenging van de aanwezigheid van een VN-vredesmacht op Kroatisch grondgebied, die echter een ander mandaat krijgt dan UNPROFOR. De Veiligheidsraad besluit op 31 maart 1995 in resoluties 981, 982 en 983 om UNPROFOR op te splitsen in drie afzonderlijke missies, elk met een eigen mandaat: UNCRO in Kroatië (United Nations Confidence Restoration Operation in Croatia), UNPROFOR in Bosnië (United Nations Protection Force) en UNPREDEP in Macedonië (United Nations Preventive Deployment). Het overkoepelende hoofdkwartier van de drie vredesmachten in voormalig Joegoslavië blijft gevestigd in Zagreb en wordt omgedoopt in United Nations Peace Forces (UNPF). In mei gaat het Kroatische leger in de aanval en verovert de UNPA West (West-Slavonië) op de Kroatische Serviërs. Eind juli en begin augustus worden ook de UNPA’s Noord en Zuid (Krajina) door de Kroaten veroverd.

In Bosnië loopt het bestand tussen de partijen, dat overigens voortdurend is geschonden, op 1 mei 1995 af. De minister van Buitenlandse Zaken stuurt de Kamer op 4 mei 1995, mede namens de minister van Defensie, een overzicht van de recente ontwikkelingen in Bosnië, Kroatië en van de Nederlandse militaire bijdrage:

«Tegen de achtergrond van de zorgelijke ontwikkelingen in het voormalige Joegoslavië beraadt de regering zich de komende weken, zoals bekend, op de Nederlandse militaire bijdrage aan de VN-vredesmacht. De regering beoogt niet de Nederlandse bijdrage te verkleinen en blijft van mening dat de VN-militairen van groot belang zijn om gewelddadigheden te temperen, uitbreiding van het conflict te helpen voorkomen en humanitaire hulp te verlenen. Zoals bekend is de VN wel gevraagd Nederland af te lossen in de moslim-enclave Srebrenica. Het versterkte bataljon van de luchtmobiele brigade is immers voor anderhalf jaar voor deze taak aan de VN toegezegd. Die termijn loopt begin juli af. De VN acht het Nederlandse verzoek redelijk, maar de uitvoering ervan moeilijk. Andere landen tonen weinig enthousiasme om deze belangrijke, maar lastige taak van Nederland over te nemen. (...) Een politiek besluit over de locatie waar een nieuw Nederlands VN-bataljon in Bosnië zal worden gestationeerd, kan thans nog niet worden genomen. (...) Vanzelfsprekend doet de regering al het mogelijke om een besluit daarover, in overleg met de VN, tijdig te nemen opdat de Tweede Kamer dit grondig kan beoordelen voor de geplande datum van uitzending.»⁶³⁰

⁶³⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 94, p. 5.

⁶³¹  Operatiebevel nr. 24 C van BLS over aflossing Dutchbat 3, 13 april 1995.

⁶³²  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 94, p. 6.

⁶³³  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 2 mei 1995.

⁶³⁴  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 3 mei 1995.

⁶³⁵  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 11 mei 1995.

Overigens gaat de KL in april 1995 er nog van uit dat de «Limburgse Jagers» in Srebrenica worden gestationeerd. Op 13 april 1995 geeft de BLS, Couzy, het operatiebevel voor de aflossing van Dutchbat III vanaf juli 1995: «Het principe voor de rotatie van het Infbat is «first out, then in». Dit principe is gekozen om een opeenhoping van personeel in de enclave te voorkomen, gezien de logistieke problematiek, de huidige gedachte-patronen van de BSA en het eenvoudiger optreden met een kleinere groep bij calamiteiten.»⁶³¹

In de brief aan de Kamer van 4 mei 1995 wordt ook gemeld dat besloten is het verzoek van SACEUR in te willigen om de Nederlandse bijdrage van vijf verbindingsspecialisten ten behoeve van de NAVO-missie in Kroatië te vergroten naar acht militairen. Voorts uiten de ministers in deze brief opnieuw hun zorg over de bevoorrading van Srebrenica met brandstof en schrijven zij dat «er een moment kan komen dat de VN en de NAVO geen andere keus hebben dan bevoorrading door de lucht, desnoods tegen de wil van de Bosnische Serviërs.»⁶³² In de brief wordt niet vermeld dat het hoofdkwartier van UNPF inmiddels een conceptplan gereed heeft voor de bevoorrading van de oostelijke enclaves met behulp van helikopters. De CDS, Van den Breemen, heeft de minister van Defensie hier op 2 mei 1995 over geïnformeerd. Op verzoek van de CDS heeft de commandant van Dutchbat criteria gegeven die een bevoorrading door de lucht noodzakelijk maken. Het waarschuwingsniveau voor brandstoffen is reeds gepasseerd. Nederland wil daarom zo spoedig mogelijk voortgang van «follow on actions».⁶³³ Dit Nederlandse standpunt wordt via de PVVN doorgegeven aan het VN-secretariaat.⁶³⁴

Op 11 mei 1995 informeert de CDS de minister van Defensie dat de commandant van Dutchbat heeft gemeld dat vanaf 9 mei 1995 nog slechts voor drie dagen brandstof aanwezig was. Van den Breemen heeft hierover gesproken met chef-staf UNPROFOR, brigade-generaal Nicolai, die «heeft laten weten dat bij onveranderde omstandigheden volgende week bevoorrading door de lucht aan de orde kan zijn.»⁶³⁵ Overleg binnen de NAVO over het verlenen van luchtsteun vergt echter enige tijd en leidt

⁶³⁶  Bericht van militaire PV bij NAVO aan CDS, 29 mei 1995.

⁶³⁷  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 3.

⁶³⁸  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 4.

⁶³⁹  TK, 1993–1994, 22 181, nr. 101, p. 6.

⁶⁴⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 7.

⁶⁴¹  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 11.

uiteindelijk eind mei tot de conclusie «dat het uit militair oogpunt niet viel aan te raden. Voorts werd gesteld dat om deze operatie met enige kans op succes uit te voeren er additionele toestemmingen nodig waren voor het uitvoeren van luchtaanvallen en het plegen van pre-emptive SEAD.»⁶³⁶ Op 10 mei 1995 voeren de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie overleg met de ministers Van Mierlo en Voorhoeve over de toekomst van Dutchbat aan de hand van de brief van beide bewindspersonen van 4 mei 1995. Blaauw (VVD) spreekt zich het meest duidelijk uit. Hij vindt dat «Nederland moet blijven aandringen op vervanging van de Nederlandse eenheden in Srebrenica en daar langzamerhand ook een tijdslimiet aan dient te verbinden.» Ook dringt hij erop aan «nader te overwegen of het wel terecht is om Nederlandse grondtroepen aan te bieden aan de VN ten behoeve van de operatie in voormalig Joegoslavië zonder daar een bepaalde einddatum bij te stellen.»⁶³⁷ Hoekema (D66), De Hoop Scheffer (CDA) en Valk (PvdA) uiten zich meer terughoudend. Hoekema vindt dat «Nederland zeker de pogingen zal moeten voortzetten om een vervanging voor het Nederlands bataljon te vinden, maar anderzijds moeten de moslims wel blijvend worden beschermd.»⁶³⁸ Volgens De Hoop Scheffer «bevindt Dutchbat in Srebrenica zich in een precaire positie, maar dat was bekend toen het besluit werd genomen om dit bataljon daar te stationeren. Voor voortzetting van deze stationering en vervanging van het 13de infanteriebataljon luchtmobiel is een nieuwe politieke afweging noodzakelijk; dit mag geen automatisme zijn. Enerzijds geldt dat Nederland niet zo maar kan vertrekken, gezien de aanwezige moslimbevolking, maar anderzijds geldt ook dat andere landen het wel plezierig zullen vinden als Nederland daar blijft zitten, omdat zij dan geen troepen voor Srebrenica hoeven te leveren. Gespreide verantwoordelijkheid en burden sharing vragen op zichzelf om aflossing door een ander land, maar ook het punt van bescherming van de moslimbevolking moet zwaar wegen. Wanneer het zo ver mocht komen dat het 42ste pantser-infanteriebataljon naar Srebrenica gaat, dient de Nederlandse regering in ieder geval duidelijk te maken aan de VN dat de Nederlandse aanwezigheid per 31 december 1995 afgelopen zal zijn.»⁶³⁹ Valk wil «nu geen uitspraak doen over de vraag of Nederland eventueel dient te besluiten tot voortzetting van de Nederlandse aanwezigheid in Srebrenica, omdat die vraag op een later moment nog in de Kamer aan de orde komt. Wel merkte hij nu al op dat bij die gelegenheid zeker de dan bestaande veiligheidssituatie en de bereidheid van de VN om in geval van aanvallen daadwerkelijke luchtsteun te vragen, in beschouwing genomen dienen te worden.»⁶⁴⁰

De minister van Defensie beschrijft in zijn beantwoording allereerst de situatie voor Dutchbat in Srebrenica: «In Srebrenica is er op dit moment nog voor 25 dagen voedsel. Er is geen diesel meer; deze brandstof is de laatste 80 dagen niet meer doorgekomen. Wel wordt een ijzeren voorraad diesel aangehouden, voor het geval een evacuatie nodig zou zijn. Zodra het nodig wordt om die voorraad aan te spreken, is het punt aangebroken van een mogelijke bevoorrading door de lucht en in overleg met de VN wordt ook bevoorrading door de lucht van voedsel, diesel en eventueel andere noodzakelijke middelen voorbereid. Bij bondgenoten is de bereidheid gebleken om in dat geval met transport- en escortehelikopters op te treden.»⁶⁴¹ Ook gaat Voorhoeve in op de aflossing van Dutchbat:

«In maart is de secretaris-generaal van de VN gemeld dat per 1 juli 1995 het Nederlandse bataljon in Srebrenica zou moeten worden afgelost. Voor die aflossing wordt in de eerste plaats gekeken naar eenheden die in Kroatië overbodig zijn geworden, in verband met de inkrimping van de VN-macht in dat land. Daarnaast is bilateraal met een aantal landen contact opgenomen, maar op zichzelf is het begrijpelijk dat geen enkel land staat te popelen om deze moeilijke taak van Nederland over te nemen. (...) De bewindsman kon niet de garantie geven dat het Nederlandse bataljon ook per 1 juli zàl worden afgelost, want de VN hebben met nog meer problemen te maken. (...) Nu op dit moment de hoogste prioriteit wordt gegeven aan de aflossing in Srebrenica, leek het hem prematuur om in te gaan op de vraag of Nederland eventueel bereid zou zijn nog een half jaar extra in Srebrenica te blijven. Hierop dient pas antwoord te komen als deze vraag onontkoombaar zou worden.»⁶⁴²

Naast de openbare overleggen krijgen de Kamerleden ook informatie over de positie van Dutchbat in Srebrenica in een aantal vertrouwelijke bijeenkomsten op het ministerie van Defensie, onder andere op 16 mei (woordvoerders) en op 31 mei 1995 (fractievoorzitters). De ministerraad bespreekt op 19 mei 1995 de verslechterde situatie in voormalig Joegoslavië en de moeilijke positie van de Nederlandse militairen.⁶⁴³ Gemeld wordt dat er weinig schot zit in de gesprekken met de VN over de aflossing van de Nederlandse eenheden in Srebrenica. Daarom zullen ook bilaterale gesprekken worden gevoerd met landen die voor aflossing zouden kunnen zorgen. In de raad wordt verklaard dat aan de voorbereiding van de Limburgse Jagers weinig ruchtbaarheid wordt gegeven, hetgeen niet uitsluit dat een en ander ten minste in Nederland op ruime schaal bekend zal worden. Desgevraagd zal het standpunt worden ingenomen dat de Limburgse Jagers worden voorbereid op inzet in Bosnië in het algemeen. Voorts wordt gesteld dat de militaire situatie in Srebrenica nog stabiel is, maar dat door de toegenomen risico’s geen enkel land bereid is nieuwe verplichtingen aan te gaan. De fracties in de Tweede Kamer lijken desondanks bereid tot voortzetting.⁶⁴⁴

3.2.15. Rapid Reaction Force

⁶⁴²  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 11.

⁶⁴³  Ministerraad, 19 mei 1995. Ministerraad, 19 mei 1995. Ministerraad, 29 mei 1995.

646

644 645

TK, 1994–1995, 22 181, nr. 97, p. 2.

Na hevige beschietingen door de Bosnische Serviërs van Sarajevo en Tuzla, voert de NAVO, op verzoek van de VN, op 25 en 26 mei 1995 luchtaanvallen uit op de zware wapens en munitieopslagplaatsen van de BSA rond Sarajevo. In reactie op de NAVO-acties nemen de Bosnische Serviërs zo’n 350 VN-militairen in gijzeling, waaronder ook drie Nederlandse VN-waarnemers. Naar aanleiding van deze escalatie wordt internationaal opnieuw overlegd over de toekomst van de VN-vredesmacht in Bosnië.

De ministerraad buigt zich op 29 mei 1995 over de dramatische ontwikkelingen in Bosnië en stemt in met de volgende conclusies. Ten eerste: De minister van Defensie, de beide vice-ministerpresidenten en de ministerpresident worden gemachtigd in onderling overleg de dagelijkse ontwikkelingen respectievelijk belangen te bespreken respectievelijk te behartigen onder nodige terugkoppeling naar de raad. Ten tweede: De ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken zullen voordat de regeling van de werkzaamheden op 30 mei 1995 in de Tweede Kamer aan de orde komt, in een brief de Kamer op de hoogte stellen van de situatie in het voormalig Joegoslavië. De brief zal worden opgesteld in overleg tussen de vier genoemde bewindspersonen.⁶⁴⁵

In de brief die de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie op 30 mei 1995 aan de Kamer sturen, schrijven zij dat «Nederland zal aandringen op voorzetting van de presentie van UNPROFOR in Bosnië», onder een tegelijkertijd «verbeteren van de effectiviteit en de veiligheid van UNPROFOR».⁶⁴⁶

De Tweede Kamer debatteert op 31 mei 1995 plenair over de ontwikkelingen in Bosnië. De woordvoerders bekritiseren het tekortschieten van de internationale organisaties (VN/VR, NAVO, EU) in het voormalige Joegoslavië, waardoor het aanzien van de internationale gemeenschap is

⁶⁴⁷  TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4870.

⁶⁴⁸  TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4871.

⁶⁴⁹  TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4880.

⁶⁵⁰  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 mei 1995.

⁶⁵¹  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 17 mei 1995.

⁶⁵²  TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4888.

gedaald, maar allen ondersteunen het standpunt van de Nederlandse regering dat de aanwezigheid van (een versterkt) UNPROFOR in Bosnië noodzakelijk blijft, waarbij zij een extra bijdrage van Nederlandse militairen (met enige reserves) niet uitsluiten. Die reserves worden het meest uitgesproken verwoord door Blaauw, die er op aandringt «dat het Nederlandse bataljon in de kortste keren moet worden afgelost door een ander land. Verder filosoferen over deelname op langere termijn aan UNPROFOR is op dit moment weinig productief. (...) Uiteraard speelt een belangrijke rol hoe men nu verder wil met UNPROFOR.»⁶⁴⁷ Hij verklaart dat de VVD-fractie de keuze van de regering steunt om de effectiviteit en de veiligheid van UNPROFOR te verbeteren, maar «mijn fractie staat zeer gereserveerd tegenover een uitbreiding van de Nederlandse inbreng op de grond, niet alleen wat betreft landmachtinfanterie, maar ook wat betreft andere militairen die op de grond zouden worden ingezet. Een keuze voor uitbreiding moet dan ook zeer goed worden gemotiveerd.»⁶⁴⁸ Minister Van Mierlo schetst in zijn beantwoording nogmaals de reeds in de brief vermelde opties voor UNPROFOR: «Terugtrekken is geen optie. (...) Een gedeeltelijke terugtrekking, bijvoorbeeld uit de enclaves, is evenzeer op dit moment niet aan de orde.»⁶⁴⁹

Overigens is een gedeeltelijke terugtrekking wel aan de orde geweest bij de besprekingen die in de loop van mei 1995 op internationaal niveau hebben plaatsgevonden over de toekomst van UNPROFOR. Medio mei legt de SGVN de Veiligheidsraad vier opties voor betreffende de toekomst van UNPROFOR: handhaving status quo («unsustainable»); robuuster optreden UNPROFOR, inclusief inzet luchtwapen; terugtrekking; herontplooiing, reductie en aanpassing van het mandaat. De Nederlandse PVVN, Biegman, stuurt Van Mierlo het volgende commentaar over deze laatste optie: «Als herontplooiing en reductie is wat het lijkt, nl. de hergroepering in Centraal-Bosnië, dan komt al gauw het opgeven van de safe areas in zicht met alle consequenties van dien.»⁶⁵⁰ De CDS, Van den Breemen, informeert Voorhoeve over het verslag dat de Franse CDS hem heeft gedaan van een recent gesprek van Boutros-Ghali, Akashi, Janvier en Smith «met Franse politieke leiding en mijn Franse collega te Parijs. (...) De SGVN heeft bij deze gelegenheid een voorstel gesondeerd gebaseerd op partiële terugtrekking waarbij hij suggereerde terugtrekking uit de oostelijke enclaves en Sarajevo. UNMO’s zouden deze taak over moeten nemen. Franse collega gaf aan dat dit idee door Frankrijk zeker niet wordt gesteund. Het gaat om òf een algehele terugtrekking òf om de huidige troepen te laten blijven en te zorgen dat deze effectiever kunnen functioneren.»⁶⁵¹

Minister Voorhoeve geeft de Kamer in het plenaire debat van 31 mei 1995 informatie over de veiligheid van de Nederlandse militairen en over een mogelijke Nederlandse bijdrage aan een versterking van UNPROFOR. Wat betreft dit laatste verwijst Voorhoeve naar de brief van 10 februari 1995 aan de Kamer, waarin de beginselbereidheid werd verwoord om, indien de VN daartoe een verzoek zouden doen, een mortieropsporingsradar-groep, twee F-27 transportvliegtuigen, vier Bölkow-helikopters en eventueel een marinierscompagnie aan te bieden ter versterking van UNPROFOR. Blaauw wijst de minister in dit kader bij interruptie op «de zeer grote terughoudendheid van de VVD wat een extra bijdrage betreft. Wij hebben in ruime mate te maken met de situatie: neen, tenzij.»⁶⁵² Wat betreft een mogelijke bevoorrading van Srebrenica door helikopters wijst Voorhoeve op het risico «om tegen de wil van de Serviërs met een luchtactie te beginnen. Als het misloopt en er helikopters worden neergeschoten, gaan niet alleen de levens verloren van de piloten uit de landen die ons daarbij helpen. Het kan ook een grotere politieke betekenis hebben en een vlam in de pan zijn. Daarom moet er heel weloverwogen te werk worden gegaan en moet de huidige situatie wat bekoelen voordat, hopelijk binnenkort, de bevoorrading alsnog kan worden geregeld. Wij hebben hierover nauw contact met bondgenoten die ons bij een dergelijke bevoorrading moeten en willen helpen.»⁶⁵³

Op 6 juni 1995 informeert de CDS minister Voorhoeve over zijn gesprek met generaal Janvier. Volgens Van den Breemen vindt Janvier een geforceerde bevoorrading (met helikopters) te riskant, daarom probeert hij toestemming te krijgen om via Servisch grondgebied te bevoorraden. Ook gaat de CDS in zijn nota aan Voorhoeve in op de implementatie van de op 3 juni 1995 in Parijs genomen besluiten over de oprichting van een Rapid Reaction Force (RRF).⁶⁵⁴

Voorhoeve: «De initiatiefnemer was Frankrijk, maar de drie overleggen waarover ik het heb gehad, in Den Haag, New York en Soesterberg, vanaf december 1994, kwamen steeds met aanbevelingen voor versterking. In die overleggen heeft de Nederlandse chef defensiestaf Van den Breemen (...) een buitengewoon belangrijke rol gespeeld en ze voorgezeten. Die overleggen kwamen steeds met aanbevelingen voor mogelijkheden om snel en stevig op te treden.

Frankrijk verkeerde in het voorjaar van 1995 steeds in de positie: als het niet beter gaat met UNPROFOR, gaan wij naar huis. Het dreigde herhaaldelijk, omdat het steeds gezichtsverlies moest lijden, zoals veel UNPROFOR-landen, en balanceerde steeds op de vraag: ofwel versterken, of wij houden ermee op. Frankrijk deed toen het voorstel, na de vreselijke vernederingen van de gijzelingen van VN-militairen in mei, voor een rapid reaction force.

Groot-Brittannië wees dat af en kwam met een ander voorstel. Ik heb toen beide voorstellen omarmd en generaal Schouten, de heer Princen en generaal Van Dam gevraagd naar Parijs te gaan om met de Britten en de Fransen te spreken over een mogelijkheid om de verschillende ideeën op één noemer te brengen, dus als cement tussen twee stenen te gaan zitten. Dat is gelukt. Dat hebben zij buitengewoon bekwaam gedaan.

Op 3 juni werd er besloten tot de oprichting van de rapid reaction force, waarbij het leeuwendeel zou komen van Frankrijk en van Groot-Brittannië. Gehoopt werd dat de Verenigde Staten er financiële steun aan zouden geven. Nederland bracht kleine, maar essentiële elementen in, namelijk mortieropsporingsradars en mariniers om Servische artilleriestellingen rondom Sarajevo aan te pakken, en het luchtwapen. (...) Het trieste is dat die rapid reaction force ongelofelijk veel tijd nam om feitelijk tot stand te komen.»⁶⁵⁵

⁶⁵³  TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4891.

⁶⁵⁴  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 juni 1995.

⁶⁵⁵  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

Toenmalig directeur Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie van Defensie, De Winter: «Het initiatief tot de rapid reaction force is genomen door Frankrijk. Groot-Brittannië en Nederland hebben zich daar later bij aangesloten. Nederland heeft een zekere rol gespeeld bij de voorbereiding van de rapid reaction force. In Parijs is, op 1 juni 1995, een voorbereidende vergadering gehouden. In die vergadering is gesproken over de verschillende aspecten van de rapid reaction force ter voorbereiding van de ministeriële bijeenkomst op 3 juni in Parijs, waarbij minister Voorhoeve aanwezig was. Daar moest uiteraard worden gesproken over de verschillende aspecten die verbonden waren aan de rapid reaction force, onder andere het mandaat, de bewapening en dergelijke. Daarbij heeft generaal Schouten, die destijds plaatsvervangend chef van de defensiestaf was, een belangrijke rol gespeeld. Mijn directie was daarbij vertegenwoordigd door een medewerker.

(...) De minister heeft lange tijd geijverd voor versterking van UNPROFOR. Hij was dus ingenomen met de oprichting van de rapid reaction force en heeft die oprichting bevorderd. Al vanaf februari 1995 hielden wij een compagnie in beginsel beschikbaar voor de versterking van UNPROFOR. Die compagnie is eerst opgeleid in het gebruik van YPR-voertuigen. Later, toen de rapid reaction force boven de kim kwam, is besloten om de compagnie, uitgerust met mortieren, aan te bieden; dat was pas na de bombardementen bij Pale, die zowel in Londen als in Parijs en ook elders grote indruk maakten. (vraag: waarom RRF niet ingezet bij Srebrenica?) De meest voor de hand liggende reden daarvoor is dat de rapid reaction force pas in de loop van augustus operationeel is geworden. De val van Srebrenica vond begin juli plaats; de rapid reaction force kon toen dus niet worden ingezet. Er waren waarschijnlijk meer redenen waarom dat niet zo eenvoudig was. Aanvankelijk waren er meningsverschillen tussen de Fransen en de Britten over het mandaat van de rapid reaction force; Nederland zat daar een beetje tussenin. Ook binnen de VN, in Zagreb en Sarajevo, werd verschillend gedacht over het mandaat en het nut van de inzetbaarheid van de rapid reaction force. (...) Op 17 juni al is een verkenningsmissie naar Bosnië gegaan, maar het heeft weken geduurd – vijf of zes weken – voordat de Nederlandse mortiercompagnie het operatiegebied binnen kon komen. Dat kwam door problemen die werden veroorzaakt door de Kroaten, die niet wensten dat wij daar binnenkwamen.

(...)Binnen de VN is langdurig besproken of het mogelijk was om harder op te treden tegen de Serviërs. Ik heb de meningsverschillen tussen Zagreb en Sarajevo over de militaire bruikbaarheid van de rapid reaction force al genoemd. Generaal Janvier en Akashi, de speciale vertegenwoordiger van de SGVN, vonden dat de rapid reaction force eigenlijk geen wezenlijk verschil maakte voor de militaire krachtsverhoudingen in Bosnië en dat het op grond van het mandaat niet mogelijk was om de rapid reaction force in te zetten om de safe areas te ontzetten. Zij maanden dan ook tot grote voorzichtigheid, terwijl generaal Smith, de bevelhebber van UNPROFOR in Sarajevo, meende dat dat eigenlijk de belangrijkste taak van de rapid reaction force moest zijn. Die discussie heeft langdurig gewoed in juni en juli 1995. (...) De minister was voorstander van een krachtiger optreden van UNPROFOR. Hij heeft zich intern vele malen beklaagd over het zwakke optreden van UNPROFOR. Hij vond dan ook dat de rapid reaction force een zeer welkome ontwikkeling was en dat die, als dat kon, zou moeten worden ingezet. In dat opzicht stond hij duidelijk aan de kant van generaal Smith in Sarajevo: hij was duidelijk voorstander van een krachtiger optreden.»⁶⁵⁶

⁶⁵⁶  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁶⁵⁷  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 99, p. 3.

⁶⁵⁸  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 99, p. 4.

⁶⁵⁹  Ministerraad, 7 juni 1995.

De ministerraad buigt zich op 7 juni 1995 over een extra Nederlandse militaire bijdrage aan de VN-vredesmacht in Bosnië. Voorafgaand aan het kabinetsberaad sturen de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie de Kamer een brief waarin zij de Nederlandse positie ten aanzien van de toekomst van UNPROFOR schetsen en verslag doen van de bijeenkomst op 3 juni 1995 te Parijs van de ministers van Defensie en CDS’en van EU/NAVO-lidstaten met militairen in Bosnië. De ministers «steunden het voorstel een substantiële, kwalitatief hoogwaardige en snel inzetbare multinationale eenheid ter beschikking te stellen van de VN-commandanten. Deze zwaar bewapende eenheid moet een ontradende werking hebben ten opzichte van diegenen die UNPROFOR belemmeren in de uitoefening van de humanitaire taken. Zij opereert op verzoek van de VN-commandanten, onder hun bevel, binnen het huidige mandaat. Zij heeft tot taak het verhogen van het vermogen tot zelfbescherming, het waarborgen van de humanitaire hulpverlening aan de bevolking. (...) Het gaat om drie eenheden van brigadegrootte, totaal zo’n 12 000 militairen.»⁶⁵⁷ De drie brigades zijn een Britse luchtmobiele brigade, een Franse brigade en een multinationale brigade van ca. 3 000 man, bestaande uit Franse, Britse en Nederlandse eenheden. Nederland heeft in Parijs «onder het beslag van definitieve besluitvorming door het kabinet en van overleg met het parlement, de bereidheid uitgesproken een mortiercompagnie van het Korps Mariniers beschikbaar te stellen alsmede een mortieropsporingsradargroep van de koninklijke landmacht.»⁶⁵⁸

De ministerraad van 7 juni 1995 machtigt de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken, na een uitgebreide discussie, om de in de raad uitgereikte brief aan de Tweede Kamer te zenden en daarover, gehoord het besprokene in de raad, met de Tweede Kamer te overleggen.⁶⁵⁹ De brief, die nog dezelfde dag aan de Kamer wordt toegezonden, bevat het besluit van het kabinet om 170 extra militairen uit te zenden naar Bosnië «ter verbetering van de veiligheid en de effectiviteit van de daar al aanwezige VN-eenheden. (...) De extra Nederlandse bijdrage bestaat uit een mortiercompagnie van het Korps Mariniers en een mortier- opsporingsradargroep van de koninklijke landmacht. Beide eenheden tellen louter beroepsmilitairen. De VN-commandant in Bosnië, luitenant-generaal Smith, geeft aan deze bijdrage de voorkeur boven de eerder door de regering als mogelijke extra bijdrage aan UNPROFOR genoemde versterkte infanteriecompagnie van het Korps Mariniers (zie onze brief aan de Tweede Kamer van 10 februari jl.).»⁶⁶⁰

Bij de bespreking in de ministerraad wordt opgemerkt dat het voorstel om ongeveer 170 militairen extra naar Bosnië te sturen, ook moet worden gezien in het licht van een eventuele terugtrekking uit voormalig Joegoslavië, hetgeen echter niet expliciet in de brief is opgenomen.⁶⁶¹ Er worden twijfels geuit over het mandaat van UNPROFOR en de vraag wordt opgeworpen of de aanwezigheid van de VN in Bosnië wel zinvol is. Anderzijds wordt ingebracht dat het bestaande mandaat van UNPROFOR voldoende mogelijkheden laat voor een effectiever optreden. Door het introduceren van zwaardere wapens kunnen de eigen troepen beter worden beveiligd, zodat het risico van gijzelingen wordt tegengegaan. De toestand is niet uitzichtloos. Over de situatie in Srebrenica wordt nog opgemerkt dat die inmiddels nijpend is. Er is nauwelijks voedsel en brandstof en de Bosnische Serviërs doen pogingen om de observatie-posten te veroveren. De Nederlandse troepen kunnen Srebrenica alleen verlaten als zij worden afgelost. De VN is overigens meegedeeld dat de Nederlandse troepen in Srebrenica per 1 juli 1995 hoe dan ook zullen worden teruggetrokken, hetgeen echter bij gebrek aan aflossing niet zal kunnen worden waargemaakt.⁶⁶²

Voorts worden in de raad enkele meer algemene opmerkingen over het concept van de safe areas gemaakt. Achteraf gezien zou het beter zijn geweest als niet de VN, maar de NAVO veilige gebieden had ingesteld. Opgemerkt wordt dat het luchtwapen niet kan worden gebruikt zolang represailles op de grond mogelijk zijn. Als de grondtroepen worden versterkt, zoals thans in de bedoeling ligt, zijn represailles niet meer zo gemakkelijk en kan het luchtwapen weer worden ingezet. Dat is van belang omdat de Bosnische Serviërs slechts door het gebruik van het luchtwapen kunnen worden afgeschrikt. De raad wordt er op attent gemaakt dat er nog het nodige kan gebeuren voordat de nieuwe troepen zijn gearriveerd.⁶⁶³

Voorhoeve: «Het concept van veilige gebieden is nog steeds waardevol, maar dan moeten het ook echt veilige gebieden zijn, dat wil zeggen beveiligd door een groep van goed bewapende staten die gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor dat veilige gebied op zich nemen, zo mogelijk een bondgenootschap, en die iedereen die dat veilige gebied ingaat, ontwapenen, voor behoorlijk bestuur in dat veilige gebied zorgen en ook zorgen dat er vanuit dat veilige gebied geen militaire expedities worden ondernomen, zodat de vluchtelingen en de bevolking in dat beveiligde gebied in een oorlogszone ook werkelijk veilig zijn. Het is erg triest dat de gedachte van veilige gebieden, waar ik altijd een voorstander van ben geweest, ook in andere oorlogen, zo enorm geschaad is door het totale falen van UNPROFOR op grond van zeer slechte resoluties van de VN-Veiligheidsraad, die op papier een zestal veilige gebieden aanwees, maar die veilige gebieden koos zonder militair overleg en zonder dat die gebieden zo waren gekozen, dat ze ook werkelijk verdedigbaar waren door de Verenigde Naties.»⁶⁶⁴

TK, 1994–1995, 22 181, nr. 100, pp. 1–2. Ministerraad, 7 juni 1995. Ministerraad, 7 juni 1995. Ministerraad, 7 juni 1995. Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000. TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 17.

662 663 664

Op 8 juni 1995 voeren de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken overleg met de ministers Voorhoeve en Van Mierlo over de Nederlandse deelname aan de RRF. Met uitzondering van Marijnissen (SP) kunnen de woordvoerders het kabinetsbesluit steunen. In tweede termijn deelt Hoekema (D66) mee «dat zijn fractie instemt met de voorgestelde uitzending.»⁶⁶⁵ Blaauw (VVD) zet in tweede termijn het «nee, tenzij» van zijn fractie om in «ja, mits». «Dat wil zeggen, mits uit de

660

661

665

Veiligheidsraadresolutie en de komende ontwikkelingen blijkt dat het werkelijk gaat om multinationale inzet, waarbij de Nederlandse eenheden voldoende beschermd zijn. Bij die standpuntbepaling zullen mede een rol spelen de mogelijkheden van de bevoorrading van de eenheid in Srebrenica en de mogelijke aflossing van de eenheid. Zo nodig zal de Kamer de komende weken nog over deze materie kunnen debatteren.»⁶⁶⁶ Valk spreekt in tweede termijn zijn steun uit voor de uitzending. Rosen-möller (GroenLinks) verklaart al in eerste termijn dat «zijn fractie een positieve grondhouding aanneemt met betrekking tot het voornemen van de regering om Nederland een bijdrage te laten leveren aan de snelle reactiemacht»⁶⁶⁷ en bevestigt in tweede termijn de instemming van zijn fractie met de uitzending. De Hoop Scheffer (CDA) verklaart in tweede termijn: «Het is een zware beslissing, maar de CDA-fractie geeft de regering het groene licht om de gewenste weg in te slaan, zij het dat zij zich de vrijheid voorbehoudt, hierop terug te komen in het onverhoopte geval dat de Veiligheidsraadresolutie inzake het mandaat of op andere punten afwijkt van wat aan de Kamer is voorgelegd.»⁶⁶⁸ Overigens is een nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad ook voor de regering een voorwaarde voor uitzending.

Op 16 juni 1995 gaat de Veiligheidsraad in resolutie 998 akkoord met de door de SGVN voorgestelde uitbreiding van UNPROFOR en de oprichting van een snelle reactie capaciteit. De minister van Buitenlandse Zaken informeert de Kamer op 21 juni 1995 in een brief over deze besluitvor-ming.⁶⁶⁹ De ontplooiing van het Nederlandse contingent voor de RRF verloopt moeizaam als gevolg van obstructie door de Kroaten. Pas vijf weken na het vertrek op 11 juli 1995 uit de Kroatische havenstad Split kunnen de Nederlandse militairen worden ontplooid op Mount Igman. Van daar uit zullen zij vanaf 30 augustus 1995 (evenals de Nederlandse F-16’s) een bijdrage leveren aan de operatie Deliberate Force, waarbij twee weken lang stellingen van de BSA rond Sarajevo onder vuur worden genomen, na een bloedige mortieraanval van de Bosnische Serviërs op Sarajevo op 28 augustus 1995.

De Winter: «(...) Veel eerder had het ook politiek niet gekund, omdat pas vanaf eind mei ten aanzien van Bosnië langzamerhand een politieke verandering plaatsvond die het geleidelijk mogelijk maakte om harder tegen de Serviërs op te treden. Dat is eind augustus uitgemond in Deliberate Force. Veel eerder was dat niet mogelijk geweest, omdat de politieke voorwaarden daarvoor ontbraken. Er is een duidelijk verband tussen enerzijds het optreden van de rapid reaction force en Deliberate Force in het algemeen en anderzijds de Amerikaanse vredespogingen. Die vredespogingen werden begin augustus 1995 hervat; zij leidden aanvankelijk tot niets. De Amerikanen hebben de mortieraanval op Sarajevo gebruikt als een aanleiding om massaal geweld tegen de Serviërs te gebruiken en om hen onder druk te zetten om serieus te onderhandelen.»⁶⁷⁰

3.2.16 Srebrenica

⁶⁶⁶  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 18.

⁶⁶⁷  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 6.

⁶⁶⁸  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 19.

⁶⁶⁹  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 102.

⁶⁷⁰  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁶⁷¹  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 21.

In de tweede termijn van het overleg met de Kamercommissies op 8 juni 1995 maakt de minister van Defensie nog enkele opmerkingen over de positie van de Nederlandse militairen in Srebrenica: «Gezien de nog gespannen situatie en het feit dat de Bosnische Serviërs nog gijzelaars in handen hebben, zou het niet verstandig zijn om op dit moment tot helikopterbevoorrading over te gaan. Omdat er nog voor enkele weken voedselvoorraden zijn voor Dutchbat, is het verstandig om te proberen binnen twee weken een transport over de weg voor elkaar te krijgen, mogelijk het kortere traject vanuit Sarajevo. Lukt dat niet, dan zal moeten worden overgegaan op bevoorrading door de lucht. De commandant van UNPROFOR heeft het scenario voor luchtbevoorrading al klaar liggen.»⁶⁷¹

De situatie in Srebrenica is begin juni echter behoorlijk kritiek geworden. Vanaf 26 mei 1995 laten de Bosnische Serviërs geen enkel konvooi meer toe. Ook van verlof terugkerend personeel wordt niet tot de enclave toegelaten. Op 3 juni 1995 wordt de observatiepost Echo van Dutchbat in het zuiden van de enclave door eenheden van de BSA ingenomen. Commandant Karremans stuurt op 5 juni 1995 een fax aan de Crisisstaf van de KL waarin hij de situatie in Srebrenica beschrijft, met het verzoek de inhoud ervan onder de aandacht te brengen van de CDS en BLS en van de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken: «Indien zich op zeer korte termijn geen wijzigingen voordoen in deze toestand dan moet niet worden uitgesloten dat zich een ramp zou kunnen voltrekken. Het bataljon heeft heden niet (meer) de mogelijkheden om er iets aan te kunnen doen.»⁶⁷²

Op 8 juni 1995 heeft een bespreking plaats in de enclave Srebrenica tussen een liaison-team van Dutchbat en de lokale commandant van het Bosnische regeringsleger. Deze waarschuwt Dutchbat voor een Bosnisch-Servische aanval op de enclave in de avond van 8 juni of de ochtend van 9 juni 1995. Commandant Karremans informeert de leiding van UNPROFOR in Sarajevo en de Crisisstaf van de KL per fax. De aangekondigde aanval blijft echter uit.⁶⁷³

De MID van de KL schrijft op 9 juni 1995 in een rapport: «VRS-eenheden (Bosnische Serviërs) zouden volgens onbevestigde berichten voorbereidingen treffen voor offensieve operaties tegen de enclave. Hiertoe zouden eenheden, mogelijk van para-militaire signatuur, zich in de omgeving van Brezani Han (ZO van de enclave) hebben verzameld. (...) De activiteiten van de VRS in de Srebrenica-regio zijn mogelijk gericht op het overnemen van een aantal door (NL) UNPROFOR bezette waarnemingsposten. Mogelijk wordt hierbij hetzelfde scenario toegepast als bij de overname van waarnemingspost-E, eerder deze week in de ZO sector van de enclave. Het is echter de vraag in hoeverre de politieke leiding van de Bosnische Serviërs militair optreden tegen UNPROFOR onder de huidige omstandigheden wenselijk acht. Mocht het toch komen tot een VRS-actie dan zal deze zich waarschijnlijk beperken tot de waarnemingsposten. Een bezetting van (grote) delen van de enclave wordt vooralsnog als onwaarschijnlijk beoordeeld.»⁶⁷⁴

Aan de val van observatiepost Echo wordt in de Kamer geen aandacht geschonken. Overigens lijkt de situatie zich in de loop van juni weer enigszins te stabiliseren. Op 20 juni 1995 wordt, voor het eerst in anderhalve maand, een konvooi met brandstof en voedsel voor Dutchbat toegelaten tot Srebrenica. Ook in de rest van Bosnië neemt de spanning enigermate af nadat de Bosnische Serviërs de laatste gegijzelde VN-militairen, onder wie de drie Nederlanders, hebben vrijgelaten. De ministerraad bespreekt op 23 juni 1995 de brief van de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken aan de Kamer over verlenging van de Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR. De brief wordt zonder veel discussie door de ministerraad aanvaard⁶⁷⁵ en nog dezelfde dag aan de Kamer gezonden:

⁶⁷²  Fax van Karremans aan C-KL Crisisstaf, 5 juni 1995.

⁶⁷³  Aantekening van het hoofd Operatiën van de Defensiestaf aan de minister van Defensie, CDS e.a., 9 juni 1995.

⁶⁷⁴  INTSUM 109/95 van MID afdeling Landmacht, 9 juni 1995.

⁶⁷⁵  Ministerraad, 23 juni 1995.

« – de VN zal worden medegedeeld dat, na de aflossing van Dutchbat in Srebrenica, Nederland in beginsel bereid is tot 1 januari 1996 infanterie-eenheden te blijven leveren aan UNPROFOR. De mogelijke taak, locatie en omvang van deze infanterie-eenheden zal in de komende periode in overleg met de VN worden bepaald;

– het kabinet zal zich tijdig vóór 1 januari 1996 beraden over de aard, de omvang en de samenstelling van een Nederlandse bijdrage aan de VN-vredesmacht in het voormalige Joegoslavië ná die datum. Aangezien Nederlandse eenheden voor periodes van zes maanden worden uitgezonden, is het uitgangspunt dat de Nederlandse bijdrage elk half jaar op grond van de dan geldende omstandigheden wordt geëvalueerd;

– de Nederlandse eenheden in Srebrenica zullen, in overleg met de VN en Oekraïne, zo spoedig mogelijk worden afgelost door een Oekraïense eenheid. Tot het moment van aflossing zal Nederland VN-taken in de enclave blijven vervullen;

– de Nederlandse compagnie in de Sapnaduim in Bosnië wordt in juli afgelost door een compagnie van het 42ste bataljon Limburgse Jagers;

– aan de hand van de uitkomst van het overleg in de komende weken met de VN over het hergroeperingsplan van UNPROFOR, zal het kabinet zich zo spoedig mogelijk beraden over VN-taken voor het 42ste bataljon in Bosnië voor dat deel van de uitzendingstermijn van zes maanden dat niet in Srebrenica en de Sapnaduim wordt doorgebracht. De VN hebben Nederland gevraagd in ieder geval het bataljon voor een nieuwe missie beschikbaar te houden. Er zal in ieder geval sprake moeten zijn van een zinvolle taak, bij voorkeur in Midden-Bosnië;

– de sterkte van de extra Nederlandse mortiercompagnie en mortieropsporingsradar-groep voor de nieuwe snelle reactiemacht van UNPROFOR is vastgesteld op 178 militairen. Zij zullen begin juli op hun basis in Midden-Bosnië zijn. Daarnaast is besloten het verzoek om 17 extra staffunctionarissen en liaison-officieren ten behoeve van de snelle reactiemacht in te willigen;

– de opperbevelhebber van de NAVO-eenheden in Europa (SACEUR) zal formeel worden meegedeeld welke Nederlandse eenheden beschikbaar zijn voor een eventuele evacuatieoperatie in het voormalige Joegoslavië. Deze eenheden zullen pas worden uitgezonden na aanwijzing door SACEUR en een unaniem besluit van de NAVO-Raad. De Tweede Kamer zal in dat geval terstond worden ingelicht.»⁶⁷⁶

⁶⁷⁶ TK, 1994–1995, 22 181, nr. 103, pp. 2–3.

⁶⁷⁷ TK, 1994–1995, 22 181, nr. 103, p. 4.

⁶⁷⁸ TK, 1994–1995, handelingen 93, p. 5595.

In de brief wordt vervolgens ingegaan op de resultaten van de gesprekken met de VN en Oekraïne over de aflossing van Dutchbat in Srebrenica. Aangezien aflossing per 1 juli 1995 niet meer mogelijk is, zal de regering «op grond van de resultaten van dit overleg en de in Bosnië heersende omstandigheden beoordelen of vastgehouden moet worden aan de geplande aflossing in Srebrenica, in juli, van de twee compagnieën van het versterkte infanteriebataljon van de luchtmobiele brigade door eenheden van het 42ste pantserinfanteriebataljon Limburgse Jagers.»⁶⁷⁷ Ook geven de ministers een overzicht van de eenheden die Nederland in beginsel bijdraagt aan een onverhoopte evacuatie van de VN-vredes-macht (o.a. een versterkt mariniersbataljon, een bataljon van de LMB, luchtmachteenheden en logistieke ondersteuning).

Op 29 juni 1995 overleggen de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie met Van Mierlo en Voorhoeve over hun brief van 23 juni 1995. Een dag eerder hebben de fractievoorzitters ook al gedebatteerd over de Nederlandse deelname aan de vredesoperatie in het voormalige Joegoslavië. Aanleiding voor dit plenaire debat is een toespraak van VVD-fractievoorzitter Bolkestein op 17 juni 1995 tijdens de partijraad van de VVD, waarin hij stelt dat moet worden gekeken naar de mogelijkheid om de Nederlandse bijdrage aan die vredesoperatie te beëindigen. Bolkestein wordt in het debat sterk bekritiseerd door zijn collega’s, die hem verwijten onverantwoordelijke uitspraken te hebben gedaan over eenzijdige terugtrekking van de Nederlandse militairen. In zijn bijdrage aan het debat haalt Bolkestein de scherpe kanten van zijn uitspraken af en verwijst hij naar de brief van de regering van 23 juni 1995, waarin staat dat het kabinet vóór 1 januari 1996 een besluit zal nemen over verdere deelname aan een VN-vredesmacht in het voormalige Joegoslavië: «De ministers zeggen dat zij komen te staan voor de cruciale afweging aan het einde van het jaar. Onze inzet is daarbij dat wij onze bijdrage moeten beëindigen. Maar nogmaals, dat moet in goed overleg gebeuren. Ik ben helemaal niet van plan om de hielen te lichten, zoals de heer Wallage heeft gezegd.»⁶⁷⁸ De beide ministers bevestigen in het debat nogmaals, in verschillende bewoordingen, dat voor het einde van het jaar de regering met een standpunt komt over de aanwezigheid en de omvang van de Nederlandse troepen in voormalig Joegoslavië. Van Mierlo voegt hier aan toe dat «het beleid er niet op gericht is, op dat moment van rekenschap tot een besluit te komen dat ertoe kan leiden om zo snel mogelijk weg te komen.»⁶⁷⁹

In het Algemeen Overleg op 29 juni 1995 gaan de woordvoerders akkoord met de wijze van aflossing van het infanteriebataljon in Srebrenica, de uitzending van de extra staffunctionarissen en liaison-officieren ten behoeve van de RRF en met de eventuele Nederlandse bijdrage aan een NAVO-evacuatiemacht. Enkele woordvoerders vragen naar aanleiding van berichten in de media naar mogelijke concessies die zijn gedaan aan de Bosnische Serviërs in ruil voor de vrijlating van de gegijzelden. De minister van Buitenlandse Zaken antwoordt hierop, dat voorzover hij weet «er geen concessies zijn gedaan aan Pale om de gegijzelden vrij te krijgen. Als ze al gedaan zijn, is dat volstrekt buiten de regering om gegaan. In de brief van Akashi aan Karadzic stond o.a. dat UNPROFOR in ieder geval onpartijdig zal blijven.»⁶⁸⁰ Wel wijst Van Mierlo er nog op «dat de angst dat er opnieuw VN-soldaten zullen worden gegijzeld ook iets van doen heeft met een terughoudend beleid ten aanzien van air support. Desgevraagd verklaarde hij nadrukkelijk dat er, voor zover hij wist, geen verband bestaat tussen een dergelijk terughoudend beleid en het vrijlaten van de gegijzelden, ook al vond de gijzeling plaats direct na een luchtactie.»

Ook minister Voorhoeve verklaart later, tijdens de hoorzitting, niets te weten van een «geheim akkoord» tussen Janvier en Mladic over het afzien van de inzet van het luchtwapen in ruil voor de vrijlating van de gegijzelde VN-militairen.

Voorhoeve: «(...) daar is mij niets van bekend. Ik zeg »nee«, maar daarmee bedoel ik: dat weet ik niet. Ik heb geen enkel bewijs dat er dergelijke afspraken zijn gemaakt. Ik denk ook niet dat er dergelijke afspraken zijn gemaakt. Ik heb nooit geloofd in de theorie dat een kwade genius een afspraak zou hebben gemaakt, dat het NAVO-luchtwapen nooit meer zou worden ingezet. Wat betreft de zogenaamde afspraak Janvier-Mladic, waarover geschreven is: ik heb geen aanwijzingen die dat bewijzen.»⁶⁸¹

⁶⁷⁹  TK, 1994–1995, handelingen 93, p. 5612.

⁶⁸⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 114, pp. 6–7.

⁶⁸¹  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁶⁸²  Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, pp. 16–17.

⁶⁸³  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 114, p. 8.

Het terughoudend beleid ten aanzien van luchtsteun, waar Van Mierlo in het overleg met de Kamer op wijst, komt voort uit een heroverweging die de leiding van UNPF en UNPROFOR, ter vermijding van nieuwe gijzelingen, hebben gemaakt met betrekking tot de inzet van het luchtwapen. «Op 29 mei 1995 stuurt generaal Smith een richtlijn aan zijn ondercommandanten (Directive 2/95) waarin hij stelt dat «the execution of the mandate is secondary to the security of UN personnel (...) using force if necessary including CAS and air strikes as a last resort». Deze richtlijn wordt op 2 juni 1995 nogmaals bevestigd in een brief van de commandant van de UNPF, generaal Janvier, aan generaal Smith, waarin Janvier aangeeft dat het gebruik van geweld vermeden moet worden.»⁶⁸² De minister van Defensie gaat in zijn antwoord in het overleg met de Kamer op 29 juni 1995 onder meer nader in op de wijze van aflossing van Dutchbat in Srebrenica: «Een Oekraïens verkenningsteam zal binnenkort in Srebrenica arriveren om de aflossing te regelen. (...) Bezien wordt of het mogelijk is eenheden in Srebrenica af te laten lossen door eenheden van het 42ste bataljon, die dan vervolgens hun taken aan de Oekraïners moeten overdragen.»⁶⁸³ Het verkenningsteam van de Oekraïners zal echter nooit in Srebrenica arriveren. En de twee compagnieën van het 42ste pantserinfanteriebataljon zullen uiteindelijk geen onderdeel vormen van UNPROFOR. Wel wordt de A-compagnie van het luchtmobiel bataljon in Simin Han in juli 1995 afgelost door de A-compagnie van het 42ste bataljon, die begin november 1995 naar Nederland terugkeert.

Op 30 juni 1995 heeft CDS Van den Breemen in Zagreb nog een gesprek met Force Commander (FC) generaal Janvier, die hem vertelt dat generaal Mladic geen enkele toezegging heeft gedaan op de verzoeken van Janvier om de aflossing van Dutchbat III door Dutchbat IV of door de Oekraïners mogelijk te maken. «Dat wil zeggen dat een mogelijke inzet van de RRF eerst plaats kan vinden nadat voor de enclaves een oplossing is gevonden. (...) De FC deelde mede dat hij de problematiek van het handhaven van de enclaves en de vorming en de eventuele inzet van de RRF wederom onder de aandacht van de SG zou brengen.»⁶⁸⁴

Vanaf 6 juli 1995 zetten Bosnisch-Servische troepen een grote aanval in op het zuidelijk deel van het «veilig gebied» Srebrenica. UNPROFOR gaat er aanvankelijk van uit dat de BSA slechts een deel van de enclave wil veroveren om een belangrijke weg in handen te krijgen. Volgens minister Voorhoeve «leek het doel van de BSA niet om de enclave als geheel te overrompelen, maar deze tot een kleine kern te reduceren en in een permanente gijzelaarpositie te brengen. Daarmee zou de BSA over een wapen beschikken met het oog op de ontplooiing van de RRF.»⁶⁸⁵

Voorhoeve: «Ik hield rekening met drie mogelijke scenario’s. Er waren voor die drie scenario’s steeds drie verschillende scholen, mensen die verschillende inschattingen maakten, maar die aan de hand van de ontwikkelingen ook hun positie wijzigden. Wij maken allemaal onze inschatting in zo’n situatie in de mist van de oorlog. Niemand weet precies wat er verder gaat gebeuren. Nederland had geen onafhankelijke, eigen inlichtingen uit Servische bronnen. Wij moesten dus beoordelen op grond van wat andere mogendheden wisten of inschatten en wat de VN daarover zeiden, wisten of meenden te weten. De drie mogelijkheden waren: de Serviërs willen alleen het zuidelijke deel van de enclave, want daar bevinden zich een mijn en een belangrijke doorgangsweg. Dat had een zekere logica. Daarbij zei men: de Serviërs zullen echt niet zo dom zijn, de hele enclave in te nemen, want dan krijgen zij de hele wereld tegenover zich. Dat is gewoon niet in hun belang. Dat had een zekere logica. Het was volgens mij ook een kapitale fout die de Servische generaal Mladic beging. Hij had nog jarenlang met UNPROFOR kunnen sollen, als hij deze afgrijselijke misdaden niet had begaan. (...)

De tweede mogelijkheid was, en dan kom ik op die verklaring, dat de Serviërs de enclave wilden indikken, zoals zij eerder hadden geprobeerd bij Gorazde en Zepa, de observatie-posten wilden innemen, die op zichzelf onverdedigbare posities in een zeer kwetsbaar terrein waren, en iedereen wilden terugwerpen tot het kleine stadje Srebrenica, zodat men kon doen wat men wilde en iedereen kon dwingen tot evacuatie. Dan had men de wereldgemeenschap opnieuw bij de keel en zou men bovendien de militairen die constant waren gelegerd rondom de grotere enclaves, kunnen concentreren en vrijmaken voor het zeer grote front dat de Bosnische Serviërs toen in Bosnië hadden. (...) Het indikken was dus de tweede optie.

De derde optie was: de Serviërs drukken door en lopen Srebrenica, Zepa en Gorazde binnenkort onder de voet, want zij willen de troepen die zij daar steeds hebben, weg kunnen halen om ze naar het front te brengen, en zij willen alle vluchtelingen verjagen. (...)

Ik stel vast dat wij geen tijdige, adequate waarschuwingen van andere inlichtingendiensten hebben gekregen over wat er stond te gebeuren. Ik zeg met opzet: geen tijdige, adequate waarschuwingen. Nederland heeft zijn eigen analysecapaciteit maximaal benut en bleef dus met de «fog of war» zitten.»⁶⁸⁶

⁶⁸⁴  Verslag gesprek van CDS met generaal Janvier in Zagreb, 30 juni 1995.

⁶⁸⁵  Verslag gesprek van de minsters van Buitenlandse Zaken en Defensie met de Bosnische minister van Buitenlandse Zaken, 10 juli 1995.

⁶⁸⁶  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

Bij Defensie leven echter ook andere gedachten over de bedoelingen van de Bosnische Serviërs.

De Winter: «Een belangrijk onderwerp was de vraag wat de bedoelingen van de Serviërs waren: waren zij van plan om de hele enclave te veroveren of ging het, zoals lange tijd werd aangenomen, uitsluitend om de zuidoostpunt van de enclave, waar een weg in de richting van Sarajevo doorheen liep? Volgens de VN en op gezag van de VN ook volgensde landmachtleiding ging het uitsluitend om die zuidoostpunt. Pas later zou blijken dat de bedoelingen van de Serviërs aanzienlijk verder gingen. Dat werd, althans wat mij betreft, drie of vier dagen voor de val duidelijk, omdat de Serviërs observatie-posten van Dutchbat aan de west- en noordzijde van de enclave begonnen aan te vallen. Dat was merkwaardig als hun bedoeling uitsluitend was om de zuidoostpunt te bezetten. Pas op 10 juli, de dag voor de val, werd echter volstrekt duidelijk dat de Serviërs de enclave geheel wilden veroveren.

(...) Ik vond het heel merkwaardig en ik heb herhaaldelijk gevraagd waarom zij de observatieposten, ver weg aan de westen noordkant van de enclave, aanvielen als het alleen de bedoeling was om de zuidoostpunt te bezetten. Het antwoord was steeds, ook op de laatste dag, de ochtend van 10 juli, dat het inzicht van de VN was dat het uitsluitend om die zuidoostpunt ging.»⁶⁸⁷

Couzy: «Het ging vooral om vragen als »hoe schatten wij het in?« en »wat zou er gaan gebeuren?«. Wij hebben natuurlijk vooral gefilosofeerd over wat de VN-commandanten eraan wilden doen. Er was een soort ultimatum gesteld aan generaal Mladic, namelijk dat hij voor een bepaalde tijdspanne zijn eenheden moest terugtrekken. De laatste informatie die wij daar ter plaatse kregen was dat de generaal Mladic had geantwoord dat hij zich persoonlijk naar de regio zou verplaatsen om persoonlijk leiding te nemen over het gebeuren. Ik dacht dat dit een positief signaal was, maar toen ik samen met de generaal Van Baal in de auto terug reed, zei hij: Nu begin ik mij echt zorgen te maken, want als generaal Mladic zegt »ik ga persoonlijk leiding geven« dan betekent het dat er nu dus een echte aanval komt. Dat was dus eigenlijk ook het eerste moment dat wij ervan uitgingen dat er echt een aanval in gang was gezet om de hele enclave te veroveren. Tot dat moment hadden wij dat idee dus niet!»⁶⁸⁸

Ook op de Nederlandse permanente vertegenwoordiging bij de VN in New York wordt gespeculeerd over de bedoelingen van het Bosnisch-Servische leger.

Biegman: «Mijn indruk was dat ze bezig waren om de safe areas te veroveren, maar dat was een vooroordeel. Ik gaf de Serviërs het nadeel van de twijfel in plaats van het voordeel, zulks op basis van de ervaringen die wij sinds 1991 hadden opgedaan. Dat was mijn persoonlijke invalshoek. (...) Dat ging terug op wat de Serven al vier jaar lang deden. Het was een militair belang voor de Serven om dat gebied in handen te krijgen. Zo hadden zij een doorgang naar de kust. Dat had ik geleerd van mijn militaire adviseur.»⁶⁸⁹

De observatieposten (OP’s) van Dutchbat worden achtereenvolgens door de BSA opgerold, waarna de Nederlandse militairen door de Bosnische Serviërs worden meegevoerd naar Bratunac, of de mogelijkheid krijgen zich terug te trekken binnen de enclave naar de basis van Dutchbat bij het plaatsje Potocari. Bij de terugtrekking van OP-Foxtrot op 8 juli 1995 wordt de Nederlandse militair Raviv van Renssen gedood door een soldaat van het Bosnische regeringsleger. Op 11 juli wordt het stadje Srebrenica ingenomen door de BSA en vanaf 12 juli 1995 is de enclave volledig in handen van de Bosnische Serviërs.⁶⁹⁰

3.2.17 Besluitvorming in Den Haag

⁶⁸⁷  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁶⁸⁸  Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000. Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000. Debriefingsrapport, 4 oktober 1995. Ministerraad, 5–7 juli 1995.

689 690

De ministerraad vergadert op 5, 6 en 7 juli 1995 over de begroting voor 1996. Op donderdag 6 juli 1995 worden daarnaast twee kwesties aan de orde gesteld.⁶⁹¹ In de eerste plaats wordt de raad meegedeeld dat er afgelopen nacht door de Bosnische Serviërs een luchtaanval is uitgevoerd op Srebrenica, waarbij geen doden en gewonden zijn gevallen. De gedachte wordt geopperd dat de Bosnische Serviërs wellicht vóór de aflossing van het Nederlandse contingent blauwhelmen door de Oekraïners alsnog de enclave willen innemen. Het zou ook kunnen dat de

Chronologie val Srebrenica⁶⁹²

Donderdag 6 juli

Vrijdag 7 juli Zaterdag 8 juli

Zondag 9 juli Maandag 10 juli

Dinsdag 11 juli

Woensdag 12 juli

Donderdag 13 juli

⁶⁹² Voor het samenstellen van de chronologie val Srebrenica is gebruik gemaakt van: Debrie-fingsrapport, 4 oktober 1995; dr J. A. van Kemenade, Omtrent Srebrenica, 28 september 1998; Thom Karremans, Srebrenica: Who cares?, december 1998; en TK, 1994–1995, 22 181, nrs. 109, 111 en 115, en TK, 1995–1996, 22 181, nrs. 128 en 134.

Vrijdag 14 juli

Vroege ochtend: begin aanval Bosnisch-Servisch leger (BSA) op OP’s in zuidoosten, beschieting Srebrenica-stad; verzoek Karremans om luchtsteun niet gehonoreerd. Beschietingen BSA op enclave en stad.

Enkele OP’s ingenomen, Dutchbatters meegevoerd naar Bratunac; verzoek om luchtsteun afgewezen, wel aanwezigheid NAVOvliegtuigen ter afschrikking; soldaat Van Renssen gedood door moslimsoldaat.

Opmars BSA naar Srebrenica-stad.

Ochtend: «blocking position» ingenomen; aanvraag om luchtsteun niet gehonoreerd.

Avond: nieuwe «blocking position»; nieuwe aanvraag luchtsteun die uiteindelijk door Janvier wordt afgewezen. Vanuit «blocking position» wordt door Dutchbat gevuurd op BSA. Aanbod van BSA aan Dutchbat om enclave binnen 48 ur te verlaten wordt afgewezen door chef-staf UNPROFOR en leiding Dutchbat. Ochtend: door Karremans verwachte luchtaanvallen blijven uit; opnieuw luchtsteun aangevraagd.

Middag: luchtacties NAVO, vervolg luchtactie afgelast. Srebrenica-stad wordt ingenomen door BSA; meeste «weerbare» mannen trekken weg uit enclave; burgerbevolking (voornamelijk vrouwen, ouderen en kinderen) zoekt toevlucht tot Potocari. Schattingen van aantal vluchtelingen variëren van 15 000 tot 25 000. Begin avond: aankomst CDS Van den Breemen en plv. BLS Van Baal in Zagreb; bijeenkomst met generaal Janvier. Bevel aan Karremans van fungerend UNPROFOR-commandant generaal-majoor Gobilliard om met BSA te onderhandelen over staakt-het-vuren en om vluchtelingen te beschermen («niet mogelijk» volgens Karremans).

Avond: tweemaal besprekingen Karremans en Mladic. Ochtend: inname Potocari door BSA. Karremans spreekt telefonisch met Voorhoeve (08.00 uur).

Derde bespreking Karremans en Mladic. Karremans stuurt verslag van besprekingen met Mladic op 11 en 12 juli naar UNPF, UNPROFOR, minister van Defensie en C-KL Crisisstaf (met o.a. de opmerking dat hij niet in staat is de ca. 15 000 vluchtelingen te beschermen).

Middag: begin evacuatie vluchtelingen uit Potocari door BSA naar Kladanj (moslimgebied); mannen worden weggevoerd naar Bratunac. Aankomst Mladic in Potocari; gesprek met Karremans. Vervolg evacuatie vluchtelingen; ’s avonds afgerond (rond 19.30 uur). Karremans geeft UNPROFOR in Sarajevo (overste De Ruiter) telefonisch meldingen door van Dutchbat-militairen over oorlogsmisdaden bij Potocari (twee afzonderlijke meldingen betreffende negen of tien lijken met schotwonden in de rug of nek). Op initiatief van majoor Franken stellen vertegenwoordigers van de vluchtelingen een lijst op met de namen van 239 mannen die zich bevinden in de compound van Dutchbat in Potocari. Lijst wordt gefaxt naar KL-crisisstaf en N-E Command UNPROFOR in Tuzla (op beide plaatsen kan de lijst bij navraag medio augustus niet worden teruggevonden); origineel wordt door Franken vernietigd en kopie uit de enclave gesmokkeld en op 23 juli in Zagreb overhandigd aan Nederlandse officier van UNPF, die kopieën verstrekt aan civil affairs van UNPF, de mensenrechtencommissie van VN in Genève en aan de leiding van de LMB. Voorhoeve wordt op 16 augustus over het bestaan van de lijst geïnformeerd.

Begin avond: Brigade-generaal Nicolai (chef-staf UNPROFOR) stuurt (in het Nederlands) richtlijnen aan Karremans voor zijn onderhandelingen met Mladic over evacuatie Dutchbat. Karremans stelt Mladic schriftelijk in kennis van de richtlijnen. Transport gewonden vanuit Potocari via Bratunac naar Kladanj.

⁶⁹³  Ministerraad, 5–7 juli 1995.

⁶⁹⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 juni 1995.

⁶⁹⁵  Ministerraad, 7 juli 1995.

⁶⁹⁶  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 106.

Bosnische Serviërs het Nederlandse contingent gaan hinderen om de kwetsbaarheid van de VN-vredesmacht nog eens aan te tonen. De tweede kwestie betreft een verzoek van de VN om 25 militairen van het transportbataljon gedurende 14 dagen in Sarajevo te laten dienen, met als taak humanitaire goederen uit bestaande pakhuizen in voorsteden van Sarajevo naar het centrum over te brengen. Op dit moment worden de daaraan verbonden risico’s bestudeerd, maar op dit moment kan nog niet helemaal worden ingeschat of de risico’s groter zouden zijn dan bij de uitoefening van de huidige taak. Gemeld wordt dat de afgelopen nacht al een Nederlands militair konvooi Sarajevo is binnengereden, wat goed is verlopen. Herhaald wordt dat het verzoek formeel valt onder de taak van het Nederlandse bataljon. Toch wordt de raad voorgesteld om de Tweede Kamer in te lichten, omdat het verzoek voor een deel van het bataljon een wijziging van de invulling van de taak betekent.

In de ministerraad wordt de vraag gesteld of voor de invulling van een deeltaak het parlement moet worden ingelicht. Het schept het precedent dat voor iedere wijziging het parlement zou moeten worden ingelicht. Dat wordt niet vanzelfsprekend geacht. Later in de discussie wordt opgemerkt dat dit een belangrijke beslissing is, omdat hierbij de vraag aan de orde is of de Tweede Kamer in de komende periode bij elke wijziging van de taak van de Nederlandse militairen moet worden ingelicht. De komende periode zal grote onzekerheden geven. Het wordt riskant geacht als er elke keer een beslissing aan de Tweede Kamer moet worden voorgelegd.⁶⁹³ Overigens heeft de directeur DAB, mede namens de plaatsvervangend CDS, de minister van Defensie eind juni reeds ontraden om een brief aan de Kamer te sturen over het humanitair transport naar Sarajevo, omdat de Kamer nooit om instemming met inzet van aan de VN ter beschikking gestelde Nederlandse militairen wordt gevraagd; de brief zou een precedent scheppen voor blijvende betrokkenheid van Kamer bij operationele beslissingen. Indien de reactie van de Kamer negatief zou uitvallen, zou de minister hiermee geen rekening kunnen houden vanwege verplichtingen ten aanzien van de VN.⁶⁹⁴

De minister van Defensie houdt vast aan zijn voorstel om de Kamer over de wijziging van de taken voor het transportbataljon in te lichten. Op vrijdag 7 juli 1995 wordt de ministerraad een concept-brief voorgelegd ter zake van de inzet van Nederlandse militairen ten behoeve van humanitaire voedseltransporten naar Sarajevo. Ter toelichting wordt gemeld dat deze inzet valt binnen de taken van het Belgisch-Nederlandse transportbataljon en dat de extra risico’s waaraan de betreffende militairen blootgesteld zullen worden, naar verluidt relatief gering zijn. De raad neemt met instemming kennis van de concept-brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en besluit dat de brief zal worden geredigeerd als een brief van de minister van Defensie.⁶⁹⁵

In de brief licht Voorhoeve de Kamer in dat hij heeft «ingestemd met het dringende verzoek van UNPROFOR om op korte termijn, voor een periode van ongeveer twee weken, acht vrachtwagens (tientonners) met chauffeurs en bijrijders, in totaal ongeveer 25 personen, van het Nederlands-Belgische transport- en logistiek bataljon beschikbaar te stellen voor het vervoer van humanitaire hulpgoederen van depots in de omgeving van Sarajevo naar de stad.»⁶⁹⁶

Op maandag 10 en dinsdag 11 juli 1995 vinden voortdurend, in verschillende samenstelling, bijeenkomsten plaats in het Defensie Crisis-beheersingscentrum (DCBC, de «bunker») van het ministerie van Defensie. Op verzoek van minister-president Kok is er op 10 juli «torentjesoverleg» over de situatie in Srebrenica. Aan dit overleg nemen naast de minister-president ook deel de ministers Voorhoeve en Van Mierlo, CDS, de secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken, de

Zaterdag 15 juli

Zondag 16 juli

Maandag 17 juli

Dinsdag 18 juli Woensdag 19 juli

Donderdag 20 juli

Vrijdag 21 juli Zaterdag 22 juli Zondag 23 juli

Maandag 24 juli

Aankomst Pronk in Bosnië. Om 10.30 uur telefoongesprek met Karremans.

Overleg in Belgrado van Smith, Akashi, Stoltenberg en Bildt met Milosevic en Mladic; apart overleg van Smith met Mladic over o.a. vertrek Dutchbat uit enclave en toegang Internationale Rode Kruis tot gevangen moslimmannen; Dutchbat krijgt toestemming eind van de week te vertrekken uit enclave.

BSA laat alle 55 gevangengenomen Dutchbatters vrij; worden in Novi Sad overgedragen aan UNPROFOR; ’s avonds gesprek van Nederlandse Defensie attaché, kolonel Lambie, met Dutchbatters; deze melden op weg naar Zvornik «op diverse plaatsen (ontklede) lijken langs de kant van de weg (te hebben) gezien»(50 tot 100). Bezoek Pronk aan Bosnië (Tuzla en Sarajevo).

Nederlandse zaakgelastigde in Belgrado, Engels, stelt (confidentieel) code-bericht op met verslag van gesprek defensie attaché met Dutchbatters, wordt op 17 juli om 07.22 uur («most immediate») verzonden aan ministerie van BuZa.

De 55 Dutchbatters vertrekken uit Belgrado en arriveren in Zagreb. BLS Couzy en staatsecretaris Gmelich Meijling arriveren in Zagreb. Bezoek Pronk aan Bosnië (Sarajevo).

Vertrek 55 Dutchbatters, samen met Couzy en Gmelich Meijling, naar Soesterberg.

Transport laatste gewonden uit Potocari naar Bratunac; vervolgtrans-port door Rode Kruis.

Opstellen verklaring over «correct» uitgevoerde evacuatie van de vluchtelingen, ondertekend door vertegenwoordigers van Bosnische Serviërs en van de moslims en (in engelse versie) door majoor Franken met de handgeschreven aantekening «as far as it concerns convoys actually escorted by UN-forces.»

Verklaring wordt, als bijlage bij andere fax, op 18 juli aan KL-crisisstaf gefaxt. Voorhoeve wordt op 28 juli door de Landmachtstaf ingelicht over het bestaan van de verklaring. Vertrek Pronk uit Split naar Nederland.

Ontmoeting Smith en Mladic bij Sarajevo; ondertekening overeenkomst Smith/Mladic: Dutchbat kan enclave op 21 juli verlaten, UNHCR krijgt toestemming Srebrenica te bezoeken en Internationale Rode Kruis krijgt toestemming om voor het einde van 20 juli de plaatsen («reception points) te bezoeken waar de moslims worden vastgehouden (deze afspraak is nooit geëffectueerd). Volgens het verslag van de bijeenkomst antwoordt Mladic, op een vraag van Smith naar de activiteiten van BSA-troepen na de val van Srebrenica, dat de vluchtelingen in Potocari «op hun eigen verzoek waren geëvacueerd en met de volledige medewerking en hulp van Dutchbat». Ook meldt Mladic dat hij een corridor heeft geopend om de BiH-troepen naar Tuzla te laten gaan. «Hij gaf toe dat er enige schermutselingen hadden plaatsgevonden met slachtoffers aan beide kanten en dat enige «ongelukkige kleine incidenten» waren voorgekomen.»

Tekst van overeenkomst en gespreksverslag worden op 12 augustus naar DCBC gefaxt. Voorhoeve krijgt beide stukken op 31 augustus onder ogen.

Brigade-generaal Nicolai komt aan in Bratunac. Het Rode Kruis wordt niet toegelaten door de Bosnische Serviërs. Dutchbat verlaat enclave. Ochtend: Dutchbat arriveert in Zagreb.

Ontvangst Dutchbat in Zagreb in aanwezigheid van kroonprins, Kok, Voorhoeve en vijf Kamerleden (Korthals, Hoekema, De Hoop Scheffer, Valk en Singh Varma); commando-overdracht; persconferentie Karremans.

Debriefing van 23 kaderleden van Dutchbat door commandant LMB, brigade-generaal Bastiaans. Gemelde waarnemingen van oorlogsmisdaden worden overgedragen aan VN-Commissie voor de mensenrechten. Vertrek Dutchbat uit Zagreb naar Soesterberg.

souschef operatiën van de Defensiestaf en het hoofd DAV/MS van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Politieke conclusies worden niet getrokken. De deelnemers aan het overleg discussiëren over drie door Voorhoeve onderscheiden scenario’s: terugtrekking van Dutchbat; een voortzetting van de aanval van de Bosnische Serviërs; stabilisatie. «Hoewel het bewind in Pale verklaard heeft bereid te zijn alle Nederlandse blauwhelmen ongehinderd doorgang te zullen verlenen bij een terugtrekking, lijkt deze weg niet begaanbaar. Er zou een ernstige humanitaire situatie ontstaan voor de circa 50 000 burgers in Srebrenica. Daarom ook valt vooralsnog niet te verwachten dat de Bosniërs Dutchbat zonder slag of stoot zouden laten gaan. (...) Het is overigens niet zeker of inname van de enclave ook door de BSA wordt nagestreefd.»⁶⁹⁷

Op dinsdagmiddag 11 juli 1995 besluit de minister van Defensie op advies van CDS Van den Breemen, om de CDS en de plaatsvervangend Bevelhebber van de Landstrijdkrachten, generaal-majoor Van Baal, naar Zagreb te laten afreizen om met de commandant van UNPF, generaal Janvier, de verschillende opties voor verdere acties te bespreken. Onmiddellijk na aankomst in Zagreb krijgt de delegatie te horen dat Srebrenica al is gevallen en dat Dutchbat zich met de vluchtelingen heeft teruggetrokken op de compound bij Potocari.⁶⁹⁸

Toenmalig plaatsvervangend bevelhebber der landstrijdkrachten, generaal-majoor Van Baal: «Er waren twee heel belangrijke punten: ten eerste het feit dat de commandant herhaaldelijk om close air support had gevraagd ter bescherming van de moslimbevolking in de enclave; het feit dat die niet werd gegeven, was een grote zorg. Een tweede zorg waren de ontwikkelingen die wij op afstand zagen. Die gaven twee belangrijke alternatieven aan: de Bosnische Serviërs zouden genoegen kunnen nemen met een aanval op het zuidelijke gedeelte van de enclave en de driehoek Bandera in eigen handen willen houden, of zij zouden proberen om verder te gaan, omdat al gedurende enige dagen aanvallen op andere locaties plaatsvonden. Wij wilden hier duidelijkheid over hebben en wilden van de commandant zelf weten in hoeverre hij een inschatting had gemaakt van de bedoelingen van de Serviërs.»⁶⁹⁹

De Force Commander (FC) Janvier geeft in de bijeenkomst met de Nederlandse delegatie op dinsdagavond 11 juli 1995, waarbij ook de chef-staf van UNPF, de Nederlandse brigade-generaal Kolsteren, aanwezig is, een overzicht van de recente gebeurtenissen in Srebrenica. Daarbij meldt Janvier dat hij heeft besloten de luchtsteun stop te zetten: «Na bedreiging van de BSA DB3, de bevolking en de gijzelaars aan te vallen/te doden werd door de FC besloten na 2 waves de CAS te stoppen; (...) Een extra reden om CAS te stoppen was het verzoek van MinDef aan mr.

Akashi.»⁷⁰⁰

⁶⁹⁷  Memorandum van DAV aan Archief, 12 juli 1995.

⁶⁹⁸  NRC Handelsblad, 22 juli 1995, «Hollands Dagboek» door generaal Van den Breemen.

⁶⁹⁹  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁷⁰⁰  Kort verslag van de bijeenkomst van CDS en PBLS bij FC UNPF, 11 juli 1995, opgesteld door CDS, p. 1.

⁷⁰¹  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

Van Baal: «(...) Er was een moment, toen duidelijk was dat de enclave was gevallen, dat de minister contact opnam met generaal Janvier. Althans, hij heeft contact opgenomen met Zagreb en gesproken met de heer Akashi. Daar was ik niet bij. Toen besloot men, aan de hand van de situatie in de enclave zoals die werd beschreven – de bevolking die de locatie van Potocari overspoelde, Mladic die dreigde met de beschieting van de enclave, met name dat gedeelte van Potocari waarin alle vluchtelingen waren samengekomen – om niet verder te gaan met close air support. De minister heeft contact opgenomen met de heer Akashi. Achteraf bleek dat de commandant in Sarajevo, die het verzoek tot close air support moest doorgeleiden, al eigenhandig had besloten om geen doorgeleiding van een verzoek toe te staan.»⁷⁰¹

Het besluit om Akashi te verzoeken om de luchtsteun stop te zetten wordt dinsdagmiddag 11 juli 1995 genomen door minister Voorhoeve in samenspraak met minister-president Kok en minister Van Mierlo, die beiden op dat moment aanwezig zijn in het DCBC.

Voorhoeve: «Op 11 juli ’s middags, toen de verovering plaatsvond, waren de premier en de minister van Buitenlandse Zaken in het DCBC. Zij waren aanwezig toen de melding binnenkwam dat Mladic had gezegd dat hij de enclave met mortieren zou beschieten, de vluchtelingen, de inwoners, Dutchbat, en de gegijzelde Dutchbatters zou executeren, als de luchtactie van de NAVO die inmiddels op gang was gekomen -veel te laat en veel te klein – niet zou worden gestopt. Die melding kwam tegelijkertijd bij Kok, Van Mierlo en mij binnen, want wij zaten aan tafel. Wij hadden natuurlijk maar twee minuten overleg nodig om vast te stellen: het verder doorgaan met luchtactie, die sowieso niets meer uithaalt, kan alleen maar gigantische aantallen slachtoffers veroorzaken, omdat je een opeengedreven massa van vluchtelingen had. Als daar mortierbeschietingen op zouden worden uitgevoerd en als Nederlandse militairen zouden worden geëxecuteerd, zou je alleen maar een gigantisch bloedbad krijgen. Daarop heb ik de telefoon gegrepen en de vertegenwoordiger van de VN-secretaris-generaal, de heer Akashi, gebeld en gevraagd met de luchtactie op te houden.

(...) Ik weet eigenlijk niet of het een rol heeft gespeeld. Het verliep als volgt. Hij zei: blijf aan de lijn. Hij consulteerde toen zijn militair adviseur, kwam terug aan de lijn en zei: inderdaad, deze actie moet worden afgeblazen. Wij dachten toen in Nederland dat die actie door ons was afgeblazen, maar later werd ik ingelicht dat de dienstdoende commandant UNPROFOR in Sarajevo onmiddellijk nadat deze dreiging van Mladic was binnengekomen, eigener beweging had gezegd: stoppen hiermee, want dit wordt gekkenwerk. Dat zijn mijn woorden. Het is dus mogelijk, maar dan zou uw commissie gewoon de timing moeten nagaan. Mij is gezegd door defensiemedewerkers, dat dit in feite tien minuten eerder heeft plaatsgevonden dan het telefoontje dat namens de Nederlandse regering naar de heer Akashi in Zagreb ging.

(...) Ik heb geen bewijzen van de precieze timing. Dat zal nader onderzoek moeten vaststellen. Hoe dan ook, waar het om gaat is dat de luchtacties die toen plaatsvonden, veel te laat en veel te beperkt waren.»⁷⁰²

⁷⁰²  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁷⁰³  Kort verslag van de bijeenkomst van CDS en PBLS bij FC UNPF, 11 juli 1995, opgesteld door CDS, p. 2.

⁷⁰⁴  Kort verslag van de bijeenkomst van CDS en PBLS bij FC UNPF, 11 juli 1995, opgesteld door CDS, p. 2.

⁷⁰⁵  Orders for defence of Dutchbat and protection of refugees in Srebrenica, fax van HQ UNPROFOR, acting commander Mgen Gobilliard, aan sector NE, info: CO Dutchbat, 11 juli 1995, 18.27 uur.

Tijdens de bijeenkomst op 11 juli 1995 op het hoofdkwartier van UNPF in Zagreb wordt ook gesproken over de nieuwe taken voor Dutchbat en de mogelijkheid van evacuatie van de Nederlandse VN-militairen. «De enige reële mogelijkheid wordt door de FC en mij gezien het onderhandelen over een terugtocht van Dutchbat (met wapens en uitrusting) òf gelijktijdig met de vluchtelingen òf apart; waarbij de eerste optie als het meest reëel wordt ingeschat. Bovendien vindt de FC dat het ondenkbaar is om op zeer korte termijn de vluchtelingen onbeschermd achter te laten. Een dergelijke terugtrekking zou kunnen geschieden naar Tuzla of Zvornik waarbij de FC meldde dat de voorkeur uitgaat naar Tuzla.»⁷⁰³ Voorts wordt gesproken over de taken die de waarnemend commandant van UNPROFOR, de Franse generaal Gobilliard (UNPROFOR-commandant generaal Smith is met verlof), aan de commandant van Dutchbat zal doorgeven. Een van deze taken is: «Neem alle noodzakelijke maatregelen om de civiele vluchtelingen in het gebied Potocari te beschermen.» De inzet van luchtsteun wordt nog steeds als een mogelijkheid beschouwd: «Verzeker het gebruik van alle mogelijke middelen, waaronder CAS, om de posities en installaties te beschermen tegen aanvallen.»⁷⁰⁴ De in de bijeenkomst van Van den Breemen en Janvier overeengekomen taken voor Dutchbat worden op dinsdagavond 11 juli 1995 per fax door generaal-majoor Gobilliard doorgegeven aan overste Karremans. Bij twee van de vijf opgedragen orders schrijft Karremans «niet mogelijk», namelijk bij: «Take all reasonable measures to protect refugees and civilians in your care.» En bij «Continue with all possible means to defend your forces and installation from attack. This is to include the use of close air support if necessary.»⁷⁰⁵

Op donderdagavond 13 juli 1995 stuurt brigade-generaal Nicolai, chef-staf van UNPROFOR in Sarajevo, per fax (in het Nederlands) richtlijnen aan Karremans voor zijn onderhandelingen met Mladic over de evacuatie Dutchbat: «De terugtocht route bij voorkeur via Kladanj naar Busavaca/ Santici naar 1 (NL/BE) Log/tbat. Via Zvornik naar Zagreb tweede prioriteit. Reden: mogelijkheden voor verzorging en opvang van personeel alvorens terugreis naar Nederland wordt ondernomen onder de rechtstreekse hoede van NL-contingentscommandant. In Zagreb niet voldoende voorzieningen aanwezig.»⁷⁰⁶

Karremans is geen voorstander van een evacuatie naar Busavaca: «Om diverse redenen verwerp ik de als eerste prioriteit aangegeven route. Eerst door Bosnisch-Servisch gebied dat vergeven is van ongeregelde troepen, vervolgens bij Kladanj de confrontatielijn over welke is afgesloten en dan het Moslimgebied in? (...) Het heeft me veel overredingskracht gekost om op basis van valide argumenten de Nederlandse lijn ervan te overtuigen dat er slechts één reële optie bestaat: Zvornik-Zagreb.»⁷⁰⁷ Voorts bevatten de richtlijnen van Nicolai de volgende passage: «Bij vastlopen onderhandelingen onmiddellijk terugkoppelen op bgen Nicolaï (gevolmachtigd onderhandelaar namens NL Government en UNPROFOR).» Een afschrift van de richtlijnen wordt gestuurd aan onder andere DCBC en KL-crisisstaf. Overste Karremans stelt generaal Mladic schriftelijk in kennis van de richtlijnen voor de evacuatie.⁷⁰⁸ Drie jaar later stelt Nicolai in een brief aan de heer Van Kemenade met nadruk: «De opdracht d.d. 13 juli 1995 had betrekking op de situatie na voltooiing van de evacuatie» (van de vluchtelingen).⁷⁰⁹ Over de redenen waarom de richtlijnen van de chef-staf van UNPROFOR in het Nederlands zijn opgesteld en over de betrokkenheid van de Nederlandse Defensiestaf bij het formuleren van deze richtlijnen lopen de meningen uiteen.

Van Baal: «Die richtlijnen zijn, in het Nederlands opgesteld om geen onduidelijkheden te laten ontstaan, door generaal Nicolaï doorgegeven aan overste Karremans. In eerste aanleg zijn die richtlijnen mondeling gegeven, naderhand zijn ze bevestigd met een fax. (...) Op de 13e waren de vluchtelingen inmiddels door de Serviërs verplaatst. Het was dus niet meer opportuun om daarover iets te zeggen, behalve over de gewonden; maar bij Nicolaï was bekend dat Karremans zou zorgen voor het juiste vervoer van de gewonden. (...) Zowel in Zagreb als in Sarajevo had men het idee om te proberen om de vluchtelingen te evacueren. Daarvoor werden orders uitgevaardigd, met name aan het commando in Tuzla; dat was het hogere niveau van Dutchbat, de sector waaronder Dutchbat viel. Er is opgedragen om te zorgen voor mogelijkheden om mensen te evacueren vanuit Srebrenica. In de praktijk bleek dat deze evacuatie, die was voorzien op de 12e, werd achterhaald door de 40 bussen die plotseling voor de deur stonden en waarmee de Serviërs een gedwongen evacuatie, een deportatie, lieten plaatsvinden.»⁷¹⁰

⁷⁰⁶  Richtlijnen voor onderhandelingen met Gen Mladic, fax van COS Bgen Nicolai (opgesteld door ltcol De Ruiter) aan Dutchbat, 13 juli 1995, 18.00 uur (ingekomen: 19.00 uur).

⁷⁰⁷  Thom Karremans, Srebrenica: Who cares?, december 1998, p. 224.

⁷⁰⁸  Brief van lt.-kol. Karremans aan generaal Mladic, 13 juli 1995.

⁷⁰⁹  Brief van generaal-majoor C. H. Nicolai aan dr J.A. van Kemenade, 9 september 1998, als bijlage gevoegd bij: Omtrent Srebrenica, 28 september 1998.

⁷¹⁰  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁷¹¹  Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.

Couzy: «Ik weet dat op het ministerie van Defensie hierover een aantal voorwaarden, regels, werden opgesteld. Zij hebben erop aangedrongen dat ik daar snel naar zou kijken, want er was haast mee. Ik had eigenlijk geen interesse. Ik zei nog dat ze onder VN-verband stonden en ik vroeg mij af wat wij dan nog vanuit Nederland moeten. Er werd in ieder geval op aangedrongen om het toch te doen en ik heb dat dan ook gedaan. Dat faxbericht met die regels waarop u doelt en die overste Karremans kreeg, leken verdacht veel op de regels die ik hier onder ogen had gehad en door het ministerie waren opgesteld. Ik kan niet bewijzen dat het bericht via het ministerie van Defensie, via generaal Nicolai naar de overste Karremans is gegaan. Dat kan ik niet bewijzen, maar de uiteindelijke uitkomst leek verdacht veel op wat ik onder ogen had gehad.»⁷¹¹

De Winter: «Ik wist dat men werkte aan het opstellen van die richtlijnen voor Nicolai, maar verder waren wij daar niet bij betrokken. (...) Volgens mij in het DCBC of daaromheen. (...) Ik weet dat Van den Breemen even heeft gesproken, ook met mij, over wat er ongeveer in zou moeten staan. Ik herinner mij dat echter niet meer, want wij waren daar niet bij betrokken. (...) Ik neem aan dat het de defensiestaf is geweest. Ik neem aan dat dit de eerste verantwoordelijkheid van de defensiestaf is. De landmacht zal daar ongetwijfeld bij betrokken zijn geweest. Er was haast bij, want er was een zeer hectische situatie ontstaan en het was zaak om die richtlijnen zo snel mogelijk naar Nicolai te sturen. (...) Ik neem aan dat het gebruik van het Nederlands de urgentie van de situatie onderstreepte. Het kwam uiteraard goed uit dat Nicolai Nederlander was. (...) maar als mij iets opviel in de dagen voor en na de val, was dat het gebrek aan leiding door de VN. Ik kan mij dus voorstellen dat het gat van Nederlandse kant is opgevuld. (...) Ik kan mij dus voorstellen dat men het op Defensie heel nuttig vond om dan maar zelf richtlijnen te ontwerpen voor het bataljon. (...)

In feite speelde Nicolai een soort dubbelrol; die indruk had ik in ieder geval. Enerzijds was hij uiteraard een UNPROFOR-generaal, anderzijds was hij een Nederlandse generaal met in ieder geval in moreel opzicht een medeverantwoordelijkheid voor het bataljon in Srebrenica. Ik voeg daaraan toe dat er is overwogen om generaal Nicolai naar Srebrenica te sturen om de onderhandelingen met Mladic te voeren. De overweging daarbij was dat een generaal misschien meer voor elkaar zou kunnen krijgen dan overste Karremans. Die overweging lag volstrekt voor de hand. Nicolai kon het gebied echter niet binnenkomen; vandaar dat hij in Sarajevo moest blijven. Het lag echter enigszins voor de hand dat Nicolai werd ingeschakeld om te bekijken wat er gedaan kon worden om de buitengewoon moeilijke situatie nog iets te verbeteren.»⁷¹²

Minister Voorhoeve heeft in de nacht van 11 op 12 juli 1995 persoonlijk telefonisch contact met (de Nederlandse) kolonel Brantz (de waarnemend commandant van het in Tuzla gevestigde Noord-Oost commando van UNPROFOR) over de situatie in de enclave. Naar aanleiding van dit gesprek belt Voorhoeve in de ochtend van 12 juli 1995 rechtstreeks met overste Karremans. Later op die dag belt Voorhoeve naar generaal Nicolai om hem op de hoogte te stellen dat er op geen enkele wijze mag worden meegewerkt aan het scheiden van de mannen van de overige vluchtelingen. Minister Voorhoeve gaat tijdens de hoorzitting uitgebreid in op de contacten die er vanuit Defensie zijn geweest met de Nederlandse VN-officieren.

De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

Voorhoeve: «Er zijn geen militaire opdrachten gegeven. Dat was niet aan Nederland. Er zijn wel politieke verlangens geformuleerd. Dat was logisch. Niet alleen logisch, het was ook hoogst dringend, omdat de UNPROFOR-organisatie wat betreft leidinggevende capaciteiten absoluut niet functioneerde en gatenkaas was, zoals later is gebleken uit onderzoek. Ten eerste was de verantwoordelijke commandant voor de oostelijke enclaves, de Britse generaal Rupert Smith, met vakantie gegaan. Hij was niet aanwezig tijdens de Servische aanval en had de zaak overgelaten aan zijn chef-staf, de Nederlandse generaal Nicolai. Ten tweede vroegen de VN zelf mijn mening over een aantal dingen. Ik vertelde net van het telefonisch verzoek of ik bezwaar had tegen inzet van het luchtwapen. Ten derde, waar ik namens de Nederlandse regering en in overleg met de collegae heb geïntervenieerd, was het via de politieke lijn, namelijk door de heer Akashi of de heer Claes, als secretaris-generaal van de NAVO, te bellen om hem er ook bij te betrekken en te wijzen op de risico’s dat het enorm mis zou kunnen gaan.

Ik heb zelf op de ochtend van de twaalfde juli de heer Karremans aan de telefoon gehad om hem moed in te spreken, omdat ’s nachts mij was gemeld door kolonel Brantz in Tuzla, dat de toestand vreselijk was en dat de heer Karremans zich buitengewoon alleen en verlaten voelde door de rest van UNPROFOR en de rest van de wereld. Hij stond in zijn eentje tegenover Mladic, die met niemand anders wenste te spreken dan met de heer Karremans en hogere VN-autoriteiten de toegang tot het gebied verbood. Ik heb hem en zijn manschappen moed proberen in te spreken.

Ik heb mij nooit beziggehouden met de feitelijke gang van zaken op het punt van operationele instructies aan Dutchbat in de enclave. Dat kon ook niet, omdat wij in Den Haag niet wisten hoe de situatie op de verschillende observatieposten precies was. (...) Daarom heb ik op één moment gewoon rechtstreeks generaal Nicolai gebeld. Dat was toen mij werd bericht dat Mladic opdracht had gegeven te gaan evacueren, zogenaamd,

12

wat deporteren was, in vijf verschillende groepen. Toen heb ik eerst in het DCBC gezegd: dat is buitengewoon link, want wij weten niet wat hij precies gaat doen. Nederlandse UNPROFOR-militairen moeten aan de verdeling van mensen geen medewerking geven. Er waren verschillende militairen en ambtelijke gezagsdragers aanwezig in het DCBC, toen ik dat zei. Zij zullen dat ook kunnen bevestigen. Dat diende ook zo snel mogelijk aan UNPROFOR te worden meegedeeld.

Voor de zekerheid heb ik daarop – het zal ofwel de twaalfde ofwel de ochtend van de dertiende zijn geweest – de telefoon gepakt, generaal Nicolai gebeld en nog eens benadrukt dat er geen medewerking moest worden gegeven aan de zogenaamde evacuatie en scheiding. Generaal Nicolai kreeg ik toen niet aan de lijn, maar wel zijn adjudant, overste De Ruiter, die mij aanhoorde en zei: de deportatie door de Serviërs is razendsnel verlopen, zij maken daar de dienst uit.

(...) De operationele instructies aan Karremans moesten van hem komen. Ik denk dat Nicolai, over die instructies nadenkend, ook de defensiestaf in Nederland heeft gebeld en dat daarover is gesproken. Hij zal ongetwijfeld Zagreb hebben gebeld. (...) Ik meen mij te herinneren dat generaal Van den Breemen – dit was misschien de avond van de 13de – bij mij binnenliep en vroeg: Nicolai wil weten enzovoorts. Toen zat Dutchbat alleen in Srebrenica. Mladic had de bevolking afgevoerd met achterlating van ongeveer 55 gewonden. De opdracht van Mladic aan Dutchbat was: nou jullie ook weg! Hierop heeft Karremans gezegd: wij gaan hier niet weg voordat er opvang voor deze gewonden is. Vervolgens kwam Karremans voor het vraagstuk te staan – dit zal hij ook aan Nicolai hebben voorgelegd – wat hij moest doen met het materieel als dit zou worden opgeëist door de Serviërs. Daarover zal gecommuniceerd zijn. Ik weet dat het verbazing heeft gewekt dat vervolgens de instructies van Nicolai aan Karremans in het Nederlands waren gesteld, maar dit was logisch gegeven de situatie. De VN-bevelslijn werkte niet en er werd gebruik gemaakt van het voordeel dat de heer Karremans Nederlands verstond. (...) De vluchtelingen waren inmiddels door Mladic gedeporteerd. (...) Die instructies kunnen niet anders dan betrekking hebben op de voorwaarden en omstandigheden waaronder Dutchbat zelf de enclave kon of moest verlaten. Daarbij zal zich het vraagstuk hebben voorgedaan of men pantservoertuigen achter mocht laten. Bij die instructies zullen ongetwijfeld opdrachten hebben gezeten om bijvoorbeeld gevoelige apparatuur te vernietigen en zoveel mogelijk VN-materieel terug te eisen. Het materieel leek onbelangrijk, maar men wist dat VN-materieel door de Serviërs werd misbruikt.»⁷¹³

⁷¹³  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁷¹⁴  Faxbericht van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 13 juli 1995.

⁷¹⁵  Ministerraad, 11 juli 1995.

⁷¹⁶  Ministerraad, 11 juli 1995.

Ambtenaren van Buitenlandse Zaken worden gewaar dat Defensie rechtstreeks instructies aan overste Karremans wil geven. De DGPZ, Vos, adviseert zijn minister om de minister van Defensie te wijzen op de risico’s hiervan: «Op Defensie wordt gewerkt aan een onderhandelingsinstructie voor de overste Karremans. Ik denk dat we daarmee enorm moeten oppassen: onderhandelingen moeten minstens met de zegen van de VN worden gevoerd en niet bilateraal door Nederland. Het risico van de Zwarte Piet c.q. verwijten als gisteren vanuit Parijs gemeld, wordt dan nog groter. Wellicht wilt U dit met MinDef bespreken.»⁷¹⁴ De ministerraad komt op dinsdagavond 11 juli 1995 speciaal bijeen op het ministerie van Defensie om de ontwikkelingen in Srebrenica te bespre-ken.⁷¹⁵ Gemeld wordt dat Srebrenica door de Bosnische Serviërs is overmeesterd en dat de commandant van het bataljon, luitenant-kolonel Karremans, overleg voert met generaal Mladic over het toelaten van hulpkonvooien en een vrije aftocht van de vluchtelingen en het Nederlandse VN-bataljon onder medeneming van hun wapens. Vervolgens krijgt de ministerraad een briefing van de souschef operationele zaken van de Defensiestaf, commodore Hilderink.⁷¹⁶

De discussie in de ministerraad spitst zich toe op de vraag of en op welke wijze de vluchtelingen en de Nederlandse militairen toestemming krijgen van de Bosnische Serviërs om de enclave te verlaten. Bezorgdheid wordt geuit over de berichten dat alleen vrouwen en kinderen zouden mogen vertrekken. Voor de mannen moet dan het ergste worden gevreesd. Deze vrees wordt gedeeld, waarbij wordt opgemerkt dat de onderhandelingen een verantwoordelijkheid van de VN zijn, maar dat Nederland daarbij uiteraard nauw is betrokken. De lotsverbondenheid tussen de Nederlandse blauwhelmen en de Bosnische moslims wordt benadrukt. De lotsverbondenheid met alle Bosnische moslims die de enclave willen verlaten dient zo lang het kan te worden gehandhaafd.⁷¹⁷

Voorhoeve: «Toen is vastgesteld dat wij twee dingen tegelijkertijd moesten doen. Dat zult u ook terugvinden in de notulen van de ministerraad, voor zover u daar toegang toe hebt. Ten eerste moesten wij de bevolking zoveel mogelijk humanitaire hulp geven, omdat er natuurlijk schreeuwende nood was door die 25 000 opeengedreven vluchtelingen rond en op het Nederlands kampement. Er was groot gebrek aan voedsel en medicijnen. Ten tweede moesten de Dutchbatters er levend uit zien te komen. Er waren toen ook rond 55 Dutchbatters gegijzeld door Mladic en wij wisten niet hoe het hen ging. Dat waren de twee prioriteiten waar de ministerraad toe heeft besloten. Vervolgens is er op 12 juli eveneens overleg met de minister-president en de minister van Buitenlandse Zaken geweest.»⁷¹⁸

Tijdens de speciale ministerraad van 11 juli 1995 wordt het voorstel gedaan om een informatiebijeenkomst op het ministerie van Defensie te organiseren voor de fractievoorzitters van alle politieke partijen. Ook wordt voorgesteld de fractievoorzitters van de coalitiepartijen te verzoeken terughoudend te zijn in hun commentaren op de ontwikkelingen. Er wordt op gewezen dat er 12 juli een vergadering in de Tweede Kamer is bijeengeroepen. Daaraan voorafgaand zou een informatiebijeenkomst kunnen worden belegd.⁷¹⁹

De betrokkenheid van de Kamer bij de politieke besluitvorming in Den Haag rondom de val van Srebrenica blijft beperkt tot een briefing op woensdagochtend 12 juli 1995 op het DCBC voor de fractievoorzitters en voor de leden van de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken en een Algemeen Overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie op woensdagmiddag 12 juli 1995. Na een brief van de minister van Defensie d.d. 11 juli 1995 over de gebeurtenissen die hebben geleid tot de dood van de Nederlandse militair Van Renssen,⁷²⁰ ontvangt de Kamer op 27 juli 1995 een brief over de ontwikkelingen rondom de val van Srebrenica.⁷²¹ Het eerstvolgende overleg van de Kamer met de regering over de val van Srebrenica vindt plaats na afloop van het zomerreces, op 31 augustus 1995.

⁷¹⁷  Ministerraad, 11 juli 1995.

⁷¹⁸  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁷¹⁹  Ministerraad, 11 juli 1995.

⁷²⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 107.

⁷²¹  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 109.

Toenmalig woordvoerder voor de fractie van D66, Hoekema: «De Kamer had collectief niet het gevoel om eind juli, begin augustus acuut overleg te voeren. Dat had te maken – maar dat was niet de voornaamste reden – met de afwezigheid van een enkele woordvoerder. Zelf was ik de hele zomer in Nederland. Ik herinner mij de voortdurende aandacht – bijna per uur – voor nieuwe feiten die zich voordeden in de nasleep van de val van de enclave. Collega’s die de heer Korthals of mij raadpleegden, hadden het gevoel dat er steeds een »klein« nieuw gegeven bekend werd en dat het goed zou zijn om het juiste moment af te wachten. Het gevoel was: laten we niet alleen een debat aanvragen over het fotorolletje. (...) Bij de meerderheid van de commissie was er geen animo of duidelijke behoefte om, anders dan meteen de eerste dag na het reces, een overleg te hebben. Dat had wellicht ook te maken met de enorme hoeveelheid discussie in de pers en in de media over de kwestie. Daardoor leek het alsof in Nederland het debat in de media werd gevoerd. Achteraf zeg ik dat het beter ware geweest om eind juli, begin augustus – als er een quorum was geweest – in de Kamer een overleg te voeren, met het nadeel dat het dan slechts zou zijn gegaan om een momentopname. Op het punt van de genocide en ook ten aanzien van andere belangrijke kwesties rondom de val van de enclave was er namelijk een voortdurende stroom van informatie. Die was voor een deel niet geverifieerd en voor een deel ging het gewoon om geruchten. Wellicht iets te formalistisch heeft de Kamer gedacht: wij moeten nu wachten op het goede moment. Achteraf was dat, denk ik, wat aan de late kant. Gezien alles wat er is gebeurd, had het in de reden gelegen om – als dat qua woordvoerders technisch haalbaar was geweest -ergens aan het begin van augustus bijeen te komen.»⁷²²

In het overleg op 12 juli 1995 geeft Voorhoeve een schets van de situatie in Srebrenica. Ook maakt hij melding van de onderhandelingen met Mladic over humanitaire hulp aan de bevolking. «Voorts wordt gesproken over de Nederlandse wens om de enclave te verlaten met medeneming van alle aanwezigen die dat willen.»⁷²³ Voorhoeve meldt «de afgelopen dagen en uren uitgebreid contact te hebben gehad met zijn buitenlandse collega’s en met de politieke en militaire leiding van de VN. (...) In het licht van die terroristische bedreiging is met succes bij VN en NAVO bepleit om de derde golf van luchtsteun af te blazen.»⁷²⁴

De woordvoerders (Van Traa, De Hoop Scheffer, Blaauw, Hoekema, Sipkes, Stellingwerf, Van den Berg, Van Middelkoop en Poppe) stellen zich bij hun inbreng in het overleg terughoudend op vanwege de nog voortdurende crisissituatie, maar spreken wel allen hun steun uit voor het optreden van de minister van Defensie.

De Hoop Scheffer: «Die briefing heeft zich met name geconcentreerd op – dat is een letterlijk citaat uit mijn aantekeningen van wat minister Voorhoeve tijdens die briefing heeft gezegd – «het blijven is nu een humanitair imperatief». Dat is een belangrijk citaat. Die briefing was natuurlijk een dramatische briefing. Er werd daarin heel duidelijk door het kabinet gezegd dat blijven een humanitair imperatief is. Met andere woorden en ik heb dat zelf in die dagen ook uitgedragen: het gaat én om in de enclave verblijvende vluchtelingen én om Dutchbat. Ik kan mij niet herinneren dat wij daar vertrokken zijn met de aansporing om er terughoudend mee te zijn. Ik vond overigens wel dat dit moest gebeuren, maar dat is weer een ander verhaal.»⁷²⁵

Minister Voorhoeve verklaart in zijn beantwoording bij het overleg met de Kamer op 12 juli 1995 dat «er geen voorinformatie is geweest over wat Srebrenica te wachten stond.» Wel stelt hij dat hij zich

«sinds hij samen met de andere leden van dit kabinet de verantwoordelijkheid had overgenomen van het vorige kabinet, zorgen heeft gemaakt over Srebrenica. Sinds zijn bezoek aan de enclave in september 1994 vreesde hij voor wat er de afgelopen dagen is gebeurd. Vandaar dat de regering naarstig naar een oplossing voor Srebrenica heeft gezocht. (...) De val van Srebrenica is bijna het einde van de wijze waarop de VN zijn omgegaan met de safe havens door ze wel in te stellen, maar ze niet effectief te beschermen. Een aantal jaren geleden hadden er echte safe havens ingesteld kunnen worden, voorzien van adequate middelen ter verdediging van de bevolking aldaar. Het is niet de VN als organisatie te verwijten dat dit niet is gebeurd, maar wel de belangrijke lidstaten van de VN. Die hebben dit tegengehouden.»⁷²⁶

⁷²²  Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.

⁷²³  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 125, p. 2.

⁷²⁴  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 125, p. 2.

⁷²⁵  De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁷²⁶  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 125, pp. 7–9.

⁷²⁷  Ministerraad, 12–14 juli 1995.

De ministerraad vergadert opnieuw op 12, 13 en 14 juli 1995 over de begroting voor 1996. Een deel van de vergadertijd wordt gewijd aan de situatie in Srebrenica.⁷²⁷ In de ochtendvergadering van 12 juli 1995 wordt ingegaan op de onderhandelingen tussen Karremans en Mladic over een veilige aftocht voor zowel de Nederlandse VN-militairen alsook de vluchtelingen aldaar. De Nederlandse blauwhelmen zouden pas de militaire basis Potocari kunnen verlaten als de aanwezige vluchtelingen ook mee mogen. Andere scenario’s worden ondenkbaar geacht. Gewezen wordt op de briefing (in de ochtend van 12 juli 1995) aan de fractievoorzitters in de Tweede Kamer en de woordvoerders in de vaste Kamercommissie voor Defensie en Buitenlandse Zaken en op het overleg met de Tweede Kamer (in de middag van 12 juli 1995). Later in de middag wordt verslag gedaan van het overleg in de Kamer en van de recente ontwikkelingen in Potocari.

In de vergadering van de ministerraad van 13 juli 1995 worden de leden van de raad op de hoogte gesteld van het vervoer van de vluchtelingen, onder leiding van de Bosnisch-Servische commandant Mladic, met bussen en vrachtwagens over Bosnisch-Servisch gebied naar Kladanj. De commandant van Dutchbat heeft bedongen dat met elke busrit naar Kladanj een Nederlandse VN-militair meereist om toe te zien op de veiligheid van de vluchtelingen. De ministerraad wordt gemeld dat Mladic tegen lt.-kolonel Karremans heeft gezegd dat eerst de vluchtelingen moeten vertrekken en daarna de VN-militairen. Lt.-kolonel Karremans heeft geweigerd op dit verzoek in te gaan en conform de instructie van de minister van Defensie gezegd dat de Nederlandse VN-militairen tegelijk met de vluchtelingen zullen vertrekken. Opgemerkt wordt dat er VN-waarnemers zijn in Potocari, onder wie een Nederlander, die proberen toe te zien op de deportatie van de moslimmannen van 16 jaar en ouder die in het voetbalstadion in Bratunac door de Serviërs worden onder-vraagd.⁷²⁸

In de vergadering van de ministerraad van 14 juli 1995 wordt gemeld dat lt.-kolonel Karremans met generaal Mladic is overeengekomen dat de naar Bratunac afgevoerde Bosnische mannen en jongens zullen terugkeren naar Potocari, waarna zij onder Nederlandse begeleiding, in navolging van de vrouwen, mogen vertrekken naar Tuzla.⁷²⁹ De drie Nederlandse waarnemers mogen echter niet aanwezig zijn bij de ondervragingen die thans plaatsvinden in het voetbalstadion van Bratunac. Gewezen wordt op de noodzaak dat de VN overgaan tot het zenden van extra VN-waarnemers naar het gebied.⁷³⁰ Minister Pronk kondigt in de ministerraad zijn voornemen aan om naar Bosnië te vertrekken, teneinde persoonlijk de situatie ter plekke in ogenschouw te nemen.⁷³¹ In Bosnië voert hij overleg met de particuliere en VN-hulporganisaties en met plaatselijke autoriteiten over de Nederlandse bijdrage aan de hulpverlening voor de vluchtelingen uit Srebrenica. Op basis van gesprekken tijdens zijn bezoek met uit Srebrenica afkomstige vluchtelingen doet minister Pronk in het tv-programma Nova van 18 juli 1995 uitspraken over Servische moordpartijen bij de verovering van Srebrenica:

«Wij moeten ons niet voor de gek laten houden door mensen die zeggen dat het allemaal niet is bevestigd. Er zijn daar duizenden mensen vermoord. Vluchtelingen zijn eruit gehaald, de gevangenen die daar zitten in dat kamp, daar is nog steeds geen toegang voor. Er zijn echt moordpartijen geweest. Dat is iets wat wij wisten dat er kon gaan gebeuren. De Serven hebben dat een aantal keren gedaan. Het is genocide die plaats-vindt.»⁷³²

Ministerraad, 12–14 juli 1995. Ministerraad, 12–14 juli 1995. Ministerraad, 12–14 juli 1995. Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000. NOVA, 18 juli 1995 (transcriptie RVD). NOVA, 18 juli 1995 (transcriptie RVD). De Volkskrant, 20 juli 1995.

In hetzelfde programma antwoordt De Hoop Scheffer (CDA) op een vraag of de uitspraken van minister Pronk de 300 Nederlandse blauwhelmen die nog in de enclave zitten, kunnen schaden: «Ik denk het wel. Ik vind ze uit menselijk oogpunt gezien begrijpelijk. Ik vind ze politiek niet verantwoor-delijk.»⁷³³ Hij kondigt aan schriftelijke vragen voor te leggen aan de minister-president over de uitspraken van Pronk. Ook de woordvoerders van de VVD en D66 uiten via de media kritiek op de uitspraken van minister Pronk. Blaauw (VVD) noemt de kritiek van Pronk «op dit moment (...) heel onverstandig». Hoekema (D66) «heeft begrip voor de emoties van Pronk, maar vindt het »niet prudent en niet opportuun« om nu deze »zware toonhoogte« te kiezen.»⁷³⁴

Op 19 juli 1995 vraagt De Hoop Scheffer de minister-president of de uitlatingen van minister Pronk «sporen met het regeringsbeleid terughoudendheid te betrachten in publieke uitlatingen, gezien de positie van de aldaar nog verblijvende Nederlandse VN-militairen» en voorts of «u

728

729

730

734

genoemde uitlatingen verstandig en verantwoord acht.» Ministerpresident Kok antwoordt dezelfde dag: «Zoals uit de berichtgeving in binnen- en buitenland blijkt wordt sinds enige dagen allerwegen gesproken over schending van mensenrechten na de val van Srebrenica. Minister Pronk heeft daarvan in een recent interview in algemene bewoordingen melding gemaakt. Ook andere bewindslieden hebben eerder deze week op sobere wijze hun ernstige zorgen hierover tot uitdrukking gebracht. Het kabinetsbeleid is en blijft erop gericht onder de huidige omstandigheden de nodige terughoudendheid te betrachten bij het doen van publieke uitlatingen hierover. De uitlatingen van minister Pronk zijn met deze beleidslijn niet in strijd.»⁷³⁵

De Hoop Scheffer: «Ik vond het op dat moment in het belang van de vluchtelingen en Dutchbat geen verstandige opmerking. Ook ik wist wel dat er van Servische zijde van tijd tot tijd werd meegeluisterd en werd meegekeken. Ik vond het én voor de vluchtelingen én voor Dutchbat belangrijk om niet en plein publique daarover uitspraken te doen. Daar heb ik de heer Pronk over bekritiseerd. In de antwoorden op mijn Kamervragen heeft de minister-president min of meer duidelijk gemaakt dat hij het ook liever niet had gezien. Alleen, hij heeft toen gezegd: de uitspraken van de heer Pronk zijn niet in strijd met de terughoudendheid die wij hebben afgesproken. Nou, ik vond ze daar wel mee in strijd.»⁷³⁶

⁷³⁵  TK, 1994–1995, aanhangsel handelingen, nr. 1071, p. 2205.

⁷³⁶  De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁷³⁷  NRC Handelsblad, 22 juli 1995.

⁷³⁸  NRC Handelsblad, 22 juli 1995.

⁷³⁹  Bericht van zaakgelastigde in Belgrado aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 juli 1995.

Minister Voorhoeve spreekt voor het eerst in de middag van vrijdag 21 juli 1995, onmiddellijk nadat hij het bericht heeft gekregen dat de Nederlandse militairen in Kroatië zijn gearriveerd, tegenover de media over de wandaden van de Bosnische Serviërs: «Wat er gebeurt, is dat mensen groepsgewijze worden verdreven en vermoord. Dat is genocide.»⁷³⁷ De minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken verblijven op dat moment in Londen, waar zij deelnemen aan de Joegoslavië-conferentie. Voorhoeve en Van Mierlo reageren «ontzettend blij en opgelucht» op de behouden aankomst van Dutchbat op «veilig gebied». «De vrijlating van de blauwhelmen had tot onmiddellijk gevolg dat het de Nederlandse delegatie in Londen de »vrijheid terug gaf« om zonder terughoudendheid te spreken over het Bosnië-beleid.»⁷³⁸ In de periode vanaf de val van Srebrenica tot de terugkeer van Dutchbat krijgen ambtenaren en bewindspersonen in Den Haag verbrokkelde berichten die wijzen op een massamoord op de uit de enclave Srebrenica gevluchte moslimmannen. Deels zijn deze berichten afkomstig van militairen van Dutchbat, deels van moslimvluchtelingen, deels via internationale organisaties en de media.

De eerste meldingen van grootschalige moordpartijen komen van de 55 Dutchbat-militairen die door de Bosnische Serviërs zijn vastgezet in Bratunac. Na hun vrijlating op 15 juli 1995 vertellen zij de Nederlandse Defensie attaché in Belgrado dat zij «op weg naar de grensplaats Zvornik op diverse plaatsen (ontklede) lijken langs de kant van de weg hebben gezien. Ook zagen zij een vrachtauto vol met lijken, waarbij een bulldozer bezig was een gat te graven. Voorts zouden NL-militairen in Potocari met lijken zijn geconfronteerd. Hoewel het voor de zegslieden van Defat moeilijk was een aantal te noemen, bedraagt een schatting op basis van waarneming 50 tot 100».⁷³⁹

De bevindingen van de Defensie attaché worden door de Nederlandse zaakgelastigde in Belgrado op maandagochtend 17 juli 1995 in een bericht doorgegeven aan het ministerie van Buitenlandse Zaken. Op zondag 16 juli 1995 vliegen BLS Couzy en staatssecretaris van Defensie Gmelich Meijling naar Zagreb om de 55 vrijgelaten Nederlandse militairen op te vangen. Een dag later vliegen zij samen met de militairen terug naar Soesterberg, waar zij worden ontvangen door minister-president Kok en minister Voorhoeve. Er vindt geen debriefing plaats van de 55 militairen.

Couzy: «ik heb het aantal niet gehoord, maar wel dat een hoeveelheid lijken op een shovel lagen en die zij met de bus gepasseerd hebben. Ik kan mij herinneren dat ik zo’n bericht heb gehoord van een van de vrijgelaten Dutchbatters.

(...) Neen, dat heeft bij mij niet geleid tot nieuwe of andere of speciale inzichten. Er is in grote delen van de enclave die niet betreden konden worden door Dutchbat nogal hard gevochten tussen de Bosniërs en de Serven en daar zijn natuurlijk slachtoffers gevallen. Die worden op een gegeven moment natuurlijk verzameld voor een begrafenis Door een van de onderofficieren is mij ook gemeld dat hij getuige is geweest dat er onderling gevochten is door moslims, namelijk moslims die de enclave wilden verlaten en mensen die vonden dat ze moesten blijven en dat ook met geweld probeerden af te dwingen. Er is onderling dus ook gevochten, geschoten, tussen moslimmilitairen, waarvan hij getuige is geweest. Je moet dan wel heel voorzichtig zijn met de heel spaarzame informatie die je krijgt om daar meteen conclusies aan te verbinden. Maar, dat er al heel veel slachtoffers bij de strijd in de enclave gevallen zijn, is wel helder. Maar, de VN heeft daar geen zicht op gehad, omdat de VN allang niet meer op bepaalde delen van de enclave mocht komen. (vraag: wanneer ontstond bij u inzicht over grootschalige executies onder uit de enclave Srebrenica gevluchte mannen?)

Dat is tijdens mijn vakantie geweest, dus nadat het bataljon terug was in Soesterberg. (...) toen het bataljon het tweede weekend in Zagreb arriveerde, heb ik er ook weer op aangedrongen om alleen maar dat aan journalisten te melden wat zij daadwerkelijk gezien en meegemaakt hebben en niet op suggestieve vragen in te gaan. Toen zijn flink wat oorlogsmisdaden gemeld, maar wij hadden nog geen zicht op wat er gebeurd was met de groep van ca. 15 000 voornamelijk mannen en enkele vrouwen en kinderen die te voet de enclave zijn ontvlucht. Dat lag geheel buiten de scope van Dutchbat en wij wisten er niets van hoe het verder met hen verlopen was.»⁷⁴⁰

Tijdens de hoorzitting zet Voorhoeve uiteen wanneer hij de eerste melding kreeg van executies van moslimmannen.

Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.

Voorhoeve: «Dit zal op de 13de zijn geweest. Ik heb dit via via gehoord. Toen werd mij bericht dat een militair 9 lijken had gezien van mensen die van achteren door het hoofd waren geschoten. Overigens werd al op de 12de bericht dat mannen uit die enorme menigte vrouwen, kinderen en ouderen waren gehaald. Dit waren mannen die niet mee waren getrokken met de grote groep mannen die naar Centraal-Bosnië wilde. Dutchbat had daar helemaal geen zicht op. Die groep liep overigens in de fuik van Mladic. Er werd gemeld dat er mannen uit de compound waren gehaald door de Serviërs zogenaamd voor ondervraging over het mogelijk hebben gepleegd van oorlogsmisdaden. Daarbij doelden de Serviërs op de militaire acties die vanuit de enclave door de moslims ondernomen waren in de voorafgaande jaren tegen Servische dorpen in de omgeving. Vanaf dat moment hielden wij natuurlijk ons hart vast. Wat gebeurt er met mannen die worden afgevoerd voor ondervraging? Toen werd ook gemeld, ik geloof het eerst door de internationale pers, dat er in Bratunac, een dorpje ten noorden van Srebrenica, een voetbalveld zou zijn waarop duizenden mannen zouden zijn gesignaleerd. (...) Mijn eerste indicatie dat het er wel eens veel meer konden zijn dan de paar honderd mannen die uit de compound waren gehaald, kwam op de 21ste toen ik tijdens een pauze van de conferentie in Londen generaal Rupert Smith om zijn mening vroeg. Hij zei toen: ik heb geen aanwijzingen, maar volgens een ruwe schatting zouden wel eens 3000 mannen kunnen zijn verdwenen. Hij zei nogmaals: citeer mij niet, want ik heb geen enkel bewijs. Dit versterkte mijn zwarte gevoelens, want inmiddels hadden de in Tuzla aanwezige pers en ook de hulpverleners – onder anderen Jacques de Milliano was erheen gegaan – het signaal gegeven dat er iets niet klopte. De Serviërs in Srebrenica zeiden dat iedereen werd gedeporteerd naar Kladanj en dat men dan verder naar Tuzla kon lopen. Er arriveerden echter alleen maar vrouwen, ouderen en kinderen in Tuzla. Af en toe kwamen er wat mannen die zeiden dat zij voortdurend waren beschoten en een vreselijke weg door Bosnië hadden moeten afleggen. Zij zeiden dat velen waren gevallen in de schietpartijen en ook dat er velen gevangen waren genomen. Die meldingen zijn direct in de internationale pers terechtgekomen. In de tussenliggende periode was de omvang hiervan niet duidelijk. Was dit oorlogsgeweld of waren op grote schaal de terugtrekkende mannen gevangen genomen? De combinatie van de berichten van collega Pronk, die naar de

740

vluchtelingen was gegaan, de meldingen van Artsen zonder grenzen en de internationale pers en de zwarte veronderstelling van generaal Rupert Smith was voor mij reden om direct daarna, toen ik de pers in Londen sprak, te zeggen: volgens mij vindt daar genocide plaats.

(...) Dutchbat zelf, bijeengedreven in de compound, had weinig gezien. Later bleek dat de gegijzelde Dutchbatters, die op allerlei plaatsen elders in de enclave of daarbuiten werden vastgehouden, tijdens het vervoer plotseling ergens een vrachtwagen met lijken hadden gezien. Volgens sommigen lagen er honderden lijken langs de weg. Toen was de vraag of dit gevechtsdoden of geëxecuteerden waren.

(...) Dit bericht paste in de aanzwellende stroom van gegevens dat er vreselijke dingen waren gebeurd. Overigens geeft een codebericht dat iemand 50 tot 100 lijken had gesignaleerd geen uitsluitsel over de vraag of er genocide is gepleegd. Er hadden verschillende gevechten plaatsgevonden van geografisch beperkte aard in verschillende hoeken van de enclave. Dit codebericht kon zowel geïnterpreteerd worden dat er doden waren gevallen, en blijkbaar niet zo weinig ook, als dat er duizenden doden waren gevallen. De inschatting, die pas later op 3 augustus werd gemaakt, dat er wel eens vele duizenden vermoord hadden kunnen zijn, kwam van de Amerikaanse inlichtingendienst. Deze dienst heeft de leden van de Veiligheidsraad luchtfoto’s voorgelegd. Op de foto’s van medio juli valt iets te zien dat als samenhurkende mannen op verschillende plaatsen geïnterpreteerd kan worden. Op de foto’s van één à twee weken later zijn die mannen niet meer te zien, maar wel een hoop zand en een aantal bulldozers. Ik heb die foto’s gezien en ik moet zeggen dat ze moeilijk te interpreteren waren. De conclusie was dat daar de meest afgrijselijke dingen konden zijn gebeurd. Dit was dus in augustus. (...) Waarom heb ik tot 21 juli gewacht en ben ik de heer Pronk niet bijgevallen in zijn opmerking over genocide die hij een aantal dagen eerder in Tuzla maakte? Ik had geen bewijs. Genocide betekent niet alleen massamoord maar een systematische, geplande en uitgevoerde poging om een bevolkingsgroep uit te moorden.»⁷⁴¹

Minister-president Kok gaat tijdens de hoorzitting in op de vraag wanneer hij voor het eerst signalen kreeg over executies van moslimannen en welke stappen het Nederlandse kabinet daarop heeft gezet.

Kok: «Het ene signaal is het andere niet. In de dagen van de week die op maandag 17 juli begon, waren er persberichten in de nationale pers. U vindt dit terug in de dagbladcommentaren, ook in de internationale pers, waarbij gissingen, veronderstellingen en vrees worden geuit, maar dat is iets anders dan een signaal.

(...) In de periode rondom de 17de hebben wij een aantal contacten gehad. De 16de ben ik, samen met Voorhoeve, ’s middags bij Van Mierlo thuis geweest met ambtelijke deskundigen. Daar werden sommige codeberichten bekeken of er werd gerapporteerd over telefonische contacten met vertegenwoordigers in de VN, bij de NAVO of in het gebied. Uit het hoofd gezegd, is er op de 19de nog een gesprek bij mij thuis geweest, waar ook Van Mierlo en Voorhoeve bij waren.

(...) Er is eigenlijk continu gecommuniceerd. Er zijn vele contacten geweest met onder anderen Bildt en Van Mierlo. Ook zijn contacten geweest over de vraag of er waarnemers konden komen. Ik noem ook het Internationale Rode Kruis. Mladic heeft de boel nog aan de praat gehouden door te suggereren dat er iets geregeld kon worden, maar heeft dat niet waargemaakt. Hij heeft ons belogen op dat ogenblik. Er zijn allerlei internationale contacten geweest om, gezien dat gegeven van dat moment dat voor ons allen vernederend was en onherstelbaar leed voor duizenden heeft veroorzaakt, te bezien of in de internationale gemeenschap nog ontwikkelingen konden plaatsvinden of inspanningen worden verricht om tot de minst ernstigste uitkomsten te komen.»⁷⁴²

Biegman geeft tijdens de hoorzitting zijn weergave van de gang van zaken kort na de val van Srebrenica en over de zorgen die ontstonden over het lot van de moslimmannen.

Biegman: «Ik maakte mij daarover vanaf het begin enorme zorgen. Ik heb er met mijn

⁷⁴¹  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁷⁴²  Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.                                     collega’s over gesproken. Daarover kwamen overigens ook zeer snel instructies vanuit

Den Haag. Er is toen sprake van geweest dat wij voor een keer, heel eventjes, meededen met de Contactgroep. Daar werd ik toen bijgehaald, in New York. Men bereidde zich voor op een resolutie van de Veiligheidsraad. Dit klinkt een beetje abstract, maar dat was wat men in New York deed. Mijn inbreng was erop gericht dat er een paragraaf in kwam – die kwám er ten slotte ook in – over de toegang van internationale instanties, UNHCR en eventueel het Rode Kruis, tot de mensen ter plaatse. (...) De resolutie is van 12 juli.»⁷⁴³

PVVN Biegman stuurt de minister van Buitenlandse Zaken op 14 juli 1995 een bericht waarin hij zijn zorgen verwoordt over het ontbreken van internationaal toezicht op de behandeling van de in Bratunac door de Bosnische Serviërs vastgehouden moslimmannen.

«Op mijn suggestie heeft OSG Annan zich hier vandaag zeer actief aan gewijd via contacten met ICRC, UNHCR en de Russen. (...) Het zou pijnlijk zijn als het NL detachement werd teruggetrokken voordat internationale presentie in Bratunac is geregeld, aangezien de indruk zou ontstaan dat wij een belangrijk deel van de bevolking en van de vluchtelingen in de steek laten. (...) Annan heeft UNPROFOR verzocht met kracht aan te dringen op deze presentie. Hij wil echter vermijden de handen te binden van de lt.kol. Karremans door hier een voorwaarde voor vertrek van het detachement van te maken, in de overweging dat dit bij de Serven bokkigheid zou kunnen veroorzaken.»⁷⁴⁴

⁷⁴³  Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁷⁴⁴  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 juli 1995.

⁷⁴⁵  NRC Handelsblad, 22 juli 1995, «Hollands Dagboek» door generaal Van den Breemen.

⁷⁴⁶  Verslag ontmoeting generaal Smith en generaal Mladic, 19 juli 1995.

⁷⁴⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Parijs, 17 juli 1995.

Minister Van Mierlo belt op zaterdagochtend 15 juli 1995 met CDS Van den Breemen. «Zijn grootste zorg is dat Nederland er niet van beschuldigd wordt te vertrekken zonder dat er klaarheid is over de mannen in Bratunac. Ik (Van den Breemen) leg hem de volstrekte onmogelijkheden uit van Dutchbat om daar iets aan te doen. De enige weg is hoog diplomatiek overleg. (...) Onze minister (Voorhoeve) maakte zich over dezelfde punten al eerder zorgen.»⁷⁴⁵ Van Mierlo belt vervolgens in de loop van die zaterdag met onder andere EU-onderhandelaar Bildt en met de Nederlandse PVVN Biegman over de situatie van de moslimmannen in Bratunac en dringt aan op diplomatieke inspanningen opdat het Internationale Rode Kruis toegang krijgt tot de plaatsen waar de moslimmannen gevangen zitten. Bildt spreekt diezelfde dag met Milosevic en Mladic in Belgrado. In de overeenkomst Smith-Mladic, die op woensdag 19 juli 1995 wordt ondertekend, geeft de Bosnische Servische leiding het Internationale Rode Kruis toestemming om de plaatsen te bezoeken waar de moslimmannen worden vastgehouden.⁷⁴⁶ Deze afspraak wordt echter nooit geëffectueerd.

Op Buitenlandse Zaken bestaat op 17 juli 1995 nog de opvatting dat Dutchbat de enclave pas kan verlaten als duidelijkheid is over het lot van de in Bratunac gevangen moslimmannen: «Het uitgangspunt v.w.b. de evacuatie is dat Dutchbat de enclave niet verlaat voordat de humanitaire taak is volbracht, d.w.z. de vluchtelingen eruit zijn, dus ook de mannen die aanvankelijk waren overgebracht naar Bratunac, maar inmiddels zijn afgevoerd naar onbekende bestemming.»⁷⁴⁷

Op dinsdag 18 juli ontvangt Buitenlandse Zaken een bericht van PVVN Biegman, waarin deze verslag doet van een briefing van de Veiligheidsraad op 17 juli 1995 door OSGVN Gharekhan: «Het ICRC had 19 700 ontheemden geteld, die via Kladanj waren gearriveerd. Deze groep bestond voor 90 tot 95 % uit vrouwen, kinderen en bejaarden, hetgeen betekende dat 10 000–20 000 mannen spoorloos waren. (...) De daaropvolgende discussie concentreerde zich op de door de VS en Duitsland gestelde vraag waar de jongens en mannen uit Srebrenica verbleven. Gharekhan kon in dit verband slechts bevestigen – hij zei niet uit welke bron – dat er 700 personen in het stadion van Bratunac verbleven. (...) De Britse PV meende dat een behoorlijk aantal mannen door de bossen en de heuvels was gevlucht, hetgeen de discrepantie in de aantallen (gedeeltelijk) zou kunnen verklaren.»⁷⁴⁸

Op basis van de overeenkomst tussen Smith en Mladic krijgen de nog in Potocari aanwezige militairen van Dutchbat toestemming om op 21 juli 1995 de enclave Srebrenica te verlaten. In de overeenkomst is vastgelegd dat de route van Dutchbat via Servië en Kroatië moet lopen, waardoor de door de KL gewenste terugtocht via de basis van het Nederlandse transportbataljon in Busovaca onmogelijk is.⁷⁴⁹

Van Baal: «Het was mijn advies om de terugkeer van Dutchbat te laten verlopen over het territoir van de Bosnische Federatie, in feite de route via Tuzla naar Sarajevo en van Sarajevo naar Busovaca. Busovaca was het hoofdkwartier van het Nederlandse transportbataljon. Ik heb de toen optredende contingentscommandant opdracht gegeven tot de inrichting van een tentenkamp en het verzorgen van een opvangprogramma, dat voornamelijk zou bestaan uit het verzorgen van de mensen en het weer in het gareel brengen van deze club die traumatische ervaringen had ondergaan. Die twee aspecten zijn niet nieuw: mensen die een dergelijke traumatische ervaring hebben ondergaan, zijn mentaal «losgeslagen» en gedesoriënteerd en moeten zo snel mogelijk weer in het gareel worden gebracht. Dat plan is niet doorgegaan, omdat bij de besprekingen van generaal Smith en anderen in Belgrado in het weekend van 15 tot en met 17 juli, generaal Mladic heeft gedicteerd dat Dutchbat mocht vertrekken, maar alleen via het Servisch territoir: dat wil zeggen naar het oosten en vervolgens via Oost-Slavonië naar Zagreb. Het was fysiek dus niet meer mogelijk om het bataljon vervolgens van Zagreb via Split naar Busovaca te brengen, wat twee dagen zou hebben geduurd. De daadwerkelijke afscherming en een vergelijkbaar programma, op Zagreb, waren fysiek onmogelijk: er was geen locatie, geen ruimte, geen afzonderingsmogelijkheid. Het was gewoon een onderdeel van het vliegveld. (...) Rondom de enclave was ontzettend veel gebeurd: de 15 000 moslimmannen hebben geprobeerd om de enclave veilig te verlaten, dat is niet gelukt en velen hebben op weg naar Tuzla het leven gelaten; en dat was nu net de route die Dutchbat had moeten nemen als het in de richting van Busovaca was gegaan. Een ander belangrijk motief voor Mladic zou kunnen zijn geweest dat hij voor de VN de grote weldoener wilde lijken en ons te schande wilde maken.»⁷⁵⁰

Couzy: «De achtergrond was, dat je daar wat meer mogelijkheden had om het bataljon op te vangen, omdat wij natuurlijk niet wisten in welke psychische gesteldheid zij zouden verkeren. Dan is het gemakkelijker om ze daar binnen het eigen besloten Nederlandse transportbataljon op te vangen en te begeleiden dan op die grote internationale basis in Zagreb. We zagen wel natuurlijk hetzelfde bezwaar als overste Karremans van het passeren van die grenzen, maar als generaal Mladic ermee instemt dat zij die route kunnen rijden, is dat natuurlijk niet meer een echt probleem. Ik twijfel er overigens aan of het uiteindelijke besluit gebaseerd is op de argumenten van de overste Karremans. Ik denk, dat de uiteindelijke beslissing is genomen in een gesprek was tussen generaal Smith en generaal Mladic. Daar heeft verder niemand van Nederland bijgezeten.»⁷⁵¹

Voorhoeve: «Dat was het voornemen. Men wilde naar Busovaca omdat daar de beste opvangmogelijkheden waren. Daar wilde men in stilte de Dutchbatters opvangen, die totaal uitgeput waren door de oorlogsomstandigheden en de maanden die daaraan voorafgingen. In deze periode had een zeer concreet gebrek aan van alles en nog wat Dutchbat geteisterd. Zij zouden in Busovaca eerst een dag onder elkaar op verhaal komen en dan naar Nederland worden gevlogen. Dat was een verstandig plan van de generaal.»⁷⁵²

⁷⁴⁸  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 juli 1995.

⁷⁴⁹  Verslag ontmoeting generaal Smith en generaal Mladic, 19 juli 1995.

⁷⁵⁰  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁷⁵¹  Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.

⁷⁵²  Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.

Op 22 juli 1995 in de vroege ochtend komen de Nederlandse VN-militairen aan op het Kamp Pleso bij het vliegveld van Zagreb. Daar wordt zaterdagavond 22 juli 1995 een besloten welkomstfeest gehouden. De volgende dag, op zondag 23 juli 1995, vindt op het kamp Pleso een bijeenkomst plaats in aanwezigheid van de kroonprins, de minister-president, de minister van Defensie en een vijftal Kamerleden. Op maandag 24 juli 1995

753 754

Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000. Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

wordt Dutchbat 3 officieel door generaal Janvier van zijn taak ontheven en vliegen de Nederlandse militairen vanuit Zagreb naar Soesterberg, waarna zij tot 4 september 1995 met verlof gaan.

Over het karakter van het welkomstfeest op 22 juli en in het bijzonder van de bijeenkomst op 23 juli ontstaan onder betrokkenen tevoren meningsverschillen. Voorhoeve geeft aanwijzingen om het feest en de bijeenkomst een ingetogen karakter te geven gezien de berichten over wat er mogelijk met de moslimmannen is gebeurd. Couzy heeft er begrip voor als de Nederlandse militairen behoefte hebben aan een feest in een besloten omgeving. Hij raadt Voorhoeve aan om niet naar Zagreb te komen en de militairen in Nederland welkom te heten.

Voorhoeve: «Ik weet dat generaal Couzy u heeft gemeld dat hij mij dat zou hebben ontraden. Dat is heel goed mogelijk. Ik herinner mij dat niet, maar ik sluit dat beslist niet uit. De generaal vond namelijk dat dit soort dingen operationeel-militaire aangelegenheden waren. De vraag of er al dan niet een muziekkorps meeging interpreteerde hij ook als een operationeel-militaire aangelegenheid waar hij over ging en niet de politieke leiding.

(...) Mij is meegedeeld dat de premier en de kroonprins er naartoe zouden gaan. Uit oogpunt van respect voor Dutchbat vond ik dat goed. (...) Bovendien had de kroonprins eerder zijn grote betrokkenheid bij Dutchbat en de enclave getoond door daar een bezoek aan te brengen. Hij had een aantal maanden daarvoor met die jongens gesproken. (...)»⁷⁵³

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo: «Ik heb toen tegen Voorhoeve en de SG van Algemene Zaken, Van de Graaf, gezegd: mensen, doe het niet. Ik heb tegen Voorhoeve gezegd: ik vind dat jij moet gaan, want jij bent de baas van die mannen; maar geen muziek, want ik verwacht dat het dan een potsierlijke vertoning wordt en dat gaat dan over de hele wereld.»⁷⁵⁴

In de hoorzitting geeft minister-president Kok zijn beweegredenen om aanwezig te zijn op de bijeenkomst met Dutchbat in Zagreb.

Kok: «Om betrokkenheid te tonen. Die betrokkenheid heeft een rechtstreekse verbinding met de wijze waarop ik sprak over mijn gemoedstoestand bij de val van de enclave. Ik vond betrokkenheid van de minister-president belangrijk bij mensen die onder dergelijke omstandigheden met de realiteit werden geconfronteerd en daarop geen antwoord konden geven vanwege de overmacht van de Bosnische Serviërs. (...) Er is contact geweest met minister Voorhoeve. Hij stelde mijn wens om die betrokkenheid te tonen erg op prijs. Er is ook contact geweest via mijn secretaris-generaal met minister Van Mierlo. (...) Hij heeft mij toen gezegd dat minister Van Mierlo het gevoel had dat mijn aanwezigheid en die van de kroonprins, waartussen overigens geen oorzakelijk verband bestaat, misschien wat aan de zware kant was. Ik vond dat niet. Ik vond het wel aan de zware kant, maar niet aan de te zware kant, omdat ik – zoals ik aangaf – met het gewicht van mijn aanwezigheid mijn betrokkenheid wilde laten zien. Iets anders was natuurlijk het karakter van de bijeenkomst. (...) Op dat moment kon ik niet inschatten wat het karakter van de bijeenkomst zou zijn. Wel weet ik dat ik waarschijnlijk wat onheil bespeurde, omdat ik nog voor het weekend via mijn secretaris-generaal tot de heer Voorhoeve heb laten zeggen: zorg ervoor dat de bijeenkomst sober is.(...) Ik voelde me dus behoorlijk bekocht toen bleek dat de heer Couzy zich daar blijkbaar niets van had aangetrokken. (...) Ik herinner mij van de bijeenkomst dat op een stuk van het terrein hoempamuziek werd gespeeld en dat was storend. Er was een terrasachtig terrein waarop militairen zaten met wie ik heel rustige gesprekken heb kunnen voeren. Ik herinner mij verder dat er op het andere deel van het terrein een groot aantal tenten stonden, grote tenten, waarin tientallen mensen bivakkeerden die daar deels voor of in de tent in alle rust zaten. Zij waren zich absoluut niet van enig feestgevoel of carnavalachtige stemming bewust. Waarom maak ik deze opmerking? Ik lees hier en daar, en ik ben ook maar een mens, dat Kok daar ging lopen feestvieren. Er werd door verreweg de meeste mensen helemaal geen feest gevierd, de hele dag niet, tot op het laatste moment. Ik heb aan de gesprekken met de militairen heel veel waardevolle indrukken overgehouden.»⁷⁵⁵

Op initiatief van het Kamerlid Hoekema worden ook vijf Kamerleden door Defensie uitgenodigd om samen met de minister naar Zagreb te vliegen. De betreffende leden zijn de voorzitter van de vaste commissie voor Defensie, Korthals (VVD), de ondervoorzitter van deze commissie, Hoekema (D66), De Hoop Scheffer (CDA), Valk (PvdA) en Singh Varma (GroenLinks).

De Hoop Scheffer: «(...) Ik weet goed dat ik er in ieder geval ook naartoe ben gegaan om aan te tonen – en dat zeg ik wel tot de dag van vandaag met de kennis van nu – dat de politieke verantwoordelijkheid voor het uitzenden van Dutchbat naar Srebrenica lag en ligt bij achtereenvolgende kabinetten en dat de politieke medeverantwoordelijkheid in dezen lag en ligt bij de Kamer als geheel, bij de CDA-fractie meer in het bijzonder, bij mij persoonlijk nog meer in het bijzonder als woordvoerder.»⁷⁵⁶

De minister van Defensie informeert de Kamer op 27 juli 1995 in een brief over de val van Srebrenica, de gebeurtenissen in Potocari en de humanitaire gevolgen. Over aanwijzingen voor oorlogsmisdaden stelt Voorhoeve:

«Het staat vast dat er oorlogsmisdaden zijn gepleegd, ook al valt door de beperkte waarnemingsmogelijkheden van Dutchbat-militairen weinig met zekerheid te zeggen over de schaal waarop. Zij hebben wèl de standrechtelijke executie van ten minste tien mannen kunnen vaststellen. Er moet rekening mee worden gehouden dat met het beschikbaar komen van nieuwe informatie, onder meer van blauwhelmen, ook andere oorlogsmisdaden aan het licht komen. Om praktische redenen is de operationele debriefing nog niet voltooid. Ruim 20 000 vluchtelingen in en rondom Potocari werden in korte tijd naar Kladanj in Midden-Bosnië geëvacueerd. Ook heeft een onbekend aantal vluchtelingen, vooral mannen, een heenkomen gezocht naar de enclave Zepa en door de Bosnische regering beheerste gebieden in Midden-Bosnië. Het aantal vermiste personen wordt geschat op enkele duizenden. Een deel van hen, voornamelijk mannen, is door de Bosnische Serviërs weggevoerd naar Bratunac en omgeving. Ondanks herhaalde verzoeken hebben de Bosnische Serviërs het Internationale Rode Kruis nog altijd geen toegang tot hen verleend.»⁷⁵⁷

⁷⁵⁵  Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

⁷⁵⁶  De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.

⁷⁵⁷  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 109, p. 6.

⁷⁵⁸  Concept-notitie van minister van Defensie voor ministerraad, 18 augustus 1995.

⁷⁵⁹  Notitie van DAV/MS voor de minister van Buitenlandse Zaken t.b.v. ministerraad,

18 augustus 1995.

⁷⁶⁰  Ministerraad, 18 augustus 1995.

De ministerraad bespreekt op 18 en 25 augustus 1995 de gebeurtenissen in Srebrenica en de opstelling van Nederland ten aanzien van de VN-vredesoperaties in voormalig Joegoslavië. Daarbij wordt ook gesproken over een (nog informeel) verzoek van de VN aan Nederland om een compagnie te stationeren in de safe area Gorazde, waaruit de Britten zich hebben teruggetrokken. De minister van Defensie wijst uitzending van Nederlandse militairen naar Gorazde af,⁷⁵⁸ maar ambtenaren van Buitenlandse Zaken adviseren Van Mierlo om in de ministerraad argumenten naar voren te brengen die er voor pleiten om in stemmen met het verzoek Nederlandse militairen naar Gorazde te zenden (aanzien van Nederland wel degelijk beschadigd, Nederland heeft bijzondere verantwoordelijkheid voor de enige overgebleven enclave).⁷⁵⁹ In de ministerraad van 18 augustus wordt ingegaan op de vraag of Nederland in zou moeten gaan op het verzoek van de VN om de Britse VN-militairen in Gorazde af te lossen. Gesteld wordt dat de situatie veel lijkt op die in Srebrenica, maar dat het, ondanks de dramatische ontwikkelingen van de afgelopen periode, een reëel bespreekbare mogelijkheid moet zijn. Aangevoerd wordt dat het de geloofwaardigheid van Nederland in het buitenland zou kunnen herstellen en een manier zou kunnen zijn voor het militaire apparaat om zijn teleurstelling te verwerken.⁷⁶⁰

⁷⁶¹  Fax van medewerker DAB aan minister van Defensie, niet gedateerd.

⁷⁶²  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 116, p. 5.

⁷⁶³  Ministerraad, 18 augustus 1995.

⁷⁶⁴  Ministerraad, 18 augustus 1995.

Op 23 augustus 1995 vindt een «torentjesoverleg» plaats waar wordt besloten dat «de Nederlandse opstelling t.a.v. een bijdrage aan een multinationale UNPROFOR-eenheid in Gorazde nader zal worden bezien in het licht van de bereidheid van andere landen daaraan bij te dragen.»⁷⁶¹ Vanaf begin september 1995 maakt het succes van de luchtaanvallen in het kader van de operatie Deliberate Force de stationering van grondtroepen in Gorazde niet langer nodig. «Nu deze week gebleken is dat deze strategie (aanvallen op veilige gebieden beantwoorden met de inzet van het luchtwapen) ook daadwerkelijk is toegepast, is de discussie of er wel of niet militaire eenheden naar Gorazde moeten worden gezonden achterhaald. In Gorazde bevinden zich geen militaire eenheden meer, hetgeen de mogelijkheden tot gijzelneming aanzienlijk heeft verkleind en de effectiviteit van het luchtwapen heeft bevorderd.»⁷⁶² In de ministerraad van 18 augustus 1995 wordt gesproken over de concept-brief van de minister van Defensie aan de Tweede Kamer.⁷⁶³ Over mogelijke oorlogsmisdaden is thans meer informatie voorhanden. Deze informatie rechtvaardigt de veronderstelling dat ca. 2100–2700 Bosnische mannen na de val van Srebrenica zonder vorm van proces zijn omgebracht door de Bosnische Serviërs. Op Nederlands verzoek zijn door de Amerikaanse regering satellietfoto’s van het gebied rondom Bratunac gemaakt, waarop naar alle waarschijnlijkheid massagraven zijn waar te nemen. Het bestaan van massagraven blijkt ook uit de inmiddels voorhanden zijnde ooggetuigenverklaringen, die zeer gedetailleerd van aard zijn. Aan de uitgezonden militairen zijn vragenlijsten van het Joegoslavië-tribunaal verstrekt. Betrokkenen krijgen thans een «debrie-fing» door 15 onderzoekteams van de koninklijke landmacht (KL) en de koninklijke marechaussee (KMar). Vervolgens wordt ingegaan op de «incidenten»: de persconferentie van Karremans op 23 juli 1995 in Zagreb, het mislukte fotorolletje, geruchten over overeenkomst Karremans-Mladic inzake de gescheiden evacuatie van mannen en vrouwen, de verklaring van majoor Franken van 17 juli 1995, de gebrekkige communicatie tussen de diverse crisiscentra binnen Defensie. In de daarop volgende gedachtewisseling wordt onder meer geïnformeerd naar de verhouding tussen enerzijds de VN-commandostructuur en anderzijds de Nederlandse verantwoordelijkheid. Ook wordt kritiek uitgeoefend op de VN. Gemeld wordt dat er op drie momenten is geïntervenieerd. Als eerste toen een aanval op Srebrenica op handen leek. Toen is aan de VN meegedeeld dat er, gezien de wetenschap dat de enclave hoe dan ook zou vallen, zo min mogelijk doden en gewonden onder de Nederlandse militairen mochten vallen, hetgeen overigens in overeenstemming is met de geldende VN-instructie. Er is een tweede maal ingegrepen toen dreigementen werden ontvangen dat bij continuering van de luchtaanvallen, gijzelaars omgebracht zouden worden en de Nederlandse basis te Potocari bestormd zou worden. Een en ander was reden om de heer Akashi te verzoeken de luchtaanvallen te stoppen, temeer daar de reeds uitgevoerde aanvallen weinig effectief waren geweest en van nieuwe aanvallen weinig te verwachten was gezien de snel oprukkende Bosnisch-Servische tanks en artillerie. Deze interventie was overigens niet van groot belang, omdat zijdens de VN ook reeds tot stopzetting was besloten. Er is een derde maal geïntervenieerd toen werd vernomen dat de Serviërs voornemens waren om de mannen en vrouwen gescheiden te evacueren. Daarop is aan de Nederlandse bataljonscommandant meegedeeld dat de Nederlandse troepen hieraan onder geen beding mochten meewerken.⁷⁶⁴ De ministerraad wordt er in dit verband op geattendeerd dat reeds op 7 juli 1995 luchtsteun was aangevraagd, die echter door generaal Janvier werd geweigerd op grond van mogelijk schadelijke effecten op de vredesonderhandelingen. Gesteld dat luchtsteun inderdaad eerder en op massale schaal was verleend, dan had de aanval op de enclave wellicht (tijdelijk) kunnen worden afgeslagen.⁷⁶⁵

Ook is de ministerraad onaangenaam verrast door de relativerende uitlatingen over de genocide van enkele hoge militairen, onder anderen luitenant-generaal Couzy.⁷⁶⁶ Terzake heeft de minister van Defensie verklaard dat de acties van de Bosnische Serviërs pasten in een plan van genocide. Aangedrongen wordt op het nemen van disciplinaire maatregelen tegen een aantal hoge officieren, waarna wordt toegezegd dat gesprekken zullen worden gevoerd met betrokkenen over hun uitlatingen, waarmee ze afstand hebben genomen van de opvatting die de minister van Defensie daarover had geuit. Met de leiding van de Landmachtstaf zal worden gesproken over het feit dat zij de verklaring van 17 juli jl. over de evacuatie van de vluchtelingen (ondertekend door majoor Franken) als niet relevant terzijde heeft geschoven. Voorts wordt een gesprek met de militaire leiding als geheel aangekondigd.⁷⁶⁷

In de ministerraad van 25 augustus 1995 wordt de bespreking van de brief van de minister van Defensie aan de Kamer voortgezet.⁷⁶⁸ Op basis van de bespreking in de ministerraad van 18 augustus 1995 krijgt de ministerraad een nieuw concept voorgelegd, dat met waardering wordt ontvangen. Er wordt verslag gedaan van het gesprek met BLS Couzy, naar aanleiding van diens uitlatingen als zouden er geen aanwijzingen zijn die op een genocide zouden wijzen. Luitenant-generaal Couzy is er inmiddels van overtuigd geraakt dat er inderdaad sprake is geweest van grove schendingen van mensenrechten. Daarnaast is in het gesprek nog eens bevestigd hoe de verantwoordelijkheden tussen de minister en de legerleiding zijn verdeeld: voor alle zaken die het beleid betreffen, is de politieke leiding verantwoordelijk, terwijl de bevelhebbers uitsluitend verantwoordelijk zijn voor concrete operationele zaken. Daarover bestaat geen misverstand. Vervolgens wordt ingegaan op een aantal opmerkingen en vragen over de concept-brief van de minister van Defensie. Voorgesteld wordt om in het rapport over de debriefings niet alle processen-verbaal van de gesprekken op te nemen, maar een samenvatting te geven van de politiek relevante punten.⁷⁶⁹ De ministerraad besluit vervolgens tot het volgende. Ten eerste: De minister van Defensie wordt gemachtigd om, in overleg met de ministerpresident, mede in diens hoedanigheid van minister van Buitenlandse Zaken a.i., de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, gehoord het besprokene, aan te passen en op maandag 28 augustus a.s. aan te bieden. Ten tweede: De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie zullen ten behoeve van de vergadering van 1 september 1995 een concept-brief aan de Tweede Kamer opstellen inzake de beleidsbepaling van Nederland in de thans ontstane situatie.⁷⁷⁰

Op 28 augustus 1995 stuurt de minister van Defensie een uitgebreide brief aan de Kamer over de val van Srebrenica. En de minister van Buitenlandse Zaken stuurt de Kamer, mede namens de minister van Defensie, op 1 september een brief over de actuele situatie in het voormalige Joegoslavië «na de val van Srebrenica en Zepa, de herovering van de Krajina door de Kroatische regeringstroepen, het nieuwe Amerikaanse vredesinitiatief en de NAVO-luchtaanvallen, alsmede de artilleriebeschietingen door de Rapid Reaction Force op Bosnisch Servische doelen».⁷⁷¹

Ministerraad, 18 augustus 1995. Ministerraad, 18 augustus 1995. Ministerraad, 18 augustus 1995. Ministerraad, 25 augustus 1995. Ministerraad, 25 augustus 1995. Ministerraad, 25 augustus 1995. TK, 1994–1995, 22 181, nr. 116.

768 769 770

3.2.18 Evaluatie/debriefing Infanteriebataljon

De minister van Defensie schrijft de Kamer op 3 augustus 1995 dat het «vanzelfsprekend van groot belang is de toedracht van de gebeurtenissen rondom de val van Srebrenica zorgvuldig te onderzoeken en op schrift te stellen. De koninklijke landmacht onderwerpt daarom de militairen van

765

766

6

771

Dutchbat-3 aan een uitvoerige operationele debriefing. De gesprekken worden, met het oog op de geschiedschrijving, bijgewoond door medewerkers van de sectie Militaire Geschiedenis van de Landmachtstaf. Een definitief verslag van de debriefing komt in de loop van september a.s. beschikbaar, zodra de militairen van Dutchbat zijn gehoord en het onderzoek is afgesloten. Inmiddels zijn 21 kaderleden van Dutchbat van 21 tot en met 23 juli in Zagreb al gedebriefed. De eerste debriefing had betrekking op de periode van 3 tot en met 15 juli. De resultaten van deze debriefing, die uiteraard een voorlopig karakter hebben, onderschrijven mijn brief van 27 juli jl. aan de Tweede Kamer over de val van Srebre-nica.»⁷⁷²

Deze eerste voorlopige debriefing, in Zagreb, is gericht op de operationele aspecten van het functioneren van Dutchbat. Deze debriefing staat onder leiding van generaal Bastiaans, die daarvan een schriftelijk verslag maakt. Minister Voorhoeve neemt enkele dagen later kennis van dat verslag.⁷⁷³ De toezegging in de brief van Voorhoeve van 3 augustus 1995, dat het verslag van de debriefing in de loop van september beschikbaar zal zijn, kan niet worden waargemaakt. Omdat de teruggekeerde militairen eerst op verlof worden gestuurd, kan de debriefing pas op 4 september een aanvang nemen. In het hoofdstuk «opdracht en verantwoording» van het uiteindelijke debriefingsrapport staat vermeld dat «de minister van Defensie de bevelhebber der landstrijdkrachten opdracht heeft gegeven deze debriefing uit te voeren. Vervolgens heeft de Bevelhebber de leiding van de debriefing in handen gelegd van brigade-generaal mr O. van der Wind. Op verzoek van de minister voornoemd zijn als externe, onafhankelijke adviseurs opgetreden de heren mr. J. de Ruiter (voormalig minister van Justitie en van Defensie) en generaal b.d. G.L.J. Huyser (voormalig Chef Defensiestaf). Op verzoek van de bevelhebber der landstrijdkrachten is eveneens brigade-generaal K.C. Roos, van het wapen der koninklijke marechaussee, als adviseur opgetreden.»⁷⁷⁴

«De belangrijkste functie van deze debriefing was het verkrijgen van zoveel mogelijk feitelijke en relevante informatie van betrokkenen zelf om daarmee te komen tot een zo nauwkeurig mogelijke beschrijving van gebeurtenissen. Hierbij ging het niet om het verhoren (in strafrechtelijke zin), terwijl evenmin betrokkenen met elkaar(s verklaringen) werden geconfronteerd. Dit strookte met de andere functie van de debriefing: een functie in het verwerken van de indrukken en ervaringen die het betrokken personeel heeft opgedaan.»⁷⁷⁵

Het «plan van aanpak» van de debriefing, dat op 16 augustus 1995 wordt goedgekeurd, gaat uit

⁷⁷²  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 111, p. 1.

⁷⁷³  Dr J. A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, 28 september 1998, p. 5.

⁷⁷⁴  Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, p. 5.

⁷⁷⁵  Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, p. 5.

⁷⁷⁶  Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, p. 6.

«van een constructie met twintig samengestelde debriefingsteams. Gelet op de aard van de werkzaamheden is voor de samenstelling van die teams gekozen voor ervaren officieren en onderofficieren van de koninklijke landmacht (afkomstig uit de inlichtingenen veiligheidsorganisatie) en uit evenzeer ervaren functionarissen van de koninklijke marechaussee. Hierbij wordt opgemerkt dat het personeel van de koninklijke marechaussee niet mocht en niet is opgetreden in de hoedanigheid van opsporingsambtenaar in de zin van de wet; mede hierom waren de debriefers tijdens de gesprekken niet in uniform maar in burger gekleed. (...) Naast deze debriefingsteams werden drie analyseploegen samengesteld. Deze analyseploegen behandelden respectievelijk de onderwerpen: operationeel optreden, humanitair oorlogsrechtelijke aspecten en de rol van Dutchbat bij het begeleiden van de vluchtelingen en gewonden, alsmede het onderwerp overige relevante aspecten.»⁷⁷⁶

Van Kemenade beschrijft in zijn eindrapport «Omtrent Srebrenica» de gang van zaken bij de opzet van de debriefing als volgt:

«In de beginfase wordt door minister Voorhoeve overwogen het onderzoek te doen uitvoeren door de koninklijke marechaussee. Later wordt daarvan echter afgestapt, waarschijnlijk omdat daarvan teveel de suggestie van een justitieel onderzoek zou uitgaan. Ook is hem op enig moment nog gesuggereerd het onderzoek geheel door externe onderzoekers te laten verrichten. Hiervoor wordt echter niet gekozen, waarschijnlijk omdat het debriefen van Dutchbat-militairen toch te zeer een zaak van de koninklijke landmacht wordt bevonden om de verantwoordelijkheid daarvoor en uitvoering daarvan geheel uit handen te geven. (...) Punt van overleg is ook waar de verantwoordelijkheid voor de debriefingsoperatie dient te liggen; bij de koninklijke landmacht (KL) omdat dat het krijgsmachtonderdeel is onder verantwoordelijkheid waarvan Dutchbat viel, of bij de Centrale Organisatie omdat het boven tafel krijgen van zoveel mogelijk informatie omtrent het verloop van de missie in Srebrenica een belang en verantwoordelijkheid van de politieke leiding is. Uiteindelijk wordt gekozen voor de constructie van een opdracht van de departementsleiding aan de koninklijke landmacht om de debriefing uit te voeren, waarbij is voorzien in de begeleiding van het onderzoek door twee externe, onafhankelijke adviseurs, de heren De Ruiter en Huyser, die zijn belast met de kwaliteitsbewaking en hun oordeel over het onderzoek in een apart schriftelijk stuk zullen neerleggen.»⁷⁷⁷

«Op 17 augustus 1995 (N.B.: volgens het debriefingsrapport op 16 augustus 1995) wordt het door generaal Van der Wind ingediende plan van aanpak goedgekeurd in een vergadering waarbij aanwezig zijn minister Voorhoeve, de externe adviseurs De Ruiter en Huyser, secretarisgeneraal Barth, plv. CDS generaal Schouten, plv. BLS Van Baal, Directeur Voorlichting Van den Heuvel en plv. directeur Algemene Beleidszaken Casteleijn. Overigens is gebleken dat een uitdrukkelijke schriftelijke opdracht tot het uitvoeren van de debriefing niet op enig moment daadwerkelijk door de Centrale Organisatie is verstrekt, ondanks verzoeken daartoe vanuit de koninklijke landmacht. Wel is de opdracht die uiteindelijk in het debriefingsrapport terecht is gekomen, voor aanvang van de debriefing, waarschijnlijk op 13 augustus 1995, geformuleerd door generaal Van der Wind zelf. Omtrent de vraag of deze opdracht nog uitdrukkelijk door de minister is goedgekeurd, lopen de verklaringen uiteen.»⁷⁷⁸ Van Kemenade vermeldt ook dat aanvankelijk nog is gedacht over de wijze waarop mogelijke strafbare feiten aan het OM kunnen worden gemeld. «In het definitieve plan van aanpak lijkt dit aspect echter anders te worden benaderd, aangezien in de inleiding van het feitenrelaas van de debriefing is vermeld dat met de Officier van Justitie is overeengekomen dat mogelijke strafbare feiten vanuit het onderzoeksteam niet gemeld zullen worden.»⁷⁷⁹

In de brief van 28 augustus 1995 aan de Tweede Kamer gaat Voorhoeve in op de resultaten van de «eerste, voorlopige» debriefing in Zagreb. «Het ging om leidinggevende functionarissen en om getuigen van wanda-den.»⁷⁸⁰ Vervolgens meldt Voorhoeve dat eind juli 1995 is besloten

⁷⁷⁷  Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, p. 11.

⁷⁷⁸  Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, p. 12.

⁷⁷⁹  Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, p. 12.

⁷⁸⁰  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 115, p. 9.

«om, in aanvulling op de voorlopige debriefing in Zagreb, een uitgebreide debriefing van Dutchbat te houden. Daarover is de Kamer op 3 augustus jl. ingelicht. Gelet op de lange tijd dat de Nederlandse VN-militairen in Srebrenica onder moeilijke omstandigheden hadden gewerkt en op de wens van hun achterban zo spoedig mogelijk met hen te worden herenigd, was eind juli besloten Dutchbat voorafgaand aan de uitgebreide debriefing enkele weken verlof te geven. Vanaf aanstaande maandag 4 september worden met alle Nederlandse VN-militairen die zich tijdens het Bosnisch-Servische offensief in de enclave Srebrenica bevonden, gesprekken gevoerd, tijdens welke wordt ingegaan op alle mogelijke aanwijzingen van oorlogsmisdaden en op militair-operationele aspecten. De militairen zal overigens ook alle gelegenheid worden geboden zaken op te brengen die niet strikt onder deze twee thema’s vallen. Beoogd wordt een compleet overzicht te krijgen van de gebeurtenissen die vervolgens in hun onderlinge samenhang beter kunnen worden overzien. Daartoe zijn de volgende maatregelen getroffen. Vijftien tot twintig debriefingsteams voeren de persoonlijke gesprekken. Deze teams bestaan uit personeel van de koninklijke marechaussee en van de koninklijke landmacht. De resultaten worden geanalyseerd en in een rapport vastgelegd. Het onderzoeksteam zal worden geleid door een opperofficier van de Militair Juridische Dienst van de koninklijke landmacht (brigade-generaal Van der Wind), bijgestaan door een adviseur van de koninklijke marechaussee (de plaatsvervangend commandant KMar, brigade-generaal Roos). Zij worden op hun beurt begeleid door twee externe adviseurs. Mr. J. de Ruiter (voormalig minister van Justitie en van Defensie) en generaal b.d. G.L.J. Huyser (voormalig Chef Defensiestaf en voorzitter van de Pensioen Uitkerings Raad) hebben zich bereid verklaard deze taak op zich te nemen. Het spreekt vanzelf dat de gekozen uitgebreide opzet van de debriefings tijd vergt. Het streven is het rapport voor 1 oktober aanstaande te voltooien. Een kortere tijdspanne zou afdoen aan de gewenste zorgvuldigheid en mate van volledigheid. De bevindingen zullen worden neergelegd in een rapport, dat ook het VN-Tribunaal en de Tweede Kamer zal worden aangeboden.»⁷⁸¹

In een Algemeen Overleg op 31 augustus 1995 en een plenair debat van de fractievoorzitters op 5 september 1995 wordt onder andere gesproken over de opzet van de debriefing. In het overleg vraagt Valk (PvdA) waarom niet eerder is gestart met het horen van de betrokken militairen.⁷⁸² Ook Hoekema (D66) «had zich toch kunnen voorstellen dat met de debriefing op een eerder moment een begin zou zijn gemaakt.»⁷⁸³ Minister Voorhoeve gaat in zijn beantwoording nader in op de opzet en de organisatie van de debriefing en de bevoegdheden van de onafhankelijke adviseurs.⁷⁸⁴

In het plenair debat staat de vraag centraal op welke wijze de gebeurtenissen rond de val van Srebrenica moeten worden onderzocht. Heerma (CDA) en Rosenmöller dienen een motie in waarin «de regering wordt verzocht een onafhankelijk onderzoek in te stellen naar de kernpunten van de besluitvorming met betrekking tot de missie van Dutchbat in Srebr-enica.»⁷⁸⁵ De motie wordt op 5 september 1995 door de Kamer verworpen met de stemmen van de fracties van CDA, GroenLinks, AOV en SP voor. Het «Rapport gebaseerd op de debriefing Srebrenica» wordt op 4 oktober 1995 door de rapporteur, brigade-generaal Van der Wind, gepubliceerd, op 20 en 27 oktober 1995 door de ministerraad besproken en op 30 oktober 1995, met een uitgebreide begeleidende brief van de minister van Defensie, aangeboden aan de Tweede Kamer.⁷⁸⁶ Ambtenaren van Buitenlandse Zaken, met name de chef DPV, hebben ernstige kritiek op het debriefingsrapport:

⁷⁸¹  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 115, pp. 10–11.

⁷⁸²  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 119, p. 2.

⁷⁸³  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 119, p. 9.

⁷⁸⁴  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 119, p. 30.

⁷⁸⁵  TK, 1994–1995, 22 181, nr. 117.

⁷⁸⁶  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 128.

⁷⁸⁷  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 12 oktober 1995.

⁷⁸⁸  Ministerraad, 20 oktober 1995.

⁷⁸⁹  Ministerraad, 20 oktober 1995.

⁷⁹⁰  Besluitenlijst Politiek Beraad, 9 oktober 1995.

«Het rapport zelf gaat gebukt onder gebrekkige redactie en onoverzichtelijkheid in de presentatie van de gegevens. (...) Het zou mij dan ook niet verbazen indien publicatie van het rapport in deze vorm de roep vanuit het parlement en de media om verder onderzoek door onafhankelijke deskundigen slechts zal versterken. (...) Met de wijsheid van achteraf kan men stellen dat Nederland zich niet meer in dergelijke geëxponeerde posities moet begeven zonder dat het zich kan verlaten op sluitende commitments van grotere mogendheden voor militaire bijstand in situaties als deze.»⁷⁸⁷

De ministerraad van 20 oktober 1995 besluit de bespreking van het debriefingsrapport aan te houden tot de volgende vergadering.⁷⁸⁸ In de tussentijd zal en marge van de raad bewindspersonenoverleg plaatsvin-den.⁷⁸⁹

Binnen Defensie zelf is men ook niet helemaal tevreden over het debrie-fingsrapport en wordt actie ondernomen om een aantal punten nader op te helderen.⁷⁹⁰ De begeleidende brief van Voorhoeve wordt de dagen voor de bespreking in de ministerraad van 27 oktober 1995 verder uitgebreid. Volgens de chef DPV wordt in de nieuwe versie van de brief van

Voorhoeve tegemoet gekomen aan de kritiek van de minister van Buitenlandse Zaken. Hij blijft echter ontevreden met de wijze waarop de schuldvraag over het uitblijven van luchtsteun bij de VN wordt gelegd en de taak van Dutchbat in Srebrenica wordt uitgelegd.⁷⁹¹ De ministerraad van 27 oktober 1995 wijdt een uitgebreide bespreking aan het debriefingsrapport en de begeleidende brief van de minister van Defensie.⁷⁹² Paragraaf 3.69 wordt beschouwd als de meest kwetsbare passage in het rapport, omdat die handelt over het enige moment waarop de Nederlandse VN-militairen daadwerkelijk enige keuze hadden. Deze paragraaf luidt als volgt:

«3.69. Het bataljon wordt verrast door de snelheid waarmee de BSA de evacuatie van de vluchtelingen start. Onverwacht snel blijkt de BSA over grote aantallen bussen en vrachtwagens te beschikken. Mladic negeert protesten van de bataljonscommandant. De opdracht van UNPROFOR aan Dutchbat is om de vluchtelingen zo goed mogelijk te beschermen en maximale steun te geven om de bevolking naar veiliger oorden te brengen. Om excessen bij het transport te voorkomen besluit de bataljonscommandant mee te werken aan de evacuatie. Als de eerste bussen aankomen, bestormen een groot aantal vluchtelingen deze om zo snel mogelijk in te stappen. Dutchbat militairen vormen vervolgens een afzetting naar de bussen.»⁷⁹³

⁷⁹¹  Memorandum van DPV aan de minster van Buitenlandse Zaken, 26 oktober 1995.

⁷⁹²  Ministerraad, 27 oktober 1995.

⁷⁹³  Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, p. 42.

⁷⁹⁴  Ministerraad, 27 oktober 1995.

In reactie op de opmerkingen in de ministerraad wordt onder andere ingegaan op de problemen bij het schatten van het aantal slachtoffers.⁷⁹⁴ De Dutchbat-militairen hebben slechts een klein deel van de executies waargenomen. De massa-executies hebben plaatsgevonden buiten de enclave, buiten het gezichtsveld van de Dutchbat-militairen. Gesteld wordt dat de VN meer hadden kunnen doen om de val van Srebrenica te voorkomen: De VN namen reeds vijf à zes maanden voor de val van Srebrenica de houding in dat de enclaves een belemmering vormden voor de inzet van het luchtwapen. Het luchtwapen is dan ook pas na de val van Srebrenica en Zepa op grote schaal ingezet. In het voorjaar van 1995 heeft de secretaris-generaal van de VN, de heer Boutros Ghali, voorgesteld om de Nederlandse troepen uit Srebrenica terug te trekken, dan wel die troepen te vervangen door UNMO’s. Hierop is door Nederland, wetende dat terugtrekking in ieder geval tot een ramp zou leiden, afwijzend gereageerd. De VN zijn ernstig tekortgeschoten. Het concept van de safe areas was op zichzelf niet onjuist. De uitvoering had echter aan de NAVO moeten worden overgelaten, zoals destijds ook is bepleit. Over de hulp van Dutchbat bij de evacuatie wordt gesteld: Dutchbat had wellicht bij het scheiden van de mannen en de vrouwen door de Bosnische Serviërs harder kunnen optreden. Hoewel de Nederlandse militairen niet wisten wat de werkelijke bedoelingen van de Bosnische Serviërs waren, hadden zij achterdochtiger moeten zijn. Zodra werd vernomen van de scheiding tussen mannen en vrouwen, is direct de bataljonscommandant geïnstrueerd dat hieraan onder geen beding mocht worden meegewerkt. Het wordt onmogelijk geacht om te beoordelen of de Nederlandse militairen bij hun verzet tegen de gedwongen evacuatie van de bevolking en de vluchtelingen tot het uiterste zijn gegaan. Sommigen hebben zich heldhaftig gedragen, anderen hebben zich geconcentreerd op de afwikkeling van de ontstane situatie. Feit is dat er bij transporten die door Nederlandse VN-militairen werden begeleid, de Bosnische Serviërs terughoudender waren voor wat betreft het gebruik van geweld.

De opmerkingen dat het rapport kwetsbare punten bevat, worden beaamd. In de brief wordt uitgebreid ingegaan op die punten, hetgeen de oorzaak is van de lengte van de brief. Er wordt gesproken over de wenselijkheid dat de Tweede Kamer overgaat tot het instellen van een parlementair onderzoek, dan wel het houden van openbare hoorzittingen. Een dergelijk onderzoek zou het functioneren van de koninklijke landmacht bemoeilijken, zonder wezenlijk nieuwe informatie op te leveren. De leden van de raad worden verzocht om in hun contacten met de regeringsfracties aan te dringen op terughoudendheid. Verder onderzoek zou namelijk leiden tot nog meer schade voor het aanzien van Nederland en demotivatie bij de krijgsmacht.⁷⁹⁵

De ministerraad machtigt vervolgens de minister van Defensie om de brief, gehoord het besprokene in de raad, aan te passen en aan de Tweede Kamer te zenden.⁷⁹⁶ In de begeleidende brief waarmee de minister van Defensie de Kamer op 30 oktober 1995 het debriefingsrapport aanbiedt, gaat Voorhoeve onder andere in op de opzet en aard van de debriefing: «Een debriefing is geen strafrechtelijk onderzoek. De Nederlandse blauwhelmen zijn niet onder ede gehoord. Al het materiaal over oorlogsmisdaden is echter overgedragen aan het VN-Tribunaal dat de getuigen waar nodig onder ede kan verhoren. Een debriefing is evenmin een wetenschappelijk onderzoek. Het debriefingsrapport is wel, in de woorden van de beide adviseurs, »een analytische, samenvattende weergave van duizenden bladzijden met verklaringen«.»⁷⁹⁷

De vaste commissie voor Defensie besluit om ter voorbereiding van het debat over het debriefingsrapport een groot aantal vragen (148) voor te leggen aan de minister van Defensie, die deze, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, beantwoordt bij brief van 30 november 1995.⁷⁹⁸ Daarnaast verzoekt de vaste commissie voor Defensie de minister van Defensie op 30 november 1995 om een aantal Nederlandse officieren die in juli 1995 hoge posten hadden bij de VN-vredesmacht in het voormalig Joegoslavië, te mogen horen.⁷⁹⁹ Minister Voorhoeve verzet zich hiertegen, enerzijds vanwege het openbare karakter van de hoorzittingen, anderzijds vraagt hij zich af of de VN wel toestemming zullen geven voor het horen van voormalige VN-officieren. Voorhoeve legt dit probleem voor aan de ministerraad van 1 december 1995.⁸⁰⁰

Gehoord de ministerraad stuurt Voorhoeve de Kamer op 4 december 1995 een brief, waarin hij meldt:

⁷⁹⁵  Ministerraad, 27 oktober 1995.

⁷⁹⁶  Ministerraad, 27 oktober 1995.

⁷⁹⁷  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 128, p. 4.

⁷⁹⁸  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 134.

⁷⁹⁹  Bijlage bij TK, 1995–1996, 22 181, nr. 135, p. 3.

⁸⁰⁰  Ministerraad, 1 december 1995.

⁸⁰¹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 135, pp. 1–2.

⁸⁰²  Ministerraad, 8 december 1995.

«Mocht de Kamer nadere feitelijke informatie willen inwinnen van direct betrokken Nederlandse VN-functionarissen, dan zal de regering daaraan medewerking verlenen. Wel is het wenselijk daarvoor een vorm te kiezen die recht doet aan de staatsrechtelijke verhoudingen en de vereiste zorgvuldigheid ten opzichte van de Verenigde Naties en de NAVO alsmede het betrokken personeel. (...) In het licht van bovenstaande acht ik een openbare hoorzitting minder raadzaam. Afgezien van staatsrechtelijke bezwaren tegen een openbare hoorzitting van militairen na afloop van hun missie die onder verantwoordelijkheid van internationale organisaties stond, en de mogelijke precedentwerking daarvan, is het niet waarschijnlijk dat een hoorzitting het nu beschikbare beeld van de gebeurtenissen zou veranderen. Voorts dient de regering zich ervan te vergewissen of de Verenigde Naties respectievelijk de NAVO bezwaren heeft tegen zulke verdere informatieverschaffing door Nederlandse militairen die in dienst waren bij deze organisaties. Voor zover de Kamer ter voorbereiding op het afsluitende debat wenst te beschikken over nadere feitelijke bijzonderheden, kunnen deze ook worden verkregen in een besloten gesprek met de betrokken Nederlandse functionarissen. Er is mijnerzijds geen bezwaar tegen om van dit gesprek een verslag te maken dat bij het afsluitende Kamerdebat kan worden betrokken.»⁸⁰¹

De vaste commissie voor Defensie houdt vast aan haar voornemen tot openbare hoorzittingen, waarna het verzoek op 8 december 1995 opnieuw wordt besproken in de ministerraad.⁸⁰² De nadelen zijn: De VN-militairen die onder het bevel van de VN stonden, worden nu na de missie min of meer ter verantwoording geroepen in de Tweede Kamer. Wat betreft de

⁸⁰³  Ministerraad, 8 december 1995.

⁸⁰⁴  Brief van de minister van Defensie aan de voorzitters van de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer, 8 december 1995.

⁸⁰⁵  Nota van plv. directeur DV aan de minister van Defensie, 14 november 1995; Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 november 1995.

⁸⁰⁶  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 149.

⁸⁰⁷  Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, 28 september 1998, pp. 18–19.

ministeriële verantwoordelijkheid bestaat de verplichting aan de Tweede Kamer inlichtingen te verstrekken. Voorzover echter de militairen onder de verantwoordelijkheid van de VN vielen, vallen zij dus niet onder de Nederlandse ministeriële verantwoordelijkheid. Tot slot is een nadeel dat deze hoorzitting precedentwerking kan hebben naar andere delen van de overheid, zoals de politie. De VN hebben gezegd dat de vertrouwelijkheid moet worden gehandhaafd, maar hebben geen juridische mogelijkheden om het Nederlandse parlement tegen te houden. Daarom wordt voorgesteld om de verhoren alleen toe te staan achter gesloten deuren, omdat in ieder geval moet worden voldaan aan het verzoek van de VN. De raad machtigt vervolgens de minister van Defensie om de ter vergadering uitgedeelde concept-brief, gehoord het besprokene in de raad, aan te passen en te verzenden.⁸⁰³

In zijn brief van 8 december 1995 aan de Kamer herhaalt de minister van Defensie de bezwaren van het kabinet tegen een openbare hoorzitting en verklaart hij dat «de regering bereid is de vier Nederlandse VN-functionarissen toestemming te geven voor een besloten gesprek met de Kamer. De regering hecht eraan, dat de militairen in aanwezigheid van de desbetreffende minister, zijnde ondergetekende, worden gehoord. (...) De vier genoemde militairen kunnen feitelijke informatie verstrekken, maar geen beoordeling geven van het verloop van de gebeurtenissen. Zij kunnen in de Kamer geen verantwoording afleggen van hun in dienst van de VN uitgevoerde militaire taken.»⁸⁰⁴

De Kamer gaat uiteindelijk akkoord met deze opzet en leden van de vaste commissie voor Defensie spreken op 11 december 1995 in vertrouwelijkheid en in aanwezigheid van de minister van Defensie met kolonel Brantz (toenmalig plaatsvervangend commandant sector North-East UNPROFOR in Tuzla), luitenant-kolonel De Ruiter (toenmalig stafofficier bij hoofdkwartier van UNPROFOR in Sarajevo), kolonel De Jonge (toenmalig stafofficier bij hoofdkwartier van UNPF in Zagreb) en brigade-generaal Nicolai (toenmalig stafchef bij UNPROFOR in Sarajevo). Van deze gesprekken zijn geen verslagen beschikbaar.

Overigens wordt op Buitenlandse Zaken vanaf november 1995 gewerkt aan een analyse van de besluitvorming over deelname aan UNPROFOR en de uitzending naar Srebrenica, zoals door Van Mierlo toegezegd aan de Kamer in het plenair debat van 5 september 1995. Defensie heeft veel kritiek op deze evaluatie («Er is meer sprake van een chronologische weergave van gebeurtenissen dan van analyse») en wenst, naast verbetering van de tekst, ook medeondertekening door de minister van Defensie, indien de nota naar de Tweede Kamer gaat.⁸⁰⁵ Uiteindelijk wordt de analyse, alleen ondertekend door de minister van Buitenlandse Zaken, pas op 4 maart 1996 (een half jaar na de toezegging van de minister) naar de Kamer gezonden.⁸⁰⁶ De Kamer neemt dit stuk dan voor kennisgeving aan.

In het plenair debat van 19 december 1995 over het debriefingsrapport Srebrenica «valt op een aantal specifieke punten kritiek te beluisteren op het debriefingsrapport, zoals ten aanzien van de te summiere weergave van de problemen met de commandovoering, van de problemen bij de samenwerking van de geneeskundige eenheden onderling en van de kwestie inzake het al of niet onthouden van de nodige medische zorg aan gewonde lokale burgers. Het uiteindelijk oordeel van de Tweede Kamer is echter dat men tevreden is met het rapport en de aanvullende informatievoorziening door de minister. Van de zijde van de Kamer is geen kritiek geventileerd op de wijze waarop de afhandeling van mogelijk strafrechtelijk relevante feiten heeft plaatsgevonden. De algemene teneur van het debat is dat de Tweede Kamer hiermee de kwestie Srebrenica wil afsluiten.»⁸⁰⁷

In hun bijdrage aan het debat kijken de woordvoerders terug op de besluitvorming inzake de uitzending van Dutchbat. De Hoop Scheffer (CDA) verklaart: «Met de kennis van nu zouden wij die beslissing niet hebben gesteund. Met de kennis van toen was die beslissing een juiste waarvoor de CDA-fractie de verantwoordelijkheid blijft nemen.»⁸⁰⁸ Hoewel De Hoop Scheffer niet tevreden is over de gevolgde procedure, velt hij uiteindelijk een positief oordeel over het debriefingsrapport. Hij vindt ook dat de direct betrokkenen er recht op hebben dat «dit boek politiek gesloten» is, «voor zover dat kan».⁸⁰⁹ In tweede termijn herhaalt hij deze uitspraak: «Het politieke boek moet, voor zover het de directe rol van de Kamer betreft, nu dicht.»⁸¹⁰ Blaauw sluit zich in tweede termijn bij deze woorden aan. Overigens heeft het debat, zoals Sipkes (GroenLinks) ook stelt, een hoog «als-gehalte. Als dit, dan dat, als zus, dan zo.»⁸¹¹ Ook trekken enkele woordvoerders tijdens het plenaire debat over het debriefingsrapport meer algemene politieke lessen uit de Nederlandse deelname aan UNPROFOR, in het bijzonder de uitzending van het infanteriebataljon. Zo constateert De Hoop Scheffer (CDA) dat de commandostructuur van UNPROFOR niet voldeed en derhalve wat zijn fractie betreft ook niet opnieuw moet worden toegepast. Zijn fractie heeft wel het «groene licht» gegeven voor deelname aan IFOR, «omdat de NAVO-commandolijn daar essentieel is. In feite leert Srebrenica ons dat de NAVO-commandolijn de enig werkbare lijkt dan wel delegatie aan een groot NAVO-land.»⁸¹² Hoekema (D66) noemt namens zijn fractie als belangrijkste lessen: «een toereikend mandaat, toereikende bewapening, goede commandostructuren, zoals nu het geval is rond de NAVO in IFOR, een betere lastenverdeling met de bondgenoten en vooral een heldere analyse van wat je met militaire middelen kunt doen, in relatie tot het gestelde politieke doel.»⁸¹³ Valk (PvdA) noemt als belangrijke les «dat ook als een taak slechts humanitair is, er ook bij de uitvoering sprake moet zijn van afschrikking.» Voorts wijst hij er op «dat bij de voorbereiding op vredesoperaties ook de leiding volop moet worden voorbereid op de externe en vaak moeilijke contacten die zij moet onderhouden met plaatselijke autoriteiten, milities enzovoorts.» Een les wil hij echter niet trekken en «dat is dat in de toekomst de grootste terughoudendheid betracht moet worden bij vredesoperaties.»⁸¹⁴

Van Kemenade formuleert in zijn rapport stevige kritiek op zowel de voorbereiding en uitvoering van de debriefing als op de inhoud van het debriefingsrapport:

⁸⁰⁸ TK, 1995–1996,

⁸⁰⁹ TK, 1995–1996,

⁸¹⁰ TK, 1995–1996,

⁸¹¹ TK, 1995–1996,

⁸¹² TK, 1995–1996, en 3161.

⁸¹³ TK, 1995–1996, –3167.

⁸¹⁴ TK, 1995–1996,

handelingen 40, p. 3155. handelingen 40, p. 3157. handelingen 40, p. 3187. handelingen 40, p. 3187. handelingen 40, pp. 3155

handelingen 40, pp. 3166

handelingen 40, pp. 3173.

«(...) moet achteraf worden geconstateerd dat tevoren onvoldoende grondig is nagedacht over aard en doelstelling van de debriefing, de inhoudelijke consequenties daarvan en de gevolgen van genomen beslissingen op langere termijn. (...) De debriefing had van meet af aan een meervoudige doelstelling. Enerzijds diende de militairen de gelegenheid te worden gegeven zich voluit uit te spreken over hun ervaringen. Anderzijds was de debriefing erop gericht om zoveel mogelijk relevante informatie te verkrijgen over de gebeurtenissen tijdens en na de val van de enclave, met name als het gaat om door de strijdende partijen gepleegde oorlogsmisdrijven en het operationele optreden. Deze doelstellingen zijn bij de feitelijke informatieverzameling en -verwerking moeilijk met elkaar te verenigen. (...) De meervoudige doelstelling heeft bovendien geleid tot uiteenlopende verwachtingen bij de betrokken Dutchbatters. (...) In het aldus geschetste beeld past dat de inschakeling van leden van de KMar bij de debriefing tot verwarring heeft geleid. (...) Voor het dilemma van de verschillende doelstellingen is een goede en praktische oplossing gevonden met betrekking tot de verzameling van feiten over mogelijke oorlogsmisdrijven door de strijdende partijen. (...) Met betrekking tot het signaleren van mogelijk strafbare feiten van Nederlandse militairen heeft men het geschetste dilemma echter niet voldoende kunnen oplossen. (...) Er was slechts een beperkte mogelijkheid om eventuele strafbare feiten aan het OM te melden. De gespreksverslagen waren immers volstrekt vertrouwelijk, terwijl bovendien was afgesproken dat mogelijk strafbare feiten niet vanuit de debriefingsteams aan het OM zouden worden gemeld. (...) De overwegend zakelijke en ten dele onvermijdelijk summiere samenvatting van de gesprekken in het rapport heeft tot verontwaardiging en frustratie geleid. (...) Ook geeft het rapport nauwelijks blijk van de lastige moreel-ethische dilemma’s waarvoor de Dutchbatters zich in diverse situaties gesteld hebben gezien. (...) Voorts moet worden geconcludeerd dat het rapport onvoldoende expliciet aandacht schenkt aan enkele belangrijke aspecten (...): het rijden met voertuigen over vluchtelingen; het begeleiden van vluchtelingen, in het bijzonder de gang van zaken bij de scheiding van weerbare mannen van de overige vluchtelingen; het onthouden van medische behandeling aan gewonde lokale inwoners; de verschillende gevallen van insubordinatie; mogelijke geldtransacties; het operationele optreden van Dutchbat (incl. het functioneren van de bataljonsleiding). Doordat een beschrijving van bepaalde relevante aspecten hiervan niet of slechts summier is geschied, is in het rapport op sommige punten een beeld geschetst dat gelet op hetgeen waarschijnlijk feitelijk heeft plaatsgevonden als onvolledig of te gunstig moet worden aangemerkt.»⁸¹⁵

«Het debriefingsrapport is in december 1995 uitvoerig besproken in de Tweede Kamer. Geconstateerd kan worden dat het rapport in de Kamer ruime steun heeft gekregen. De hiervoor gesignaleerde vraag- en kritiekpunten zijn in het debat niet of nauwelijks aan de orde geweest. In het bijzonder de afstemming tussen de debriefingsorganisatie en het OM is geheel buiten beschouwing gebleven.»⁸¹⁶

3.3 Implementation Force – IFOR («Joint Endeavour»)

3.3.0 Internationaal Kader

⁸¹⁵  Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, pp. 43–48.

⁸¹⁶  Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, p. 49.

⁸¹⁷  United Nations Document A/50/790-S/1995/999.

De «Implementation Force» (IFOR) berust op twee pijlers: het Akkoord van Dayton dat voorziet in een vredesregeling voor Bosnië-Herzegovina, en de relevante besluiten van de VN-Veiligheidsraad. Na drieënhalf jaar oorlog tekenen op 14 december 1995 de Presidenten van Bosnië, Kroatië en Servië (Alia Izetbegovic, Franjo Tudjman en Slobodan Milosevic) het vredesakkoord voor Bosnië-Herzegovina tijdens een ceremoniële bijeenkomst op het Elysée in Parijs. Zij zetten hun handtekening onder «The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina and the annexes thereto (collectively »The Peace Agreement«)», een document dat 165 pagina’s telt met 102 gedetailleerde kaarten en 11

annexen.⁸¹⁷

De annexen van het Akkoord van Dayton omvatten elk een afzonderlijk onderdeel van de vredesregeling. De kern van het Akkoord is Annex 4, dat de contouren bevat voor de grondwet van Bosnië-Herzegovina. Terwijl daarin aan de ene kant de staatkundige eenheid van «Bosnia and Herzegovina» wordt benadrukt, voorziet het akkoord tegelijkertijd in het bestaan van twee «entiteiten», verdeeld langs een zogenaamde «Inter-Entity Boundary Line»: het betreft de Federatie van moslims en Kroaten en de «Republika Srpska», bewoond door de Bosnische Serviërs. Na de officiële ondertekening van de vredesregeling op 14 december, neemt de Veiligheidsraad de volgende dag resolutie 1031 aan. Daarin kent de Raad – met een beroep op hoofdstuk VII van het VN-Handvest en onder verwijzing naar het Akkoord van Dayton – de lidstaten die in IFOR samenwerkten de bevoegdheid toe «to establish a multinational Implementation Force (IFOR) under unified command and control in order to fulfil the role specified in Annex 1-A and Annex 2 of the Peace Agreement» en «to take all necessary measures to effect the implementation of and to ensure compliance with Annex 1-A of the Peace Agreement». Tegelijkertijd benadrukt de Raad dat de partijen onderworpen zullen zijn «to such enforcement action by IFOR as may be necessary to ensure implementation of that Annex and the protection of IFOR, and takes note that the parties have consented to IFOR’s taking such measures». Het gaat bij IFOR derhalve – anders dan bij UNPROFOR – nadrukkelijk om een missie met een peace-enforcement karakter. Op 16 december keurt de Noord-Atlantische Raad het operationele plan for IFOR (OPLAN 10 405) goed. Daarmee wordt een begin gemaakt met operatie «Joint Endeavour». Fungerend NAVO-secretaris-generaal Sergio Balanzino verklaart: «With the signing of the Peace Treaty in Paris (...), the Bosnian Peace Agreement has now entered into force. Following this evening’s decision by the UN Security Council, the Atlantic Alliance has just agreed to undertake the most challenging operation in its history: the implementation of the military aspects of the Peace Treaty. We do so with the agreement of the parties and at the request of the UN Security Council, under Chapter VII of the UN Charter». Hij voegt eraan toe: «This is indeed a historic moment for the alliance, our first-ever ground force operation, our first-ever deployment «out-of-area», our first-ever joint operation with our Partnership for Peace partners and other non-NATO countries». Wat het karakter van de operatie betreft, benadrukt hij nog eens: «The force will have a unified command and be NATO-led, under the political direction and control of the North Atlantic Council and under the overall military authority of NATO’s Supreme Allied Commander Europe (...) IFOR will operate under NATO Rules of Engagement, which provide for the clear and robust use of force if necessary.» De gekozen opzet leidt er dus toe dat de missie politiek wordt aangestuurd door de Noord-Atlantische Raad (NAR) vanuit Brussel, en niet vanuit het VN-hoofdkwartier in New York.

IFOR: de missie

De elf annexen van het Akkoord van Dayton kunnen worden onderverdeeld in twee componenten: de militaire en de civiele component. Dit weerspiegelt de ingebouwde werkverdeling bij de implementatie van het vredesakkoord tussen enerzijds de militaire autoriteiten, onder leiding van de NAVO-commandant, en anderzijds de civiele autoriteiten, onder leiding van de Hoge Vertegenwoordiger. De militaire component van de implementatie van het Akkoord van Dayton voorziet in de stationering van een internationale troepenmacht (aanvankelijk IFOR, later SFOR) en wordt in drie annexen behandeld: (1A) Militaire Aspecten; (1B) Regionale Stabilisatie, en (2) de «Inter-Entity Boundary». De overige annexen behelzen de civiele aspecten van het akkoord.

In Annex 1A over de militaire aspecten van de vredesregeling nemen de partijen de verplichting op zich «to recreate as quickly as possible normal conditions of life in Bosnia and Herzegovina». Krachtens de bepalingen vragen de voormalige conflictpartijen nadrukkelijk zelf om de stationering van IFOR op het grondgebied van Bosnië-Herzegovina: ze verwelkomen de bereidheid van de internationale gemeenschap «to send to the region, for a period of approximately one year, a force to assist in implementation of the territorial and other militarily related provisions» van de vredesregeling. Voorts nodigen ze de VN-Veiligheidsraad uit de oprichting van IFOR te autoriseren, krachtens hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Daarmee stemmen de partijen dus in met het eventueel met geweld afdwingen van de naleving van de bepalingen uit het Akkoord van Dayton, een bevoegdheid die zich tegen henzelf zou kunnen keren. Daarnaast erkennen de partijen dat de internationale troepenmacht gaat opereren «under the authority and subject to the direction and political control of the North Atlantic Council (NAC) through the NATO chain of command.» Tenslotte verplichten de partijen zich onder meer tot het naleven van een staakt-het-vuren en het nakomen van een aantal maatregelen op het vlak van de wapenbeheersing, gericht op het bereiken van regionale stabiliteit.

De eerste opdracht van IFOR bestaat erin de situatie in Bosnië-Herzegovina te stabiliseren door een «veilige omgeving» te scheppen; daarmee schept IFOR tevens de voorwaarden voor de implementatie van de civiele component van het akkoord, die de aanwezigheid van internationale organisaties en NGO’s veronderstelt. De militaire taken van IFOR spitsen zich in eerste instantie toe op de situatie langs beide zijden van de «Inter-entity boundary» door heel Bosnië-Herzegovina, op de zorg voor een duurzaam staakt-het-vuren en de terugkeer naar normale verhoudingen binnen Bosnië in meer algemene zin, op basis van de bevoegdheid o.a. de medewerking van de partijen aan de implementatie van de vredesregeling desnoods met geweld af te dwingen. Naast deze militaire taken krijgt IFOR ook een aantal «supporting tasks», die een koppeling aanbrengen met de civiele implementatie van de vredesregeling. Verdere richtlijnen van de Noord-Atlantische Raad kunnen leiden tot nieuwe taken en verantwoordelijkheden voor IFOR. De partijen worden gelijkelijk verantwoordelijk gehouden voor het nakomen van hun verplichtingen en zijn «equally subject to such enforcement action by IFOR as may be necessary» om naleving van de afspraken te garanderen.

3.3.1 Voortraject

⁸¹⁸  Memorandum van DPV en DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DAV, DGPZ en S, 21 september 1995.

⁸¹⁹  Nota van DAB aan de minister van

De besluitvorming aangaande Nederlandse deelname aan de Implementation Force (IFOR) is het eerste besluitvormingsproces waarin het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden een rol speelt. Dit Toetsingskader is op 28 juni 1995 naar de Kamer gestuurd en is besproken in een Algemeen Overleg op 23 november 1995. Het besluitvormingstraject neemt een aanvang met een verschil van inzicht tussen de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken. In september 1995, wanneer de NAVO bombardementen uitvoert op Bosnisch-Servische stellingen in het kader van de operatie Deliberate Force, bestaat eerst nog onduidelijkheid over de vorm waarin de internationale militaire presentie in Bosnië-Herzegovina zal worden voortgezet. Aan de ene kant is er sprake van een herconfiguratie van UNPROFOR; het is echter nog onduidelijk of en zo ja, met welk mandaat de operatie wordt voortgezet. Aan de andere kant begint steeds duidelijker te worden dat voor een eventuele toekomstige vredesregeling een implementatiemacht zal worden opgericht. Daarover is in dat stadium echter ook geen zekerheid.

Twee Nederlandse compagnieën van de Limburgse Jagers wachten nog op uitzending in het kader van de operatie UNPROFOR: de uitzending van deze compagnieën was in overleg met de VN opgeschort, omdat er op dat moment geen behoefte was aan deze eenheden. Een derde compagnie Limburgse Jagers is sinds juli 1995 conform het oorspronkelijke rotatieschema gelegerd in Simin Han, in de Sapna-duim. Op 21 september 1995, de dag nadat de NAVO heeft aangekondigd dat de bombardementen zijn beëindigd, adviseert Buitenlandse Zaken tot uitzending van de twee nog in Nederland verblijvende compagnieën over te gaan.⁸¹⁸ Defensie (met name de Directie Algemene Beleidszaken) schrijft op dezelfde datum te willen wachten («het besluit opschorten») tot meer duidelijkheid is verkregen over de toekomst van UNPROFOR, omdat niet duidelijk is met welk mandaat deze operatie zal worden voortgezet, en de op te richten implementatiemacht.⁸¹⁹ Buitenlandse Zaken brengt hier tegen in dat het slechts gaat om een mandaatsverlenging, de inhoud van het mandaat verandert niet. Uit- of afstel vanwege een eventuele deelname aan een

Defensie, 21 september 1995.

implementatiemacht komt bij de internationale gemeenschap niet geloofwaardig over.⁸²⁰

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo:

«Toen waren wij nog in de fase dat het nog niet zeker was dat het met het Akkoord van Dayton zou lukken. Wijzelf hadden sterk voor versterking van UNPROFOR gepleit tot aan de fatale val van Srebrenica. Er kwam toen een fase dat UNPROFOR zou worden afgebouwd en dat ons te kennen werd gegeven dat de Nederlandse bijdrage niet meer nodig was. Dat vond ik ongeveer het slechtste dat ons kon overkomen. Wat je er ook over mag denken, ik houd nog steeds vol dat wij in Srebrenica ook mensenlevens hebben geréd. (...) Ik vond dat het heel erg te betreuren zou zijn als Nederland op grond van de gebeurtenissen ineens ostentatief weggemasseerd zou zijn uit UNPROFOR en dat heb ik ook laten weten. Ik was bovendien bang dat dan ook de kans kleiner zou zijn om aan IFOR mee te doen, maar daarin heb ik mij vergist. Ik heb gaandeweg begrepen dat het niet meedoen aan UNPROFOR in die fase absoluut niet behoefde te betekenen dat je minder présence zou hebben in IFOR.»⁸²¹

De positie van Defensie is ingegeven door twee gebeurtenissen in september die doen veronderstellen dat de kansen voor een vredesregeling zijn toegenomen. Ten eerste hebben op 8 september 1995 de verschillende in het conflict betrokken entiteiten elkaar erkend in een overeenkomst betreffende «basic principles». Een tweede positieve ontwikkeling is het door de Bosnische Serviërs aan VS-bemiddelaar Holbrooke aangeboden raamwerk voor de «cessation of hostilities within the Sarajewo TEZ».

Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter: «IFOR was een totaal andere operatie dan UNPROFOR. De politieke situatie in Bosnië was destijds totaal veranderd. Wij spreken over de situatie na Deliberate Force. Er is dan al op 8 september een overeenkomst tot stand gekomen in Genève, ten dele op grond van het plan van de Contactgroep van 1994. De Serviërs hebben dan belangrijke nederlagen geleden.»⁸²²

⁸²⁰  Memorandum van DPV en DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DAV, DGPZ en S, 21 september 1995.

⁸²¹  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

⁸²²  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁸²³  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 21 september 1995.

⁸²⁴  Nota van BLS, 19 september 1995.

De VS zien kansen voor een vredesplan, waarvoor een NAVO-geleide implementatiemacht in het leven moet worden geroepen. De Noord-Atlantische Raad (NAR) van de NAVO heeft op 20 september besloten een aanvang te maken met de planning voor een dergelijke operatie.⁸²³ De bevelhebber der landstrijdkrachten Couzy heeft voor het besluit van de NAVO al gevraagd om een inventarisatie van de mogelijkheden voor Nederlandse deelname. Hij schrijft in een nota van 19 september 1995 dat de NAVO-opperbevelhebber, SACEUR, werkt aan een peace implementation force (PIF). SACEUR heeft gevraagd of de Nederlandse eenheden die zijn aangeboden in het kader van operatieplan 40104 (het evacuatieplan voor UNPROFOR) ook mogen worden ingezet voor de PIF. Couzy geeft verder aan dat ook moet worden bezien of de eenheden die deel uitmaken van of aangeboden zijn aan de lopende operatie UNPROFOR voor deze missie kunnen worden ingezet. De bevelhebber vraagt aan de commandant van het 1e Duits-Nederlandse Corps, de Commandant Nationaal Commando en de Commandant Geneeskundig Commando Krijgsmacht of de verschillende eenheden voor de PIF geleverd kunnen worden. Couzy verlangt een antwoord op uiterlijk 21

september 1995.⁸²⁴

Op 22 september 1995 wordt minister Voorhoeve in het Defensie Crisisbeheersingscentrum (DCBC) geïnformeerd over de mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage aan de implementatiemacht. De Defensiestaf is groot voorstander van deelname aan de NAVO-operatie. Voorhoeve stelt tijdens deze briefing vast dat een militaire bijdrage aan de implementatiemacht prioriteit heeft boven deelneming aan een geherstructureerd UNPROFOR. De plaatsvervangend Chef Defensiestaf Schouten neemt vervolgens op 27 september contact op met generaal-majoor Van Kappen, de militair adviseur van VN-secretaris-generaal Boutros-Ghali. Schouten meldt over dit gesprek aan zijn minister: «Ik heb hem op de hoogte gesteld van Uw standpunt met betrekking tot deelname aan een NAVO-geleide vredesmacht. Vervolgens hebben wij afgesproken dat de VN geen beroep zal doen op de twee Nederlandse compag-nieën».⁸²⁵ De Limburgse Jagers worden wel op standby-basis gereed gehouden voor inzet in het kader van UNPROFOR.

Op 3 oktober 1995 vindt in het DCBC een overleg plaats onder leiding van minister Voorhoeve waarin reeds een voorlopige invulling wordt gegeven aan een mogelijke Nederlandse bijdrage aan de Implementation Force (IFOR). Minister Voorhoeve, staatssecretaris Gmelich Meijling en secretaris-generaal Barth krijgen een briefing van CDS Van den Breemen over de mogelijkheden voor deelname.⁸²⁶ Ook de bevelhebbers zijn aanwezig.⁸²⁷ Gedacht wordt aan een gemechaniseerd pantserinfanterie-bataljon, een logistiek en transportbataljon (die op dat moment nog wordt ingezet voor UNPROFOR), een mariniersbataljon, een mortiercompagnie (op dat moment ingezet in de snelle reactiemacht), de 18 F16’s die ingezet zijn voor de operatie Deny Flight, een transportvliegtuig, 2 vliegtuigen voor medische evacuatie, stafpersoneel en ondersteunende eenheden.⁸²⁸ Op 4 oktober wordt ook minister Van Mierlo over deze door Defensie beoogde bijdrage ingelicht.⁸²⁹

De randvoorwaarden voor IFOR worden langzamerhand duidelijk. Internationaal wordt druk overleg gevoerd over de eventuele vredesmacht. Op 4 oktober 1995 zet minister Van Mierlo met deze randvoorwaarden in het achterhoofd op een rijtje hoe IFOR naar zijn mening gestalte zou moeten krijgen:

«Gegevens: 1. Amerikanen willen NAVO;

• 2. 

  Russen willen met NAVO, maar niet onder NAVO;

• 3. 

  Moslims willen alleen onder VN-vlag;

• 4. 

  Van groot gewicht Russen en moslims te committeren;

• 5. 

  Conclusie: a. VN overkoepelt met resoluties en mandaat

• b. 

  Amerikaan wordt opperbevelhebber

• c. 

  Onder hem staan:                        1. Russische troepen

• 2. 

  NAVO troepen

• 3. 

  Moslim troepen Heb dit aan Voorhoeve voorgelegd. Deze vond dit een prima idee. Dus: zo spoedig mogelijk voorleggen.»⁸³⁰

⁸²⁵  Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 28 september 1995.

⁸²⁶  Aantekening van Plannen en Control aan DGEF, 2 oktober 1995.

⁸²⁷  Legerraad, 3 oktober 1995.

⁸²⁸  Nota van plaatsvervangend CDS aan de BDZ, BLS en BDL, 13 oktober 1995.

⁸²⁹  Memorandum van DAV en DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DGPZ en S, 4 oktober 1995.

⁸³⁰  Aantekening Van Mierlo op Bericht van Bonn aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 4 oktober 1995.

⁸³¹  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

⁸³²  Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 oktober 1995.

Van Mierlo: «Het was een poging om de troepen bij elkaar te krijgen op een manier die voor de Russen acceptabel was. Onder NAVO-commando ging dat niet, maar zij zouden wel eventueel Amerikaans commando kunnen accepteren. Toen heb ik gezegd: dan moet je ook de moslims erbij nemen (...) Volgens mij heb ik daar ook met Alatas over gesproken om Indonesië, het grootste gematigde moslimland, erbij te betrekken. Dat was het punt. Er dreigde toenemende financiering en steun van radicale moslimgroepen aan de moslims in Bosnië. Ik wilde dat de gematigde moslims erbij kwamen (...) De Russen wilden niet onder de NAVO opereren, maar ik vond dat de Russen erbij moesten. Toen heb ik een lokkertje voorgesteld.»⁸³¹

Van Mierlo’s voorstel blijkt niet haalbaar. De Nederlandse ambassade in Washington bericht op 13 oktober 1995 dat de VS vasthouden aan het uitgangspunt dat IFOR een geïntegreerde, samenhangende eenheid moet zijn, die in zijn geheel opereert onder NAVO «command and control». Op het codebericht waarin dit staat vermeld heeft een ambtenaar weinig verhullend aangetekend: «Exit schema Van Mierlo dus».⁸³²

⁸³³  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 10 oktober 1995; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 oktober 1995.

⁸³⁴  Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 13 oktober 1995.

⁸³⁵  Memorandum van plv CDS aan BDZ, BLS, BDL, 13 oktober 1995.

⁸³⁶  Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 9 oktober 1995.

⁸³⁷  Ministerraad, 13 oktober 1995.

⁸³⁸  Brief van de minister van Defensie aan de ministerraad, 17 oktober 1995.

⁸³⁹  Memorandum van plv DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 19 oktober 1995.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft er intussen op 10 oktober 1995 bij de Nederlandse missie bij de NAVO op aangedrongen te bevorderen dat het officiële verzoek (Activation Request, ACTREQ) om formeel een bijdrage aan IFOR ter beschikking te stellen op zeer korte termijn door de opperbevelhebber van de NAVO in Europa (SACEUR) wordt uitgevaardigd. «Het is van belang zo spoedig mogelijk te weten welke bijdragen SACEUR van Nederland verwacht». Als verwacht wordt dat Nederlandse eenheden deel uitmaken van de troepen die binnen 96 uur na ondertekening van het vredesakkoord ter plaatse zijn, vereist dit voorafgaand politieke besluitvorming in het kabinet op zeer korte termijn.⁸³³

Het officiële verzoek komt binnen op 12 oktober. SACEUR verlangt een antwoord voor 24 oktober, 17:00 uur.⁸³⁴ De plaatsvervangend CDS Schouten verzoekt de volgende dag de bevelhebbers van de landmacht, de luchtmacht en de marine troepen die mogelijk zullen worden uitgezonden gereed te stellen. Hij refereert aan de op 3 oktober in het DCBC geopperde bijdrage. Gebaseerd op informele contacten is de verwachting dat «Nederland zal kunnen aanhaken bij een Britse bijdrage». Schouten benadrukt dat het «louter gaat om een een militaire opdracht tot gereed-stelling, waarbij nog onzeker is welke eenheden zullen worden uitgezonden en dat derhalve niet de publiciteit moet worden gezocht».⁸³⁵ Het kabinet is van mening dat het parlement ingelicht moet worden over de voorbereidingen voor (een Nederlandse bijdrage aan) IFOR. Oorspronkelijk staat een brief aan de Tweede Kamer over deze materie op de agenda van de ministerraad van 13 oktober 1995. Op 9 oktober meldt ambtelijk Buitenlandse Zaken echter aan minister Van Mierlo dat minister-president Kok dit agendapunt heeft verschoven naar 20 oktober. Gelet op het belang van de bespreking moet de ministers voldoende inleestijd worden gegund. Daarnaast verlangt Kok een ministerraadsnotitie waarin dieper op de mogelijke Nederlandse deelname aan IFOR wordt ingegaan.⁸³⁶ Tijdens de ministerraad van 13 oktober wordt overigens wel over IFOR gesproken. Daar wordt gemeld dat bepaalde eenheden is gevraagd zich op uitzending voor te bereiden, maar dat hiermee nog geen besluit tot uitzending is genomen.⁸³⁷ Op 17 oktober 1995 stuurt Voorhoeve de door minister-president Kok gewenste notitie over de voorbereidingen voor IFOR aan de ministerraad. De Raad wordt geïnformeerd over de voortgang van de planning binnen de NAVO en over de voorbereidingen in Nederland. Een operationeel concept voor de operatie Joint Endeavour is vastgesteld op 11 oktober. Op het ogenblik wordt op basis hiervan gewerkt aan het operationele plan (OPLAN) voor deze operatie, waarbij ook gebruik wordt gemaakt van reeds bestaande plannen, met name het door de NAVO ontwikkelde plan voor de evacuatie van UNPROFOR. Er zijn echter nog onuitgewerkte elementen, en het plan zal moeten worden aangepast aan de uitkomsten van de vredesonderhandelingen. De ministerraad krijgt tevens een overzicht van opties voor een Nederlandse bijdrage en wordt ervan in kennis gesteld dat SACEUR voor 24 oktober een antwoord verwacht op zijn verzoek om deelname, de ACTREQ.⁸³⁸

Volgens de plaatsvervangend chef Atlantische Veiligheid van het ministerie van Buitenlandse Zaken wil minister Voorhoeve deze termijn oprekken, omdat de brief de Kamer vermoedelijk pas in de volgende week zal bereiken en er dan onvoldoende tijd is voor overleg. «Rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de Kamer zich thans nog onvoldoende bewust is van het tempo waarin de voorbereidingen voor

IFOR worden getroffen».⁸³⁹

De «deadline» zorgt voor de nodige tijdsproblemen met betrekking tot de nationale besluitvormingsprocedure. Ook Chef Defensiestaf Van den

Breemen signaleert het probleem: voorafgaand aan de formele toezegging aan SACEUR moet een principebesluit door het kabinet worden genomen en moet de Tweede Kamer de gelegenheid hebben hierover te overleggen met de regering. Aangezien de internationale planningsconferentie voor IFOR («force balancing») op 18 en 19 oktober plaatsvindt op het militaire hoofdkwartier van de NAVO, zal volgens de CDS het kabinet tijdens de ministerraad van 20 oktober dienen te besluiten welke bijdrage aan SACEUR kan worden aangeboden. Dit besluit – dat overigens nog geen besluit tot uitzending behelst – moet ogenblikkelijk per brief aan de Tweede Kamer worden gemeld. Om de Kamer voldoende tijd te gunnen te kunnen reageren stelt de CDS voor om op 27 oktober in plaats van 24 oktober formeel te antwoorden op het verzoek van SACEUR.⁸⁴⁰

In een aantekening bij de nota van Van den Breemen van de heer Ter Kuile, Hoofd Kabinet van de minister van Defensie, wordt ook dit schema te krap gevonden: «Heer minister, dit tijdschema lijkt mij niet realistisch: de Kamer zal zich niet zo onder druk willen laten zetten. Een week extra voor de Kamer om te reageren is dunkt mij op zijn plaats. SG (secretarisgeneraal Barth) steunt dit.»⁸⁴¹ Voorhoeve reageert:

Laten we de brief aan de Kamer klaarmaken, de datum van 24/10 daarin noemen, zeggen dat we e.e.a. subject to parliamentary approval doen, en het parlement vragen nog volgende week de brief te willen bespreken, omdat wij er naar streven om op 27/10 de NAVO duidelijkheid te kunnen geven. Wil de TK meer tijd, dan nemen we die alsnog. Een brief aan de TK op 20/10 heeft bovendien het voordeel dat de blik weer vooruitgaat en de discussie snel over de IFOR zal plaatsvinden.⁸⁴² In de brief dienen te staan: de verwachte bijdragen van andere landen, en de omvang van de Nederlandse bijdrage in relatie tot onze bijdrage in de afgelopen 3 jaar (om te voorkomen dat de TK schrikt van de omvang van onze bijdrage aan IFOR).⁸⁴³

⁸⁴⁰  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 18 oktober 1995.

⁸⁴¹  Aantekening bij Nota van CDS aan de minister van Defensie, 18 oktober 1995.

⁸⁴²  NB: het debriefingsrapport Srebrenica zal op 30 oktober aan de Kamer worden aangeboden.

⁸⁴³  Notitie van de minister van Defensie aan SG, DAB en CDS, 18 oktober 1995.

⁸⁴⁴  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 127.

De ministerraad stemt op 20 oktober 1995 in met het aanbod aan SACEUR naar aanleiding van de ACTREQ. De Tweede Kamer wordt dezelfde dag per brief uitvoerig op de hoogte gesteld van de (internationale) voorbereidingen voor IFOR, de noodzaak deze tijdig te doen plaatsvinden en de principebereidheid aan deze operatie deel te nemen. In de brief staat het Nederlandse aanbod voor IFOR omschreven: een gemechaniseerd pantserinfanteriebataljon, een logistiek- en transportbataljon, achttien F16’s, een mortiercompagnie met een mortieropsporingsradareenheid, stafpersoneel, liaisonofficieren en personeel van de Koninklijke marechaussee, een transportvliegtuig en twee vliegtuigen voor medische evacuatie. Het aanbod omvat circa 2060 militairen. De regering zal volgens de brief toch op 24 oktober uitsluitsel geven aan SACEUR, «een en ander onder beslag van overleg met de Tweede Kamer». Overleg «op korte termijn» wordt op prijs gesteld.⁸⁴⁴

Het overleg met de Kamer – dat op 2 november 1995 zal plaatsvinden – wordt niet afgewacht, alvorens het verzoek van SACEUR te beantwoorden. Dit leidt tot een vraag van het Kamerlid De Hoop Scheffer (CDA) die wordt gesteld tijdens het vragenuur op 24 oktober. Had de regering niet beter eerst met de Kamer kunnen spreken alvorens de Nederlandse voornemens over deelname aan IFOR aan de NAVO door te geven? Door de troepen reeds toe te zeggen is het parlement als het ware voor het blok gezet. De vraag ontwikkelt zich tot een debat waaraan tien woordvoerders deelnemen. Verhagen (CDA) verwijst naar het Toetsingskader. Hoe kan nu reeds een concreet aanbod worden gedaan zonder dat er duidelijkheid bestaat over het VN-mandaat? Minister Voorhoeve antwoordt dat het een besluit tot gereedstelling van specifieke eenheden betreft, voor planningsdoeleinden. Voor daadwerkelijke uitzending is ruimschoots gelegenheid

⁸⁴⁵  Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 24 oktober 1995; TK, 1995–1996, handelingen 16, p. 1037 ev.

⁸⁴⁶  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 141.

⁸⁴⁷  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 november 1995.

⁸⁴⁸  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 141.

⁸⁴⁹  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 november 1995.

⁸⁵⁰  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 17 november 1995.

tot overleg. Met het bekend stellen van de voorgenomen bijdrage is geen verplichting aangegaan. Toch geeft de Kamer in meerderheid aan dat het de voorkeur had verdiend wanneer over dit besluit eerst overleg zou hebben plaatsgevonden. Van Middelkoop (GPV) vat de binnen Defensie gevoerde discussie hieromtrent kernachtig samen: «Zou het (...) geen aanbeveling hebben verdiend als de minister vorige week tegen de opperbevelhebber had gezegd: «Geef mij nog een beetje extra, want we hebben in Nederland de gewoonte om dit soort beslissingen buitengewoon zorgvuldig te nemen?»»⁸⁴⁵

Tijdens het Algemeen Overleg op 2 november⁸⁴⁶ neemt eerst minister Van Mierlo het woord. Hoewel een besluit tot uitzending niet aan de orde is, heeft de regering gemeend in een vroeg stadium het parlement te moeten informeren over een mogelijke Nederlandse bijdrage aan IFOR, vanwege het belang van deze operatie en de omvang van de beoogde bijdrage. Opvallend is dat de inleidende woorden van de minister geschreven lijken te zijn met het Toetsingskader in de hand. In de spreekpunten van minister Voorhoeve is ook expliciet aangegeven dat hiermee zoveel mogelijk rekening is gehouden. De woordvoerders Hoekema (D66), Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Sipkes (GroenLinks), Van Middelkoop (GPV), De Hoop Scheffer (CDA), Marijnissen (SP), Van den Berg (SGP) en Verkerk (AOV) stellen een groot aantal vragen over organisatie, taken en het mandaat van IFOR. Wat de woordvoerders betreft zou er nu geen sprake kunnen zijn van instemming met een besluit tot uitzending vanwege te veel onduidelijkheden, waaronder het ontbreken van een vredesakkoord. Het antwoord van de ministers is kort. Feitelijke vragen worden beantwoord in een brief aan de voorzitters van de vaste commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken van 20 november 1995.

Op 6 november vraagt SACEUR opnieuw aandacht voor een onderwerp dat nauw raakt aan het politiek gevoelige thema van de betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming rond uitzending van militaire eenheden. Het gaat om de prepositionering van militair personeel dat de vredesmissie moet voorbereiden (enabling force).⁸⁴⁷ Het parlement was in de brief van 20 oktober 1995 reeds laten weten dat rekening moet worden gehouden met de uitzending van enkele kleine detachementen die uitzending van de hoofdmacht moeten voorbereiden. Tijdens het Algemeen Overleg op 2 november is door Voorhoeve uiteengezet dat deze prepositionering niet inhoudt dat een besluit over uitzending in het kader van IFOR wordt genomen.⁸⁴⁸

Op 17 november 1995 wordt de minister van Defensie door de Directie Algemene Beleidszaken geïnformeerd dat het mogelijk is dat in het kader van prepositionering ook personeel wordt uitgezonden dat deel zal uitmaken van de IFOR-hoofdmacht. Geadviseerd wordt dat de Kamer op de hoogte moet worden gesteld zodra de NAVO-Raad heeft ingestemd met de prepositionering van eenheden en duidelijk is om welk personeel het gaat. De Kamer moet bovendien voldoende tijd worden gegeven, gedacht wordt aan een week, om met de regering hierover van gedachten te wisselen.⁸⁴⁹

De Defensiestaf komt dezelfde dag met nadere infomatie in het kader van de prepositionering: 70 stafofficieren dienen te worden geleverd aan de diverse IFOR-hoofdkwartieren. Daarnaast is een beroep gedaan op inzet van een Nederlands transportvliegtuig en de twee vliegtuigen voor medische evacuatie, waarmee inzet van een eenheid van circa veertig militairen is gemoeid. Ook de CDS geeft aan dat alvorens op een formeel verzoek tot ontplooiing (Activation Order, ACTORD) kan worden gereageerd, er een kabinetsbesluit dient te zijn genomen en de Kamer dient te zijn ingelicht. Van den Breemen verwacht dat het kabinet op 24 november een besluit zal moeten nemen.⁸⁵⁰ In de ministerraad van 17 november

⁸⁵¹  Politiek Beraad, 20 november 1995; Ministerraad, 17 november 1995.

⁸⁵²  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 14 november 1995.

⁸⁵³  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 22 november 1995.

⁸⁵⁴  Memorandum van wnd DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 24 november 1995.

⁸⁵⁵  Ministerraad, 24 november 1995.

wordt dan ook gemeld dat een brief inzake de prepositionering op de agenda van de volgende ministerraad zal staan. In de komende week zullen politieke sondages worden gepleegd.⁸⁵¹

Gezien de gevoelige verhouding met het parlement inzake de betrokkenheid bij uitzendingen heeft Buitenlandse Zaken, mede namens Defensie, bij de Nederlandse missie bij de NAVO aangedrongen op terughoudendheid. Ambassadeur Veenendaal mag in de NAVO-raad blijk geven van een Nederlandse principebereidheid tot een bijdrage aan de prepositionering. Aangezien bespreking hiervan in het parlement gevoelig ligt voordat er sprake is van een mandaat en een NAVO-besluit, «moet dan ook geheel duidelijk zijn dat het gaat om personeel dat de operatie moet voorbereiden. Deze uitzending moet strikt noodzakelijk zijn».⁸⁵² In de Noord-Atlantische Raad verzoekt ambassadeur Veenendaal conform deze instructie van Buitenlandse Zaken om een verklaring van de militaire autoriteiten dat uitsluitend sprake is van uitzending van werkelijk benodigde eenheden.⁸⁵³

Op 23 november 1995 vindt een door Defensie verzorgde vertrouwelijke briefing plaats voor de woordvoerders van de Tweede-Kamerfracties. In deze briefing wordt – blijkens een memorandum van de waarnemend chef DAV aan minister Van Mierlo – ingegaan op de organisatie en taken van IFOR, de voorziene Nederlandse deelname, de prepositionering van kwartiermakers en de uitzending van de hoofdmacht. Ook worden de «belangrijkste voorwaarden» geschetst waaraan IFOR «mede tegen de achtergrond van het Toetsingskader» moet voldoen: een helder VN-mandaat onder hoofdstuk VII van het Handvest; een eenduidige commandostructuur; een «adequate» regeling met betrekking tot de militaire en politieke aansturing van de operatie in relatie tot deelname van niet-NAVO landen; voldoende deelname van andere landen; een redelijke financiële lastenverdeling; heldere en robuuste rules of engagement; en een tijdslimiet aan de uitzending.⁸⁵⁴ Het kabinetsbesluit over de prepositionering valt op basis van een concept-Kamerbrief op 24 november 1995, 3 dagen nadat de partijen in Dayton een vredesregeling overeen zijn gekomen. De in de ministerraad van 17 november aangekondigde politieke sondages hebben intussen kennelijk plaatsgevonden. PvdA en D66 blijken namelijk geen problemen te hebben met de prepositionering van bepaalde eenheden (enabling force), terwijl er bij CDA en VVD twijfels zijn. De VVD zal waarschijnlijk akkoord gaan met het voorstel, maar dit houdt nog geen instemming in met de finale besluitvorming, die wordt voorzien voor 8 december. Er worden echter geen problemen verwacht als de vragen van de Kamer goed kunnen worden beantwoord. De ministerraad machtigt de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie de brief aan de Kamer te verzenden. In de passage die handelt over de finale besluitvorming op 8 december zal moeten worden aangegeven dat de maatstaven van het Toetsingskader maatgevend zullen zijn.⁸⁵⁵

In de brief aan de Kamer (vreemd genoeg gedateerd op 23 november) inzake de vredesregeling voor Bosnië-Herzegovina en het besluit tot uitzending van troepen voor de enabling force staat de bijdrage vermeld: het gaat om stafpersoneel bij de diverse NAVO-hoofdkwartieren, verkeersleidingsfunctionarissen, verbindingspersoneel en liaisonofficieren. Daarnaast worden zeventien militairen van het Korps Commandotroepen in Bosnië gestationeerd. Het betreft in totaal 90 militairen. De 40 functionarissen die worden ingezet naar aanleiding van het verzoek om vliegtuigen zullen worden gestationeerd op de vliegbasis in Rimini, Italië. De regering wil de Tweede Kamer in de gelegenheid stellen om vóór uitzending van deze 130 functionarissen met haar van gedachten te wisselen. Tevens wordt gemeld dat het «besluit ten principale» over deelneming aan IFOR op de agenda staat van de ministerraadsvergadering van 8 december 1995. De door de ministerraad gewenste passage over de rol van het Toetsingskader is niet toegevoegd.⁸⁵⁶ Het Algemeen Overleg over de uitzending van de enabling force vindt plaats op 30 november 1995. Het overleg vindt gelijktijdig plaats met de vergadering van de NAVO-raad, waarin het besluit tot uitzending van de enabling force aan de orde is. Ambassadeur Veenendaal heeft uitdrukkelijk de instructie gekregen in te stemmen met de uitzending van de enabling force onder beslag van overleg met het parlement.⁸⁵⁷ Woordvoerders tijdens het Algemeen Overleg zijn De Hoop Scheffer (CDA), Valk (PvdA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Sipkes (GroenLinks), Van Middelkoop (GPV) en Marijnissen (SP). Laatstgenoemde stelt zich terughoudend op en houdt zich wat betreft instemmen of afkeuren op de vlakte. De overige woordvoerders zien de uitzending van de enabling force gescheiden van het besluit tot uitzending van de hoofdmacht: de gegeven instemming met uitzending van de enabling force betekent niet dat de Kamer akkoord gaat met deelname aan IFOR. Hierover wensen de fracties zich later uit te spreken. Wel realiseren de woordvoerders zich dat instemming met dit besluit verwachtingen schept. Minister Van Mierlo onderschrijft dit: het is duidelijk dat het kabinet kwartiermakers uitzendt omdat het positief staat tegenover de uitzending van een hoofdmacht. Als de Kamer deze uitzending ondersteunt, gaat eenzelfde redenering op. Het is volgens Van Mierlo zo dat Nederland «waarschijnlijk het enige land is waar een Kamerdebat wordt gewijd aan de uitzending van kwartiermakers. Dit geeft nog eens aan hoezeer de regering hecht aan het materiële instemmingsrecht van de Kamer».⁸⁵⁸

3.3.2 Kabinetsbesluit/Brief

⁸⁵⁶  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 131.

⁸⁵⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 29 november 1995.

⁸⁵⁸  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 144.

⁸⁵⁹  Achtergrond IFOR voor Implementatieconferentie Londen, 8 december 1995.

⁸⁶⁰  Ministerraad, 8 december 1995.

Het kabinetsbesluit tot uitzending van de Nederlandse bijdrage aan IFOR wordt genomen op 8 december 1995. Minister Van Mierlo is afwezig omdat hij de vredesimplementatieconferentie in Londen bijwoont. Enkele van de aandachtspunten uit het Toetsingskader zijn – volgens een achtergrondnotitie voor deze conferentie – voor Nederland cruciale voorwaarden voor deelname: een helder VN-mandaat; een eenduidige commandostructuur (geen «dubbele sleutels»); een adequate regeling voor deelname van niet-NAVO landen; voldoende deelname van andere landen, waarvan van cruciaal belang de deelname van de Verenigde Staten; een adequate financiële regeling; robuuste rules of engage-ment.⁸⁵⁹

In de ministerraad wordt gesteld dat de militaire top de operatie als uitvoerbaar, maar risicovol beoordeelt. In de brief aan de Kamer is dan ook een omvangrijk deel ingeruimd voor de risico’s. Naar aanleiding van de discussie wordt besloten in de brief aandacht te besteden aan de geweldsinstructie, aan de rapportage en aan de verantwoording achteraf. Ook zal duidelijk worden gemaakt dat het kabinet een besluit neemt en de Tweede Kamer daarover vervolgens een oordeel velt. De ministerraad machtigt de minister van Defensie de brief aan te passen en op 11 december aan de Tweede Kamer te zenden.⁸⁶⁰

De brief aan de Tweede Kamer is gedateerd op 9 december 1995. De regering dringt aan op zo spoedig mogelijk overleg. Aangezien de VN en de NAVO overeengekomen zijn op 19 december UNPROFOR over te doen gaan in IFOR, zal de Tweede Kamer voor die datum haar oordeel gegeven moeten hebben. De regering licht het besluit tot uitzending en de achtergrond van de IFOR-operatie uitvoerig toe. Eerst wordt aangegeven dat het parlement in een aparte brief over de civiele aspecten van het Akkoord van Dayton zal worden geïnformeerd, waarna het tot dusver afgelegde traject in de nationale besluitvorming – het beschikbaar stellen «ten behoeve van planningswerkzaamheden» van eenheden aan SACEUR en het besluit tot uitzending van de enabling force – wordt beschreven. Hierna wordt de aard van de IFOR-operatie aan de hand van het Akkoord van Dayton en de internationale context nader toegelicht. De NAVO-raad zal IFOR officieel instellen na de ondertekening van het vredesakkoord op 14 december 1995 door het plan voor operatie Joint Endeavour (OPLAN 10405) te fiatteren. Dan zullen ook de rules of engagement officieel worden vastgesteld (Rules of Engagement Request, ROEREQ), en zullen de militaire eenheden onder bevel van de NAVO-opperbevelhebber worden gesteld (ACTORD).

Voorafgegaan door een omvangrijke militaire appreciatie van de risico’s verbonden aan de operatie komen vervolgens het besluit tot Nederlandse deelname en de Nederlandse bijdrage aan de orde. Bij het nemen van het besluit is de regering volgens eigen zeggen de in het Toetsingskader vermelde aandachtspunten langsgelopen. Verspreid door de brief passeren ze inderdaad alle de revue. Hoewel het VN-mandaat nog niet is verleend, zal hieraan «zeer waarschijnlijk op korte termijn worden voldaan». De brief geeft aan op welke gronden Nederland deelname wenselijk acht. De regering is bereid een bijdrage te leveren «gezien het cruciale belang van succesvolle implementatie van het bereikte akkoord voor de humanitaire situatie en de stabiliteit in de regio, alsmede de geloofwaardigheid van de NAVO (...) Ook de grote betrokkenheid van Nederland bij het conflict in voormalig Joegoslavië tot nog toe rechtvaardigt een actieve bijdrage van Nederland».

De Nederlands bijdrage bedraagt ongeveer 2100 militairen, in tegenstelling tot de eerder gemelde 2060; er is een veertigtal militairen van het Korps Commandotroepen toegevoegd aan het pantserinfanteriebataljon voor ondersteunende taken. De bijdrage is verder niet aangepast: de eenheden die in een eerder stadium aan SACEUR ter beschikking zijn gesteld, worden ook daadwerkelijk uitgezonden. Met het aantal van 2100 militairen blijft de Nederlandse militaire bijdrage in Bosnië op het niveau van de afgelopen twee jaar (in het kader van UNPROFOR). Het besluit tot uitzending geldt voor twaalf maanden. De Chef Defensiestaf is verantwoordelijk voor de nationale aansturing

In een paragraaf over de bevelvoering over de Nederlandse eenheden wordt uit de doeken gedaan hoe de bevelslijnen van IFOR lopen en waar de Nederlandse troepen gelegerd worden. De troepen worden ingedeeld bij de Britse brigade. Aan het Britse divisiehoofdkwartier wordt (voor het eerst) een nationaal contingentscommando onder leiding van een brigade-generaal toegevoegd. De bewapening en opleiding van de troepen zijn een volgend punt van aandacht: hiervan wordt een zakelijke opsomming gegeven. Dit wordt gevolgd door een paragraaf over het transport van het Nederlandse materieel naar het operatiegebied. In de paragraaf over arbeidsvoorwaarden wordt gemeld dat 300 dienstplichtigen deel uitmaken van het logistieke bataljon dat nog in het kader van UNPROFOR wordt ingezet. Hen zal de mogelijkheid worden geboden zich te beraden op deelneming aan IFOR.

Na een paragraaf over de financiering van de operatie wordt tenslotte over IFOR gemeld dat de NAVO ervan uitgaat dat de vredesmacht maximaal één jaar in voormalig Joegoslavië zal opereren. De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hebben benadrukt hun eenheden slechts voor die periode beschikbaar te stellen. De reden hiervoor – die overigens niet in de brief is opgenomen – moet worden gezocht in de binnenlandse politieke verhoudingen binnen de Verenigde Staten. Het Congres geeft steun aan een VS-aanwezigheid van maximaal één jaar.

Nederland pleit voor een evaluatie van het verloop van de operatie na een half jaar, zo stelt de brief.⁸⁶¹

3.3.3 Overleg Tweede Kamer

⁸⁶¹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 137.

⁸⁶²  TK, 1995–1996, handelingen 37, p. 2939 e.v.

⁸⁶³  Nederlandse deelname aan de IFOR: zienswijze van de AVV, Den Haag, 6 de- cember 1996.

Op 12 december 1995 wordt plenair gesproken over het besluit tot uitzending van de 2100 militairen in het kader van IFOR.⁸⁶² Woordvoerders zijn Valk (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Van den Berg (SGP), Hoekema (D66), Marijnissen (SP), Sipkes (GroenLinks), Van Middelkoop (GPV), Verkerk (AOV), Hendriks, en Stellingwerf (RPF). De ministers Van Mierlo en Voorhoeve verdedigen het kabinetsbesluit. Valk opent het debat met de woorden: «Voorzitter! Er kan vanavond in ieder geval niet gezegd worden dat de besluitvorming inzake de deelname aan de NAVO-macht te gehaast en onzorgvuldig is geweest». Tijdens de twee overleggen die aan IFOR zijn gewijd is van de zijde van de Kamer reeds een groot aantal vragen gesteld. Deze praktijk wordt voortgezet tijdens het plenaire debat. Een groot deel van de vragen wordt ontleend aan twee hoofdpunten uit het advies dat de Adviesraad Vrede en Veiligheid (AVV) op 6 december uitbracht over Nederlandse deelname aan IFOR.⁸⁶³ In dit advies wordt deelname ondersteund, zij het met een aantal kritische kanttekeningen. Bijna alle woordvoerders vragen aandacht voor de in het advies genoemde wenselijkheid van voortzetting van IFOR na een jaar, vooral in relatie tot de verwachte terugtrekking van de VS-troe-pen. VVD, CDA en GPV geven duidelijk aan dat een Nederlandse deelname aan een vervolg op IFOR zonder deelname van de VS ondenkbaar is. De woordvoerders onderschrijven daarnaast de in het advies gesignaleerde moeizame verhouding tussen het militaire en civiele deel van het vredesakkoord, wat de effectiviteit van IFOR, en een duidelijke exit-stra-tegie, bemoeilijkt. Sipkes verwoordt het als volgt: «(...) als wij kijken naar wat er op civiel gebied moet gebeuren, is er geen dubbele sleutel, maar een complete sleutelbos». De woordvoerders van PvdA, VVD en D66 vragen aandacht voor het vraagstuk van het aanhouden van oorlogsmisdadigers. Zij staan positief tegenover een bevoegdheid van IFOR in deze. In zijn antwoord gaat Van Mierlo in op het punt van de voortzetting na een jaar. Het mandaat van IFOR is zonder tijdsduur en kan dus niet verlopen. Het is echter wel zo dat de Nederlandse regering tekent voor een jaar. Zij gaat uit van de realiteit dat de Nederlandse aanwezigheid is gekoppeld aan de Britse, en de Britse aanwezigheid aan de Amerikaanse. «Voor de rest hebben wij in ieder geval de plicht om gaandeweg het proces te kijken wat er gebeurt en hoe het zich ontwikkelt (...) Mochten er andere besluiten genomen moeten worden dan wij nu voornemens zijn te nemen, dan doen wij dat aan het einde van het jaar». Ten aanzien van het vraagpunt van de oorlogsmisdadigers merkt hij op dat IFOR geen opsporingsopdracht heeft en dat IFOR wordt geacht «iemand aan te houden als zij daarmee geconfronteerd worden. Met de verdere uitwerking is men nog bezig (...) Men kan zich voorstellen dat bij de totstandkoming van het Akkoord van Dayton dit een heel moeilijke zaak was om echt ad fundum en in detail geregeld te krijgen». Minister Voorhoeve richt zich logischerwijs op de militair-operationele aspecten. Nieuw voor de Kamer is de informatie dat van de driehonderd dienstplichtige militairen die voor de keuze zijn gesteld om van UNPROFOR naar IFOR over te gaan er zeven te kennen hebben gegeven hiervoor niet te voelen. Voorhoeve betuigt zijn respect aan het grote aantal dienstplichtigen dat bereid is door te gaan. Daarnaast besteedt hij ruime aandacht aan risico’s en veiligheidsmaatregelen. Het kabinetsbesluit wordt in overgrote meerderheid door de Kamer ondersteund: PvdA, CDA, VVD, SGP, D66, GroenLinks, GPV en RPF

stemmen in. Als de nog niet vastgestelde VN-resolutie er eenmaal is, en inhoudelijk voldoende is, kan wat de Kamer betreft Nederland deelnemen aan IFOR, voor twaalf maanden. Het AOV stelt in de eerste termijn kritische vragen maar spreekt zich in de tweede termijn niet uit. De SP «stemt tegen het voorstel». Woordvoerder Marijnissen is er na een langdurig debat niet van overtuigd dat de implementatiemacht het juiste middel is om vrede in Bosnië te bewerkstelligen. De eenmansfractie Hendriks had de regering al in de eerste termijn gevraagd af te zien van de voorgestelde deelname. De Hoop Scheffer en Van Middelkoop dienen een motie in met de strekking dat Nederlandse deelname aan IFOR gekoppeld dient te blijven aan Amerikaanse en Britse aanwezigheid. Deze motie wordt gesteund door de fracties van het CDA, de groep Nijpels, AOV, RPF, SGP en GPV en wordt daarmee verworpen. De fracties van PvdA, VVD, D66 en GroenLinks zien geen reden de motie te steunen omdat de strekking ervan niet afwijkt van het standpunt van de regering. Op 15 december neemt de Veiligheidsraad van de VN-resolutie 1031 aan, waarmee IFOR wordt geautoriseerd. De NAVO-raad neemt vervolgens in de vroege ochtend van 16 december OPLAN 10 405 voor de militaire operatie Joint Endeavour aan, en besluit de ACTORD en rules of engagement (ROEREQ) uit te vaardigen. In de rules of engagement wordt de opdracht om door het Joegoslavië-tribunaal in staat van beschuldiging gestelde oorlogsmisdadigers «die met de troepenmacht in aanraking komen» te detineren «nauwkeurig omschreven en goedgekeurd». De luchtoperatie Deny Flight gaat op in Joint Endeavour onder de naam Decisive Endeavour.⁸⁶⁴ Op 19 december vindt de «transfer of authority» van UNPROFOR naar IFOR plaats.

3.3.4 Voortzetting

⁸⁶⁴  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 december 1995.

⁸⁶⁵  Dit is een proces dat in het hoofdstuk over de operatie SFOR wordt beschreven.

⁸⁶⁶  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 13 december 1995.

⁸⁶⁷  Risico-analyse inzetgebied van 1 (NL) mechbat, 20 december 1995.

Deelname aan IFOR is politiek gezien onomstreden en tijdens het verloop van de operatie vinden weinig gebeurtenissen plaats die besluitvorming op hoog niveau vereisen. De discussie spitst zich zowel op ambtelijk niveau als in de contacten met het parlement al snel toe op de eventuele vervolgmissie op IFOR.⁸⁶⁵ Besluitvorming omtrent de voortgang van IFOR beperkt zich in belangrijke mate tot toegevoegde eenheden en/of materieel.

Zo wordt op 13 december 1995 de minister van Defensie geadviseerd een verzoek van SACEUR om extra eenheden materieel gedeeltelijk te honoreren.⁸⁶⁶ Een door SACEUR gevraagde batterij veldartillerie, movement control compagnie en pontons kunnen niet worden geleverd. Wel kan een EOD-eenheid beschikbaar worden gesteld en kunnen zes waarnemers na de transfer of authority van UNPROFOR naar IFOR op 19 december overgaan naar IFOR. «Eens» tekent Voorhoeve aan. De kleine extra bijdrage wordt niet aan de Kamer gemeld. Op 20 december 1995 komt de Sectie Inlichtingen van de Militaire Inlichtingendienst, afdeling koninklijke landmacht, met een Risico-analyse inzetgebied van 1 (NL) Mechbat, die geldt tot en met februari 1996. In deze analyse worden beschreven: omgevingsfactoren, de (houding van de) strijdende partijen, het inzetgebied, de actuele situatie, de gevechtskrachtverhoudingen en de risico’s (tijdens de gehele inzetperiode, tijdens de ontplooiing en tijdens de eerste fase van inzet).⁸⁶⁷ Minister Voorhoeve wil op 21 december mede namens minister Van Mierlo een brief aan de Kamer sturen over de uitzending van enkele ondersteunende detachementen (151 man) voor de ontplooiing van IFOR. Het betreft een uitzending van ongeveer een maand. Van de zijde van ambtelijk Buitenlandse Zaken en Defensie is hier bezwaar tegen. De Directie Atlantische Veiligheid (DAV) schrijft aan Van Mierlo: «Dezerzijds is aan DAB (de Directie Algemene Beleidszaken van Defensie) gevraagd of zo langzamerhand niet sprake is van informatie-overkill. DAB bleek twijfel te delen. De minister van Defensie blijft echter bij zijn standpunt.»⁸⁶⁸ Minister Van Mierlo wordt gevraagd of de brief ook namens hem aan de Kamer moet worden aangeboden. Dit blijkt, ondanks de twijfels bij zijn ambtenaren, toch het geval: minister Voorhoeve biedt de brief aan «mede namens de minister van Buitenlandse Zaken».⁸⁶⁹ Wel schrijft Van Mierlo aan Voorhoeve: «Akkoord. Maar pas op voor informatie-overkill uit angst voor onderbediening».⁸⁷⁰

Van Mierlo: «Je kunt iemand bedelven onder informatie, zodat hij niets meer ziet. Dat is het enige. Er was post-Srebrenica ook een enorme kater op Defensie. Ze hadden daar het gevoel: wij sturen alles naar de Kamer toe. Maar zo moet het niet. Het was dus een beetje een cri de coeur van mij: pas nou op, Joris. Dat heb ik ook verloren, want Joris zei: ik kan mij niets permitteren, het gaat naar de Kamer. Toen zei ik: als jij dat nodig hebt, is dat goed. Zo gaat dat. Er zat verder niets achter. Maar het is nog steeds mijn overtuiging dat als je iemand informatie wilt onthouden, je hem met informatie moet overdoseren. Ik vond niet dat wij dat moesten doen. Dat was trouwens ook niet zijn bedoeling (...) Ik vond het echter geen relevante informatie.»⁸⁷¹

⁸⁶⁸  Memorandum van plaatsvervangend DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 21 december 1995.

⁸⁶⁹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 142.

⁸⁷⁰  Fax van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Defensie, 21 december 1995.

⁸⁷¹  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

⁸⁷²  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan posten, 2 februari 1996.

⁸⁷³  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 1 februari 1996.

⁸⁷⁴  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 147.

Op 30 januari 1996 komt de secretaris-generaal van de NAVO, Solana, voor een kennismakingsbezoek naar Nederland. Tijdens dit bezoek wordt vooral gesproken over IFOR. De ministers Van Mierlo, Voorhoeve en de minister-president onderstrepen het grote belang dat Nederland hecht aan de berechting van oorlogsmisdadigers door het Joegoslavië-tribunaal. «IFOR zou daar waar mogelijk daaraan zijn actieve medewerking moeten geven».⁸⁷²

Op 1 februari 1996 wordt de minister van Defensie door DAB een mogelijk probleem gemeld.⁸⁷³ De vredesoperatie in Oost-Slavonië, UNTAES, kan in veiligheidsbedreigende omstandigheden een beroep doen op IFOR. Aldus is besloten door de NAVO-raad op 26 januari. Bij een noodgedwongen terugtrekking van UNTAES zal een grote inspanning van IFOR worden gevergd. Het is niet uit te sluiten dat Nederlandse IFOR-eenheden worden ingezet. Ook als Nederlandse eenheden bij een evacuatie van UNTAES niet in Oost-Slavonië zelf worden ingezet zijn er consequenties: dan zal de inzet in Bosnië-Herzegovina kunnen veranderen. Het kabinet zou zich op deze mogelijke inzet moeten bezinnen en tevens op het feit hoe hierover de Kamer te informeren, aangezien een mogelijke inzet van het Nederlandse IFOR-contingent buiten Bosnië niet in het parlement aan de orde is geweest.

De Kamer wordt laat over dit mogelijk risicovolle optreden ingelicht. Pas in de brief over Nederlandse deelname aan UNTAES van 12 april 1996 wordt gesteld dat de eventuele gevolgen van een evacuatie-operatie voor IFOR-eenheden, «waaronder de Nederlandse eenheden», zullen worden bezien door de NAVO-raad zodra dit aan de orde is. Aangezien het gaat om inzet van IFOR-militairen, zou deze informatie meer op zijn plaats zijn geweest in een brief over IFOR, waarvan er overigens in februari 1996 twee zijn gestuurd aan de Kamer. De brief van 20 februari 1996⁸⁷⁴ is gewijd aan de civiele implementatie van het vredesakkoord en de relatie met IFOR, en aan een aantal aspecten «die niet in het vredesakkoord voor Bosnië zijn geregeld, maar daar wel nauw mee samenhangen». In het kader van dit laatste aspect is een paragraaf over UNTAES opgenomen. Hierin wordt over de relatie met IFOR slechts opgemerkt dat de VN-militairen kunnen rekenen op IFOR voor luchtsteun en hulp bij een onverhoopte noodevacuatie. Over een eventuele inzet van Nederlandse eenheden wordt niet geschreven.

De Winter: «Die nota is geschreven omdat er afspraken zouden moeten worden gemaakt tussen IFOR en UNTAES over een eventuele evacuatie van UNTAES in geval van nood. IFOR zou daarbij moeten zijn betrokken. Dat had kunnen leiden, zo dachten wij op dat moment, in januari 1996, tot de inzet van Nederlandse eenheden in Kroatië, in Oost-Slavonië. Dat was in beginsel een buitengewoon belangrijk besluit, waarover het kabinet iets moest zeggen. Pas later beseften wij dat de situatie wat anders zou gaan liggen, omdat inzet van Nederlandse eenheden in Oost-Slavonië weinig waarschijnlijk zou zijn (...) Het heeft weken geduurd voordat volstrekt duidelijk was welke rol IFOR zou spelen bij een eventuele evacuatie van UNTAES (...) Wij hadden natuurlijk wel iets eerder kunnen melden, maar dan hadden wij moeten zeggen dat wij het niet precies wisten.»⁸⁷⁵

⁸⁷⁵  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁸⁷⁶  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 148.

⁸⁷⁷  Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 1 februari 1996.

⁸⁷⁸  Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 5 februari 1996.

⁸⁷⁹  Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 25 januari 1996; Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 2 februari 1996; TK, 1995–1996, 22 181, nr. 146; Ministerraad, 16 februari 1996.

⁸⁸⁰  Memorandum van DAV aan DGPZ plv DGPZ en DGIS, 21 februari 1996.

De andere brief over IFOR, verstuurd op 28 februari 1996⁸⁷⁶, gaat over de voortgang bij de implementatie van de militaire aspecten van het Akkoord van Dayton, de steun van IFOR aan internationale organisaties en de Nederlandse militaire bijdrage. Wel wordt de Kamer in deze brief ervan in kennis gesteld dat IFOR naar wens verloopt. De partijen werken over het algemeen goed samen met IFOR en ook houden ze zich goed aan de wapenstilstand. De naleving van de militaire aspecten van Dayton wordt «bemoedigend» genoemd. Over de Nederlandse militaire bijdrage wordt gemeld waar de verschillende eenheden ontplooid zijn en dat het Nederlandse contingent zijn taken goed aankan. In februari 1996 spelen nog drie andere onderwerpen die politieke besluitvorming vereisen. Allereerst vraagt Voorhoeve aan zijn ambtelijke apparaat om advies over een mogelijke Bulgaarse bijdrage aan IFOR, bij voorkeur in de Britse sector. De minister krijgt een negatief advies: zowel de Britten als Nederland hebben geen behoefte aan het Bulgaarse aanbod. Ook het Bulgaarse verzoek om de kosten van uitzending te betalen kan, in verband met de precedentwerking van een dergelijke overeenkomst, niet worden gehonoreerd.⁸⁷⁷

Een tweede onderwerp is de weigering om extra marechaussees ter beschikking te stellen aan IFOR om een door SACEUR geconstateerd tekort aan te vullen. SACEUR heeft behoefte aan marechaussees voor verkeerstaken (zogenaamde «groene» marechaussee). Er is echter geen capaciteit om additionele groene marechaussee uit te zenden. Het uitzenden van marechaussees die belast zijn met politiezorg («blauwe» marechaussee) is niet verstandig. Dit personeel, dat gewoonlijk alleen in VN-kader wordt uitgezonden, zou moeten worden onttrokken aan de al aan UNIPTF toegezegde eenheid en zou bovendien gezien de uit te voeren verkeerstaken worden ingezet beneden zijn kennis en ervaringsniveau.⁸⁷⁸ Een derde punt is de uitbreiding van de Nederlandse bijdrage aan IFOR. De uitbreiding betreft de toevoeging van een aantal helikopters, naar aanleiding van een in januari door zowel de Nederlanders als de Britten geconstateerde behoefte aan lichte helikopters voor personenvervoer. Een drietal Alouette-III helikopters en twintig personen worden per maart 1996 aan het Nederlandse contingent toegevoegd. De Kamer wordt van deze uitbreiding gedetailleerd op de hoogte gesteld, onmiddellijk na de ministerraad van 16 februari 1996, waarin deze uitzending aan de orde is geweest.⁸⁷⁹

Op 23 februari vindt in de pauze van de ministerraad een briefing plaats over de stand van zaken in het voormalig Joegoslavië in het Defensie Crisisbeheersingscentrum (de Bunker) van het ministerie van Defensie. De politieke en ambtelijke top van de ministeries van Buitenlandse Zaken en ministerie van Defensie is aanwezig. Sprekers zijn de plaatsvervangend chef van de Directie Europa, Hattinga van ’t Sant (voor de politieke en civiele stand van zaken), de souschef Operatiën, Hilderink, (voor de militaire stand van zaken), en jonkheer Feith (over zijn ervaringen als politiek adviseur van de commandant van IFOR).⁸⁸⁰

⁸⁸¹  Risico-analyse IFOR en UNTAES, 16 april 1996.

⁸⁸²  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 167.

⁸⁸³  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 154.

Op 16 april 1996 komt de afdeling Inlichtingen en Veiligheid van de operationele staf van de koninklijke landmacht met een geactualiseerde versie van de Risico-analyse inzetgebied 1 (NL) Mechbat (van december 1995), waarin wordt vooruitgekeken naar de tweede helft van het IFOR-mandaat. In de analyse wordt aangegeven dat de risico’s enerzijds worden bepaald door de houding van individuen en anderzijds door de algemene voortgang in het vredesproces. Van groot belang is dat de drie etnische groeperingen zich houden aan het vredesakkoord. Het verloop van de verkiezingen is cruciaal. Er worden vraagtekens gezet bij de wenselijkheid van terugtrekking in december 1996. Een besluit tot terugtrekking zou op zichzelf een risico voor IFOR-troepen kunnen vormen indien één of meer partijen een blijvende aanwezigheid voorstaan.⁸⁸¹ Van 18 tot en met 22 april 1996 brengt een delegatie van de vaste commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken een werkbezoek aan Bosnië-Herzegovina. Op het programma staan onder meer bezoeken aan Nederlandse IFOR-eenheden. De delegatie bestaat uit de leden Hoekema (D66, delegatieleider), De Hoop Scheffer (CDA), Van der Hoeven (CDA), Zijlstra (PvdA), Valk (PvdA), Blaauw (VVD), Van den Doel (VVD) en De Koning (D66). In een korte brief aan de Kamer wordt gemeld dat het bezoek «als zeer nuttig en instructief ervaren» is.⁸⁸² Op 19 april 1996, tijdens het werkbezoek, stuurt de regering een brief aan de Kamer. Het parlement wordt geïnformeerd over de voortgang bij de implementatie van de militaire aspecten van Dayton, de steun van IFOR aan internationale organisaties en ontwikkelingen rondom de Nederlandse bijdrage.⁸⁸³ De naleving van de militaire bepalingen is, hoewel niet volledig, toch goed te noemen. Over de Nederlandse bijdrage wordt gemeld dat deze in juni zal worden afgelost. De bewapening blijft op ongeveer hetzelfde niveau. Een genie-eenheid die aan het gemechaniseerde bataljon was toegevoegd ter ondersteuning van de ontplooiing zal niet worden afgelost. Het detachement van het Korps Commandotroepen kan worden gehalveerd.

Op 24 april vindt het eerste Algemeen Overleg over IFOR plaats sinds de ontplooiing. IFOR is niet het enige onderwerp van gesprek: verschillende ontwikkelingen gerelateerd aan de civiele component van Dayton en de erkenning van de Federale Republiek Joegoslavië zijn tevens aan de orde. Vier van de zes woordvoerders (Valk, De Hoop Scheffer, Blaauw en Hoekema) zijn net terug uit Bosnië. Zij geven alle aan zeer onder de indruk te zijn geraakt van de inzet en motivatie van de Nederlandse troepen, en vragen naar de toestand van twee Nederlandse soldaten die kort tevoren gewond zijn geraakt bij het ruimen van mijnen. Het verloop van IFOR – de militaire component van Dayton – wordt door de woordvoerders (de overige woordvoerders zijn Rosenmöller (GroenLinks) en Van Middelkoop (GPV)) als succesvol gekenschetst. Over het verloop van IFOR en de Nederlandse bijdrage in het bijzonder worden nauwelijks vragen gesteld. De parlementariërs zijn nieuwsgieriger naar de opvatting van de regering over een post-IFOR vredesmacht. Alleen Blaauw stelt een vraag over een tekort inzake de geniecomponent en de hospitaalcomponent. Voorhoeve antwoordt op de vraag van Blaauw dat de genie-eenheid vanwege een beperkte capaciteit en de regel «zes maanden uitzending, twaalf maanden thuis» niet halverwege het jaar kan worden vervangen. Een geleerde les is dat de behoefte aan geniecapaciteit in vredesoperaties groter blijkt dan in de Prioriteitennota geschat. Het is echter niet gemakkelijk een dergelijk probleem op korte termijn op te lossen. Minister Van Mierlo geeft in reactie op opmerkingen van enkele Kamerleden aan dat de bevoegdheden voor IFOR met betrekking tot de aanhouding van verdachten van oorlogsmisdaden beperkt zijn. Hij stelt dat er andere middelen gevonden moeten worden voor de opsporing. «Ook Nederland vindt dat de opsporing eind 1996 een groter effect moet hebben».⁸⁸⁴ De Kamer ontvangt op 31 mei een brief van de minister van Buitenlandse Zaken waarin hij verslag doet van zijn werkbezoek aan Bosnië en Kroatië van 27 tot 29 april. Van Mierlo heeft gesproken met Bosnische, Kroatische, VN- en NAVO-autoriteiten en Nederlanders die in Bosnië actief zijn. In de gesprekken was vooral aandacht voor de voortgang in de implementatie van het Akkoord van Dayton. Ten aanzien van het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers wordt in de brief gesteld dat het beperkte mandaat van IFOR nog geen effect heeft kunnen sorteren. Zolang de politieke leiders in Bosnië niet zelf hun politie-eenheden instructies geven, kan alleen politieke en economische druk worden uitgeoefend.⁸⁸⁵ Op 3 juni 1996 komt in Berlijn de NAVO-raad bijeen op het niveau van ministers van Buitenlandse Zaken voor een evaluatie van IFOR halverwege het mandaat. Hierop was in december 1995 met name door Nederland aangedrongen. De vergadering is unaniem over het succes van de militaire bepalingen van Dayton, maar spreekt haar zorg uit over de relatie met de civiele component van de vredesregeling. Het besluit om de «overall capability» van IFOR voor de volledige duur van het mandaat in stand te houden, wordt uitdrukkelijk bekrachtigd.⁸⁸⁶ De militaire mogelijkheden zullen dus niet voortijdig worden afgebouwd.

Toenmalig plaatsvervangend bevelhebber der landstrijdkrachten, Van Baal: «In de periode van IFOR heeft er in de NAVO-raad op Nederlands verzoek al na een halfjaar een evaluatie plaatsgevonden. Op basis van de resultaten daarvan hebben wij ons afgevraagd wat dit betekende voor onze verdere deelname. Dan pak je het Toetsingskader er als het ware weer bij om te bekijken welke aspecten er veranderen. Een aspect dat toen naar voren kwam, was dat er mogelijk meer zou worden gedaan aan de opvolging van IFOR in de richting van de civiel-militaire samenwerking. Dat onderwerp werd bij de eerste missie echter heel nadrukkelijk weggeschoven. Men wilde toen eerst stabiliteit creëren. Daarna wilde men pas denken aan de wederopbouw en de steun van militairen daarbij.»⁸⁸⁷

⁸⁸⁴  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 162.

⁸⁸⁵  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 158.

⁸⁸⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 5 juni 1996.

⁸⁸⁷  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

⁸⁸⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 5 juni 1996.

⁸⁸⁹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 160.

⁸⁹⁰  Fax van DAB aan DAV, 11 juni 1996.

Ter voorbereiding op deze NAVO-top schrijft de Directie Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken op 31 mei 1996 een memorandum over IFOR en post-IFOR, waarin aandacht voor het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers. In dit memorandum wordt geconcludeerd dat het «niet haalbaar en niet wenselijk» is dat het mandaat ten aanzien van de opsporing van oorlogsmisdadigers wordt aangepast. Minister Van Mierlo benadrukt daarom in zijn interventie in de NAVO-raad dat IFOR binnen het daarvoor geldende mandaat tot het uiterste moet gaan: IFOR «will do its utmost within the limits of its mandate to restrict the freedom of movement of war criminals».⁸⁸⁸

De Kamer wordt van het besluit IFOR op de volle sterkte te handhaven in kennis gesteld op 12 juni 1996 in een brief die verder is gewijd aan de rotatie van de Nederlandse eenheden die in diezelfde maand zal plaatsvin-den.⁸⁸⁹ Minister Voorhoeve wilde volgens een fax van de Directie Algemene Beleidszaken van Defensie aan Buitenlandse Zaken «ineens met razende spoed een brief naar de Kamer uit doen gaan over de aflossing van de Nederlandse eenheden. Vandaar dat we de procedures wat hebben versneld en hem deze brief niet mede namens M laten tekenen».⁸⁹⁰ De brief wordt toch mede namens de minister van Buitenlandse Zaken aangeboden. De brief van 12 juni wordt op 10 juli geactualiseerd. De drie Alouette-helikopters zullen worden afgelost door Bölkov-helikopters. Nederland zal voor de periode van 23 augustus tot 20 september (in verband met de algemene verkiezingen op 14 september) een extra Bölkov-helikopter, vier vliegers en twee man onderhouds-

⁸⁹¹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 163.

⁸⁹²  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 juni 1996.

⁸⁹³  Evaluatie debriefing 1 (NL) Mechbat IFOR, 22 juli 1996.

⁸⁹⁴  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166. (Dit betreft het verslag van het a.o. van 29 augustus, de brief van 22 augustus is als bijlage gevoegd).

⁸⁹⁵  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.

personeel toevoegen aan het helikopterdetachement.⁸⁹¹ Op 13 juni 1996 vindt een vergadering van NAVO-ministers van Defensie plaats. En marge van deze bijeenkomst heeft minister Voorhoeve een gesprek met zijn ambtgenoot uit de VS, Perry, waarin Voorhoeve de opsporing van oorlogsmisdadigers in Bosnië-Herzegovina aan de orde stelt.⁸⁹² Van 1 tot en met 5 juli 1996 vindt een debriefing plaats van een deel van het personeel van het 1e gemechaniseerde bataljon dat van december 1995 tot eind juni 1996 is uitgezonden in het kader van IFOR. Met 119 personen uit een doelgroep van circa 800 worden gesprekken gevoerd. Hiervan wordt door het Bureau Veiligheid van de afdeling koninklijke landmacht van de Militaire Inlichtingendienst een evaluatie opgesteld, die blijkens de verzendlijst niet buiten de koninklijke landmacht wordt verspreid. Geconcludeerd wordt: «ondanks dat zich een grote hoeveelheid voorvallen en incidenten heeft voorgedaan op het gebied van de militaire veiligheid is de inzetbaarheid van het bataljon nooit in gevaar geweest».⁸⁹³

Op 22 augustus 1996 stuurt de regering een brief aan de Kamer over de situatie in Bosnië-Herzegovina.⁸⁹⁴ De naleving van de militaire bepalingen van het Akkoord van Dayton wordt wederom «redelijk succesvol» genoemd. Landmijnen blijven de grootste bedreiging voor IFOR. In de brief wordt herhaald dat de «overall capability» tot het eind van het mandaat in stand blijft. Tevens wordt de Kamer over een verandering in de commandostructuur van IFOR ingelicht. Er komt één hoofdkwartier AFSOUTH, het hoofdkwartier dat het commando over de hele operatie voert en het hoofdkwartier ARRC, dat het bevel voert over de landstrijdkrachten, worden vervangen door LANDCENT. De rotatie van de Nederlandse eenheden is voltooid.

De brief bevat een duidelijke stellingname met betrekking tot het gebrek aan medewerking van de Bosnische autoriteiten bij het aanhouden van voor oorlogsmisdaden aangeklaagde personen. «Vooral in het geval van de Bosnisch-Servische leiders Karadzic en Mladic is dit onaanvaardbaar». Verderop in de brief wordt echter duidelijk dat het mandaat van IFOR in dit kader nog steeds beperkt is: «de IFOR-richtlijnen zijn onveranderd». Wel wordt er intensiever gepatrouilleerd, wat de bewegingsvrijheid van verdachten beperkt en de kans op aanhouding vergroot. Een Algemeen Overleg over de situatie in Bosnië vindt plaats op 29 augustus 1996. Geagendeerd zijn de brieven van 31 mei, 12 juni en 22 augustus. De woordvoerders Valk (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Sipkes (GroenLinks) en Verkerk (AOV) stellen een veelheid aan onderwerpen aan de orde, maar vragen met betrekking tot IFOR wederom vooral aandacht voor wat er moet gebeuren na afloop van het mandaat. Met uitzondering van een korte vraag van Blaauw over problemen op het gebied van uitrusting, communicatie en «maatschappelijk gedrag» worden geen vragen gesteld die specifiek de Nederlandse deelname in het veld aangaan. Alle woordvoerders stellen dat Karadzic en Mladic hun straf niet mogen ontlopen. Minister Van Mierlo antwoordt op dit punt dat de regering niet berust in hun ongestraft blijven, te meer omdat hij erkent dat het niet arresteren van oorlogsmisdadigers schade toebrengt aan het gezicht van de NAVO.⁸⁹⁵ Het uitstel van de gemeenteraadsverkiezingen – in eerste instantie tot half november – heeft tot gevolg dat de reductie van IFOR wordt vertraagd. De uitgezonden mortieropsporingsradarbatterij zal hierdoor een maand later dan voorzien terugkeren. De souschef Operatiën informeert hierover minister Voorhoeve op 24 september 1996. Door het uitstel is bovendien onzeker of de overige Nederlandse eenheden voor Kerstmis thuis kunnen zijn. Aflossing begin december blijft het streven, ongeacht een eventueel besluit tot een vervolgmissie. Er is een beperkte capaciteit om eenheden af te kunnen voeren. De Kamer zal worden geïnformeerd omdat de uitzendingstermijn van een eenheid in principe maximaal zes maanden duurt, aldus de nota van de souschef.⁸⁹⁶ Dit is niet gebeurd. Op 1 oktober ontvangt de Kamer een brief waarin nogmaals melding wordt gemaakt van de gewijzigde IFOR-commandostructuur.⁸⁹⁷ Nieuwe informatie in deze brief is dat het Nederlandse aandeel in het nieuwe hoofdkwartier uit circa honderdvijftig militairen zal bestaan. Vervolgens maakt de brief melding van het feit dat in verband met de voorziene terugtrekking van eenheden en materieel vijftig chauffeurs en enkele kaderleden van de koninklijke landmacht worden toegevoegd aan een Amerikaans transportcommando. De VS beschikken over onvoldoende chauffeurs. «De betrokken militairen zullen worden aangemerkt als IFOR militairen», hoewel ze niet in het voormalig Joegoslavië worden ingezet. Minister Voorhoeve was op 13 september aanbevolen in te stemmen met het beschikbaar stellen van de chauffeurs.⁸⁹⁸ Tijdens het departementaal beraad van 30 oktober 1996 komt overigens aan de orde dat de juridische positie van de reeds uitgezonden chauffeurs «nog onduidelijk» is. «Wellicht zullen de chauffeurs met Nederlandse vrachtwagens onder Nederlands recht ter beschikking gesteld worden om een einde te maken aan het juridische dispuut».⁸⁹⁹

3.3.5 Afronding

IFOR is «formeel» afgerond door de «transfer of authority» van IFOR naar SFOR op 20 december 1996. Doordat de operatie Joint Endeavour min of meer «naadloos» is overgegaan in Joint Guard (SFOR), is de besluitvorming omtrent afronding van IFOR dezelfde als de besluitvorming omtrent het voortraject van deelname aan SFOR. Zie daarvoor de beschrijving van de besluitvorming van deze operatie.

3.3.6 Evaluatie

⁸⁹⁶  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 24 september 1996.

⁸⁹⁷  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 165.

⁸⁹⁸  Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 13 september 1996.

⁸⁹⁹  Departementaal beraad, 30 oktober 1996.

⁹⁰⁰  Brief van SCO-KL, 27 maart 1997.

⁹⁰¹  Brief van SCO-KL, LL/1997/12 941, 26 september 1997.

⁹⁰²  Deze aanwijzing, daterend van juni 1996, geeft richtlijnen voor evaluaties van vredes-

IFOR is intern geëvalueerd. Eerst verschijnt op 22 juli 1996 een evaluatie van de debriefing van het eerste uitgezonden bataljon. Op 13 februari 1997 volgt een evaluatieverslag van het tweede uitgezonden bataljon. In beide evaluaties wordt geconcludeerd dat de inzetbaarheid van het bataljon nooit in gevaar is geweest. Op 27 maart 1997 verspreid de souschef Operatiën (SCO) van de Landmachtstaf, Mammen, de resultaten van de beide debriefings in een door de sectie Lessons Learned gemaakte samenvatting, die vrijwel geheel is toegesneden op operationele zaken, binnen de Landmacht. Opgemerkt wordt dat al tijdens de uitzending begonnen is met het aanpakken van verschillende actiepunten.⁹⁰⁰ Daarnaast is in de dossiers een brief van de SCO van de Landmacht, Dedden, van 26 september 1997 aangetroffen, waarin de stand van zaken met betrekking tot de actiepunten naar aanleiding van de einddebriefing

IFOR wordt geschetst.⁹⁰¹

Ook op het niveau van de Defensiestaf wordt IFOR geëvalueerd. Op 26 februari 1997 wordt de bevelhebbers een Tussentijds Evaluatieverslag Nederlandse Militaire Bijdrage IFOR aangeboden, overeenkomstig Voorlopige Aanwijzing CDS nr. A-5⁹⁰² opgesteld door de sectie Evaluatie van de Defensiestaf. Het betreft een evaluatie van het eerste halfjaar, waaraan is bijgedragen door de krijgsmachtdelen, de koninklijke marechaussee (toen nog geen krijgsmachtdeel), en de directies Economie en Financiën, Voorlichting en Juridische Zaken. Ook evaluatiegesprekken met commandanten hebben bijgedragen aan de totstandkoming van de evaluatie. De SCO van de Defensiestaf Hilderink schrijft in zijn operaties.

aanbiedingsbrief dat het verslag in het Politiek Beraad is besproken: «Men sprak er in algemene zin waardering over uit».⁹⁰³ Op 21 april 1997 verschijnt de op 17 april door de SCO’s van de Defensiestaf en de krijgsmachtdelen goedgekeurde eindversie van de evaluatie van de deelname aan IFOR, die in het Politiek Beraad van 25 augustus 1997 voor kennisgeving wordt aangenomen, en op 29 augustus aan de bevelhebbers aangeboden. De SCO van de Defensiestaf Berlijn schrijft: «met nadruk wijs ik er op dat de minister (...) heeft besloten de eindevaluatie alleen voor intern gebruik te bestemmen».⁹⁰⁴ De eindversie wijkt overigens nauwelijks af van het tussentijds evaluatieverslag van februari 1997. In de inleiding wordt opgemerkt dat aandacht is besteed aan de elementen die volgens het rapport «Leren van vredesoperaties» van de Algemene Rekenkamer van februari 1996 noodzakelijk zijn voor een goede evaluatie, maar de manier waarop roept vragen op: «de in Aanwijzing CDS nr. A-5 neergelegde evaluatiesystematiek en daarbij behorende vragenlijst vormen daarvoor de beste waarborg». Het eerste hoofdstuk gaat over beleidsvoorbereiding en besluitvorming. In de tweede paragraaf, getiteld «besluitvorming en voorbereiding», staat:

De voorbereidingstijd voor de missie is kort geweest en heeft van menigeen binnen de Defensieorganisatie een bijzonder krachtsinspanning gevergd. Dat geldt in het bijzonder voor de voorbereiding van het gemechaniseerd bataljon (mechbat) dat zich (...) voorbereidde op uitzending (...) in het verband van UNPROFOR en vervolgens moest omschakelen voor uitzending in het verband van IFOR (...) De voorbereidingstijd voor deze missie kon echter onmogelijk worden vervroegd (...) De besluitvorming had een voorspoedig karakter en was evenzeer zorgvuldig. Steeds werd in elke fase van de besluitvorming aandacht besteed aan verschillende elementen van het Toetsingskader.⁹⁰⁵

⁹⁰³  Brief van SCO aan bevelhebbers, 26 februari 1997.

⁹⁰⁴  Eindvaluatie IFOR, 21 april 1997; brief van SCO aan bevelhebbers, 29 augustus 1997.

⁹⁰⁵  Eindevaluatie IFOR, 21 april 1997.

In de derde paragraaf, over informatieverstrekking, wordt geconcudeerd: «De besluitvorming over deelneming aan IFOR is vergezeld gegaan van ruime en gedegen informatieverstrekking aan de bewindslieden, alsook aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal».

Paragraaf zes gaat over «risico’s en exit-strategy». Volgens de evaluatie zijn zowel binnen de NAVO als in de nationale besluitvorming de risico’s grondig geïnventariseerd. Nadat hiervan een nadere uitwerking is gegeven wordt geconcludeerd dat «in overeenstemming met het Toetsingskader» ruimschoots aandacht is besteed aan de belangrijkste te verwachten risico’s.

Het tweede hoofdstuk gaat over de uitvoering: besluitvorming en voorbereiding, internationale samenwerking, de vredesregeling, commando- en controlelijnen, taakuitvoering, risico’s, medische verzorging, personeel, materieel en logistiek, justitiële en juridische aspecten, public relations en voorlichting en het contingentscommando zijn onderwerpen van evaluatie.

Onder het punt «taakuitvoering» wordt opgemerkt dat, hoewel mandaat en middelen er op waren afgestemd de taken onafhankelijk van de medewerking van de partijen te kunnen uitvoeren, de opdracht zonder problemen uitvoerbaar bleek vanwege een «grote» medewerking van de partijen. De taakuitvoering is daarnaast niet belemmerd geweest door dreiging of vrees voor incidenten, «mede omdat de eenheden zich voortdurend rekenschap gaven van de lokale omstandigheden». Op het terrein van «public relations» is geleerd van de Britten: «Public relations wordt daar vooral benaderd vanuit de vraagstelling in hoeverre p.r. kan bijdragen aan het succes van de operationele taakuitvoering. Vanuit die optiek bezien vallen sommige successen van de Nederlandse eenheden wellicht toch iets meer uit te buiten». Het derde hoofdstuk bevat «enkele samenvattende beschouwingen». Een van die beschouwingen is dat «een zorgvuldig formeel besluit (...) pas kan worden genomen als alle elementen uit het Toetsingskader goed zijn beschouwd».⁹⁰⁶ In de memorie van toelichting van de Defensiebegroting voor 1998 is een Evaluatie IFOR opgenomen.⁹⁰⁷ Het is een uiterst beknopte samenvatting van de hierboven beschreven evaluatie. De evaluatie opent met de zin dat belangrijke ervaringen zijn opgedaan, waarop de mededeling volgt dat steeds aandacht is besteed aan de verschillende elementen van het Toetsingskader.

Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal:

«(...) ik (weet) dat de chef defensiestaf, generaal Van den Breemen, dit aanhangig heeft gemaakt, waarop is besloten om niet het integrale document naar de Kamer te sturen, maar een samenvatting daarvan in de memorie van toelichting op te nemen. Die was aan de Kamer toegezegd en daarbij is het gebleven. Over de inhoudelijke kant kan ik zeggen dat de ervaring leerde dat wij op dat moment niet echt toe waren aan een goede evaluatie van de operaties. Ik wil niet zeggen dat er verhullend taalgebruik is gehanteerd, maar ik denk dat de manier waarop de evaluaties toen zijn opgezet, niet de zaken naar boven hebben gebracht die naar boven moesten komen. (...) in de situatie van 1996 probeerden één stafmedewerker en een kolonel in deeltijd, de evaluatie van de grond te tillen en dat verdiende niet de schoonheidsprijs. In de memorie van toelichting staan goede dingen, maar daar hadden ook andere dingen kunnen staan.»⁹⁰⁸

3.4 United Nations International Police Task Force (UNIPTF)

3.4.0 Internationaal Kader

⁹⁰⁶  Eindevaluatie IFOR, 21 april 1997.

⁹⁰⁷  TK, 1998–1999, 25 600 X, nr. 2.

⁹⁰⁸  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

Net als IFOR berust ook UNIPTF op twee pijlers: het Akkoord van Dayton en de relevante resoluties van de VN-Veiligheidsraad. Wanneer de formele overdracht aan IFOR op 20 december 1995 een einde maakt aan het bestaan van UNPROFOR, betekent dit niet dat de rol van de VN in Bosnië-Herzegovina is uitgespeeld. Het Akkoord van Dayton kent de VN twee hoofdtaken toe: (a) de voortzetting van de coördinatie van de humanitaire hulpverlening en de «lead role» voor alle kwesties die samenhangen met de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden door het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR) en (b) het verlenen van assistentie aan de partijen bij het nakomen van hun verplichtingen bij de opbouw van de rechtsstaat, zoals vastgelegd in de vredesregeling, een taak die wordt toebedeeld aan de «International Police Task Force» (UNIPTF), als onderdeel van de overkoepelende VN-missie in Bosnië en Herzegovina (UNMIBH).

Krachtens Annex 11 van het Akkoord van Dayton verzoeken de partijen, in hun streven een «safe and secure environment for all persons» tot stand te brengen, de Verenigde Naties om, via een besluit van de Veiligheidsraad, een UN International Police Task Force in het leven te roepen. Deze wordt belast met de opdracht een «hulpprogramma» uit te voeren met, onder andere, de volgende elementen: «(a) monitoring, observing, and inspecting law enforcement activities and facilities; (b) advising law enforcement personnel and forces; (c) training law enforcement personnel; (d) advising on the capability of law enforcement agencies to deal with threats to public order; and (e) assisting by accompanying the parties» law enforcement personnel». De partijen zeggen toe UNIPTF niets in de weg te leggen. In gevallen van «non-compliance» zal de UNIPTF-commandant de Hoge Vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap in Bosnië en de IFOR-commandant informeren: «The IPTF Commissioner may request that the High Representative take appropriate steps (...) including calling such failures to the attention of the Parties, convening the Joint Civilian Commission, and consulting with the United

Nations, relevant states, and international organizations on further responses».

In resolutie 1035 besluit de Veiligheidsraad op 21 december 1995 tot oprichting, voor de duur van een jaar, van «a United Nations civilian police force to be known as the International Police Task Force (IPTF)», belast met de tenuitvoerlegging van de taken zoals opgenomen in Annex 11 van het Akkoord van Dayton, conform de opzet van de secretarisgeneraal. UNIPTF gaat functioneren «under the authority of the Secretary-General and subject to coordination and guidance as appropriate» van de Hoge Vertegenwoordiger.

Als onderdeel van de United Mission in Bosnia and Herzegovina (UNMIBH) is de hoofdtaak van UNIPTF erop gericht een bijdrage te leveren aan de totstandkoming van een weer zelfstandig en volwaardig functionerend lokaal politie-apparaat. IPTF heeft niet meer dan een ondersteunende functie: opgezet als een onbewapende, toezichthoudende en adviserende eenheid kan ze niet worden gezien als een operationele politiemacht met uitvoerende bevoegdheden. UNIPTF is dus nadrukkelijk niet bedoeld om de orde af te dwingen. Het gaat om een «CIVPOL»-operatie (VN-jargon voor civiele politie) met een peacekeeping mandaat, en met personeel dat geheel is samengesteld uit mannen en vrouwen met een politie-achtergrond.

Het mandaat van UNIPTF wordt na haar oprichting enkele malen aangepast, zowel om een verlenging van de verblijfsduur dan wel een uitbreiding van het aantal manschappen mogelijk te maken, maar ook ter uitbreiding van het takenpakket. Krachtens resolutie 1088 (december 1996) wordt UNIPTF belast met de taak onderzoek in te stellen naar vermeende schendingen van mensenrechten door «law enforcement»-personeel (op straffe van ontslag van de betrokken ambtenaar). Vanaf 15 juni 1998 wordt UNIPTF voorts, op basis van resolutie 1174, veel intensiever betrokken bij de pogingen tot hervorming van het justitiële systeem in Bosnië en Herzegovina. Bij de aanvaarding van resolutie 1247, op 18 juni 1999, verlengt de Veiligheidsraad het mandaat van UNIPTF voor de periode tot 21 juni 2000.

3.4.1 Voortraject

⁹⁰⁹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 december 1995.

⁹¹⁰  Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 21 december 1995.

In het Akkoord van Dayton is voorzien in een internationale politiemacht in Bosnië-Herzegovina onder auspiciën van de Verenigde Naties. De eerste verkennende gesprekken over hoe deze politiemacht concreet gaat worden samengesteld vinden plaats in december 1995. De Nederlandse militair adviseur bij de Nederlandse VN-missie in New York, kolonel Van Veen, krijgt op het VN-secretariaat te horen dat er een structuur voor UNIPTF op papier is gezet. Overwogen wordt aan Nederland een bijdrage van vijftig man van de koninklijke marechaussee (KMar) te vragen. Er zullen volgens het VN-secretariaat alleen lidstaten worden benaderd die al een bijdrage aan IFOR leveren, en bovendien in staat zijn civiele politie van voldoende kaliber bij te dragen. «Een herhaling van Cambodja-achtige Civpol toestanden (...) dient in de ogen van het VN-secretariaat, terecht, te worden vermeden.»⁹⁰⁹ In Cambodja werd namelijk tijdens de operatie UNTAC door veel landen onvoldoende gekwalificeerd personeel ter beschikking gesteld.

Op 21 december 1995, de dag dat UNIPTF formeel door de Veiligheidsraad wordt ingesteld door het aannemen van resolutie 1035, adviseert het ambtelijk apparaat de minister van Defensie omtrent de mogelijke deelname aan de politiemacht.⁹¹⁰ De KMar is in staat 50 militairen voor een periode van 12 maanden beschikbaar te stellen. Hierbij zijn 10 marechaussees inbegrepen die op dat moment zijn ondergebracht bij de

United Nations Peace Forces (UNPF), en waarnemerstaken uitvoeren in Oost-Slavonië en Macedonië. Het mandaat van deze overkoepelende structuur boven de operaties UNPROFOR (Bosnië-Herzegovina), UNPREDEP (Macedonië) en UNCRO (Kroatië) zal in februari aflopen. Ambtelijk Defensie ziet het tiental bij voorkeur geplaatst bij UNIPTF. Minister Voorhoeve stemt in met het advies.⁹¹¹

De VN worden op 4 januari 1996 geïnformeerd dat Nederland bereid is, onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring, 50 marechaussees uit te zenden naar UNIPTF. Ook wordt informeel verzocht de Nederlandse functionarissen zoveel mogelijk te plaatsen in het gebied waar ook de Nederlandse IFOR-eenheden zijn gelegerd. Het VN-secretariaat laat echter weten dergelijke nationale verzoeken niet te kunnen honoreren in verband met «de noodzakelijke flexibiliteit van de VN bij de voorbereiding en uitvoering». Waar mogelijk zal echter met het verzoek rekening worden gehouden.⁹¹² Een identiek verzoek van Frankrijk wordt wel ingewilligd. Intussen loopt de politieke besluitvorming omtrent deelname ook langs een ander traject. Het ministerie van Defensie had in december al aan Buitenlandse Zaken laten weten van mening te zijn dat niet alleen marechaussees kunnen worden uitgezonden naar UNIPTF, maar ook civiele politie. Op 22 december stuurt Buitenlandse Zaken een brief naar de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie waarin deze opvatting van Defensie wordt verkondigd en tevens wordt gevraagd of men daar kans ziet een deel van de vijftig toegezegde politiefunctionarissen ter beschikking te stellen.⁹¹³ De koninklijke marechaussee blijkt overigens van mening te zijn dat UNIPTF – gezien de aard van de operatie – beter door getrainde militairen kan worden uitgevoerd.

Uit de contacten met Binnenlandse Zaken begin 1996 blijkt dat het verzoek vooral vragen oproept. Op dit ministerie zijn twijfels over de voorbereiding van de uit te zenden functionarissen. Ten eerste is er onduidelijkheid over de bevoegdheden met betrekking tot het opsporen en aanhouden van oorlogsmisdadigers. Daarnaast vindt men de omstandigheden waaronder en de manier waarop UNIPTF zijn taken moet uitvoeren twijfelachtig.⁹¹⁴ Binnenlandse Zaken zet kortom vraagtekens bij de taken en veiligheidsvoorzieningen voor het uit te zenden personeel.

Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter: «Tot op de dag van vandaag is er nog nooit een bijdrage van Binnenlandse Zaken op dit gebied geweest. Ik had de indruk dat de twee vragen die werden gesteld, over de veiligheid en over de taken, meer werden gesteld om voorlopig een antwoord te geven. Men wilde eerder wat vragen stellen en zien wat Defensie daarop zou antwoorden dan dat het een serieus aanbod was. Het was meer een poging om aan het aanbod te ontkomen dan dat er serieus op werd ingegaan. Trouwens, het verloop heeft het wel aangetoond. Er is nooit een bijdrage gekomen.»⁹¹⁵

3.4.2 Kabinetsbesluit/Brief aan de Kamer

⁹¹¹  Zie Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 4 januari 1996.

⁹¹²  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 11 januari 1996.

⁹¹³  Brief van DPV/PZ aan Binnenlandse Zaken en Justitie, 22 december 1995.

⁹¹⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 11 januari 1996.

⁹¹⁵  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

Ambtelijk Defensie neemt het voortouw met het schrijven van een brief aan de Kamer omtrent de Nederlandse deelname met vijftig marechaussees. In de conceptversies van deze brief ligt het zwaartepunt bij militair-logistieke aspecten, terwijl aan de door Binnenlandse Zaken gesignaleerde bezwaren geen aandacht wordt besteed. De bijdrage aan UNIPTF staat echter intussen op de kalender voor de ministerraad van 12 januari 1996. Defensie en Buitenlandse Zaken veronderstellen dat minister Dijkstal van Binnenlandse Zaken de door zijn ministerie gesignaleerde bezwaren aan de orde zal stellen in de ministerraad, te meer daar de opstelling ten opzichte van oorlogsmisdadigers intussen in toenemende mate de aandacht trekt van Tweede Kamer en de media. Dit doet de

Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie van Defensie op 11 januari adviseren:

De indruk dat Defensie – of het kabinet – te gemakkelijk akkoord zou gaan met het verzoek van de VN zou het overleg met de Kamer nadelig kunnen beïnvloeden (...). Het besluit vijftig militairen van de Koninklijke marechaussee ter beschikking te stellen zal in de Tweede Kamer kritisch worden getoetst ook al is het toetsingskader strikt genomen niet van toepassing (...) Om de indruk te vermijden (...) zou U de ministerraad bij de inleiding van het agendapunt kunnen voorstellen de verzending van de brief aan de Kamer uit te stellen tot van de VN duidelijkheid is verkregen over (1) de regelingen met Ifor over de bescherming van het UNIPTF-personeel en (2) de wijze waarop de UNIPTF met het vraagstuk van oorlogsmisdadigers zal omgaan.⁹¹⁶

De Winter: «Dat die nota op een gegeven moment is geschreven, is een weerspiegeling van hetgeen er leefde. Die zorgen waren er al eerder (...). Wij hebben er van meet af aan voldoende aandacht aan besteed. Het duurde alleen enige tijd voordat wij enige garanties hadden voor de veiligheid. Dat is pas in het begin van februari duidelijk geworden.»⁹¹⁷

Uit de nota van DAB blijkt dat de zorgen van Binnenlandse Zaken niet ongegrond zijn. De veiligheid van het UNIPTF-personeel hangt – volgens het rapport van VN-secretaris-generaal (SGVN) Boutros-Ghali van 13 december 1995 – af van «appropriate arrangements» met IFOR, maar «het is nog niet duidelijk waaruit deze bestaan». Het is de vraag of een duidelijk beeld van risico’s op dat moment voorhanden is, omdat «de Militaire Inlichtingendienst vandaag (is) gevraagd een risico-analyse voor UNIPTF te maken». (Deze risico-analyse is overigens in de dossiers niet aangetroffen.) Omtrent de verantwoordelijkheid van het UNIPTF-personeel bij de opsporing en aanhouding van oorlogsmisdadigers is tevens geen duidelijkheid verkregen «omdat het VN-secretariaat deze week enkele dagen was gesloten wegens de hevige sneeuwval in New York».

Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve:

«Er is wel degelijk over gesproken. Er is wel degelijk over gecommuniceerd, want het was van het begin af aan de vraag hoe dat los ging lopen: hoe moeten de kleine teams van politiefunctionarissen in dat oorlogsgebied optreden als zij in zeer bedreigende situaties komen en hoe moeten zij optreden als zij met oorlogsmisdadigers worden geconfronteerd? U hebt geen stuk in de dossiers aangetroffen waaruit dat blijkt, maar ik herinner mij dat wij daar wel degelijk over hebben gesproken. Ik weet niet of er een apart stuk is. Het kan zijn dat het dossier dat u hebt niet volledig is, maar ik kan mij echt niet voorstellen dat wij zonder uitgebreide gedachtewisseling over de risico’s hierover besluiten hebben genomen. Dat kan ook niet, omdat de conclusie was dat de risico’s niet goed waren afgedekt en dat dit moest worden besproken met de commandant van IFOR en met de commandant van UNIPTF.»⁹¹⁸

⁹¹⁶  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 11 januari 1996.

⁹¹⁷  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁹¹⁸  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

⁹¹⁹  Memorandum van wnd. DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ,

11 januari 1996.

Ook de minister van Buitenlandse Zaken wordt op 11 januari 1996 geadviseerd over de in de ministerraad te verwachten vragen.⁹¹⁹ Op het punt van de veiligheid van het personeel en de omstandigheden waarin het moet opereren gaat het advies aan de minister niet in. Wel wordt een inhoudelijk advies over de bevoegdheden ten aanzien van oorlogsmisdadigers gegeven. Van Mierlo wordt aan de hand van de relevante passages in het Akkoord van Dayton en het rapport van de secretaris-generaal uit de doeken gedaan dat de taken en bevoegdheden van UNIPTF zeer beperkt zijn, namelijk «to observe and to report». In het rapport van de SGVN staat bovendien zwart op wit dat «the UNIPTF will not have any executive law enforcement functions». Terecht wordt hieruit afgeleid dat «optreden tegen oorlogsmisdadigers een taak is die blijft voorbehouden aan de lokale autoriteiten». Buitenlandse Zaken ziet er geen bezwaar in

⁹²⁰  Memorandum van DGIS/SA aan R via wnd SA en RS, 11 januari 1996.

⁹²¹  Ministerraad, 12 januari 1996.

⁹²²  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 januari 1996.

⁹²³  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN en PV NAVO, 18 januari 1996.

⁹²⁴  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 19 januari 1996.

⁹²⁵  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DAV, DGPZ en S, 19 januari 1996.

⁹²⁶  Notitie Van Mierlo bij Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DAV, DGPZ en S, 16 januari 1996.

⁹²⁷  Ministerraad, 19 januari 1996.

⁹²⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 24 januari 1996.

⁹²⁹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 januari 1996; gevoegd: Aide Memoire, 25 januari 1996.

⁹³⁰  Memorandum van DPV en DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 25 januari 1996.

dieper in te gaan op dit beperkte mandaat van UNIPTF in de brief aan de Kamer; desgevraagd is ambtelijk Defensie het hiermee eens.⁹²⁰ Tijdens de ministerraad van 12 januari 1996 wordt stilgestaan bij de bewapening van de politiefunctionarissen en het punt van de bevoegdheden ten aanzien van oorlogsmisdadigers, dat niet in de conceptbrief is opgenomen. De raad wordt uitgelegd dat het aanhouden van oorlogsmisdadigers niet tot de taak van UNIPTF behoort en dat de internationale gemeenschap ervoor heeft gekozen de UNIPTF-functionarissen niet te bewapenen. Er komen wijzigingsvoorstellen ter tafel en de brief aan de Kamer wordt dienovereenkomstig uitgebreid met enkele passages inzake bevoegdheden ten aanzien van oorlogsmisdadigers en de bewapening. Over de veiligheidsvoorzieningen is nog onvoldoende duidelijkheid verkregen en de ministerraad besluit dat deze adequaat geregeld moeten zijn alvorens de regering tot uitzending overgaat.⁹²¹

Als een herziene versie van de brief aan de Kamer voorligt, blijven DAB en Defensiestaf bij het standpunt dat de brief aan de Kamer niet uit kan gaan alvorens een regeling met IFOR is getroffen over bijstand aan UNIPTF in veiligheidsbedreigende omstandigheden.⁹²² De Nederlandse missies bij de VN en bij de NAVO worden geïnstrueerd na te gaan of de VN en de NAVO hierover reeds in onderhandeling zijn getreden en, mocht dit niet het geval zijn, «aan te dringen op spoedige concrete en adequate afspraken».⁹²³ Er blijken geen onderhandelingen plaats te vinden. Het maken van veiligheidsafspraken met UNIPTF wordt niet gezien als een hoofdtaak van IFOR, bang als men is binnen laatstgenoemde operatie voor «mission creep» (het uitvoeren van taken die niet binnen het mandaat vallen).⁹²⁴ Voor Nederland blijken goede afspraken echter een harde voorwaarde: in een memorandum aan de minister van Buitenlandse Zaken wordt gesteld dat indien deze er niet komen de Nederlandse bijdrage aan UNIPTF ter discussie komt te staan.⁹²⁵ Minister Van Mierlo zelf zit na lezing van de herziene brief aan de Kamer met nog een andere vraag: het lijkt hem onverantwoord de waarnemers ongewapend uit te zenden.⁹²⁶ In de ministerraad van 19 januari 1996 wordt gemeld dat de brief aan de Kamer nog niet is verzonden omdat er nog geen definitieve afspraken tussen de VN en IFOR zijn gemaakt, en omdat er nog geen duidelijkheid is over deelname van de VS.⁹²⁷

Buitenlandse Zaken instrueert op 24 januari 1996 opnieuw de missie in New York.⁹²⁸ Hoewel Nederland zich bewust is van het feit dat gewaakt moet worden voor «mission creep», is dat geen harde belemmering. Dat geldt wel voor de veiligheid. Uitzending is pas aan de orde als zekerheid is verkregen dat in veiligheidsbedreigende omstandigheden een beroep op IFOR kan worden gedaan. «Het gaat nadrukkelijk niet om de voortdurende beveiliging van al het personeel, maar om een uitdrukkelijke afspraak dat UNIPTF-personeel een beroep kan doen op IFOR.» De missie wordt verzocht bij de VN aan te dringen op het maken van deze afspraken. Op 25 januari wordt overleg gevoerd op het VN-secretariaat. In een Aide Mémoire wordt vastgelegd dat de Nederlandse besluitvorming niet kan worden gefinaliseerd alvorens nadere veiligheidsafspraken zijn gemaakt. Het VN-secretariaat zegt toe dat het treffen van een set adequate veiligheidsafspraken de eerste taak is die op de aantredende UNIPTF-commissaris Fitzgerald ligt te wachten.⁹²⁹

Minister Van Mierlo wordt op 25 januari 1996 nader geadviseerd.⁹³⁰ De verwachting is dat nadere, informele, afspraken kunnen worden gemaakt tussen de commandant van IFOR, generaal Smith, en UNIPTF-commissaris Fitzgerald. Aangezien Defensie reeds een persbericht heeft uitgegeven waarin het besluit tot uitzending is bevestigd en Nederland in verschillende fora al heeft laten weten de militairen ter beschikking te stellen, is het volgens ambtelijk Buitenlandse Zaken van belang dat

Defensie hiermee genoegen neemt en niet insisteert op schriftelijke formalisering. Van Mierlo is het hier niet mee eens. Hij tekent aan: «Maximaal drukken op die bescherming. Nog niet afzien van schriftelijke bevestiging. Kan altijd nog». De minister van Buitenlandse Zaken wordt tevens geadviseerd naar aanleiding van zijn zorg over de bewapening van UNIPTF: «De conclusie van de SGVN (Boutros-Ghali) is gesteund door de Veiligheidsraad en wordt alom door deskundigen onderschreven (...) Dit geldt ook voor het ministerie van Defensie.»⁹³¹

De Winter: «Zij zouden niet bewapend zijn, wat wij eerder een voordeel vonden dan een nadeel, in die zin dat het niet provocerend zou zijn. Het ging erom dat de politiemensen van UNIPTF een vertrouwensrelatie zouden proberen op te bouwen met de plaatselijke politie en justitie. Bovendien – zoals de minister ook in de Kamer heeft uiteengezet – het ter beschikking stellen van een persoonlijk wapen zou eerder een gevaar dan een bescherming zijn geweest. Omdat ook de Amerikanen ermee instemden en de Fransen, vonden wij het, alles afwegend, verstandig om de mensen niet te bewapenen.»⁹³²

Er komen afspraken tussen IFOR en UNIPTF. Op 9 februari 1996 informeert Chef Defensiestaf (CDS) Van den Breemen minister Voorhoeve dat commissaris Fitzgerald erin is geslaagd goede veiligheidsafspraken te maken.⁹³³ Ook VN-ambassadeur Biegman bericht aan Den Haag dat overleg tot afspraken heeft geleid, die letterlijk worden weergegeven:⁹³⁴

• • 

  in the event of CIVPOL requiring assistance from IFOR such assistance will be immediately forthcoming;

• • 

  in the event of CIVPOL entering areas considered dangerous IFOR will provide backup support;

• • 

  in the event of CIVPOL setting up joint checkpoints with local police in areas of potential risk IFOR will provide security in the immediate areas;

• • 

  an exchange of liaison officers between IFOR and IPTF is being arranged;

• • 

  all reasonable requests for assistance will be facilitated by IFOR.

Deze afspraken staan in een brief van de chef-staf van het Ace Rapid Reaction Corps (ARRC), de landcomponent van IFOR, aan commissaris Fitzgerald. De afspraken ontberen een formele status, maar worden wel gezien als een ernstige inspanningsverplichting. In een brief aan het VN-secretariaat van de speciale vertegenwoordiger van de secretarisgeneraal van de VN in Bosnië-Herzegovina, Riza, wordt verwezen naar deze afspraken. Deelnemende landen zijn bovendien van de afspraken in kennis gesteld. Toch wordt Voorhoeve in een handgeschreven aantekening geadviseerd te wachten met het nemen van een definitief besluit tot na zijn werkbezoek aan Bosnië-Herzegovina, waar hij zal spreken met commissaris Fitzgerald en de commandant van IFOR, Smith: «Het personeel staat op zeven dagen notice. Dus qua inzetmoment maakt e.e.a.

geen echt verschil».⁹³⁵

⁹³¹  Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 25 januari 1996.

⁹³²  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁹³³  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 9 februari 1996.

⁹³⁴  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 februari 1996.

⁹³⁵  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 9 februari 1996.

⁹³⁶  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

Voorhoeve: «(...) in januari is er op het ministerie van Defensie al een discussie over hoe de missie gaat lopen: het wordt een VN-missie, de politiewaarnemers komen door dat oorlogsgebied te patrouilleren en daar zitten heel andere aspecten aan dan bij de IFOR-missie. Dat was reden om met de commandant van de UNIPTF en ook met de commandant van IFOR, de Amerikaanse admiraal Leighton Smith, te gaan praten en om hen om maximale inspanning te vragen voor de veiligheid van UNIPTF, de Koninklijke marechaussee. Ik herinner mij nog dat de Amerikaanse generaal Smith dat zeer rondborstig toezegde. Hij zei dat hij alles in zijn macht zou doen om voor hun veiligheid te zorgen, behalve datgene wat hem in de gevangenis zou doen belanden.»⁹³⁶

Na het bezoek van Voorhoeve aan Bosnië wordt de ministerraad er op 16 februari 1996 van in kennis gesteld dat er afspraken zijn tussen IFOR en

UNIPTF en wordt een herziene brief verzonden naar het parlement.⁹³⁷ De veiligheid van de waarnemers neemt een centrale plaats in: er is een aantal passages toegevoegd betreffende de afspraken tussen IFOR en UNIPTF en er wordt expliciet verwezen naar de gesprekken tussen Voorhoeve, IFOR-commandant Smith en UNIPTF-commissaris Fitzgerald die in de afgelopen week hebben plaatsgevonden. Ook is vermeld dat de secretaris-generaal van de VN «nadrukkelijk» heeft aanbevolen de internationale politiewaarnemers niet te bewapenen en dat de Verenigde Staten, een belangrijke troepenleverancier, deze mening evenzeer zijn toegedaan. Organisatie en taken van de politiemacht zijn tevens belangrijke elementen in de brief. Als grond voor deelname geldt dat het kabinet de implementatie van de civiele aspecten van het vredesakkoord – waarvan UNIPTF deel uitmaakt – van groot belang acht «voor de vrede in Bosnië en het welslagen van de missie van IFOR». Het Toetsingskader wordt niet expliciet aangehaald, omdat – strikt genomen – de uitzending van politiewaarnemers niet valt onder dit beleidsinstrument.

Voorhoeve: «Ik geloof dat toen werd geoordeeld dat dit niet van toepassing was, maar ik geloof dat het in de praktijk wel van toepassing was. Het is een formeel punt. Het was namelijk een civiele operatie. Het ging om in het algemeen civiele politie – niet de Nederlandse bijdrage, want dat was Koninklijke marechaussee – als toezicht op de civiele politie van de voormalig oorlogvoerende partijen. Het was geen executieve politietaak, maar toezicht en een stukje opleiding. In die zin zou je kunnen zeggen dat het niet van toepassing is. Anderzijds kun je, denk ik, met meer recht zeggen dat het wel van toepassing was, omdat wij in feite overgingen tot uitzending van de Koninklijke marechaussee. Wij hebben geen civiele politie uitgezonden, wat de meeste andere landen deden. In gedachte waren natuurlijk alle punten van het Toetsingskader, of je dit nu naar de ene of naar de andere kant toe besluit, van toepassing.»⁹³⁸

3.4.3 Overleg Tweede Kamer

⁹³⁷  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 145; Ministerraad, 16 februari 1996.

⁹³⁸  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

⁹³⁹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 156.

Op 28 februari 1996 vindt het Algemeen Overleg plaats waarin de uitzending van de 50 marechaussees aan de orde is.⁹³⁹ Woordvoerders zijn Zijlstra (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66) en Oedayraj Singh Varma (GroenLinks). Minister van Defensie Voorhoeve verdedigt het kabinetsbesluit.

De woordvoerders laten zich in hun bijdrage leiden door de informatie die is gegeven in de brief en concentreren zich op de «pijnpunten» van dit besluit tot uitzending: de taken van UNIPTF en het punt van veiligheid en risico’s. In het bijzonder de afspraken tussen IFOR en UNIPTF, en het besluit de militairen niet te bewapenen zijn reden voor vragen en opmerkingen. De Kamerleden willen nadere informatie over de inhoud en de status van de afspraken: hoe groot is de kans dat deze in de praktijk zullen worden nageleefd? De woordvoerders nemen met betrekking tot het punt dat de functionarissen ongewapend worden uitgezonden genoegen met de uitleg dat dit de gangbare VN-praktijk is en ook de andere deelnemende landen hun personeel niet bewapenen. Het antwoord van minister Voorhoeve is uitvoerig. Uitgebreid gaat de minister in op de organisatie van UNIPTF en de taken van de waarnemers. Hij geeft aan dat de ministerraad duidelijkheid over de veiligheids-afspraken met IFOR wilde, alvorens tot daadwerkelijke uitzending over te gaan. «De commandant van IFOR heeft hem toegezegd alles te zullen doen voor de veiligheid van het UNIPTF-personeel, met uitzondering van acties die hemzelf in de gevangenis zouden doen belanden». Er zijn schriftelijke afspraken die aan alle plaatselijke commandanten bekend zijn gemaakt. Dit betekent niet dat de veiligheid honderd procent is gegarandeerd.

Mijnen, sluipschutters, gijzelingen en verkeersongelukken vormen een viertal categorieën van risico’s, waartegen bewapening van het personeel overigens niet zou helpen. Voorhoeve meldt tevens dat is gevraagd de Nederlandse bijdrage «zoveel mogelijk» in het gebied te stationeren waar ook de Nederlandse IFOR-troepen zijn gelegerd, en benadrukt dat het niet tot de taak van de politiewaarnemers behoort oorlogsmisdadigers op te sporen en aan te houden. In de tweede termijn gaan alle woordvoerders akkoord met het kabinetsbesluit, waarna de marechaussees op 5 maart

1996 worden uitgezonden.⁹⁴⁰

3.4.4 Voortzetting (tot 15 juni 1998)

Het zijn de veiligheidsvoorzieningen die al snel in de fase van de voortgang de aandacht vragen. De afspraken tussen IFOR en UNIPTF blijken niet voldoende te worden nagekomen. Op 19 april 1996 krijgt minister Voorhoeve de «eerste indrukken» van de deelname aan UNIPTF gepresenteerd. De CDS maakt melding van een aantal gesignaleerde problemen, maar geeft wel aan dat «aan de destijds aan U overgebrachte veiligheidsgaranties daadwerkelijk invulling is gegeven». De commandant van de marechaussee, generaal-majoor Fabius, is na een werkbezoek begin juni echter een andere mening toegedaan. Hij schrijft in een nota van 14 juni 1996⁹⁴¹ aan de CDS dat hij «een tweetal zorgwekkende tekortkomingen» in de organisatie van UNIPTF heeft geconstateerd, «welke onze Minister politieke problemen kunnen opleveren». Ten gevolge van ontbrekende, dan wel gebrekkige verbindingen is (tijdige) hulp van IFOR in veiligheidsbedreigende omstandigheden niet verzekerd. Met betrekking tot medische verzorging zijn geen geschreven regelingen getroffen en IFOR-medici hebben in een aantal gevallen reeds hulp geweigerd. Het blijkt dus zo te zijn dat de «afspraken in de praktijk minder duidelijk (blijken) dan de regering zich aanvankelijk had voorgesteld».⁹⁴² Namens de CDS brengt de souschef operatiën van de Defensiestaf, Hilderink, de minister van Defensie op de hoogte op 21 juni 1996.⁹⁴³ Er wordt actie ondernomen. Buitenlandse Zaken verzoekt de PVVN de gesignaleerde problemen aan te kaarten bij het VN-secretariaat.⁹⁴⁴ De militair adviseur van secretaris-generaal Boutros-Ghali, generaal-majoor Van Kappen, is reeds telefonisch van de problemen op de hoogte gesteld, evenals SACEUR, de opperbevelhebber van de NAVO in Europa. Aan laatstgenoemde is zelfs gemeld dat wanneer de problemen niet worden opgelost «it will lead to the withdrawal of the Dutch contribution».⁹⁴⁵ SACEUR laat hierop per brief weten dat IFOR er alles aan zal doen om de UNIPTF te steunen in veiligheidsbedreigende omstandigheden.⁹⁴⁶

⁹⁴⁰  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 4 maart 1996.

⁹⁴¹  Nota van CKMAR aan CDS, 14 juni 1996.

⁹⁴²  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 26 juni 1996.

⁹⁴³  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 21 juni 1996.

⁹⁴⁴  Zie Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 juni 1996.

⁹⁴⁵  Brief van CDS aan SACEUR, 19 juni 1996.

⁹⁴⁶  Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 19 juli 1996.

⁹⁴⁷  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

Voorhoeve: «Ik heb een keer een dreigement geuit in de richting van generaal Joulwan. Dat ging via een brief van de chef defensiestaf in juni, toen ik constateerde, naar aanleiding van een bezoek dat generaal Fabius aan de Koninklijke marechaussee daar had gebracht, dat een aantal afspraken niet duidelijk werden ingevuld Dan gaat binnen een paar dagen een boodschap van Nederland naar de VN en naar de NAVO zeggende: dit kan zo niet, zo hadden wij het niet afgesproken. Om dat een beetje extra profiel te geven, had ik de CDS gevraagd om in de brief aan generaal Joulwan te zetten dat wij onze bijdrage zouden moeten heroverwegen als de problemen niet werden opgelost. Met andere woorden, dan zou het kunnen komen tot terugtrekking van de Nederlandse bijdrage (...). Het was geen dreigement in de zin van dat wij op het punt stonden om de mensen weg te halen. Nee. Wij hebben met opzet deze wat zware formulering gekozen om ervoor te zorgen dat men ons niet met een kluitje in het riet zou sturen. De zorg van Nederland moest echt worden weggenomen en dat werd vervolgens prompt gedaan.»⁹⁴⁷

Toch doen zich weer incidenten voor en neemt de dreiging zelfs toe. Op 19 juli bericht de plaatsvervangend CDS (PCDS) Van Baal dat zich recentelijk incidenten hebben voorgedaan waarbij UNIPTF-personeel betrokken was en IFOR niet direct steun kon verlenen. Slechte verbindingen en de relatief lange tijd die besluitvorming bij IFOR in beslag neemt, liggen hieraan ten grondslag. De door het Joegoslavië-tribunaal in Den Haag uitgevaardigde arrestatiebevelen tegen Karadzic en Mladic hebben daarnaast tot gevolg dat dreigementen van de zijde van de Bosnische Serviërs tegen UNIPTF-personeel uitermate serieus moeten worden genomen. Het contingentscommando is opgedragen de directe verbindingen tussen de Nederlandse UNIPTF-functionarissen en IFOR zeker te stellen.⁹⁴⁸ Na een inventarisatie van de veiligheidssituatie van het Nederlandse personeel door het contingentscommando wordt op 26 juli 1996 gemeld dat het personeel heeft aangegeven vertrouwen te hebben in de afspraken die voor hun posten met de lokale IFOR-commandanten zijn gemaakt. Directe verbindingen zijn aanwezig. Het is daarom niet nodig nadere maatregelen te nemen.⁹⁴⁹ Het kan geen toeval zijn dat de secretarisgeneraal van de NAVO, Solana, in de aanbiedingsbrief bij het negende report on IFOR operations (een periodieke update over de voortgang van de operatie) schrijft aan Boutros-Ghali: «(...) let me assure you that IFOR will continue to provide general security and substantial logistic support, especially to the OSCE and the IPTF».⁹⁵⁰

In een brief over de actuele situatie in Bosnië-Herzegovina van 22 augustus 1996⁹⁵¹ wordt de Tweede Kamer op de hoogte gebracht van de inventarisatie van de veiligheidssituatie en het vertrouwen in de afspraken. De Kamer wordt niet gekend in de vóór midden juli gesignaleerde problemen en tekortkomingen en het feit dat Nederland gedreigd heeft de bijdrage aan UNIPTF terug te trekken. In een Algemeen Overleg⁹⁵² van 29 augustus 1996, waarin de brief van 22 augustus aan de orde is, gaan de ministers Van Mierlo en Voorhoeve hier ook niet op in. Van de zijde van de Kamer wordt overigens ook geen aandacht gevraagd voor UNIPTF: alle aandacht gaat naar (post-) IFOR.

Voorhoeve: «(...) je gaat natuurlijk niet een verzoek aan een internationale organisatie met de nodige kracht prompt publiceren, want dan zet je het gezicht van de betrokken functionarissen op het spel en dan krijg je een onnodige confrontatie. Wat je in dit soort dingen moet doen, is gewoon het probleem opgelost zien te krijgen. De reactie van generaal Joulwan en van de VN was: inderdaad, wij hebben destijds die afspraken gemaakt en wij zorgen ervoor dat die worden nagekomen. Daarmee was het probleem uit de wereld. Dat blijkt ook uit het feit dat er in feite niets is misgegaan.»⁹⁵³

⁹⁴⁸  Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 19 juli 1996.

⁹⁴⁹  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 26 juli 1996.

⁹⁵⁰  Brief van SG NAVO aan SGVN, 22 augustus 1996.

⁹⁵¹  Bijlage bij TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.

⁹⁵²  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.

⁹⁵³  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

⁹⁵⁴  Fax, Discussiestuk van DAB aan DVN, 15 oktober 1996.

In het najaar van 1996 wordt in Den Haag nagedacht over verlenging van het UNIPTF-mandaat, dat afloopt op 19 december. De Nederlandse opstelling is dat het UNIPTF-mandaat moet worden verlengd, en dat er een uitbreiding in het takenpakket dient te komen. De waarnemers moeten daarnaast onbewapend blijven. Tijdens de vredesimplementa-tieraad op 4 en 5 december 1996 in Londen blijkt hierover internationaal overeenstemming te bestaan. Het VN-mandaat wordt uitgebreid met een onderzoeksbevoegdheid naar schendingen van mensenrechten door plaatselijke politiefunctionarissen (resolutie 1088, 12 december 1996). Daarnaast gaat UNIPTF meer aandacht geven aan opleiding en hervorming van het politieapparaat. Aan de voorwaarden voor een blijvende Nederlandse bijdrage (in personele zin) wordt voldaan: de politiewaarnemers blijven ongewapend, er zijn toereikende veiligheids-afspraken met de nieuwe vredesmacht SFOR en de VS blijven deelne-men.⁹⁵⁴ De Tweede Kamer wordt over dit alles, en de blijvende Neder-

⁹⁵⁵  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 174.

⁹⁵⁶  Brief van Clinton aan Kok, 27 november 1996.

⁹⁵⁷  Brief van Christopher aan Van Mierlo, 9 december 1996.

⁹⁵⁸  Besluitenlijst Politiek Beraad, 9 december 1996.

⁹⁵⁹  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 182.

⁹⁶⁰  Nota van CDS (get. Plv CDS) aan de minister van Defensie, 24 januari 1997.

⁹⁶¹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 februari 1997.

⁹⁶²  Nota van wnd CDS aan de minister van Defensie, 3 maart 1997.

⁹⁶³  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 maart 1997.

⁹⁶⁴  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 1 april 1997.

⁹⁶⁵  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 17 april 1997.

⁹⁶⁶  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 183.

⁹⁶⁷  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 184.

landse presentie met 50 functionarissen, ingelicht in een brief van 16

december 1996.⁹⁵⁵

De VS hadden aangedrongen op vergroting van de Nederlandse bijdrage. Op 3 december ontvangt premier Kok een brief van president Clinton waarin laatstgenoemde Nederland vraagt – evenals de VS – een groter aantal politiewaarnemers ter beschikking te stellen.⁹⁵⁶ Op 9 december ontvangt minister Van Mierlo een brief van zijn collega Christopher van een gelijke strekking: de VS vragen om 10 extra waarnemers.⁹⁵⁷ Deze extra capaciteit is echter niet beschikbaar. Minister Voorhoeve bevestigt tijdens het Politiek Beraad op 9 december dat het aantal uitgezonden marechaussees maximaal 50 zal blijven bedragen.⁹⁵⁸ Tijdens een Algemeen Overleg van 19 december 1996 waarin de mandaatsverlenging en -uitbreiding van UNIPTF – aangekondigd in de brief van 16 december – aan de orde is, maar die grotendeels in het teken staat van SFOR, vraagt woordvoerder Blaauw (VVD) naar de mogelijkheid binnen de UNIPTF een eenheid te creëren die oorlogsmisdadigers kan opsporen. Tevens dringt hij aan op een betere uitrusting. De Hoop Scheffer (CDA) «sluit zich aan bij de vragen over UNIPTF». Van Middelkoop (GPV) wil nadere uitleg omtrent de nieuwe bevoegdheden van de UNIPTF-waarnemers. De overige woordvoerders (Hoekema – D66; Sipkes – GroenLinks; Valk – PvdA; Van den Berg – SGP) besteden geen aandacht aan UNIPTF. Minister Voorhoeve beantwoordt alleen de vraag omtrent de uitrusting: «Nederland heeft de uitrustingsproblemen opgelost en bij de VN herhaaldelijk en met succes aangedrongen op betere communicatieapparatuur en beter vervoer.»⁹⁵⁹ Op 24 januari 1997 schrijft de CDS een nota waarin hij ingaat op de mandaatsuitbreiding en de gevolgen die dat heeft voor de taakuitvoering. Er wordt binnen UNIPTF een aparte «Human Rights Investigation»-organisatie opgezet, waarvan ook Nederlandse functionarissen deel kunnen uitmaken. Hiertegen is geen bezwaar, maar de VN dienen ervan op de hoogte te worden gesteld dat de Nederlandse inbreng in deze organisatie niet bovenproportioneel mag zijn.⁹⁶⁰

Eind februari bereikt de Nederlandse missie bij de VN in New York een informeel VN-verzoek om uitbreiding van de Nederlandse deelname, aangezien een zeer fors percentage van door derde landen toegezegde functionarissen niet aan de minimale vaardigheidseisen blijkt te voldoen en er een uitbreiding van de personeelssterkte te verwachten is naar aanleiding van de uitkomsten van de Brcko-arbitrage (resolutie 1103, 31 maart 1997).⁹⁶¹ VN-ambassadeur Biegman adviseert de uitbreiding te overwegen. Defensie kan 5 extra marechaussees beschikbaar stellen, indien de bijdrage aan UNAVEM (Angola) wordt beëindigd.⁹⁶² Wanneer Biegman begrijpt dat er maar een bescheiden extra bijdrage kan worden geleverd, oppert hij de mogelijkheid van het uitzenden van «recent uitgetreden» KMar-personeel, «dat de wens heeft te kennen gegeven ten behoeve van projecten van Nederlandse ontwikkelingssamenwerking te worden uitgezonden».⁹⁶³

Op 1 april volgt een formeel VN-verzoek om tien extra functionarissen.⁹⁶⁴ Op 17 april volgt het antwoord van Buitenlandse Zaken. Het blijft bij 5 extra marechausees.⁹⁶⁵ Uitzending vindt plaats in augustus. Van de uitbreiding van het Nederlandse contingent met 5 marechaussees wordt de Tweede Kamer twee maal op de hoogte gesteld. Eerst in een brief van 21 april 1997⁹⁶⁶, en vervolgens in een brief van 10 juni1997⁹⁶⁷. In laatstgenoemde brief wordt tevens melding gemaakt van het feit dat op 16 mei door middel van resolutie 1107 de totale sterkte van UNIPTF met 120 man is uitgebreid.

In juli 1997 brengt de commandant van de marechaussee, Fabius, wederom een bezoek aan Bosnië-Herzegovina. Opnieuw signaleert hij problemen met de veiligheidsvoorzieningen en de toestand van het materieel.⁹⁶⁸ De PCDS vraagt aandacht voor de gesignaleerde problemen bij UNIPTF-commissaris Seitner.⁹⁶⁹ Buitenlandse zaken instrueert de missie in New York een en ander bij de VN aan te kaarten.⁹⁷⁰ Het VN-secretariaat zegt toe maatregelen te nemen.⁹⁷¹ Hoewel in de spreek-punten vermeld, maakt Voorhoeve tijdens een Algemeen Overleg op 29 oktober 1997 geen melding van de opnieuw gesignaleerde problemen.⁹⁷² Tot 15 juni 1998 vindt geen besluitvorming ten aanzien van het Nederlandse contingent plaats die vermelding behoeft. De politie-operatie in Bosnië-Herzegovina lijkt in 1998 weinig prioriteit meer te hebben. De mandaatsverlenging van 19 december 1997 (resolutie 1144), en de blijvende Nederlandse deelname, wordt in een brief van 13 maart 1998 aan de Kamer gemeld.⁹⁷³ Op 15 juni wordt wederom het mandaat verlengd (resolutie1174). De regering laat na deze mandaatsverlenging en de voortzetting van de Nederlandse presentie te melden aan de Kamer.

3.4.5 Evaluatie

Op 4 januari 1999 stuurt de plaatsvervangend bevelhebber van de marechaussee, brigade-generaal Neisingh, een evaluatieverslag van de KMar-deelname aan UNIPTF aan de souschef operatiën van de Defensiestaf, Van Reijn. Bij het opstellen van de evaluatie is volgens de aanbiedingsbrief CDS-aanwijzing A-5 gevolgd. Het is het eerste evaluatieverslag van de KMar. Qua omvang en inhoud stelt het teleur. Neisingh schrijft in zijn aanbiedingsbrief aan Van Reijn dan ook niet ten onrechte: «Gezien de kennis en kunde bij de Koninklijke Marechaussee alsmede de prille vaardigheden bij het opstellen van evaluatieverslagen, beschouw ik uw commentaar als lessons learned voor mijn staf».⁹⁷⁴

3.5 United Nations Transitional Administration in Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium (UNTAES)

3.5.0 Internationaal Kader

⁹⁶⁸  Nota van CKMAR aan wnd CDS, 21 juli 1997.

⁹⁶⁹  Brief van plv CDS aan Commissioner UNIPTF, 30 juli 1997.

⁹⁷⁰  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 30 juli 1997.

⁹⁷¹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 19 augustus 1997.

⁹⁷²  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 192; Nota van DAB aan de minister van Defensie, 28 oktober 1997.

⁹⁷³  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 201.

⁹⁷⁴  Brief van de plv Bevelhebber KMAR aan SCO, 4 januari 1999.

De situatie in Kroatië – de directe aanleiding voor de oprichting van UNPROFOR – loopt in de loop van 1995 weer uit hand. In een tweetal offensieven, in mei en augustus, slaagt het Kroatische leger erin, geheel in strijd met de bedoelingen van de VN-aanwezigheid, drie van de vier door Serviërs gecontroleerde gebieden (de sectoren West, Zuid en Noord) met geweld weer onder het gezag van Zagreb te plaatsen. Daarmee blijft Oost-Slavonië het enige «beschermde gebied» («United Nations protected area», UNPA) dat nog in handen van de Serviërs is. De positie van Oost-Slavonië wordt geregeld in de marge van de onderhandelingen in Dayton over een vredesregeling voor Bosnië-Herzegovina. Op 12 november ondertekenen vertegenwoordigers van de regering in Zagreb en de lokale Servische gemeenschap een «Basic Agreement on the Region of Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium» . De overeenkomst voorziet in een overgangsregeling voor het gebied, uitmondend in het vreedzaam opgaan van de regio in de staatkundige structuur van de Republiek Kroatië. Hoewel dit akkoord los staat van de vredesregeling voor Bosnië, vormt het vermoedelijk een belangrijke voorwaarde voor President Tudjman om in te stemmen met het Akkoord van Dayton.

Met hun handtekening onder het document nodigen de partijen de VN-Veiligheidsraad uit een overgangsbestuur in te stellen en stemmen ze in met de aanwezigheid van een internationale troepenmacht. Op basis van aanbevelingen van de secretaris-generaal besluit de Veiligheidsraad op 15 januari 1996, met de aanneming van resolutie 1037, «to establish for an initial period of 12 months a United Nations peacekeeping operation for the region referred to in the Basic Agreement, with both military and civilian components, under the name «United Nations Transitional Administration for Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium» (UNTAES). De hele operatie komt onder leiding te staan van een door de secretaris-generaal benoemde «transitional administrator» met «overall authority over the civilian and military components of UNTAES». De Raad besluit ook dat UNTAES een troepenmacht zal omvatten van 5000 man, met als voornaamste opdracht het toezicht op de demilitarisatie van de regio en de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden naar hun oorspronkelijke woonplaatsen. De civiele component van UNTAES omvat de verantwoordelijkheid voor het bestuurlijke apparaat, het leveren van een bijdrage aan de wederopbouw van het politie- en justiteel apparaat, de terugkeer van vluchtelingen en de voorbereiding van verkiezingen. De Veiligheidsraad spreekt nadrukkelijk van een peacekeeping operatie. Tegelijkertijd kent hij, even nadrukkelijk, de missie op een bijzondere manier de mogelijkheid toe geweld te gebruiken, zij het met inachtneming van een belangrijke beperking door het opnemen van de volgende bepaling: «Determined to ensure the security and freedom of movement of the personnel of the United Nations peacekeeping operation in the Republic of Croatia, and to these ends, acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations (...)». Onder invloed van de lessons learned van UNPROFOR zijn de UNTAES-troepen, anders dan bij de traditionele peacekeeping benadering het geval is, uitgerust met zware wapens, inclusief tanks, artillerie en bewapende helikopters. Bovendien hebben ze de mogelijkheid IFOR te vragen om close air support. Opmerkelijk is dat geen enkele westerse militaire grootmacht wenst deel te nemen aan de operatie.

Na verzoeken van de lokale Servische gemeenschap, besluit de Veiligheidsraad tot twee maal toe (in resoluties 1079 en 1120) tot een verlenging van het mandaat van UNTAES met zes maanden, conform de bepalingen van het Basic Agreement dat voorziet in een maximale verlenging van het mandaat met een jaar. Op 19 december 1997, tenslotte, neemt de Raad formeel het besluit tot de beëindiging van UNTAES op 15 januari 1998. Kroatië stelt overigens zelf ook uitdrukkelijk niet langer prijs op een internationale aanwezigheid. Het doel van de vreedzame reïntegratie van de regio in de Republiek Kroatië is bereikt, hoewel vraagtekens zijn te zetten bij de manier waarop met de Servische bewoners van Oost-Slavonië is omgegaan. De Raad wijst dan ook bij het besluit tot beëindiging de regering in Zagreb nog eens nadrukkelijk op haar verantwoordelijkheid inzake het respecteren van de veiligheid en de mensenrechten van alle inwoners.

3.5.1 Voortraject

De Nederlandse bijdrage aan UNTAES is zeer bescheiden. De bijdrage aan deze VN-operatie heeft nooit meer dan zes staffunctionarissen bedragen en is bedoeld als een risicoloze en symbolische geste aan lead nation België, dat in bilateraal verband een beroep op Nederland had gedaan. In Nederland is nooit overwogen om op substantiële wijze deel te nemen aan de operatie in Oost-Slavonië, omdat zo kort na het falen van het safe area-beleid van de VN de veiligheidsrisico’s te groot worden geacht.

Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve:

«Het was het probleem van Servische enclaves in Kroatië, het was bij het Dayton-vredesakkoord eigenlijk niet goed geregeld en het viel niet onder IFOR, waardoor er dus een VN-blauwhelmactie voor moest komen op grond van een Veiligheidsraadsresolutie. Dat leek nogal op het «safe area»-beleid van de Veiligheidsraad. Wij hadden vanzelfsprekend nogal wat vragen over de vraag of dat wel goed in elkaar was gezet.»⁹⁷⁵

Pas na het derde verzoek wordt besloten een kleine bijdrage te leveren. Het eerste verzoek komt van de Verenigde Staten. De VS polsen in december 1995 Nederland of het de voor de regio voorziene peacekeeping operatie zou willen leiden, wat betekent dat Nederland een substantiële militaire bijdrage zou dienen te leveren. In New York belt de permanent vertegenwoordiger van de VS bij de Verenigde Naties Albright haar Nederlandse collega Biegman met deze vraag.⁹⁷⁶ In Den Haag worden de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken apart door ambassademedewerkers benaderd.⁹⁷⁷ De VS geven aan zelf niet te willen deelnemen aan de militaire component van de operatie en hebben verder Canada, België en Denemarken als troepenleveranciers op het oog. De reactie van Nederland is negatief. Van de zijde van Defensie wordt door de directie Algemene Beleidszaken gesteld dat Nederland «militair-technisch» niet in staat is een dergelijke operatie te leiden. Bovendien is het – gezien de als «riskant» betitelde situatie ter plekke – onverstandig deel te nemen aan een operatie zonder dat een van de grote bondgenoten erbij betrokken is, en zijn er vraagtekens bij de haalbaarheid van een vredesbewarend mandaat. Daarnaast gaat deelname ten koste van de vergevorderde planning met betrekking tot deelname aan IFOR en wordt getwijfeld aan het parlementaire draagvlak voor deelname.⁹⁷⁸ Deze laatste mening wordt overigens niet met argumenten onderbouwd. Buitenlandse Zaken laat per omgaande aan de VN weten om dezelfde redenen niet te voelen voor deelname.⁹⁷⁹ Het verzoek om een eventuele bijdrage aan een VN-operatie in Oost-Slavonië wordt gemeld in de ministerraad van 8

december 1995.⁹⁸⁰

Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter: «Het was in wezen een VN-verzoek dat via de Amerikanen binnenkwam, omdat Amerika groot belang hechtte aan deze operatie, die allerlei problemen opleverde, mede omdat die buiten de akkoorden van Dayton viel. Wij hadden allerlei vragen rondom deze hoofdstuk-VI-operatie, een VN-operatie. Het vertrouwen in de VN was na UNPROFOR en Srebrenica niet erg groot. Wij hadden twijfels over het mandaat en over de «rules of engagement». Belangrijk was dat een geen enkel groot Westers land bereid was om eraan mee te doen. Het was een operatie in een spanningsgebied bij uitstek, waar de mogelijkheid van een botsing tussen de Kroaten en de Serviërs ruimschoots aanwezig was. Later bleek ook dat de troepenmacht die de VN beschikbaar stelde eigenlijk te klein was. Ik denk dat er gevraagd is om een troepenmacht van 9000 of 9500 man. Het werden uiteindelijk 5000 man. Kortom, wij hadden allerlei bezwaren. Een belangrijke bijkomende overweging, een heel belangrijke, was dat wij al grote verplichtingen hadden ten aanzien van IFOR, met meer dan 2000 man.»⁹⁸¹

⁹⁷⁵  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

⁹⁷⁶  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 4 december 1995.

⁹⁷⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Washington, 5 december 1995.

⁹⁷⁸  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 4 december 1995.

⁹⁷⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 5 december 1995.

⁹⁸⁰  Ministerraad, 8 december 1995.

⁹⁸¹  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

Toenmalig plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Schouten:

«(...) een van de aspecten (was) het feit dat het – zoals de zaak er toen uitzag – een operatie was waaraan geen grote landen zoals de VS, Frankrijk of Engeland zouden deelnemen. Als je dat plaatst in het tijdsgewricht, een halfjaar na de val van Srebrenica, dan is duidelijk dat het enthousiasme niet erg groot was. De situatie op zich in Oost-Slavonië werd ook militair als riskant aangemerkt. Ik praat dan over deelnemen met een substantiële hoeveelheid eenheden of personeel.»

In januari 1996 volgt een tweede verzoek, komend van het secretariaat van de VN. Er wordt gevraagd om politiepersoneel voor de intussen formeel ingestelde UNTAES-operatie. Ook dit verzoek wordt direct afgewezen. Er

⁹⁸²  Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 22 januari 1996; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 24 januari 1996.

⁹⁸³  Aantekening van CDS aan de minister van Defensie, 24 januari 1996.

⁹⁸⁴  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 8 februari 1996; zie ook Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 31 januari 1996.

⁹⁸⁵  Fax van de Belgische minister van Defensie aan de minister van Defensie, 30 januari 1996.

⁹⁸⁶  Notitie van Voorhoeve aan SG, CDS en DAB, 31 januari 1996.

⁹⁸⁷  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 31 januari 1996.

⁹⁸⁸  Memorandum van DPV aan DGPZ, 1 februari 1996.

⁹⁸⁹  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 1 februari 1996; TK, 1995–1996, 22 181, nr 151.

zijn op dat moment reeds vijftig marechaussees toegezegd aan de UNIPTF in Bosnië-Herzegovina en er is geen additionele capaciteit.⁹⁸² Het derde verzoek dateert van eind januari 1996. Eerst meldt CDS Van den Breemen op 24 januari 1996 in een aantekening aan minister Voorhoeve dat hij is gebeld door de Nederlandse permanent vertegenwoordiger bij de NAVO, Veenendaal. Deze is benaderd door zijn Belgische collega met de vraag of Nederland een bijdrage kan leveren aan UNTAES. De CDS geeft aan dat hij «zeer terughoudend» heeft gereageerd, vanwege de feitelijke mogelijkheden om een bijdrage te leveren en vanwege de bestaande politieke context met betrekking tot deze operatie. Het betreft een VN-operatie, en «grote landen» leveren geen bijdrage. Hij sluit af met de opmerking: «Ik acht het niet uitgesloten dat de Minister zal worden gebeld door zijn Belgische collega». Minister Voorhoeve tekent aan: «Dank, het antwoord is dat wij niet meedoen wegens de grote

IFOR-bijdrage».⁹⁸³

Dan stuurt de Belgische minister van Defensie Poncelet zijn Nederlandse collega Voorhoeve, die hij niet telefonisch heeft kunnen bereiken, een fax. De Belgische bewindsman is door zijn ambassadeur bij de NAVO gemeld dat, volgens de Nederlandse PV NAVO, Nederland bereid zou zijn om deel te nemen aan UNTAES – wat van Nederlandse zijde later een «abusieve-lijke veronderstelling» zal worden genoemd.⁹⁸⁴ Poncelet neemt de gelegenheid te baat om kenbaar te maken dat vooral een bijdrage aan de politiemacht of een Tactical Air Control Party (TACP) op prijs wordt gesteld en zet zijn verzoek kracht bij in een telefoongesprek met Voorhoeve op 31 januari.⁹⁸⁵ Voorhoeve laat vóór dat gesprek al aan zijn ambtenaren weten dat «het te wrang is om onze Zuiderburen helemaal in de kou te laten staan, mede in het licht van de marine- en luchtmachtsamenwerking en de aanstaande B-N bijeenkomsten».⁹⁸⁶

Bij het antwoord op het Belgische verzoek moet volgens de directie Algemene Beleidszaken van Defensie het midden worden gezocht tussen een welwillende opstelling en de wens «zo min mogelijk bij de operatie in Oost-Slavonië betrokken te raken».⁹⁸⁷ Bij Buitenlandse Zaken wordt er hetzelfde over gedacht: «Uiteindelijk is het een kwestie van afweging tussen het belang dat Nederland hecht aan een gebaar van solidariteit (...) of de politiek-militaire bedenkingen tegen de opzet van UNTAES».⁹⁸⁸ Van meet af aan is overigens duidelijk dat van een bijdrage aan de politie-component of deelname van een TACP geen sprake kan zijn in verband met capaciteitsproblemen, maar dat wel een symbolisch gebaar van solidariteit moet worden gemaakt.

Op 1 februari 1996 wordt door de Directie Algemene Beleidszaken aan de minister van Defensie gemeld dat op 26 januari in de NAVO-raad is besloten dat in veiligheidsbedreigende omstandigheden door UNTAES een beroep op IFOR kan worden gedaan. Het is mogelijk dat Nederlandse IFOR-eenheden voor dit doel worden ingezet. Dit is in het parlement niet aan de orde geweest. Het kabinet moet zich hierop bezinnen, zo stelt de nota. De Kamer wordt pas op 12 april 1996 ingelicht, in een brief over Nederlandse deelname aan de operatie UNTAES. De gevolgen van een evacuatie-operatie zullen worden bezien door de NAVO-raad zodra dit aan de orde is.⁹⁸⁹

In februari volgt nader overleg tussen de Belgische en de Nederlandse Defensiestaf over de Nederlandse bijdrage. In dit overleg wordt een viertal mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage bezien: een gespecialiseerde «movement control cell» van vier officieren, een «mine administration cell» van vier militairen, twee liaisonofficieren ten behoeve van de contacten met IFOR, en medische ondersteuning door het aanbieden van de vrije capaciteit van het reeds in het kader van de IFOR ingezette F-27 vliegtuig voor medische evacuatie. De plaatsvervangend Chef Defensie- staf Schouten adviseert op 6 februari aan de minister dat gezien capaciteitsproblemen met de gevraagde gespecialiseerde eenheden en de grote risico’s die aan deelname aan UNTAES zijn verbonden, van inzet van de «movement control cell» en «mine administration cell» moet worden afgezien. Deze eenheden zullen namelijk in Oost-Slavonië zelf ontplooid moeten worden. De twee andere opties zijn beduidend minder risicovol en kunnen als een gebaar van solidariteit wel worden aangeboden.⁹⁹⁰

Schouten: «(...) wij (waren) van mening dat in feite het risico, ondanks het feit dat het getalsmatig minder mensen zouden zijn, evenzeer van toepassing was als wij dat hadden geformuleerd voor die wat grootschaliger bijdrage. Vandaar dat wij toen hebben gezegd: ga niet met mensen in Oost-Slavonië zitten, maar beperk je tot een aantal liaisonofficieren in Sarajevo en dat vliegtuig (...) het criterium was voor ons: als je ze bij het hoofdkwartier hebt, dan vinden wij dat je kunt spreken van een minimaal risico. Als het gaat over eenheden die verspreid in het gebied optreden – er waren nog onduidelijkheden over de commandostructuur – dan heb je die niet aan een lijntje. Vandaar dat wij hebben geadviseerd om dat niet te doen.»⁹⁹¹

Voorhoeve vindt deze mogelijke bijdrage onvoldoende groot en geeft aan dat «om politieke redenen» de mogelijkheden opnieuw moeten worden bezien. Op 22 februari 1996 wordt aan de minister verslag uitgebracht. Een nieuwe inventarisatie van de mogelijkheden in overleg met de Belgische Defensiestaf levert op dat naast de op 6 februari aangegeven bijdrage ook een viertal staffunctionarissen bij de «Intell cell», de inlichtingenafdeling op het hoofdkwartier van UNTAES, kan worden uitgezonden.⁹⁹² Nederland levert aldus een risicoloze, symbolische bijdrage.

3.5.2 Kabinetsbesluit/Brief

⁹⁹⁰  Nota van plv. CDS aan de minister van Defensie, 7 februari 1996.

⁹⁹¹  Schouten, hoorzitting, 25 mei 2000.

⁹⁹²  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 22 februari 1996.

⁹⁹³  Memorandum van DPV/PZ aan de minister van Buitenlandse Zaken via DPV, DAV, DEU, DGPZ en S, 5 maart 1996.

⁹⁹⁴  Ministerraad, 8 maart 1996.

⁹⁹⁵  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 6 maart 1996.

Begin maart 1996 duiken er weer stukken op die betrekking hebben op Nederlandse deelname aan UNTAES. De besluitvorming is dan in het stadium van het kabinetsbesluit en de formele kennisgeving aan de Tweede Kamer beland. Op 5 maart wordt minister Van Mierlo een door Defensie opgestelde conceptbrief aan de Kamer voorgelegd, waarin de voorgestelde Nederlandse bijdrage is opgenomen.⁹⁹³ Het kabinetsbesluit over deelname aan UNTAES wordt genomen op 8 maart. Het kabinet gaat in principe akkoord. De brief aan de Kamer zal echter niet uitgaan voordat een formeel verzoek van de Verenigde Naties is ontvangen.⁹⁹⁴ Op dat moment is al duidelijk dat het verkrijgen van goedkeuring van de VN bepaald geen formaliteit zal zijn. De VN stellen zich namelijk op het standpunt dat er geen sprake kan zijn van Nederlandse deelname met louter stafofficieren. Staffuncties zijn in de ogen van de VN alleen weggelegd voor troepenleveranciers. De Nederlandse vertegenwoordiging bij de VN schrijft aan Den Haag: «De inmiddels van Belgische zijde ontvangen suggestie dat Nederland (...) zou kunnen participeren in de staf van UNTAES wekte op zijn zachtst gezegd bevreemding (...). Het lijkt derhalve minder waarschijnlijk dat de (...) plaatsing van uitsluitend stafofficieren het zal halen».⁹⁹⁵ In reactie hierop meldt het ministerie van Buitenlandse Zaken op gezag van minister Van Mierlo aan de missie in New York: «Met enige verbazing is hier gereageerd op de reactie van het VN-secretariaat (...) dat Nederland niet in aanmerking komt voor UNTAES staffuncties als het ook geen eenheden in het veld heeft (...). Niet alleen is onderhavige VN reactie onverwacht, maar ook komt zij op een zeer ongelegen tijdstip nu MinDef en ik (...) een concreet Nederlands aanbod (...) aan de ministerraad hebben voorgelegd». Ambassadeur Biegman wordt gevraagd in overleg met zijn

⁹⁹⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 7 maart 1996.

⁹⁹⁷  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 maart 1996; Bericht van Brussel aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 maart 1996.

⁹⁹⁸  Fax van Militair Adviseur aan DCBC, 15 maart 1996.

⁹⁹⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Brussel, 18 maart 1996.

¹⁰⁰⁰  Bericht van Brussel aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 21 maart 1996.

¹⁰⁰¹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 1 april 1996.

¹⁰⁰²  In de gedrukte versie staat de naam van Van Mierlo.

¹⁰⁰³  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 19 april 1996.

¹⁰⁰⁴  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 151.

¹⁰⁰⁵  Risico-analyse IFOR en UNTAES, 16 april 1996.

Belgische collega te benadrukken bij het VN-secretariaat dat deelname berust op een uitdrukkelijk Belgisch verzoek en moet worden beschouwd als een integraal onderdeel van het Belgische stafcontingent.⁹⁹⁶ Na overleg met de permanente vertegenwoordiging van België in New York en de Belgische ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie wordt afgesproken dat de zuiderburen het VN-secretariaat (informeel) laten weten dat Nederlandse deelname nadrukkelijk gewenst is. De militair adviseur van de secretaris-generaal van de VN, de Nederlandse generaal-majoor der mariniers Van Kappen, zegt toe zijn uiterste best te zullen doen om de problemen aan VN-zijde op te lossen zodra een

Belgisch verzoek voorligt.⁹⁹⁷

Van Kappen laat op 15 maart weten dat er nog geen Belgisch verzoek is ontvangen. Uit navraag bij de Belgische militair vertegenwoordiger bij de VN door de Nederlandse plaatsvervangend militair vertegenwoordiger Koestal blijkt dat de Belgen ervan uitgaan dat het initiatief hiervoor bij Nederland ligt omdat het de inzet van Nederlandse militairen betreft.⁹⁹⁸ Van Mierlo instrueert vervolgens de Nederlandse ambassadeur in Brussel: «Hoewel Brussel in formele zin gelijk heeft, dunkt het mij dat het niet aan Nederland is de dringende Belgische wensen bij het VN-secretariaat aan te kaarten. De Belgische missie (bij de VN) heeft in het licht hiervan toegezegd deze kwestie nogmaals met Brussel te bespreken (...) Gelieve te bevorderen dat de Belgische autoriteiten alsnog een verzoek terzake aan het VN-secretariaat richten».⁹⁹⁹

Op 21 maart 1996 wordt Van Mierlo door de ambassadeur in Brussel geïnformeerd dat de Belgische permanente vertegenwoordiging bij de VN is geïnstrueerd het Department of Peacekeeping Operations te verzoeken om Nederlandse UNTAES-deelname.¹⁰⁰⁰ De Belgische ambassadeur stuurt dit verzoek aan ondersecretaris-generaal voor peacekeeping operaties Kofi Annan op 26 maart, waarna de VN op 1 april Nederland verzoeken om de gewenste bijdrage.¹⁰⁰¹ Er gaat vervolgens in Nederland enige tijd overheen alvorens actie wordt ondernomen. De brief aan de Kamer over deelname aan UNTAES, getekend door de minister Voorhoeve en minister van Buitenlandse Zaken a.i. Kok¹⁰⁰², wordt op 12 april gestuurd en er wordt tot 19 april gewacht alvorens de Nederlandse missie bij de VN nader wordt geïnstrueerd.¹⁰⁰³

In de brief aan de Kamer over de «bescheiden» deelname aan UNTAES wordt gemeld dat het besluit is genomen in nauw overleg met de Belgische regering. Grond voor deelname is het belang van de vreedzame herintegratie van Oost-Slavonië in Kroatië in het kader van stabiliteit en veiligheid in de hele regio. «Vijandelijkheden in Oost-Slavonië (zouden) de uitvoering van de Dayton overeenkomst in Bosnië-Herzegovina ernstig in gevaar kunnen brengen. Ook zou een probleem kunnen ontstaan voor de bevoorrading van IFOR die grotendeels via Kroatië verloopt». De brief gaat niet in op de Nederlandse reserves ten aanzien van de politiek-militaire opzet van de operatie. Ook wordt niet verwezen naar het Toetsingskader. Wel wordt aangegeven dat UNTAES een beroep kan doen op IFOR voor luchtsteun (close air support) en dat IFOR «desgevraagd» steun zal verlenen aan een onverhoopte evacuatie van UNTAES.¹⁰⁰⁴ Op 16 april 1996 komt de afdeling Inlichtingen en Veiligheid van de operationele staf van de koninklijke landmacht met een risico-analyse voor (IFOR en) UNTAES. De verwachting met betrekking tot laatstgenoemde operatie is dat de risico’s bestaan uit een eventueel gewapend ingrijpen van Kroatië in het herintegratieproces en anderzijds uit de dreiging van al dan niet hecht georganiseerde paramilitaire troepen. Beide risico’s worden «thans gering» geacht.¹⁰⁰⁵

3.5.3  Overleg Tweede Kamer

Over de Nederlandse deelname aan UNTAES wordt geen overleg gevoerd met de Tweede Kamer. In een Algemeen Overleg over de situatie in het voormalig Joegoslavië van 24 april 1996, waarvoor de brief aan de Kamer van 12 april overigens niet is geagendeerd, wordt kort over de Nederlandse deelname aan UNTAES gesproken. Van de woordvoerders Valk (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Rosen-möller (GroenLinks) en Van Middelkoop (GPV) besteden alleen De Hoop Scheffer en Rosenmöller aandacht aan UNTAES. De Hoop Scheffer heeft de brief met het kabinetsbesluit waarschijnlijk niet gelezen, want in het verslag van het Algemeen Overleg wordt gesteld dat hij er vanuit gaat dat «er kennelijk een voorstel ophanden is over het beschikbaar stellen van staffunctionarissen voor UNTAES». Rosenmöller laat blijken wel op de hoogte te zijn. Hij «had geen reden om kritisch te zijn over het beschikbaar stellen van zes militairen voor UNTAES».

Van regeringszijde schenkt minister Voorhoeve in het Algemeen Overleg vooral aandacht aan de relatie tussen UNTAES en IFOR en de moeilijke omstandigheden waarin UNTAES moet opereren. Ook stelt hij heel kort de reeds toegezegde bijdrage aan de orde: «Hoewel Nederland geen omvangrijke steun kan verlenen, heeft het uit politieke solidariteit in Benelux-verband, een aantal sleutelfuncties bezet.»¹⁰⁰⁶ Na deze beperkte aandacht voor de uitzending naar Oost-Slavonië neemt de vaste commissie voor Defensie de brief over Nederlandse deelname aan UNTAES in een procedurevergadering van 25 april 1996 voor kennisgeving aan.¹⁰⁰⁷

3.5.4  Voortzetting en Afronding

¹⁰⁰⁶  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 162.

¹⁰⁰⁷  Lijst van besluiten vaste commissie voor Defensie, 25 april 1996.

¹⁰⁰⁸  Veiligheidsraadsresolutie 1079, 15 november 1996.

¹⁰⁰⁹  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 174.

¹⁰¹⁰  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 187.

¹⁰¹¹  Bericht van PV OVSE aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 20 februari 1997.

¹⁰¹²  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 184.

¹⁰¹³  Nota van wnd CDS aan de minister van Defensie, 15 september 1997.

¹⁰¹⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 28 oktober 1997.

¹⁰¹⁵  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 190.

Nadat de Nederlandse bijdrage aan UNTAES is ontplooid, vindt nauwelijks nadere politieke besluitvorming plaats omtrent deelname aan UNTAES, wat ook blijkt uit de informatie aan de Kamer: deze is – naast een periodieke korte «update» omtrent de voortgang van de operatie in enkele Joegoslavië-breed opgezette brieven – tot een minimum beperkt. De Kamer wordt ingelicht wanneer het mandaat van UNTAES wordt verlengd. De eerste gelegenheid waarbij dit gebeurt, is in een brief aan de Kamer van 16 december 1996 waarin wordt gesteld dat het mandaat op 15 november is verlengd tot 15 juli 1997¹⁰⁰⁸ en dat de Nederlandse bijdrage gehandhaafd blijft.¹⁰⁰⁹ Tijdens een Algemeen Overleg op 19 december 1996, waarin Nederlandse deelname aan SFOR aan de orde is, merkt Voorhoeve dit in zijn bijdrage tevens op. Vervolgens duikt de Nederlandse deelname aan UNTAES weer op in een brief aan de Kamer van 28 juli 1997¹⁰¹⁰, nadat op 14 juli het mandaat is verlengd tot 15 januari 1998. Nederland blijft met maximaal vijf militairen deelnemen. In VN-kringen is duidelijk dat na 14 juli 1997 hoogstwaarschijnlijk niet tot een nieuwe verlenging van het mandaat zal worden besloten: «Zulks enerzijds omdat de Kroaten daar mordicus tegen (zijn); anderzijds ook omdat de UN er alles aan gelegen (is) om niet weer verzeild te raken in langdurige operaties zoals die in Cyprus».¹⁰¹¹ De Kamer wordt van het mogelijk naderende einde van de operatie op de hoogte gesteld in een brief van 10 juni 1997.¹⁰¹² Op 15 september 1997 laat de waarnemend CDS Van Baal aan zijn minister weten dat «volgens de huidige planning de UNTAES-missie per 15 oktober a.s. geen operationele taken meer zal uitvoeren (...) Zoals nu voorzien bestaat na 15 oktober a.s. geen behoefte meer aan de Nederlandse bijdrage aan UNTAES.»¹⁰¹³ Dit blijkt het geval: de vijf Nederlandse militairen keren terug op 22 oktober 1997.¹⁰¹⁴ De Kamer wordt hierover ingelicht op 28 oktober 1997.¹⁰¹⁵

3.5.5 Evaluatie

Uit de dossiers is niet gebleken dat op nationaal niveau een evaluatie van de deelname aan UNTAES heeft plaatsgevonden. Ook wordt niet deelgenomen aan een VN-evaluatiebijeenkomst georganiseerd door de «Lessons Learned Unit», de evaluatieafdeling binnen het Department of Peacekeeping Operations van de VN. De Nederlandse deelname aan deze operatie wordt hiervoor niet voldoende belangrijk geacht: «Aangezien Nederland slechts met enkele stafofficieren heeft deelgenomen neem ik aan dat, zonder tegenbericht, een actieve Nederlandse inbreng in dit seminar minder voor de hand ligt.»¹⁰¹⁶ Van een tegenbericht is niet gebleken.

3.6 Stabilization Force – SFOR («Joint Guard», «Joint Forge»)

3.6.0 Internationaal Kader

¹⁰¹⁶  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 april 1998.

¹⁰¹⁷  Intussen is binnen de NAVO, na moeizame onderhandelingen, overeenstemming bereikt over de oprichting, binnen SFOR, van een «multinationale gespecialiseerde eenheid», bedoeld om het probleem van de «public security gap» te ondervangen.

Het mandaat voor IFOR is, vooral onder druk van de binnenlandse politieke verhoudingen binnen de Verenigde Staten, oorspronkelijk vastgesteld voor de duur van een jaar. Anticiperend op een besluit van de Veiligheidsraad inzake de verlenging van het mandaat van de internationale troepenmacht, in december 1996, besluit de NAVO de internationale troepenmacht een andere naam te geven en de omvang ervan terug te brengen, zonder de militaire opdracht te wijzigen. Er wordt uitgegaan van een mandaat dat geldt voor anderhalf jaar. De naam «Stabilization Force» is bedoeld om de gemaakte vooruitgang te onderstrepen. SFOR legt zich voortaan, met behoud van het oorspronkelijke militaire takenpakket, vooral toe op een stabilisering van een veilige omgeving, mede door een verschuiving van de aandacht van de militaire naar de civiele component. Deze doelstelling laat ook een halvering van het benodigde aantal troepen toe (tot 30 000 man), met behoud van dezelfde commandostructuur, robuuste rules of engagement, en de bevoegdheid om geweld te gebruiken.

Het mandaat van IFOR eindigt op 20 december 1996. Bij de aanvaarding van resolutie 1088 op 12 december 1996 autoriseert de Veiligheidsraad de NAVO «to establish for a planned period of 18 months a multinational Stabilization Force (SFOR) as the legal successor to IFOR under unified command and control» in het kader van de tenuitvoerlegging van de annexen 1-A en 2 van het Akkoord van Dayton. De resolutie geeft SFOR de bevoegdheid geweld te gebruiken bij het eventueel afdwingen van de bepalingen van het Akkoord.

Op 28 mei 1998 stemt de Noord-Atlantische Raad in met de «operationele planning voor de voortzetting van SFOR na juni 1998», gericht op een verdere verschuiving van de aandacht naar civiele aspecten van de vredesregeling.¹⁰¹⁷ In resolutie 1174 van 15 juni 1998 autoriseert de Veiligheidsraad de aan SFOR deelnemende landen «to continue for a further planned period of 12 months the multinational Stabilization Force (SFOR)», met de bedoeling «to review the situation with a view to extending this authorization further as necessary in the light of developments in the implementation of the peace agreement and the situation in Bosnia and Herzegovina», met behoud van alle kenmerken van de troepenmacht, zoals al vastgelegd in de eerdere besluitvorming. Het mandaat van SFOR wordt door de Veiligheidsraad «for a further planned period of 12 months» verlengd in de resoluties 1247 van 18 juni 1999 en 1305 van 21 juni 2000.

3.6.1 Voortraject

¹⁰¹⁸  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 november 1995.

¹⁰¹⁹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 140.

¹⁰²⁰  Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 6 februari 1996.

¹⁰²¹  Brief van HMID aan de minister, 20 maart 1996.

¹⁰²²  Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DGPZ en S, 21 maart 1996.

Zoals reeds gemeld in de paragraaf over de Implementation Force (IFOR), krijgt een mogelijk vervolg op deze operatie al aandacht voordat de Implementation Force zelfs maar is uitgezonden. Als de IFOR eenmaal is ontplooid, overvleugelt de politieke besluitvorming over een vervolgmissie (die uiteindelijk SFOR zal gaan heten) al snel de besluitvorming over de voortgang van IFOR.

De eerste keer dat in de ambtelijke stukken een Nederlands standpunt over een mogelijk vervolg op IFOR ter sprake komt is op 28 november

1995. Voorafgaand aan een ministeriële ontmoeting van het Defence Planning Committee (DPC) van de NAVO over IFOR vindt een werkontbijt plaats. De ministers van Defensie van het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Italië, de VS en Nederland zitten aan. Wanneer minister Perry (VS) met betrekking tot IFOR het belang van de tijdslimiet van een jaar benadrukt, pleit Voorhoeve voor «enige flexibiliteit voor het geval na een jaar toch een zekere voortzetting van militaire activiteiten nodig zou zijn.» Hij geeft hierbij aan te denken aan een luchtoperatie als Deny Flight.¹⁰¹⁸ Een presentie op de grond is in dit stadium kennelijk niet aan de orde.

Het advies Nederlandse deelname aan de IFOR: zienswijze van de AVV van de Adviesraad Vrede en Veiligheid draagt er toe bij dat het plenaire debat over uitzending van het Nederlandse contingent naar IFOR op 12 december 1995 in belangrijke mate in het teken staat van wat er moet gebeuren als na een jaar de VS en het VK zich zullen terugtrekken. De woordvoerders Blaauw (VVD), De Hoop Scheffer (CDA) en Van Middelkoop (GPV) geven dan reeds aan voortzetting van Nederlandse deelname zonder aanwezigheid van de VS en het VK onaanvaardbaar te achten. De Hoop Scheffer en Van Middelkoop dienen een motie in met een dergelijke strekking, ook geldend voor de IFOR-periode.¹⁰¹⁹ Aangezien de regering aangeeft op hetzelfde standpunt te staan, zien de woordvoerders van PvdA, VVD, D66 en GroenLinks geen reden deze motie te steunen.

Buitenlandse Zaken ontvangt op 6 februari 1996 een bemoedigend bericht over de opstelling van de VS. Ambassadeur Jacobovits de Szeged meldt vanuit Washington dat hem uit gesprekken met senatoren en leden van het Huis van Afgevaardigden is gebleken dat het «geen opgelegd pandoer» is dat de VS zich in december 1996 zullen terugtrekken.¹⁰²⁰ Een minder prominente voortzetting van de Amerikaanse aanwezigheid lijkt zich tot de meest realistische optie te ontwikkelen. Voortgezette militaire aanwezigheid wordt als onontkoombaar gezien om het opnieuw laten oplaaien van het conflict te voorkomen. Dit wordt in maart 1996 door de Militaire Inlichtingendienst onderschreven. In een rapport waarin onder meer «een prognose wordt gegeven voor de periode na het vertrek van IFOR» stelt de inlichtingendienst dat een post-IFOR-operatie «een eerste vereiste» lijkt om een hernieuwde gewelddadige confrontatie te voorko-men.¹⁰²¹

«Post-IFOR» is tevens onderwerp van een memorandum van 21 maart

1996, opgesteld door de Directie Atlantische Samenwerking en Veiligheidszaken (DAV) van het ministerie van Buitenlandse Zaken.¹⁰²² In dit memorandum aan minister Van Mierlo wordt geadviseerd dat in het openbaar de termijn van één jaar militaire aanwezigheid de geldende norm zou moeten blijven. Daarnaast moet niet de indruk worden gewekt dat de VS niet aan een opvolgermacht zullen willen bijdragen. Een drietal opties is mogelijk: 1. een voortzetting van IFOR met hetzelfde mandaat in afgeslankte vorm onder leiding van de VS; 2. een aangepaste NAVO-operatie, waarin de Europese bondgenoten het voortouw nemen, en met een minder prominente VS-presentie op de grond; 3. een «Europese» opera- tie, bijvoorbeeld geleid door de WEU, waarbij beperkte VS-steun. Optie één is de meest en optie drie de minst wenselijke. Optie twee wordt als de meest realistische bestempeld. Minister Van Mierlo tekent aan: «Juiste analyse. Voortgaan op basis hiervan (...) entameren gesprek met Europese partners op zelfde niveau ter voorbereiding politiek gesprek». Het memorandum over post-IFOR is ook onderwerp van een overleg tussen Buitenlandse Zaken en Defensie op 25 maart 1996.¹⁰²³ Namens Defensie nemen deel de souschef Operatiën en de Directie Algemene Beleidszaken (DAB). Namens Buitenlandse Zaken zijn de directies Atlantische Samenwerking en Veiligheid (DAV), Europa (DEU) en Politieke VN-Zaken (DPV) vertegenwoordigd. In de vergadering is overeenstemming over de noodzaak van een blijvende militaire presentie, over de vorm kan men het niet eens worden. Wel wordt een aantal uitgangspunten gedeeld. Ten eerste moet IFOR worden afgesloten en een nieuwe operatie opgezet om wat wordt genoemd een «doormodderscenario à la UNPROFOR» te vermijden. Ten tweede mag het mandaat van deze nieuwe operatie niet ver af liggen van het mandaat van IFOR en moet het in nauw verband staan met het Akkoord van Dayton. Tenslotte moeten missie, mandaat en taakstelling zijn geformuleerd alvorens een concrete militaire invulling vast te leggen.

Tijdens de bijeenkomst wordt ook kort gesproken over taken en doelstellingen van en voorwaarden voor een post-IFOR vredesmacht. Onder dit laatste punt worden geformuleerd: een blijvende capaciteit voor escalatie-dominantie, een duidelijke exit strategie, Amerikaanse betrokkenheid op de grond, en een beperking in de tijd. De aanwezigen komen tot de afspraak dat voorlopig een openbare discussie over post-IFOR moet worden vermeden en dat bilaterale contacten met de VS, het VK en Frankrijk zullen worden gelegd: «nauw contact met deze landen en inspelen op hun opvattingen is (...) het meest effectief». Gezien de gewenste betrokkenheid van de VS is het bovendien politiek minder wenselijk om over de door minister Van Mierlo gewenste «Europese strategie» te spreken.

De aantekening van minister Van Mierlo over het entameren van het gesprek met de Europese partners op het memorandum van 21 maart leidt tot een aantal vervolgopmerkingen. In een memorandum van 26 maart 1996 schrijft de plaatsvervangend directeur-generaal Politieke Zaken Van Eenennaam aan de chef Atlantische Veiligheidszaken Majoor dat er «over enkele weken» een geheim CoPo-overleg¹⁰²⁴ over Europese initiatieven ten aanzien van post-IFOR zal komen en dat hij dit vraagstuk actief zal aanpakken. Majoor reageert: «IFOR follow-on moet naar mijn mening principeel in de NAVO worden besproken en vooral ook in bilaterale contacten met de grootste troepenleveranciers (VS, VK en Fr). EU is er niet voor geëquipeerd! Ik zou dit graag met u bespreken». Dit is in lijn met wat de ambtenaren in hun overleg van de vorige dag hebben geconcludeerd. Van Eenennaam schrijft terug: «Nee. M (Van Mierlo) wil uitdrukkelijk eerst een EU-beleidsaanpak en dan pas op basis daarvan de VS benaderen (en de NAVO). Het gaat ook om veel meer dan alleen post-IFOR, zoals (post-) Dayton, verkiezingen totaalbeleid dus».¹⁰²⁵

¹⁰²³  Memorandum van DAV/MS aan DAV via DAV/RM, 2 april 1996.

¹⁰²⁴  Een overleg tussen de directeuren-generaal Politieke Zaken van de lidstaten van de EU.

¹⁰²⁵  Memorandum van plv DGPZ aan DAV, 26 maart 1996.

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo:

«Wat die strategie betreft, heb ik steeds weer, ook vaak tijdens de lunch van de Algemene Raad, gezegd: hoe willen wij in godsnaam de Amerikanen over de brug krijgen als wij niet eens in staat zijn om tegen hen te zeggen «dat en dat en dat moet gebeuren, dat vinden wij allemaal, jullie zijn onze bondgenoot en jullie moeten meedoen»? Daar zat achter dat ik vond dat Joegoslavië primair een verantwoordelijkheid was van Europa die wij helaas alleen maar konden uitvoeren met de Amerikanen (...) Maar als je de stemming in het Congress en bij de verkiezing van de Amerikaanse president peilde, dan zag je dat ze de balen kregen van dat Europa, dat iedere keer zei: hé, de Amerikanen moeten het doen. Wij waren nooit tot een gezamenlijke strategie in staat, want de Fransen en Engelsen stonden altijd tegenover elkaar. De Contactgroep was een ramp! (...) Tijdens IFOR zei ik al: wij moeten nu al een strategie hebben waarmee wij het de Amerikanen mogelijk maken om straks tot SFOR, die toen nog niet die naam had, te komen. (...) Vanaf dat moment zijn wij op politiek en diplomatiek niveau bezig geweest met SFOR, ook een beetje met de hulp van de Amerikaanse administratie, waarmee wij goed samenwerkten. Als wij iets te ver gingen, zou de wal het schip keren. (...) Dat was de betekenis van het begrip «een Europese strategie»: eindelijk zelf weten wat je wilt (...) Ik denk dat ze er nu (bij Buitenlandse Zaken) allemaal voor zijn, zoals zelfs de VVD er nu voor is. Buitenlandse Zaken was altijd heel atlantisch georiënteerd, ook toen ik daar kwam. Maar het rare was, dat het geen tegenstelling was: een Europese strategie kan nodig zijn om een atlantisch resultaat te bereiken.»¹⁰²⁶

Op 14 april 1996 vinden «veiligheidspolitieke consultaties» met de VS plaats in het kader van de voorbereiding van het aanstaande EU-voorzitterschap. Plaatsvervangend directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) Van Eenennaam en chef DAV Majoor vragen in Washington ook aandacht voor post-IFOR. De Amerikaanse gesprekspartners reageren echter terughoudend. Inzicht in interne plannen geeft men niet. Deze terughoudendheid lijkt tot de herfst te zullen voortduren.¹⁰²⁷ Ook staatssecretaris van Defensie Gmelich Meijling krijgt dit, op 8 mei, op het Amerikaanse State Department te horen. Volgens de VS dient een serieuze discussie over post-IFOR te wachten tot september.¹⁰²⁸ Het moge duidelijk zijn: het onderwerp post-IFOR ligt in het voorjaar van 1996 erg gevoelig. Dit blijkt ook uit de begeleidende brief van directeur Algemene Beleidszaken De Winter bij een concept-spreektekst voor een toespraak die Voorhoeve op 1 mei 1996 zal houden in Londen bij het Royal United Services Institute.¹⁰²⁹ Op 19 april 1996 schrijft de directeur DAB:

Tegen de achtergrond van de verschillende gevoeligheden, binnen en buiten onze landsgrenzen, is gepoogd de concept-tekst zo te schrijven dat de beoogde boodschap – tijdige bezinning op militaire aspecten van het post-IFOR beleid is dringend gewenst – overeind blijft, zonder dat in detail wordt getreden over de precieze taak en samenstelling van een post-IFOR macht.

¹⁰²⁶  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

¹⁰²⁷  Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 april 1996.

¹⁰²⁸  Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 mei 1996.

¹⁰²⁹  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 april 1996.

¹⁰³⁰  Memorandum van plv DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken via S, 26 april 1996.

¹⁰³¹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 162.

Toch is Buitenlandse Zaken niet bijzonder gelukkig met de tekst. Plaatsvervangend DGPZ Van Eenennaam heeft er problemen mee dat minister Voorhoeve voor de discussie over post-IFOR primair een NAVO-kader bepleit en schrijft op 26 april 1996 aan Van Mierlo: «Dit staat haaks op Uw opvatting dat e.e.a. juist in eerste aanleg in (vertrouwelijk) EU-kader moet worden besproken». Secretaris-generaal Van den Berg tekent eerst aan: «Ik vind het überhaupt niet fraai dat Defensie dit thema maar steeds oppakt». Van Mierlo schrijft vervolgens aan Voorhoeve (op een moment dat beide ministers aanwezig zijn in de ministerraad): «Joris, in haast. Ik vind het niet verstandig om het in NAVO kader te bespreken. Afgesproken is dat we een voorzichtige discussie hebben in EU en dan tentatief met de Amerikanen. Allemaal in informele verbanden waardoor niemand angst voor formalisering hoeft te hebben. Wezenlijk is dat de discussie er komt».¹⁰³⁰

Gedurende het Algemeen Overleg van 24 april 1996¹⁰³¹, het eerste Algemeen Overleg sinds de ontplooiing van IFOR, zijn de parlementariërs ook geïnteresseerd in het vraagstuk post-IFOR. De woordvoerders Valk (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Rosen-möller (GroenLinks) en Van Middelkoop (GPV) willen zonder uitzondering de mening van de regering omtrent dit vraagstuk vernemen. Voor een

¹⁰³²  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 24 april 1996.

¹⁰³³  Memorandum van plaatsvervangend DEU en DAV/MS aan DGPZ, 10 mei 1996.

¹⁰³⁴  Notitie van DAB, 14 mei 1996.

¹⁰³⁵  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan posten, 21 mei 1996.

¹⁰³⁶  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 mei 1996.

overgrote meerderheid van de woordvoerders staat hierbij als een paal boven water dat een blijvende militaire presentie gewenst is. Het door ambtelijk Buitenlandse Zaken gecomponeerde antwoord is openhartig. Van Mierlo geeft aan dat er alle reden is voor het kabinet om terughoudend te zijn, omdat gezien de Amerikaanse opstelling en de komende verkiezingen in de VS een openlijke discussie over post-IFOR buitengewoon moeilijk is. Een zekere internationale presentie, indien nodig, zou het best gediend zijn met een voortgezette Europees-Amerikaanse betrokkenheid. Van Mierlo geeft aan dat hij in Europees verband heeft aangedrongen op het ontwikkelen van een eigen Europees standpunt. Voorhoeve besteedt in zijn antwoord geen aandacht aan post-IFOR In zijn spreekpunten is wel een met de spreekpunten van Van Mierlo afgestemde paragraaf hierover terug te vinden.¹⁰³²

Op 15 mei 1996 vindt in Rome de informele en confidentiële brainstormsessie over post-IFOR plaats van het Comité Politique (CoPo) van de EU (de directeuren-generaal Politieke Zaken van de EU-landen). De directies Europa (DEU) en Atlantische Samenwerking en Veiligheid (DAV) bereiden een notitie voor op basis van de geannoteerde agenda voor deze ontmoeting.¹⁰³³ In dit stuk worden de bekende doelstellingen en voorwaarden herhaald. De doelstelling voor post-IFOR moet blijven te voorkomen dat wederom een gewapend conflict uitbreekt. Escalatie-dominantie is gewenst, evenals een beperkt tijdschema. Een slechts symbolische VS-aanwezigheid is niet acceptabel.

Voordat de brainstormsessie in Rome plaatsvindt is er op 14 mei 1996 nog een bijeenkomst van Buitenlandse Zaken en Defensie over een verdere Nederlandse standpuntbepaling over post-IFOR, die waarschijnlijk is bedoeld als voorbereiding op de brainstormsessie. Aanwezig zijn (onder meer) ambtenaren van de directies Europa, Politieke VN-zaken en Atlantische Samenwerking en Veiligheid (DEU, DPV en DAV), alsmede de souschef Operatiën van de Defensiestaf en een ambtenaar van de Directie Algemene Beleidszaken (DAB). Voor deze bijeenkomst wordt door Defensie (DAB) een omvangrijk discussiestuk geschreven, waarin aan de hand van een groot aantal vraagpunten wordt ingegaan op het Bosnische vraagstuk, het Nederlands belang, de noodzaak van post-IFOR, deelname van de VS, de vorm van post-IFOR, beslismomenten en uitgangspunten voor een Nederlands standpunt.¹⁰³⁴ Van deze bijeenkomst is geen verslag aangetroffen, waardoor onduidelijk is of en, zo ja, welke afspraken zijn gemaakt.

Op 21 mei informeert Buitenlandse Zaken een groot aantal posten over de brainstormsessie van 15 mei in Rome (van de bijeenkomst is geen verslag gemaakt). Directeur-generaal Politieke Zaken Vos blijkt, volgens een bericht van Buitenlandse Zaken aan de buitenlandse posten, een blijvende VS-aanwezigheid te hebben voorgestaan en een grotere rol van Europa in een eventuele post-IFOR denkbaar te hebben geacht. Wel zullen VS-troepen in Bosnië gelegerd moeten blijven. Het is evenwel niet verstandig om in dit stadium bij de VS aan te dringen op meer duidelijk-heid.¹⁰³⁵

Over de Nederlandse opvatting over de noodzaak van post-IFOR kan bij de bondgenoten weinig onduidelijkheid bestaan. NAVO-ambassadeur Veenendaal bericht op 28 mei 1996 dat hij zijn Britse collega heeft gewezen op het belang dat de ministers Van Mierlo en Voorhoeve hechten aan tijdige beslissingen over de toekomst van IFOR. Veenendaal heeft zijn Britse collega gemeld dat Nederland genegen zal zijn een bijdrage te blijven leveren, en dat voortzetting van de Brits-Nederlandse samenwerking (het Nederlandse IFOR-contingent is gelegerd in de Britse sector) in dat geval voor de hand ligt. Veenendaal vraagt in dit verband de contacten tussen de Nederlandse en Britse Defensiestaf te stimuleren.¹⁰³⁶

In reactie op dit bericht schrijft Buitenlandse Zaken terug dat het onderwerp post-IFOR alleen in strikt confidentieel kader kan worden besproken, wat overigens niet wegneemt dat wel, ook publiekelijk, gesteld kan worden dat een blijvende militaire presentie «niet uitgesloten» is. «Verdere speculaties over de uiteindelijke besluitvorming van een eventueel post-IFOR dienen echter achterwege te blijven.» Gezien een geschreven opmerking van een ambtenaar op het ministerie op het bericht moet Van Mierlo zelf op 29 mei in Washington wel aandacht voor post-IFOR hebben gevraagd: «Tja, bericht werd diezelfde dag door M (Van Mierlo) in Washington onderuit gehaald!».¹⁰³⁷

Op 3 juni 1996 is er een ministeriële ontmoeting van de NAVO-raad in Berlijn, waar de evaluatie van een half jaar IFOR op de agenda staat. Post-IFOR is in dit formele kader duidelijk nog een besmette term. De meeste delegaties «hulden zich in een gelaten stilzwijgen».¹⁰³⁸ Veenendaal meldt op 10 juni – refererend aan zijn bericht van 28 mei – dat hij van de Britten heeft vernomen dat het VK «graag vroegtijdig met Nederland in contact wil treden» over een voortgezette militaire presentie, indien deze noodzakelijk wordt geacht. CDS Van den Breemen zou hierover reeds contacten onderhouden met zijn Britse collega.¹⁰³⁹

Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal:

«Dat is niet zo vreemd, omdat wij in feite al heel nauw samenwerkten, zowel in de rapid reaction force als bij de eerste uitzending van IFOR met de Britse brigade. Het lag dus voor de hand om nadrukkelijker te kijken naar de samenwerking met de Britten.»¹⁰⁴⁰

¹⁰³⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 29 mei 1996.

¹⁰³⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 5 juni 1996.

¹⁰³⁹  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 10 juni 1996.

¹⁰⁴⁰  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹⁰⁴¹  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 28 juni 1996.

¹⁰⁴²  Notitie van de minister van Defensie aan de staatssecretaris van Defensie, CDS, SG en DAB, 1 juli 1997.

Binnen het ministerie van Defensie blijkt inderdaad al intensief te worden nagedacht over een vervolg op IFOR. Op 28 juni schrijft Chef Defensiestaf Van den Breemen een nota aan zijn minister over de noodzaak tot het uitvaardigen van een gereedstellingsopdracht voor een post-IFOR operatie, hoewel om politieke redenen op korte termijn geen duidelijkheid is te verwachten. Opties voor een mogelijke Nederlandse bijdrage zijn ontwikkeld. Uitgangspunt hierbij is dat een zichtbare bijdrage wordt geleverd die stoelt op een evenredige verdeling tussen de deelnemende landen. Verder wordt uitgegaan van een termijn van een jaar en van een ondersteunende rol bij de civiele wederopbouw. Op stafniveau is in de contacten tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk aangegeven te streven naar een continuering van de samenwerking. Op basis van deze overwegingen beveelt de CDS aan gereed te stellen: een gemechaniseerd bataljon, een squadron F-16 gevechtsvliegtuigen, ploegen van het Korps Commandotroepen en de Explosieven Opruimingsdienst (EOD), en een bataljon mariniers als reserve.¹⁰⁴¹

De gereedstellingsopdracht voor post-IFOR wordt op 1 juli 1996 door minister Voorhoeve goedgekeurd. Hij schrijft in een notitie aan de staatssecretaris, de CDS, de secretaris-generaal en de Directie Algemene Beleidszaken: «Mijn streven is er op gericht in 1997 met niet meer dan 1 bataljon aan post-IFOR deel te nemen, en dus zeer terughoudend te zijn bij het in het vooruitzicht stellen van meer. De gereedstellingsopdracht zoals hier verwoord keur ik goed, maar internationaal kan de boodschap het beste zijn dat 1 bataljon het maximum is. Het zou goed zijn als de krijgsmacht na vele drukke jaren het ook een keer wat rustiger aan kan doen. 1997 lijkt mij daar gelegenheid voor te geven – behoudens de altijd moeilijk voorspelbare internationale ontwikkelingen».¹⁰⁴²

Toenmalig minister van Defensie Voorhoeve: «(...) ik (heb) de defensie-organisatie in de zomer van 1996 gezegd dat in het internationale overleg, dat ook tussen militaire organisaties bestaat, niet te veel toegezegd mocht worden over Nederlandse bijdragen en het een tijd wat rustiger aan te doen (...) Wij zaten niet alleen met de verwerking van de mislukking van UNPROFOR, maar de Defensie-organisatie was ook nog eens bezig met een gigantisch reorganisatieproces. Daardoor moesten zelfs voor IFOR de eenheden soms uit allerlei verschillende onderdelen bij elkaar worden geschoven om als eenheid te worden uitgezonden.»¹⁰⁴³

In een nota van 5 juli 1996 pleit de Chef Defensiestaf voor het opnemen van een artikel in De Defensiekrant over het besluit tot gereedstelling «omdat in het verleden de betrokken commandanten de gereedstelling van hun eenheden met nogal wat geheimzinnigheid moesten omhullen, zolang de regering niet tot hun inzet besluit». Volgens de CDS blijken voorbereidingen voor een mogelijke uitzending in de praktijk niet geheim te kunnen worden gehouden, met als gevolg dat Staten-Generaal en media verkeerd worden geïnformeerd.¹⁰⁴⁴

Defensie wil de Tweede Kamer informeren over het besluit tot gereed-stelling. Ambtelijk Buitenlandse Zaken adviseert Van Mierlo een door Defensie opgestelde brief aan de Kamer over de gereedstellingsopdracht mede te onderteken.¹⁰⁴⁵ Van Mierlo tekent echter bezwaar aan:

Ik vind het voorshands onwenselijk de brief te laten uitgaan. Roept reacties op die meteen al negatief kunnen uitpakken. Zeer gemakkelijk is later uit te leggen dat vanzelfsprekend gereedstellingen plaatsvinden. Wie dat meldt, wekt de indruk dat we verder met onze politieke plannen zijn dan we denken. Ook naar bondgenoten toe een signaal dat hen in verlegenheid kan brengen. M.a.w. BZ verzoekt dringend dit niet te melden en neemt daarvoor de verantwoording. Ik leg het wel uit.

¹⁰⁴³  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹⁰⁴⁴  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 5 juli 1996.

¹⁰⁴⁵  Memorandum van Dav aan de minister van Buitenlandse Zaken via plv DEU, DGPZ en S, 8 juli 1996.

¹⁰⁴⁶  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 163.

¹⁰⁴⁷  Notitie van de minister van Defensie aan de staatssecretaris van Defensie, SG, CDS, DAB en DV, 9 juli 1996.

¹⁰⁴⁸  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 12 juli 1996.

¹⁰⁴⁹  Brief van BLS, 18 juli 1996.

¹⁰⁵⁰  Memorandum van wnd DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DVL, plv DEU, DGPZ en S, 31 juli 1996.

¹⁰⁵¹  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.

De gereedstellingsopdracht wordt voorshands niet aan de Kamer gemeld. In de brief van 10 juli 1996 van de minister van Defensie wordt een paragraaf over de voorbereidingen van Nederlandse eenheden voor post-IFOR geschrapt.¹⁰⁴⁶ Voorhoeve schrijft aan de staatssecretaris Van Defensie, de CDS, Directie Algemene Beleidszaken en Directie Voorlichting «Minister Van Mierlo wil geen mededeling over gereedstelling. Hij heeft mij klemmend verzocht dit niet te doen. Alleen passieve voorlichting dus, als via de oefenende eenheden er geruchten komen die tot Kamervragen leiden. Ik ben hiermee akkoord».¹⁰⁴⁷ CDS Van den Breemen laat op 12 juli 1996 aan zijn minister weten dat met het gereedstellingsbesluit «de juiste koers» wordt gevaren. Naar aanleiding van een gesprek met zijn Amerikaanse collega weet hij namelijk te melden dat de regering van de VS voornemens is aan een vervolgmissie deel te nemen met een aanwezigheid van grondtroepen die in dezelfde verhouding moet staan als in

IFOR.¹⁰⁴⁸

Op 18 juli 1996 verstuurt de net aangetreden bevelhebber der landstrijdkrachten Schouten een formerings- en gereedstellingsopdracht voor een mogelijke «son of IFOR», waarin hij aangeeft dat hierover geen mededelingen aan de pers mogen worden gedaan.¹⁰⁴⁹

Hoewel Defensie heeft toegezegd aan Buitenlandse Zaken verder geen publiciteit te zullen geven aan de gereedstelling, verschijnt hierover toch een artikel in De Defensiekrant. Het leidt tot een vervolgartikel in de Volkskrant van 31 juli 1996. Defensie laat weten aan Buitenlandse Zaken dat publicatie berust op een misverstand dat mede is ontstaan vanwege de werkdruk in verband met de vliegramp met de Hercules in Eindhoven.¹⁰⁵⁰ Ambtelijk Buitenlandse Zaken vraagt minister Van Mierlo of het wenselijk is de Kamer alsnog op de hoogte te stellen van het besluit tot gereedstelling in de brief over de situatie in Bosnië die wordt voorbereid voor het Algemeen Overleg van 29 augustus 1996. Het antwoord is negatief: in de brief van 22 augustus wordt de gereedstelling niet gemeld.¹⁰⁵¹ De minister van Defensie meldt de gereedstelling wel in zijn antwoord tijdens het Algemeen Overleg. De Kamerleden wekken dan

¹⁰⁵²  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.

¹⁰⁵³  Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Defensie, 22 juli 1996.

¹⁰⁵⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 26 augustus 1996.

¹⁰⁵⁵  TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166 (brief van 22 augustus is gevoegd).

¹⁰⁵⁶  Ministerraad, 30 augustus 1996.

¹⁰⁵⁷  Besluitenlijst Politiek Beraad, 16 september 1996.

overigens de indruk tot op dat moment geen weet te hebben van het besluit tot gereedstelling.¹⁰⁵²

Op Buitenlandse Zaken is intussen het vermoeden gerezen dat de eerste gelegenheid waarbij de VS genegen zullen zijn in NAVO-verband over post-IFOR te spreken zich in september zal voordoen. Dan zal een informele bijeenkomst van de ministers van Defensie in Bergen (Noorwegen) plaatsvinden. Van Mierlo dringt bij zijn collega Voorhoeve aan op een ontmoeting, nog voor het overleg met de Kamer op 29 augustus, om een gezamenlijke Nederlandse positie te bepalen.¹⁰⁵³ De centrale vraag die Van Mierlo aan de orde wil stellen betreft het mandaat van een eventuele nieuwe vredesmacht.

Het lunchgesprek tussen Van Mierlo en Voorhoeve vindt plaats na het reces, op 27 augustus 1996. Er is een rijkelijk geannoteerde agenda. Beide ministers beschikken daarnaast over uitgebreide ambtelijke achtergrondstukken. Voorhoeve wordt er door zijn directeur Algemene Beleidszaken op gewezen dat – gezien de bijeenkomst in Bergen in september – Buitenlandse Zaken bijzonder belang hecht aan dit gesprek. Of en welke afspraken zijn gemaakt tussen de bewindslieden blijkt niet uit de stukken. Vermeldenswaard is het aan Voorhoeve geadviseerde omtrent de vorm van post-IFOR: DAB verwacht dat een bijdrage op het huidige (IFOR-)niveau niet op een meerderheid in de Tweede Kamer kan rekenen.¹⁰⁵⁴ Op 29 augustus vindt een Algemeen Overleg over de situatie in Bosnië plaats.¹⁰⁵⁵ Op 22 augustus was de Kamer hierover een brief gestuurd, waarin voor het eerst over post-IFOR wordt geschreven. Een continuering van de inzet kan volgens de brief niet uitgesloten worden, maar het is onverstandig en contraproductief om hierover in het openbaar te speculeren. De Kamer moet zich voorlopig tevreden stellen met de formulering «gedachtevorming en contacten met betrokken landen hebben plaats». De woordvoerders Valk (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Sipkes (GroenLinks) en Verkerk (AOV) laten echter niet na vragen te stellen over de kansen voor en modaliteiten van een mogelijke vervolgmissie. De woordvoerders geven aan een vervolg op IFOR wenselijk te achten, zij het gekoppeld aan een Amerikaans aanwezigheid.

In zijn antwoord stelt minister Van Mierlo dat de regering uitgaat van de wenselijkheid van een voortgezette militaire presentie in 1997. Hij is voorzichtig met het doen van uitspraken over een Amerikaanse betrokkenheid. Wel stelt hij dat Nederland, indien de VS daarom verzoeken, bereid is een groter aandeel op zich te nemen. Minister Voorhoeve vindt het nog te vroeg om over «IFOR-2» te praten. Een concrete Nederlandse bijdrage is volgens hem nog niet aan de orde. Wel meldt hij nu de gereedstelling van «enkele eenheden», waarmee zijns inziens niet wordt vooruitgelopen op Nederlandse besluitvorming over, en samenstelling of omvang van de Nederlandse bijdrage. Deze laatste punten worden ook in de ministerraad van 30 augustus ingebracht.¹⁰⁵⁶

Op 16 september 1996 verzoekt minister Voorhoeve tijdens het Politiek Beraad, met het oog op de informele ministeriële ontmoeting van ministers van Defensie van NAVO-landen op 25 en 26 september in Noorwegen, om een notitie over de positie van de grote vier (VS, VK, Frankrijk en Duitsland) ten aanzien van post-IFOR. Tevens vraagt hij suggesties voor een mandaat voor post-IFOR op papier te zetten. Dergelijke notities zijn in de dossiers niet aangetroffen.¹⁰⁵⁷ In Bergen komen de ministers van Defensie overeen dat er een «follow-on force» dient te komen. Ook wordt een procedure afgesproken naar aanleiding van een voorstel van de Britse minister Portillo. De militaire autoriteiten van de NAVO zullen worden opgedragen verschillende planningsopties voor een opvolgermacht op te stellen, die overigens geen vervolgverplichtingen voor de NAVO inhouden. Er is een viertal opties: a. terugtrekking; b. afschrikking; c. afschrikking, stabilisering, plus beperkte mogelijkheden voor ondersteuning van de civiele component; d. het gestelde onder (c) plus een algemene ondersteuning van civiele taken. Eerst moet echter een alomvattende politiek-militaire strategie worden opgesteld. Minister Voorhoeve stelt dat in 1997 het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers «serieuzer» door de bondgenoten dient te worden aangepakt. Hij wordt hierin gesteund door Canada en Turkije.¹⁰⁵⁸ In een ontmoeting en marge van de vergadering met minister Perry maakt Voorhoeve hetzelfde punt en laat hij hem weten opnieuw op Amerikaans leiderschap te rekenen. Veel weerstand tegen Nederlandse deelname wordt niet verwacht.¹⁰⁵⁹ De Directie Voorlichting van Buitenlandse Zaken laat op 25 september een persbericht uitgaan waarin melding wordt gemaakt van het vervolg op IFOR.¹⁰⁶⁰ De Kamer wordt van de ontmoeting in Bergen op de hoogte gesteld in een brief van 18 oktober 1996.¹⁰⁶¹ In de maand oktober vinden binnen de NAVO intensieve onderhandelingen plaats over de politiek-militaire strategie en de verschillende planningsopties. Nederland spant zich er met betrekking tot het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers voor in – het is intussen gebleken dat op dat moment een meer actieve rol van de «post-IFOR»-macht niet haalbaar is – dat een wijziging in het staande beleid in de teksten van de NAVO-plannen niet wordt uitgesloten.¹⁰⁶² Over de politiek-militaire strategie voor post-IFOR wordt overeenstemming bereikt in de NAVO-raad van 16 oktober 1996. Het document «Political Guidance for a study of possible security options for Bosnia after 1996» wordt dan goedgekeurd. Hiermee zijn de richtlijnen gegeven voor de studie naar de vier opties die door de militaire autoriteiten moet worden uitgevoerd.¹⁰⁶³ Minister Voorhoeve wordt op 17 oktober door de Directie Algemene Beleidszaken uitgebreid hierover ingelicht. Volgens DAB is bij de Nederlandse inbreng in de onderhandelingen rekening gehouden met de uitgangspunten van de Defensiestaf voor de nationale militaire planning, te weten: een algehele politieke doelstelling, militaire taken voor militaire eenheden, en vermijding van vermenging van «blauwe» en «groene» taken.¹⁰⁶⁴

¹⁰⁵⁸  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Defensie, 26 september 1996.

¹⁰⁵⁹  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september 1996.

¹⁰⁶⁰  Message from DVL-press aan Hattinga, 25 september 1995.

¹⁰⁶¹  TK, 1996–1997, 25 000 X, nr. 13.

¹⁰⁶²  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 2 oktober 1996; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 oktober 1996; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 oktober 1996; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 oktober 1996.

¹⁰⁶³  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 oktober 1996.

¹⁰⁶⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 oktober 1996.

¹⁰⁶⁵  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 1 november 1996.

¹⁰⁶⁶  Memorandum van plv DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU/HVS, DGPZ en S, 5 november 1996.

¹⁰⁶⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 8 november 1996.

3.6.2 Kabinetsbesluit/Brief

Nu de planning zover is gevorderd, wordt weer aandacht gevraagd voor de nationale besluitvormingskalender. Definitieve goedkeuring van het operatieplan en de uitvaardiging van de Activation Order (ACTORD) zal op 19 december 1996 binnen de NAVO-raad aan de orde zijn. Het nationale besluitvormingsproces moet daarom op 19 december zijn afgerond. CDS Van den Breemen stelt voor aan minister Voorhoeve om op 22 of 29 november een beginselbesluit te nemen in de ministerraad over de mogelijke Nederlandse bijdrage. Dit wordt aan de NAVO meegedeeld, met het voorbehoud dat overleg met de Kamer moet plaatsvinden. Het formele besluit tot uitzending zal op 6 of 13 december moeten worden genomen. Ook nu moet de Kamer per brief worden ingelicht en dient overleg plaats te vinden.¹⁰⁶⁵ Minister Van Mierlo wordt overeenkomstig geadviseerd door zijn ambtenaren.¹⁰⁶⁶

In november vinden in NAVO-kader onderhandelingen plaats over de studie van de militaire autoriteiten aangaande de vier opties voor een vervolgoperatie. Nederland steunt optie (c) als de meest realistische, hoewel het optie (d) eigenlijk de meest wenselijke vindt. De opties (a) en (b) zijn niet aanvaardbaar.¹⁰⁶⁷ Op 11 november wordt in de NAVO-raad gesproken over de verschillende opties. Aan de hand hiervan meldt de Directie Algemene Beleidszaken, ook namens de CDS, dat het zou kunnen dat op 18 november een planningsopdracht (ACTREQ) door de

¹⁰⁶⁸  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 13 november 1996. In de nota staat, waarschijnlijk abusievelijk, 27 november i.p.v. 29 november.

¹⁰⁶⁹  Memorandum van plv DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 13 november 1996.

¹⁰⁷⁰  TK, 1996–1997, handelingen 24, p. 1906.

¹⁰⁷¹  TK, 1996–1997, handelingen 25, p. 1989 en 2004.

¹⁰⁷²  TK, 1996–1997, 25 000 V, nr. 30.

¹⁰⁷³  TK, 1996–1997, handelingen 26, p. 2150.

¹⁰⁷⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 20 november 1996; Nota van CDS aan de minister van Defensie, 25 november 1996.

¹⁰⁷⁵  TK, 1996–1997, handelingen 30, p. 2464.

¹⁰⁷⁶  Ministerraad, 29 november 1996.

¹⁰⁷⁷  Besluitenlijst Politiek Beraad, 25 november 1996.

NAVO-opperbevelhebber wordt afgegeven. De ministerraad zal hiervan op de hoogte moeten worden gesteld en meegedeeld dat een conceptbrief aan de Kamer over de toegezegde Nederlandse bijdrage op 22 of 29 november aan de orde zal komen.¹⁰⁶⁸ Minister Van Mierlo wordt wederom overeenkomstig geadviseerd.¹⁰⁶⁹

Intussen is het onderwerp post-IFOR ook kort aan de orde geweest bij de plenaire behandeling van de begrotingen van Defensie en Buitenlandse Zaken voor het jaar 1997, op respectievelijk 12 en 13 en 14 november 1996. Voorhoeve verwijst voor nadere informatie over de besluitvorming rond een post-IFOR vredesmacht naar de begrotingsbehandeling van Buitenlandse Zaken.¹⁰⁷⁰ Minister Van Mierlo stelt dat het er naar uitziet dat «met de Amerikanen overeenstemming kan worden bereikt over een nieuwe door de NAVO geleide macht met deelname van de Amerikanen». De discussie spitst zich in dit verband toe op het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers. De woordvoerders Verhagen (CDA) en Van Traa (PvdA) hebben in dit verband aangedrongen op grotere bevoegdheden van de post-IFOR macht. Zij willen dat de bevoegdheid tot het aanhouden van oorlogsmisdadigers expliciet in het mandaat van de post-IFOR macht wordt opgenomen.¹⁰⁷¹ Minister Van Mierlo stelt alles in het werk te willen stellen om te komen tot arrestatie van meer oorlogsmisdadigers, maar betwijfelt of dit mogelijk is door namens Nederland te pleiten voor een daarop toegespitst mandaat. Van Traa dient daarop een motie in, waarin de regering wordt gevraagd «te bevorderen dat in het nieuwe mandaat voor IFOR expliciet de opdracht wordt opgenomen van arrestatie van verdachten van oorlogsmisdaden».¹⁰⁷² Van Mierlo stelt het niet voor zijn verantwoording te kunnen nemen zich hieraan te binden, omdat hij er op dat moment niet van is overtuigd dat het een goede weg is.¹⁰⁷³ De ACTREQ voor SFOR komt binnen op 18 november 1996. In antwoord hierop laat Nederland aan de NAVO weten dat ter beschikking worden gesteld: een gemechaniseerd bataljon, een mortieropsporingsradar-batterij, een F-16 detachement, nationale augmentees (stafpersoneel) en een EOV-detachement. Voor nationale doeleinden zullen een contingentscommando en een inlichtingencel bij het hoofdkwartier LANDCENT worden toegevoegd. De bijdrage bedraagt circa 1350 militairen. In noodgevallen kan een beroep gedaan worden op reserve-eenheden: een mortiercompagnie, een bataljon mariniers en zes F-16 gevechtsvliegtuigen (circa 1200 militairen). Op advies van DAB wordt aan de NAVO meegedeeld dat ook de inzet van de reserve-eenheden onderwerp is van nationale politieke besluitvorming. Uitzending kan pas geschieden als de regering heeft ingestemd. Bovendien is gezien de zogenoemde «notice to move» (de afroeptermijn) van de reserve-eenheden voldoende tijd om ook de Kamer te informeren en met haar te overleggen.¹⁰⁷⁴ De motie-Van Traa over oorlogsmisdadigers wordt op 26 november 1996 aangenomen. Alleen de fractie van de CD stemt tegen.¹⁰⁷⁵ De concept-brief aan de Kamer over het ter beschikking stellen van de Nederlandse bijdrage wordt op 29 november 1996 in de ministerraad behandeld. De belangrijkste vraag is of een Nederlandse bijdrage voor een jaar of voor achttien maanden wordt toegezegd. De raad neemt een principebesluit tot een bijdrage voor achttien maanden (en zal overigens geen nader besluit nemen over deelname aan SFOR).¹⁰⁷⁶ Op verzoek van minister van Binnenlandse Zaken Dijkstal is bij de brief een annex gevoegd waarin de aandachtspunten uit het Toetsingskader – kort – worden nagelopen.¹⁰⁷⁷ In de annex wordt gesteld dat er geen reden is te twijfelen aan de politieke wenselijkheid of haalbaarheid. Interessant is de gevoegde interne notitie van directeur DAB De Winter: «Het is aanbevelenswaardig de notitie niet naar de Tweede Kamer te zenden. Anders zouden de aandachtspunten van het Toetsingskader het karakter kunnen krijgen van vaste criteria (...)

Verder bestaat ten aanzien van een aantal aandachtspunten nog onvoldoende helderheid».¹⁰⁷⁸ Ook minister Van Mierlo wordt door zijn ambtenaren gemeld dat het «uitdrukkelijk niet de bedoeling (is) dat deze aantekening aan de Kamer wordt aangeboden».¹⁰⁷⁹

Directeur van de Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter:

«Ik had er twee bezwaren tegen. Het eerste was dat hier een gewicht werd toegekend aan het Toetsingskader dat er oorspronkelijk nooit aan is gegeven, namelijk een reeks van vaste criteria die zouden moeten worden gemeld. Ik vond het ook bezwaarlijk dat wij het aan het parlement zouden zenden, omdat wij dat nooit eerder hadden gedaan. Dat zou een belangrijk precedent hebben gecreëerd. Belangrijker was nog dat de antwoorden op de vragen naar het Toetsingskader nog helemaal niet volledig voor handen waren. Het was dus prematuur om dat te vragen. Ik heb toen geadviseerd om dat niet te doen.»¹⁰⁸⁰

¹⁰⁷⁸  Notitie voor de ministerraad, 28 november 1996.

¹⁰⁷⁹  Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU/HVS, DGPZ en S, 26 november 1996.

¹⁰⁸⁰  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

¹⁰⁸¹  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 173.

¹⁰⁸²  Inlichtingenrapport MID voormalig Joegoslavië, 1 december 1996.

¹⁰⁸³  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 6 december 1996; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 december 1996.

De Tweede Kamer ontvangt op 29 november de brief over de planningsopdracht (ACTREQ) van 18 november en de voorgestelde Nederlandse bijdrage aan de Stabilization Force (SFOR). De Kamer krijgt niet alleen informatie over de uit te zenden eenheden, maar wordt ook ingelicht over de beschikbaar gestelde reservecapaciteit, en het feit dat deze capaciteit pas kan worden benut na nationale besluitvorming. De voorbereidingen voor SFOR komen ook aan de orde. De NAVO-raad heeft gekozen voor optie c: afschrikking, stabilisering en een beperkte ondersteuning van de civiele component.

De afgesproken termijn is achttien maanden. Net als bij IFOR is ook nu sprake van een haalbare militaire opdracht, een duidelijke bevelsstructuur, toereikende bewapening en robuuste «rules of engagement». De regering laat niet na te melden dat met dit besluit geen definitief besluit over deelname is genomen. Er vindt geen overleg plaats met de Kamer over het kabinetsbesluit naar aanleiding van de ACTREQ. Dit mag op zijn minst vreemd worden genoemd, omdat de Kamer een jaar daarvoor in de besluitvorming over IFOR de regering nog verweet te zijn gepasseerd door troepen ter beschikking te stellen zonder voorafgaand overleg. Naar aanleiding van de motie Van Traa van 12 november is in de brief een passage opgenomen waarin wordt aangegeven dat, hoewel Nederland de problematiek rond de aanhouding van oorlogsmisdadigers meermalen aan de orde heeft gesteld, de opneming van opsporing en aanhouding in het mandaat van SFOR niet haalbaar is gebleken. Wel is op Nederlands aandringen een eventuele toekomstige aanpassing van het NAVO-beleid

«niet bij voorbaat uitgesloten».¹⁰⁸¹

De Militaire Inlichtingendienst (MID) komt op 1 december 1996 met een Inlichtingenrapport over het voormalig Joegoslavië, hoogstwaarschijnlijk met het oog op de voorzetting van de militaire aanwezigheid in Bosnië-Herzegovina. Volgens de MID zijn er geen aanwijzingen dat de strijdende partijen in Bosnië zich voorbereiden op vijandelijkheden tegenover het internationale (en meer specifiek het Nederlandse) militaire personeel. Wel is er sprake van een «algehele, geleidelijke vergroting van de etnisch/nationalistische spanningen in het gehele land», waardoor volgens de MID niet valt uit te sluiten dat het in het komende halfjaar zal komen tot incidenten waarbij troepen van IFOR/SFOR «vrijwel onvermijdelijk» betrokken zullen raken.¹⁰⁸²

Op 9 december 1996 hecht de NAVO-raad voorlopige goedkeuring aan het plan voor operatie Joint Guard (OPLAN 10 406), op basis waarvan SFOR zal opereren.¹⁰⁸³ Op 10 december vindt een ministeriële NAVO-top plaats. Minister Van Mierlo stelt opnieuw het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers aan de orde. Als de bevoegdheden van SFOR beperkt blijven is er een morele verplichting om langs andere wegen tot berechting van oorlogsmisdadigers.¹⁰⁸⁴ De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties autoriseert SFOR formeel middels resolutie 1088 op 12 december. Definitieve vaststelling van het operatieplan en de rules of engagement alsmede de uitvaardiging van de Activation Order (ACTORD) zullen plaatsvinden in een vergadering van de NAVO-ministers van Defensie op 17 december. De Nederlandse missie bij de NAVO wordt op 16 december geïnstrueerd dat met dit alles kan worden ingestemd, maar wel moet de NAVO-raad op de hoogte worden gesteld van de consultatie van het parlement die op 19 december zal plaatsvinden, één dag voor de «transfer of authority» van IFOR naar SFOR.¹⁰⁸⁵ Het is onduidelijk of minister Voorhoeve dit in de vergadering heeft medegedeeld of dat langs andere weg deze mededeling is gedaan. Het verslag maakt hiervan geen melding.¹⁰⁸⁶

Op 16 december ontvangt het parlement de brief over het kabinetsbesluit tot uitzending van de Nederlandse bijdrage aan SFOR.¹⁰⁸⁷ Eerst wordt uit de doeken gedaan dat SFOR een operatie is van een kleinere omvang dan IFOR, die minder steun aan civiele organisaties zal kunnen geven. Zij is in een viertal fasen verdeeld: de overgang van IFOR naar SFOR, de stabilisatiefase, de afschrikkingsfase en de fase van de beëindiging. Vervolgens komen in de brief de Nederlandse bijdrage en de beschikbaar gesteld reserve-eenheden aan de orde. De Nederlandse troepen worden wederom in de Britse sector gelegerd. Net als in de brief over IFOR, staat ook in deze brief een militaire appreciatie. Er zijn duidelijk risico’s voor Nederlandse militairen aan de uitzending verbonden. Gezien de aard van de operatie, de opleiding, samenstelling, bewapening en mogelijkheden voor vuur- en luchtsteun zijn de aan Nederland toegewezen taken echter «uitvoerbaar». Twee omissies in de brief vallen op. Ten eerste wordt er geen melding van gemaakt of de aandachtspunten van het Toetsingskader zijn langsgelopen. Ten tweede wordt in de brief niet aangegeven dat Nederland op 17 december akkoord zal gaan met de ACTORD, vóórdat met het parlement is overlegd.

3.6.3 Overleg Tweede Kamer

De uitzending van 1350 militairen in het kader van SFOR komt aan de orde in een Algemeen Overleg op 19 december 1996.¹⁰⁸⁸ Woordvoerders zijn Hoekema (D66), Blaauw (VVD), Sipkes (GroenLinks), De Hoop Scheffer (CDA), Valk (PvdA), Van Middelkoop (GPV) en Van den Berg (SGP). Hoekema’s eerste woorden zijn veelbetekenend: uitzending van Nederlandse militairen naar voormalig Joegoslavië wordt zo langzamerhand als routine ervaren. Alle vertegenwoordigde partijen geven aan dat SFOR een logisch vervolg is op IFOR en betuigen steun aan het kabinetsbesluit, kortom: zij zien Nederlandse deelname aan SFOR als een vanzelfsprekendheid.

¹⁰⁸⁴  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 december 1996.

¹⁰⁸⁵  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 16 december 1996.

¹⁰⁸⁶  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 december 1996.

¹⁰⁸⁷  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 174.

¹⁰⁸⁸  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 182.

¹⁰⁸⁹  Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.

Woordvoerder voor de VVD, Blaauw:

«Wij hebben natuurlijk meegedaan met het denken over datgene wat er na IFOR moest gebeuren. Je bent op werkbezoek geweest. Je hebt gezien hoe de situatie is. Je maakt een politieke inschatting. Je kunt op je vingers natellen dat je, als IFOR op dat moment geen opvolger zou hebben, een waardeloze missie hebt uitgevoerd, want je kunt verwachten dat dezelfde toestand zou ontstaan als voordat IFOR kwam. Er moest dus opvolging voor komen. Er is zelfs al in de Kamer over gedebatteerd voordat de Veiligheidsraadsresolutie was aangenomen. Wij hebben de hele discussie gehad over de brief van 16 december (...) Ieder besluit heeft een principiële afweging. Daar hebben wij ook ons eigen Toetsingskader langs gelegd. Het was klip en klaar: het was een nieuwe vredesoperatie ten opzichte van IFOR, maar de modaliteiten waren wat anders ingevuld.»¹⁰⁸⁹

Woordvoerder voor D66, Hoekema:

«Het gekke is, dat er zich in december 1995 (...) een enorm debat in de Kamer ontspon over de vraag wat er zou moeten gebeuren na één jaar (...) Misschien heeft het feit dat in december 1995 dat debat al had plaatsgevonden, er een beetje toe bijgedragen dat het debat over SFOR aan de relatief korte kant is gebleven. Ik zou echter niet willen zeggen dat het Nederlandse parlement niet formeel op de juiste wijze heeft ingestemd met de uitzending van SFOR. Wel was het zo dat het voor vele fracties bijna een automatisme was dat na IFOR door Nederland aan SFOR zou worden deelgenomen.»¹⁰⁹⁰

Woordvoerder voor de PvdA, Valk:

«(...) ik zag niet zoveel verschil tussen IFOR en SFOR, behalve dan dat het minder troepen waren.»¹⁰⁹¹

Het Toetsingskader wordt noch van de zijde van de regering, noch door de woordvoerders aangehaald. De Kamerleden lijken daarnaast niet op de hoogte van het verleende mandaat, omdat zij niet blijken te beschikken over de tekst van VN-resolutie 1088 waarmee SFOR op 12 december is geautoriseerd. Vragen van de parlementariërs worden vooral ontleend aan de brief aan de Kamer en hebben in hoofdzaak betrekking op taken en mandaat van SFOR. Voor de uit te zenden militairen is minder aandacht. Minister Voorhoeve meldt in zijn antwoord dat het mandaat van SFOR en tevens de rules of engagement dezelfde zijn als bij IFOR. Ook bewapening en uitrusting blijven ongeveer gelijk.

Alle woordvoerders vragen aandacht voor het probleem van de oorlogsmisdadigers, al dan niet in het licht van de motie Van Traa van 12 november 1996. Minister Van Mierlo geeft aan dat «de Verenigde Staten en nogal wat andere landen» een grotere betrokkenheid van SFOR bij dit vraagstuk afwijzen. Waar mogelijk stelt Nederland het onderwerp echter aan de orde, en er wordt gezocht naar andere wegen.

3.6.4 Voortzetting

¹⁰⁹⁰  Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹⁰⁹¹  Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹⁰⁹²  Naar aanleiding van de herijkingsoperatie is de Directie Atlantische Samenwerking en Veiligheid in 1996 omgedoopt in Directie Veiligheidsbeleid.

¹⁰⁹³  Memorandum van DVB aan DGPZ, 8 januari 1997.

¹⁰⁹⁴  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 183.

¹⁰⁹⁵  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 179.

Op 20 december 1996 gaat IFOR, operatie Joint Endeavour, over in SFOR, operatie Joint Guard. De luchtcomponent gaat over van Decisive Endeavour in Deliberate Guard. De plaatsvervangend Chef Defensiestaf Van Baal en het hoofd van de Directie Veiligheidsbeleid (DVB)¹⁰⁹² van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Majoor, brengen rond Kerstmis 1996 een bezoek aan Bosnië. In een verslag van dit bezoek van 8 januari 1997 wordt gemeld – naast het feit dat de heren in een kerstdienst naar een pittige preek hebben geluisterd – dat de overgang van IFOR naar SFOR soepel is verlopen en dat de eenheden «goed op stoom» zijn.¹⁰⁹³ Met betrekking tot de politieke besluitvorming gedurende het verloop van SFOR herhaalt zich het scenario dat zich afspeelde ten tijde van IFOR: er is volop aandacht voor wat er moet gebeuren ná de termijn die aan SFOR gesteld is. Op 5 maart 1997 vraagt Kamerlid De Hoop Scheffer (CDA) tijdens een ordedebat aandacht voor uitlatingen die minister Voorhoeve tijdens een bezoek aan Bosnië van 1 tot 4 maart heeft gedaan over post-SFOR. (Van dit werkbezoek is overigens geen verslag naar de Kamer gestuurd, dit is namelijk geen standaardprocedure; er wordt slechts melding van het bezoek gemaakt in een brief van 21 april¹⁰⁹⁴) Minister Voorhoeve antwoord in een brief van 11 maart dat hij in Bosnië heeft betoogd dat de internationale gemeenschap er rekening mee moet houden dat een voorzetting van militaire steun noodzakelijk kan zijn en dat Nederland in dat geval deelname serieus zal moeten overwegen. Een discussie over vorm en omvang van en voorwaarden voor een Nederlandse bijdrage is op dit moment echter niet aan de orde.¹⁰⁹⁵ Uit een bericht aan de Nederlandse missie bij de NAVO van 6 maart 1997

blijkt dat Voorhoeve al wel over voorwaarden voor post-SFOR heeft nagedacht. In het bericht staan als voorwaarden van minister Voorhoeve vermeld: adequate aantallen, deelname van de Verenigde Staten, en een NAVO-geleide operatie. Minister Van Mierlo deelt deze analyse. De Nederlandse ambassadeur bij de NAVO wordt gevraagd in de NAVO-raad te suggereren dat de informele bijeenkomst van de ministers van Defensie, die op de kalender staat voor 1 en 2 oktober 1997 in Maastricht, een goede gelegenheid zou zijn om over post-SFOR te spreken.¹⁰⁹⁶ Op 21 april ontvangt de Kamer de eerste brief over SFOR na de ontplooiing.¹⁰⁹⁷ Het betreft informatie over de verschillende soorten reserve-eenheden; tactische (een mortiercompagnie), operationele (hieraan levert Nederland geen bijdrage) en strategische (een mariniersbataljon en zes F-16 jachtvliegtuigen). Deze reserve-eenheden kunnen worden ingezet wanneer de situatie in Bosnië verslechtert, maar ook wanneer tijdelijk extra eenheden nodig zijn ten tijde van de gemeenteraadsverkiezingen, die zijn voorzien voor september 1997. Nogmaals wordt in deze brief gemeld dat de inzet van de reserve-eenheden vooraf om instemming van de regering vraagt. Tenslotte wordt er melding van gemaakt dat voor de strategische reserve een operationeel concept is vastgesteld, waarin opgenomen een oefenprogramma. Van 14 tot en met 16 mei 1997 brengt een delegatie van de Vaste Commissie voor Defensie een bezoek aan Bosnië-Herzegovina. Delegatieleden zijn Hoekema (D66, delegatieleider), Blaauw (VVD), Van den Doel (VVD), Van der Hoeven (CDA), Keur (VVD), De Koning (D66), Sipkes (GroenLinks), Sterk (PvdA), Valk (PvdA), Verhagen (CDA), Verkerk (AOV) en Visser-Van Doorn (CDA). De delegatie wordt onder meer begeleid door de plaatsvervangend Chef Defensiestaf Van Baal en de adjunct-directeur Voorlichting van het ministerie van Defensie, kolonel Verboom. Beide begeleiders rapporteren over dit bezoek aan minister Voorhoeve. Verboom meldt: «De Nederlandse eenheden maakten op de commissieleden een uitstekende indruk. De commissie (ventileerde) als geheel zowel als individueel steeds vaker de opvatting dat SFOR voorlopig niet weg kan uit Bosnië». Het verslag van Van Baal is feitelijk en geeft een uitgebreide weergave van het werkbezoek.

In het verslag van de reis dat de delegatie stuurde aan de voorzitter van de Tweede Kamer wordt inderdaad gesteld dat de delegatie «onder de indruk (is) geraakt van de inzet en het enthousiasme waarmee de Nederlandse militairen zich kwijten van de hen opgedragen taken.» De delegatie laat in het verslag niet blijken een voortgezette presentie wenselijk te achten. Het verslag is overigens redelijk uitvoerig. De delegatie heeft zich laten voorlichten door militairen die op het hoofdkwartier van SFOR in Sarajevo werkzaam zijn, door de Nederlandse contingentscommandant, brigade-generaal Termont, en de commandant van het gemechaniseerde bataljon, luitenant-kolonel De Wit. De Nederlandse militairen op het SFOR-hoofdkwartier leggen uit aan de Kamerleden dat zij meewerken aan het totstandbrengen van de voorwaarden ten behoeve van de politieke en civiele implementatie van het Akkoord van Dayton. Tevens geven zij aan dat de aanwezige mijnen een groot probleem vormen. Termont meldt in zijn briefing dat onder SFOR meer sprake is van dreiging dan onder IFOR. In macro-opzicht is hij somber over de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden. Toch zegt Termont «in micro-opzicht» (concrete projecten, samenwerking met etnische groepen) optimistisch te zijn over de toekomst. De Wit gaat eerst uitvoerig in op de organisatie van het bataljon alvorens in te gaan op de taken van SFOR en het bataljon. Er is inmiddels voor het bataljon sprake van een

¹⁰⁹⁶  Bericht van het ministerie van Buiten_{landse Zaken aan PV NAVO, 6 maart 1997.}           taakverschuiving richting de implementatie van het civiele deel van het

¹⁰⁹⁷  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 183.                           Akkoord van Dayton.

¹⁰⁹⁸  Memorandum van DVB aan DGPZ, 23 mei 1997.

¹⁰⁹⁹  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 30 mei 1997.

¹¹⁰⁰  Ministerraad, 6 juni 1997.

¹¹⁰¹  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 184.

¹¹⁰²  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 188.

¹¹⁰³  Ministerraad, 10 en 11 juli 1997.

Een tijdelijke versterking van het Nederlandse gemechaniseerde bataljon in de periode rond de gemeenteraadsverkiezingen in Bosnië eist vervolgens de aandacht op. De Directie Veiligheidsbeleid bericht op 23 mei 1997 aan de directeur-generaal Politieke Zaken dat militair Defensie (de Defensiestaf) is benaderd door het VK met de vraag of Nederland een compagnie zou kunnen leveren ter ondersteuning van de verkiezingen. De Directie Algemene Beleidszaken van Defensie is op dat moment nog niet ingelicht. Hoewel de NAVO zelf «nog niet zo ver is», heeft SACEUR de framework nations gevraagd alvast een en ander te coördineren. De Directie Algemene Beleidszaken is met de Directie Veiligheidsbeleid van mening dat na besluitvorming in de NAVO-raad en een officieel verzoek van SACEUR, een formeel kabinetsbesluit nodig is, en dat de Kamer moet worden geïnformeerd.¹⁰⁹⁸

Op 30 mei 1997 adviseert de Chef Defensiestaf voor deze gemeenteraadsverkiezingen een versterkte infanteriecompagnie van het mariniersbataljon, drie Bölkov helikopters, een EOD-team, en twee extra ploegen van het Korps Commandotroepen in te zetten. De CDS komt tot deze aanbeveling op basis van een «Nederlandse» analyse door het contingentscommando in overleg met de commandant van het gemechaniseerde bataljon en de voormalige Nederlandse stafofficier voor operaties bij het hoofdkwartier SFOR. Het betreft dus een Nederlands initiatief.¹⁰⁹⁹ De gereedstelling van bovengenoemde eenheden wordt gemeld in de ministerraad van 6 juni 1997.¹¹⁰⁰ In een breed opgezette brief over de actuele situatie in Bosnië-Herzegovina van 10 juni 1997 wordt de voorgenomen tijdelijke uitbreiding aan de Kamer gemeld.¹¹⁰¹ Een besluit van de NAVO-raad over de tijdelijke versterking van SFOR wordt eind juni verwacht, wanneer ook de halfjaarlijkse evaluatie van SFOR door de NAVO-opperbevelhebber aan de orde is. Nederland voorziet een bijdrage van «een versterkte compagnie, bestaande uit eenheden van het Korps Mariniers en het Korps Commando Troepen, en enkele helikopters» voor de duur van ongeveer zes weken. De Kamer wordt tevens op de hoogte gesteld van de aanstaande rotatie van de meeste reeds aanwezige troepen. De Nederlanders voeren hun taken met grote inzet en professionaliteit uit en werken uitstekend samen met de Britten.

Het parlement gaat akkoord met de tijdelijke uitbreiding van de Nederlands bijdrage voordat een kabinetsbesluit is genomen. In een Algemeen Overleg op 18 juni 1997 geeft een Kamermeerderheid namelijk al uitdrukkelijk aan nu reeds in te stemmen. Hoekema (D66) «stemt in», Verhagen (CDA) heeft «geen bezwaar» en Blaauw (VVD) «stemt nu reeds in». Woordvoerder Sipkes van GroenLinks laat zich tevens positief uit over de tijdelijke uitbreiding, zonder overigens aan te geven in te stemmen. Woordvoerder Valk (PvdA) besteedt geen aandacht aan de extra bijdrage. Minister Voorhoeve heeft goed opgelet. Hij zegt toe dat zodra het formele verzoek van SACEUR binnenkomt, de Kamer nader zal worden geïnformeerd. Als de Kamer na het formele besluit wil overleggen is dat uiteraard mogelijk, «maar gelet op de opmerkingen van enkele woordvoerders is het wellicht ook mogelijk dat het formele besluit vervolgens voor kennisgeving wordt aangenomen». Wederom vragen alle woordvoerders aandacht tijdens dit Algemeen Overleg voor het nog steeds vrij rondlopen van een groot aantal oorlogsmisdadigers. Minister Voorhoeve antwoordt dat Nederland ernaar streeft «draagvlak te creëren om reeds met het huidige SFOR op dit punt vooruitgang te boeken».¹¹⁰² Tijdens de ministerraad van 10 en 11 juli 1997 waarin een formeel besluit over de tijdelijke uitbreiding van de Nederlandse bijdrage aan SFOR aan de orde is, wordt de verwachting uitgesproken dat de Tweede Kamer niet alsnog nader overleg zal wensen.¹¹⁰³ Op 11 juli wordt de Kamer formeel

¹¹⁰⁴  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 186.

¹¹⁰⁵  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 188.

¹¹⁰⁶  Nota van DAB en CDS aan de minister van Defensie, 10 juli 1997.

¹¹⁰⁷  Besluitenlijst Politiek Beraad, 2 juni 1997.

¹¹⁰⁸  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 1997.

¹¹⁰⁹  Zie Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 augustus 1997; Nota van CDS aan de minister van Defensie, 3 september 1997.

¹¹¹⁰  Brief van Van Mierlo aan de ministerraad, 17 september 1997.

¹¹¹¹  Notitie voor de ministerraad, zonder datum; Zie Nota van DAB aan de minister van Defensie, 18 september 1997.

op de hoogte gesteld van het besluit van de NAVO-raad en de tijdelijke uitbreiding van circa 240–270 militairen.¹¹⁰⁴ Er vindt geen overleg plaats. In het bovengenoemde Algemeen Overleg van 18 juni 1997 geven de woordvoerders tevens aan dat een voortgezette presentie na juni 1998 noodzakelijk is en dat Nederland hieraan moet bijdragen, bij voorkeur met of op de voorwaarde van een blijvende VS-aanwezigheid. Woordvoerder Verhagen (CDA) stelt als enige dat een beslissing hierover moet worden genomen aan de hand van het Toetsingskader. Voorhoeve antwoordt (minister Van Mierlo is overigens niet aanwezig) dat hij in de contacten met andere landen steeds aandacht vraagt «voor de vraag hoe het na 1 juli 1998 verder moet. Binnen de NAVO is afgesproken hierover te spreken tijdens de informele ontmoeting van NAVO-ministers in Maastricht, begin oktober. Voor hem blijven NAVO-leiding en deelname van de VS essentiële voorwaarden.¹¹⁰⁵

Op 10 juli 1997 wordt minister Voorhoeve door de CDS en de Directie Algemene Beleidszaken geadviseerd over post-SFOR.¹¹⁰⁶ Voorhoeve had tijdens het Politiek Beraad op 2 juni gevraagd om een verkennende notitie waarin wordt ingegaan op de situatie na 1 juli 1998, en op de vraag naar een mogelijke Nederlandse bijdrage aan een vervolgmissie.¹¹⁰⁷ Eerst wordt aan de hand van een drietal mogelijke scenario’s aangegeven dat het niet voor de hand ligt te veronderstellen dat de situatie in Bosnië zich gunstig zal ontwikkelen als SFOR zich terugtrekt.

Vervolgens wordt een vijftal opties voor een blijvende militaire presentie geschetst: ten eerste een reactiemacht buiten het operatiegebied; ten tweede een militaire waarnemersmissie binnen het gebied plus een reactiemacht er buiten; de derde optie is een militaire waarnemersmissie plus een kleine reactiemacht binnen het operatiegebied, met daarnaast een grotere reactiemacht buiten het operatiegebied; een vierde mogelijkheid is een gereduceerde vredesmacht binnen en een reactiemacht buiten het operatiegebied; tenslotte is een mogelijkheid een gehandhaafde vredesmacht binnen en reserve-eenheden buiten het operatiegebied. De laatste optie is de meest wenselijke als er geen wezenlijke verandering in de situatie optreedt. «Het ligt daarnaast in de rede dat de vervolgmissie door de NAVO wordt geleid, overleg hierover dan ook bij voorkeur in dit verband». De Chef Defensiestaf is ook nog van mening dat de Nederlandse bijdrage tegen de achtergrond van een geloofwaardige afschrikkingcapaciteit «niet belangrijk zal kunnen worden verminderd». Een vermindering van SFOR gedurende 1997 zit er overigens ook niet in. De NAVO-raad besluit op 23 juli 1997 dat de troepensterkte tot in het voorjaar van 1998 zal worden gehandhaafd. Met andere woorden: SFOR zal voorlopig niet overgaan van de stabilisatiefase naar de afschrikkingsfase.¹¹⁰⁸

In de maanden augustus en september wordt binnen het ministerie van Defensie gewerkt aan een notitie voor de ministerraad, waarvoor de notitie van de CDS en DAB van 10 juli als uitgangspunt dient.¹¹⁰⁹ Oorspronkelijk is bespreking voorzien voor 5 september 1997; deze wordt echter verschoven naar 19 september. Op 17 september doet minister Van Mierlo nog een bijlage met aanvullende informatie aan de ministerraad toekomen.¹¹¹⁰ In de uiteindelijke notitie worden de reeds genoemde vijf opties gemeld, met daarbij de constatering dat de opties vier en vijf de voorkeur moeten verdienen.¹¹¹¹ De hoofddoelstelling en de hoofdtaak van een militaire missie na SFOR zal in het verlengde van deze operatie moeten liggen, dus: voorkoming van het hervatten van de strijd en het toezien op en desnoods afdwingen van de bepalingen van Dayton. Voorwaarden zijn dat het wederom een NAVO-operatie betreft en dat de VS deelnemen. Tijdens de bespreking in de ministerraad wordt bespreking van post-SFOR met de coalitiefracties in een Torentjesoverleg

¹¹¹²  Ministerraad, 19 september 1997.

¹¹¹³  Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 29 september 1997.

¹¹¹⁴  Besluitenlijst Politiek Beraad, 27 oktober 1997.

¹¹¹⁵  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 oktober 1997.

¹¹¹⁶  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 oktober 1997.

¹¹¹⁷  Ministerraad, 3 oktober 1997.

¹¹¹⁸  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 3 oktober 1997.

¹¹¹⁹  Ministerraad, 17 oktober 1997.

¹¹²⁰  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 189.

¹¹²¹  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 21 oktober 1997.

¹¹²²  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 190.

gewenst geacht. Daarnaast spreekt de vergadering uit dat een Nederlandse bijdrage aan post-SFOR afhankelijk is van de aanwezigheid van Amerikaanse grondeenheden. Ook wordt gemeld dat post-SFOR onderwerp van discussie zal zijn tijdens de informele top van de ministers van Defensie van de NAVO in Maastricht begin oktober.¹¹¹² Plaatsvervangend CDS Van Baal herhaalt in een nota van 29 september nog eens dat er eigenlijk slechts twee reële opties zijn en dat binnen Defensie de voorkeur uitgaat naar een gehandhaafde vredesmacht.¹¹¹³ De Nederlandse bijdrage aan post-SFOR mag niet onder de «kritische grens» van een bataljon komen in verband met een «zichtbare, geloofwaardige Nederlandse bijdrage». De nota wordt gehanteerd als richtlijn voor de interne planning binnen Defensie. Zo wordt besloten in het Politiek Beraad van 27 oktober 1997.¹¹¹⁴

Op 1 en 2 oktober 1997 vindt in Maastricht de informele bijeenkomst van de ministers van Defensie van de NAVO-landen plaats. Voorhoeve pleit tijdens deze bijeenkomst voor een blijvende aanwezigheid na juni 1998: «SFOR’s mandate expires in June 1998. The fragility of the peace requires continued international military presence». Ook stelt hij wederom dat er vorderingen moeten worden gemaakt ten aanzien van het oppakken van oorlogsmisdadigers.¹¹¹⁵ Hoewel de meeste bondgenoten het belang van een blijvende betrokkenheid in Bosnië onderstrepen, worden geen besluiten hieromtrent genomen. Volgens een bericht van de missie bij de NAVO in Brussel aan Den Haag stelt secretaris-generaal Solana consensus vast over een viertal elementen: de sterkte van SFOR dient vanwege bestaande onzekerheden te worden gehandhaafd; de inspanningen moeten niet teveel gericht zijn op post-SFOR, maar juist op de gebeurtenissen in de komende maanden; er moet worden geïnvesteerd in langetermijnresultaten; de niet-NAVO partners dienen betrokken te blijven bij de SFOR-inspanningen.¹¹¹⁶ In de ministerraad van 3 oktober wordt verslag uitgebracht van het overleg in Maastricht.¹¹¹⁷ Begin oktober vraagt de voortzetting van de Nederlandse presentie in SFOR weer aandacht. Minister Voorhoeve wordt geïnformeerd over de terugtrekking van de tijdelijk uitgezonden versterking. In verband met te verwachten ongeregeldheden is aangeboden de uitgezonden compagnie mariniers twee weken langer in het gebied te houden. Terugkeer wordt nu verwacht rond 23 oktober. Tevens is gevraagd om een extra infanterie-peloton, in het kader van de implementatie van de uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen in Bosnië-Herzegovina. Hierin kan worden voorzien door een versterkt peloton van het korps mariniers dat deel uitmaakt van de strategische reserve. Het peloton van circa 50 militairen is vanaf 23 oktober inzetbaar en wordt in december terug verwacht.¹¹¹⁸ Dit wordt op 17 oktober aan de ministerraad meegedeeld.¹¹¹⁹ De Tweede Kamer wordt van dit alles op de hoogte gesteld in een brief van 20 oktober 1997.¹¹²⁰ In deze brief wordt tevens aangegeven dat het mogelijk is dat nogmaals een beroep op Nederland zal worden gedaan om een extra peloton uit de strategische reserve uit te zenden ten bate van de ondersteuning van de parlementsverkiezingen in de Republika Srpska. Op 21 oktober meldt de souschef Operatiën aan de minister dat inderdaad een verzoek om twee extra infanteriepelotons is ingediend. Aangezien de op 23 oktober ingezette tijdelijke versterking ook kan worden ingezet voor de parlementaire verkiezingen in Srpska, wordt de minister gevraagd in te stemmen met uitzending van nog één extra peloton mariniers (50 man) tot begin december.¹¹²¹ Deze extra bijdrage wordt gemeld aan de Tweede Kamer op 28 oktober 1997. In de brief aan de Kamer wordt tevens aangegeven dat de Nederlandse eenheden in december zullen roteren.¹¹²²

Op 29 oktober vindt een Algemeen Overleg plaats over de situatie in

¹¹²³  TK. 1997–1998, 22 181, nr. 192.

¹¹²⁴  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 191.

¹¹²⁵  Interne toelichting van DAB, 4 december 1997.

¹¹²⁶  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 november 1997.

¹¹²⁷  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 december 1997.

¹¹²⁸  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 december 1997.

¹¹²⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 10 december 1997.

¹¹³⁰  Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 23 januari 1998.

¹¹³¹  Secure fax van DAB aan Buitenlandse Zaken en PV NAVO, 21 januari 1998.

¹¹³²  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 193.

Bosnië.¹¹²³ Woordvoerders zijn Rabbae (GroenLinks), Valk (PvdA), De Haan (CDA), Blaauw (VVD) en Hoekema (D66). Alleen Valk en De Haan betuigen – terloops – instemming met de uitzending van de extra pelotons ter ondersteuning van de implementatie van de resultaten van de gemeenteraadsverkiezingen in Bosnië en de parlementaire verkiezingen in de Republika Srpska. Wederom dringen de woordvoerders aan op een blijvende aanwezigheid na juni 1998, waarbij CDA en VVD de voorwaarde van VS-deelname herhalen. Van Mierlo stelt vast dat parlement en regering hetzelfde denken over een voortzetting van SFOR. Voorhoeve voegt hieraan toe dat de Nederlandse inzet is de vredesmacht «krachtig en zo omvangrijk mogelijk te houden». Minister Van Mierlo geeft aan dat er intussen sprake is van «verhoogde activiteit ten aanzien van het oppakken van oorlogsmisdadigers», maar vindt het niet verstandig daarover informatie in detail te verstrekken.

De aanhoudende politieke instabiliteit in Bosnië-Herzegovina noodzaakt de regering het besluit tot terugtrekking van het peloton mariniers dat is uitgezonden ter ondersteuning van de implementatie van de gemeenteraadsverkiezingen te herzien. Anders dan voorzien, zal het peloton in december 1997 niet worden teruggetrokken maar afgelost en tot uiterlijk juni 1998 worden gehandhaafd. Het wordt raadzaam geacht te kunnen blijven beschikken over een eenheid die zonodig «riot control»-taken kan uitvoeren. Het peloton uit de strategische reserve dat is uitgezonden als versterking in het kader van de parlementsverkiezingen in de Republika Srpska, en niet is opgeleid voor deze specifieke taak, zal wel worden teruggetrokken. Dit alles wordt de Kamer meegedeeld in een brief van 5 december 1997.¹¹²⁴ Ambtelijk Buitenlandse Zaken, in casu de Directie Veiligheidsbeleid (DVB), gaat pas na enige aarzeling akkoord. Aangezien binnen de NAVO formeel geen besluiten zijn genomen over «riot control»-taken binnen SFOR zou eerst de NAVO hierover moeten worden gepolst. Daarnaast twijfelt DVB aan de operationele behoefte.¹¹²⁵ In NAVO-verband wordt intussen ook nagedacht over post-SFOR. Op 26 november 1997 wordt vanuit Brussel gemeld dat secretaris-generaal Solana over de termijn die aan een vervolgmissie zou moeten worden verbonden een idee heeft geopperd: er zou moeten worden gedacht aan een eindtoestand («end state») in plaats van een einddatum («end date»).¹¹²⁶ Op 15 december 1997 bereikt de NAVO-raad overeenstemming over de politiek-militaire richtlijnen voor de ontwikkeling van militaire plannen voor een vervolg op SFOR.¹¹²⁷ Er is een viertal opties, a tot en met d. Nederland is voorstander van de – gezien omvang en taken – meest brede optie, optie d. Met betrekking tot het idee van een «end state» in plaats van een «end date» stelt DAB dat het onwaarschijnlijk is «dat troepenleverende landen, ook Nederland, de beschikbaarstelling van militaire eenheden niet aan een termijn zullen verbinden».¹¹²⁸ Toch had Buitenlandse Zaken op 10 december al aan de missie in Brussel gemeld dat Nederland deze gedachte «serieuze overweging» waard acht.¹¹²⁹ In januari 1998 wordt duidelijk dat SFOR (de naam van de vervolgmissie blijft dezelfde) inderdaad aan een eindstadium zal worden verbonden.¹¹³⁰ De onderhandelingen over de precieze aard van de operatie zijn dan overigens nog niet afgerond. Nederland blijft de meest brede optie D steunen en bereidt zich hier ook op voor.¹¹³¹

Op 18 december 1997 wordt de Kamer gemeld dat SFOR-militairen in het Nederlandse operatiegebied twee verdachten van oorlogsmisdaden hebben aangehouden. Speciaal opgeleide Nederlandse mariniers en commando’s hebben hierbij een «sleutelrol» gespeeld. «Uit veiligheidsoverwegingen kunnen over de operatie geen verdere details worden verstrekt», zo stelt de brief.¹¹³² Het betreft een zogenoemde speciale

¹¹³³  Van Korea tot Kosovo, p. 328.

¹¹³⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 januari 1998.

¹¹³⁵  Bericht van Londen aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 januari 1998.

¹¹³⁶  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 23 februari 1998.

¹¹³⁷  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 208.

¹¹³⁸  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 201.

¹¹³⁹  Ministerraad, 6 maart 1998.

¹¹⁴⁰  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 199.

operatie. In het boek Van Korea tot Kosovo staat dat het Nederlandse bataljon beveiligingssteun leverde tijdens operatie Iron Glance.¹¹³³ 1998 is een verkiezingsjaar. Dit heeft invloed op de nationale besluitvormingsprocedure. Directeur Algemene Beleidszaken De Winter wijst zijn minister er op 19 januari 1998 op dat in verband met de algemene verkiezingen van 6 mei, het campagnereces van 17 april tot 11 mei, en een werkbezoek van de vaste commissie voor defensie aan Bosnië van 11 tot 14 maart, reeds omstreeks 6 maart door het kabinet een beginselbesluit over de Nederlandse bijdrage aan het vervolg op SFOR zal moeten worden genomen.¹¹³⁴

Op 26 januari 1998 ontmoet minister Voorhoeve zijn Britse collega Robertson. Voorhoeve laat weten dat Nederland bereid is de huidige SFOR-sterkte te handhaven, inclusief een gemechaniseerd bataljon. Daarnaast zou Nederland bij kunnen dragen aan een Rapid Reaction Apache Corps en is eventueel ook een compagnie mariniers beschikbaar voor riot control-taken.¹¹³⁵

Op 18 februari spreekt de NAVO-raad met betrekking tot het vervolg op SFOR zich uit voor optie d. De Chef Defensiestaf bericht dat voor de toekomstige Nederlandse bijdrage moet worden uitgegaan van ongeveer de huidige bijdrage: een gemechaniseerd bataljon, een mortier-opsporingsradarbatterij, een F-16 detachement en stafpersoneel, in totaal zo’n 1400 militairen. Daarnaast blijven ook de aan SFOR beschikbaar gestelde reserve-eenheden voor de vervolgoperatie beschikbaar. De omvang van de vervolgmissie zal stapsgewijs worden gereduceerd. De CDS bepleit dat «om operationele redenen» de Nederlandse bijdrage niet kleiner mag worden dan een bataljon.¹¹³⁶

Van 11 tot 13 maart 1998 brengt een delegatie van de vaste commissie voor Defensie een bezoek aan Bosnië. Delegatieleden zijn Korthals (VVD, delegatieleider), Van den Doel (VVD), Hillen (CDA), Hoekema (D66), Van der Hoeven (CDA), Keur (VVD), Koenders (PvdA), De Koning (D66), Sterk (PvdA) en Valk (PvdA). De Kamerleden laten zich voorlichten door (onder andere) de senior national representative (SNR) op het SFOR-hoofdkwartier, de Nederlandse contingentscommandant, en de commandant van het gemechaniseerde bataljon. Wederom krijgen de Kamerleden een positieve indruk van de Nederlandse inbreng in SFOR. Een verslag van het bezoek wordt op 31 augustus 1998 naar de Kamer gezonden.¹¹³⁷

De Tweede Kamer wordt ingelicht over de voorbereidingen voor het vervolg op SFOR en het principebesluit over de Nederlandse bijdrage naar aanleiding van een te verwachten Activation Request van SACEUR in een brief van 13 maart 1998.¹¹³⁸ De ministerraad heeft op 6 maart 1998 een principebesluit over de Nederlandse bijdrage aan de voortzetting van SFOR genomen.¹¹³⁹ Een definitief besluit is in een later stadium aan de orde. In de brief staat dat ook de vervolgoperatie, Joint Forge, een uitvoerbare militaire opdracht, een duidelijke bevelsstructuur, toereikende bewapening en robuuste rules of engagement heeft. Er is geen wijziging in het beleid ten aanzien van oorlogsmisdadigers. De duur van SFOR wordt niet aan een einddatum maar aan een te bereiken eindstadium verbonden. De aan SACEUR aan te bieden bijdrage wordt gespecificeerd, waarna wordt aangegeven dat zij op ongeveer hetzelfde niveau blijft. Er wordt geen termijn gesteld aan de Nederlandse bijdrage. De regering zal gelijktijdig met de regelmatige (halfjaarlijkse) evaluaties binnen de NAVO de Nederlandse bijdrage tegen het licht houden. Zonodig zal deze worden aangepast. De Kamer wordt er in dit verband van in kennis gesteld dat de bijdrage minimaal van bataljonsgrootte zal blijven. De brief van 13 maart is aan de orde in een Algemeen Overleg op 18 maart 1998.¹¹⁴⁰ In dit overleg wordt maar zeer summier aandacht besteed aan en instemming betuigd met het principebesluit troepen aan de NAVO ter beschikking te stellen voor operatie Joint Forge na juni 1998. Er is meer aandacht voor een mogelijke Nederlandse deelname aan missies in Macedonië en Albanië. Woordvoerder Hoekema geeft aan te verwachten dat over het formele verzoek van SACEUR nog zal worden gesproken. Dit zal niet gebeuren. Voorhoeve stelt in zijn antwoord dat nadere informatie volgt zodra het NAVO-overleg is afgerond.

Nadere informatie volgt op 8 juni 1998, nadat het kabinet op 5 juni zonder discussie het besluit tot uitzending heeft genomen.¹¹⁴¹ In de brief aan de Kamer staat dat de NAVO-raad op 11 en 12 juni de Activation Order (ACTORD) voor de operatie Joint Forge zal goedkeuren. De Nederlandse bijdrage wordt opgesomd, zij blijft op ongeveer hetzelfde niveau: 1400 militairen, van wie 1250 gelegerd in Bosnië. Uit de aan Joint Guard ter beschikking gestelde reserve-eenheden worden de vijf F-16 jachtvliegtuigen teruggetrokken.¹¹⁴² Voor Joint Forge kan wel een beroep worden gedaan op een mortiercompagnie en een mariniersbataljon. Aangezien deze brief moet worden beschouwd als de brief waarin het officiële besluit tot uitzending naar aanleiding van het besluit tot voortzetting van SFOR en het nieuwe VN-mandaat (dat nog moet worden vastgesteld) wordt aangekondigd, is zij in verhouding tot voorgaande soortgelijke brieven erg summier. Over dit besluit tot uitzending heeft nimmer een overleg met de Kamer plaatsgevonden. De politieke actualiteit rond Kosovo slokt kennelijk alle aandacht op. Stilzwijgend is de Kamer akkoord gegaan met de uitzending van circa 1400 militairen voor onbepaalde tijd.

Blaauw: «Wij vonden, denk ik, dat in die brief niet allerlei nieuwe dingen stonden. Een vervolg ging vrij automatisch. Fundamenteel veranderde er weinig Ik kon terugrapporteren naar mijn fractie dat de situatie dusdanig was, dat voortzetting van SFOR nodig was en dat je er geen breed debat over hoefde te houden.»¹¹⁴³

Hoekema: «De Kamer heeft er toen zelf voor gekozen om geen debat te voeren. Formeel staat dit inderdaad enigszins op gespannen voet met de informele regel dat de Kamer geacht wordt te debatteren over belangrijke wijzigingen in het mandaat, het operatiegebied of in het karakter van het mandaat. Ik denk dat het feit dat SFOR al zo lang ter plekke was, dat het relatief goed ging met SFOR en dat er zo’n algemeen breed belang werd gehecht aan de aanwezigheid van SFOR, de Kamercommissie heeft ingegeven dat het niet nodig was om daarover formeel met het kabinet te debatteren.»¹¹⁴⁴

Woordvoerder voor het CDA, Verhagen:

«De CDA-fractie was, op basis van de informatie die zij kreeg, van oordeel dat de vragen die je zou kunnen hebben in relatie tot het Toetsingskader afdoende beantwoord waren. Er was voor de CDA-fractie op dat moment geen aanleiding om niet akkoord te gaan of nadere vragen te stellen. Wij vonden de verstrekte informatie van de regering voldoende, in die zin dat wij zonder expliciete behandeling stilzwijgend akkoord gingen met die uitzending.»¹¹⁴⁵

3.6.5 Afronding

¹¹⁴¹  Ministerraad, 5 juni 1998; TK, 1997–1998, 22 181, nr. 2001.

¹¹⁴²  De luchtcomponent van SFOR wordt op 15 juni 1998 hernoemd. Deliberate Guard wordt Deliberate Forge.

¹¹⁴³  Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹¹⁴⁴  Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹¹⁴⁵  Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.

SFOR is een lopende operatie. De commissie heeft besloten SFOR in het onderzoek te betrekken tot de mandaatsverlenging van 15 juni 1998.

3.6.6 Evaluatie

Op 10 oktober 1997 wordt een in september gereedgekomen verslag van de debriefing van het eerste in het kader van SFOR uitgezonden gemechaniseerde bataljon (101 (NL) Mechbat SFOR) aan de CDS aangeboden. Het verslag is opgesteld de Afdeling Militaire Inlichtingendienst van de koninklijke landmacht (AMID/KL). Het algemeen oordeel over de «Toestand Militaire Veiligheid» wordt als «goed» beoordeeld. Incidenten en voorvallen zijn niet van invloed geweest op het operationeel optreden en de bedrijfsvoering. De operationele inzet van het bataljon is niet in gevaar geweest.¹¹⁴⁶

Op 18 maart 1998 stuurt de souschef Operatiën van de Landmachtstaf, Dedden, een evaluatie van de uitzendingen SFOR 1 en 2 aan zijn collega bij de Defensiestaf, Berlijn. De evaluatie is opgesteld conform CDS-aanwijzing A-5. Gevoegd bij de evaluatie is een lijst met aandachtspunten naar aanleiding van de evaluatie.¹¹⁴⁷

In mei 1998 komt de sectie Lessons Learned van de Landmachtstaf met een uitgebreid verslag van een werkbezoek aan SFOR 3, dat heeft plaatsgevonden van 17 tot en met 31 maart 1998. Circa honderd militairen zijn bevraagd over een groot aantal, voornamelijk militair-operationele zaken. Het verslag, dat overigens geen formele status heeft, wordt binnen de Landmacht breed verspreid. Het zal wel worden gebruikt als basis voor het formele KL-evaluatieverslag SFOR-3.¹¹⁴⁸ Op 16 juni 1998 wordt het debriefingsverslag van het 11 (NL) Mechbat SFOR (SFOR-3) verspreid. Met 180 van de 808 personen is een gesprek gevoerd. Opvallend is dat de debriefing nu is uitgevoerd door de Afdeling Contra-inlichtingen en Veiligheid van de MID, in samenwerking met het Bureau Veiligheid van de afdeling Militaire Inlichtingendienst van de Landmacht, die tot dusver verantwoordelijk is geweest voor de debriefing. Daarnaast is opvallend dat het verslag niet alleen binnen de Landmacht wordt verspreid, maar ook aan de CDS wordt verzonden. Ook nu is overigens de conclusie dat het operationeel optreden en de bedrijfsvoering van het bataljon niet in gevaar zijn geweest.¹¹⁴⁹

Het evaluatieverslag SFOR-3, dat overigens niet is opgebouwd volgens de structuur van CDS aanwijzing A-5, verschijnt op 19 augustus 1998, en wordt inclusief een managementsamenvatting door de directeur Operationele Staf van de KL aangeboden aan de bevelhebber der landstrijdkrachten en de overige leden van de Legerraad.¹¹⁵⁰ In de brief wordt gesteld dat het merendeel van de geconstateerde knelpunten terug te voeren is op structurele onvolkomenheden in de organisatie van het operationele proces van uitzenden. Voor een aantal van deze onvolkomenheden zijn op het moment van uitkomen van de evaluatie richtlijnen verstrekt. Uit de SFOR-3 evaluatie blijkt echter dat met name in het voorbereidende traject nog vele lessen te leren zijn.

3.7 Mine Action Centre (UNMAC/BHMAC)

3.7.0 Internationaal Kader

¹¹⁴⁶  Verslag debriefing 101 (NL) Mechbat SFOR, bijlage bij kab/1997/14 389, 10 oktober 1997.

¹¹⁴⁷  A-5 evaluatie SFOR 1 en 2, aan SCO, 18 maart 1998.

¹¹⁴⁸  Brief van SCO-KL, 26 mei 1998.

¹¹⁴⁹  Verslag debriefing 11 (NL) Mechbat SFOR RHvS, 17 juni 1998.

¹¹⁵⁰  Brief van DOPS, 19 augustus 1998.

Na de ondertekening van het Akkoord van Dayton voor vrede in Bosnië-Herzegovina in 1995 wordt het opruimen van mijnen en niet-ontplofte munitie een van de prioriteiten voor zowel de internationale troepenmacht IFOR (de «Implementation Force») als de aanwezige non-gouvernementele organisaties (NGO’s), vooral ook uit het oogpunt van een goed verloop van de terugkeer van ontheemden en vluchtelingen, de hervatting van de landbouw en economische wederopbouwactiviteiten. Binnen de VN-missie voor Bosnië-Herzegovina (UNMIBH) wordt in mei 1996 een speciaal «Mine Action Centre» (UNMAC) in het leven geroepen, aanvankelijk vooral bedoeld als een coördinerend en adviserend orgaan ten dienste van de regering van Bosnië-Herzegovina. Maar in verband met de beperkte lokale capaciteit wordt het MAC op zowel nationaal als regionaal niveau veel actiever betrokken bij het opzetten van een infrastructuur voor het opruimen van mijnen, de ontwikkeling van een

«database» en de coördinatie van de werkzaamheden tussen de beschikbare internationale instanties (inclusief IFOR, later SFOR, multilaterale donors en NGO’s).

Het streven is er echter opgericht dat de beide entiteiten in het land zelf de gezamenlijke verantwoordelijkheid op zich nemen voor het «mijn-actieprogramma». Op 30 december 1997 ondertekenen de regeringen van de Republika Srpska en de Federatie van Bosnië en Herzegovina een daartoe strekkend akkoord, dat voorziet in de oprichting van het «Bosnia and Herzegovina Mine Action Centre» (BHMAC), bedoeld om te voorzien in de technische capaciteit die nodig is voor de tenuitvoerlegging van de mijnopruimingsprogramma’s. Het MAC assisteert ook bij de oprichting van regionale centra voor de opruiming van mijnen. Het MAC draagt uiteindelijk, in de loop van 1998, haar takenpakket over aan de regionale en landelijke centra.

3.7.1 Voortraject

¹¹⁵¹  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 162.

¹¹⁵²  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 24 september 1996.

¹¹⁵³  Nota van SCO aan de minister van Defensie, 10 oktober 1996.

¹¹⁵⁴  Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 13 december 1996.

Minister Voorhoeve hecht groot belang aan het ruimen van mijnen in Bosnië-Herzegovina. Nederlandse mijnenruiminstructeurs worden dan ook op Nederlands initiatief uitgezonden. In het voorjaar van 1996 wordt door Nederlands genie- en EOD-personeel al plaatselijk personeel opgeleid en draagt het «fors» bij in de kosten van het dan nog op te richten UNMAC. Voorhoeve meldt daarbij dat het bestaan van deze organisatie nog niet is veiliggesteld.¹¹⁵¹

De eerste melding van een concrete bijdrage hieraan wordt gemaakt in een nota van 24 september 1996. De souschef Operatiën Hilderink meldt dan (onder meer) aan zijn minister dat een beperkte EOD-capaciteit aan de VN is aangeboden. Het aanbod houdt in dat elk half jaar twee à drie EOD-instructeurs voor de duur van vier weken worden uitgezonden.¹¹⁵² In een nota van 10 oktober 1996 staat nadere informatie: het aanbod aan de VN is in augustus gedaan. Het is de bedoeling dat EOD-instructeurs van de KL en de Klu elkaar afwisselen. Inzet van de instructeurs is voorzien vanaf januari 1997. Aan de VN is laten weten dat geen (overtollig) mijnenruimingsmaterieel ter beschikking kan worden gesteld.¹¹⁵³ Op 13 december meldt de plaatsvervangend Chef Defensiestaf (PCDS) Van Baal dat de VN Nederland inmiddels formeel hebben verzocht om aan het UNMAC deel te nemen.¹¹⁵⁴ In deze nota is er sprake van het voornemen om twee instructeurs in te zetten. Als gevolg van financiële problemen is de start van het UNMAC niet voorzien voor begin februari 1997 (de operatie zal overigens pas starten in mei 1997). Er bestaan van Nederlandse zijde bezwaren tegen het door de VN opgestelde Memorandum of Understanding (MOU) over de Nederlandse bijdrage. Het gaat volgens Van Baal om financiële aspecten en een bepaling die het de VN mogelijk maakt UNMAC-personeel buiten Bosnië-Herzegovina in te zetten. Hierover wordt nog overlegd met de VN.

Het duurt tot oktober 1997 alvorens Nederlanders werkzaam zijn bij het UNMAC. Dit heeft te maken met de bovengenoemde problemen met het memorandum of understanding. Het Mine Action Centre opereert onder auspiciën van het Department of Humanitarian Affairs (DHA) van de Verenigde Naties. Deze afdeling heeft een volstrekt andere visie op de inzet van militairen en hun rechten en plichten dan het Department of Peacekeeping Operations (DPKO), dat verantwoordelijk is voor VN-vredes-operaties. Het Memorandum of Understanding dat door DHA wordt aangeboden wijkt in belangrijke mate af van de standaardafspraken met DPKO. Zo wordt in de visie van de DHA de verantwoordelijkheid voor incidenten in beginsel overgelaten aan de zendstaat. Daarnaast zijn er problemen met de juridische status van het uit te zenden personeel. Voor de plaatsvervangend directeur Juridische Zaken van Defensie is dit op 17 februari 1997 reden om te concluderen dat «voor het uit te zenden Nederlands personeel voor het MAC in Bosnië de juridische status en bescherming thans nog niet is geregeld en nog volstrekt onduidelijk is wie verantwoordelijk zal worden gehouden in geval van ongevallen of andere kwesties van rechtsaansprakelijkheid (...) Ik geef U in overweging, vooral gezien de risico’s voor het uitgezonden personeel, de uitzending voor van Nederlands personeel voor DHA operatiën uit te stellen tot DHA een naar internationale maatstaven en gebruiken aanvaardbare regeling heeft opgesteld».¹¹⁵⁵ In een fiche van de Directie Juridische Zaken ten behoeve van een gesprek tussen minister Voorhoeve en SGVN Kofi Annan wordt gesteld: «Zolang geen sluitende juridische regeling wordt getroffen door DHA blijft een spanningsveld bestaan tussen de uitzending van Nederlandse militairen voor internationale humanitaire steunverlening onder auspiciën van DHA en het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden».¹¹⁵⁶

Directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie, Ybema: «De problemen waren tweeërlei. In eerste instantie ging het om de status van het uit te zenden personeel. Anders dan bij andere vredesoperaties bemoeide het department for humanitarian affairs zich daarmee. Bij andere vredesoperaties liep het via het department of peacekeeping operations. Daar hadden wij veel ervaring mee en dat department had veel ervaring met militairen. Met het department for humanitarian affairs was dat niet het geval. Dat bureau deed voorstellen voor de status en de rechtsbescherming van het personeel die ons absoluut onvoldoende voorkwamen.

Daarnaast ging het om het financiële aspect van deze uitzending. Wat betreft de financiële voorzieningen en tegemoetkomingen werd eigenlijk alles afgewenteld, ook op het punt van de aansprakelijkheden, op het zendende land, in dit geval Nederland, maar er waren ook andere landen betrokken bij het MAC. Wij vonden dat geen goede zaak. Het financiële aspect heeft er mede voor gezorgd dat de uitzending pas zo laat van start ging.»¹¹⁵⁷

¹¹⁵⁵  Nota van DJZ aan de minister van Defensie, 17 februari 1997.

¹¹⁵⁶  Fiche behorend bij Nota van DAB aan de minister van Defensie, 28 februari 1997.

¹¹⁵⁷  Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹¹⁵⁸  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 184.

¹¹⁵⁹  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 188.

¹¹⁶⁰  Nota van CDS, getekend PCDS aan de minister van Defensie, 26 juni 1997.

In een brief aan de Kamer van 10 juni 1997 wordt in een paragraaf «mijnenruiming» aandacht besteed aan het UNMAC. Gemeld wordt dat het mijnenruimingscentrum intussen na enige vertraging is begonnen met zijn werkzaamheden. Tevens wordt de Kamer gemeld dat Nederland twee instructeurs heeft aangeboden, die vier keer per jaar voor de duur van vier weken kunnen worden ingezet, maar dat voor deze kunnen worden uitgezonden een aanvaardbare rechtspositionele en juridische regeling moet worden getroffen met DHA.¹¹⁵⁸

Minister Voorhoeve gaat in op de problemen rond het Mine Action Centre in een Algemeen Overleg op 18 juni 1997. Hij stelt dat tijd is verloren «als gevolg van de verschillende werkwijzen van VN-departmenten en als gevolg van politieke en juridische problemen». Voorhoeve «gaat er van uit dat deze problemen zijn opgelost en dat nu echt een beroep zal worden gedaan op de al eerder door Nederland beschikbaar gestelde mijnen-ruimers en -instructeurs. Als de zaak goed gaat lopen, zal de minister graag nagaan of Nederland nog meer kan doen».¹¹⁵⁹ Op 26 juni 1997 wordt in een nota van de CDS, getekend door de PCDS, de oplossing voor de problemen duidelijk gemaakt. Door in navolging van andere landen de instructeurs onder te brengen bij SFOR (onder bevel van de contingentscommandant) worden de juridische problemen ontlopen. Het UNMAC heeft hier geen problemen mee. Wel houdt het Mine Action Centre nu vast aan een minimale uitzendduur van drie maanden. Minister Voorhoeve wordt geadviseerd akkoord te gaan.¹¹⁶⁰

Ybema: «De problemen zijn medio 1997 opgelost via een constructie die inhield dat de mensen die werden gestuurd – wat Nederland betreft mijninstructeurs – werden onderge- bracht bij SFOR, dus het militaire deel van de vredesoperaties. Bij de mijnopruiming ging het in feite om een civiele operatie die werd gestuurd vanuit het civiele deel van de Verenigde Naties. Dat was ook de reden van de onbekendheid met de problemen bij uitzending van militairen. Wij hebben de mensen toen ondergebracht bij SFOR, waardoor hun status en rechtspositie goed geregeld waren.»¹¹⁶¹

Op 28 oktober 1997 wordt de Tweede Kamer gemeld dat Nederland sinds enkele weken voor de duur van drie maanden twee Nederlandse mijnenruiminstructeurs levert, «nu enkele juridische problemen terzake zijn opgelost».¹¹⁶² Wat die oplossing precies behelst staat niet in de brief. Wel staat de oplossing vermeld in de spreekpunten van minister Voorhoeve voor een Algemeen Overleg van 29 oktober 1997: «de juridische problemen zijn omzeild door de instructeurs bij SFOR onder te brengen». Uit het verslag van het Algemeen Overleg blijkt echter niet dat minister Voorhoeve dit aan de Kamer heeft meegedeeld. In de brief aan de Kamer staat vermeld dat het leveren van een grotere bijdrage aan het UNMAC in onderzoek is.

Op 19 december 1997 wordt minister Voorhoeve gevraagd in te stemmen met uitzending van tien instructeurs, een detachementscommandant, een stafofficier en twee supervisors in het kader van het op 1 januari 1998 aan de Bosnische nationale autoriteiten over te dragen Mine Action Centre.¹¹⁶³ Minister Voorhoeve tekent aan op 4 januari 1998: «Eens. Het lijkt mij nuttig dit in een brief aan de Tweede Kamer te melden». De aan de Bosnische autoriteiten over te dragen missie (UNMAC wordt BHMAC) wordt vanaf 1 januari 1998 ondersteund door het DPKO en het United Nations Development Programme (UNDP), en valt onder de verantwoordelijkheid van het United Nations Office for Project Services (UNOPS). Hiermee sluit Nederland op 8 maart 1998 een Memorandum of Agreement, waardoor de uit te zenden Nederlandse mijnenruim-instructeurs niet langer door SFOR aan het Mine Action Centre hoeven te worden uitgeleend om de juridische problemen te omzeilen.¹¹⁶⁴

Ybema: «Uiteindelijk hebben wij toch met de Verenigde Naties overeenstemming bereikt over een statusovereenkomst die bevredigend voor ons was, maar dat gebeurde 15 maanden nadat de eerste besprekingen waren begonnen.»¹¹⁶⁵

3.7.2 Kabinetsbesluit/Brief

¹¹⁶¹  Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹¹⁶²  TK, 1996–1997, 22 181, nr. 190.

¹¹⁶³  Nota van CDS, getekend PCDS, aan de minister van Defensie, 19 december 1997.

¹¹⁶⁴  Memorandum of Agreement between the United Nations Office for Project Services and the Minister of Defence of the Kingdom of the Netherlands, 8 maart 1998.

¹¹⁶⁵  Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹¹⁶⁶  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 197.

¹¹⁶⁷  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 199.

De grotere bijdrage aan het BHMAC is aan de orde in een brief aan de Kamer van 11 maart 1998.¹¹⁶⁶ Op verzoek van de VN is in februari reeds een Nederlandse stafofficier aan het MAC toegevoegd. Daarnaast zullen in maart een tiental instructeurs met hun commandant voor de duur van negen weken worden uitgezonden. Van april tot december worden twee genisten als supervisor aan het BHMAC beschikbaar gesteld. De regering geeft aan met de uitzending een wezenlijke bijdrage te leveren aan de bestrijding van het landmijnenprobleem in Bosnië-Herzegovina. Over de uitzending vindt geen overleg met de Kamer plaats. De minister van Defensie deelt wel mee tijdens het Algemeen Overleg van 18 maart 1998 dat tien mijnenruiminstructeurs naar het BHMAC worden uitgezon-den.¹¹⁶⁷ De brief van 11 maart wordt in een vergadering van de vaste commissie voor Defensie op 19 maart 1998 voor kennisgeving aangenomen.

3.7.3 Voortzetting

Op 11 mei 1998 schrijft de CDS aan de minister dat de VN verzoeken de aanwezigheid van de Nederlandse instructeurs met een maand te verlengen.¹¹⁶⁸ Terugkeer van de instructeurs wordt nu verwacht op 16 juni 1998 in plaats van op 15 mei. Voorhoeve stemt hiermee in. Op 11 juni liggen opnieuw twee verzoeken voor.¹¹⁶⁹ Ten eerste wordt gevraagd de uitzendperiode van zeven Nederlandse instructeurs en de detachementscommandant tot 14 juli 1998 te verlengen. Ook wordt gevraagd de uitzendperiode van de Nederlandse staffofficier tot eind 1998 te verlengen. In het laatste geval gaat het om een aflossing. De verzoeken worden ingewilligd.

3.7.4 Evaluatie

Op 22 oktober 1998 wordt een evaluatieverslag van de Nederlandse stafofficier bij het MAC en senior national representative, majoor D.L.J Aangeenbrug, verzonden naar de souschef operatiën van de Defensie-staf.¹¹⁷⁰ Aangeenbrug was werkzaam in Bosnië van 3 februari tot en met 23 juli 1998. In de bijgaande brief wordt gesteld dat de Nederlandse bijdrage aan het MAC zich in de beschreven periode in een pioniersfase bevond. De instructeurs waren net opgeleid. De taak van supervisor werd voor het eerste door KL-geniepersoneel uitgevoerd. Tijdens het begin van de missie is door de sectie Lessons Learned van de landmachtstaf een bezoek gebracht. De constateringen en aanbevelingen hebben reeds geleid tot aanpassingen van de opleidingen. Het evaluatieverslag zelf heeft de vorm van een uitgebreide vragenlijst. Belangrijke onderwerpen hierin zijn besluitvorming en voorbereiding, mandaat en doelstelling, risico’s, en taakuitvoering.

3.8 United Nations Peacekeeping Force in Cyprus (UNFICYP)

3.8.0 Internationaal kader

Achtergrond

Cyprus wordt op 16 augustus 1960 onafhankelijk met een grondwet die beoogt de belangen van de Grieks- en Turks-Cypriotische gemeenschappen op het eiland met elkaar te verenigen. Een in dezelfde maand door Cyprus, Griekenland, Turkije en het Verenigd Koninkrijk ondertekend verdrag garandeert zowel de bepalingen van de grondwet als de territoriale integriteit en soevereiniteit van Cyprus. De uitvoering van de grondwetsbepalingen levert vanaf het begin problemen op en leidt tot opeenvolgende constitutionele crises. Deze monden op 21 december 1963 uit in het gebruik van geweld. Nadat pogingen om de rust te herstellen zijn vastgelopen, neemt de Veiligheidsraad op 4 maart 1964 resolutie 186 aan die voorziet in de oprichting van de «United Nations Peacekeeping Force in Cyprus» (UNFICYP) met het mandaat «to use its best efforts to prevent a recurrence of fighting, and, as necessary, to contribute to the maintenance and restoration of law and order and a return to normal conditions.» Sindsdien verlengt de Raad het mandaat van UNFICYP steeds voor periodes van zes maanden.

¹¹⁶⁸  Nota van CDS (get. PCDS) aan de minister van Defensie, 11 mei 1998.

¹¹⁶⁹  Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 11 juni 1998.

¹¹⁷⁰  Brief waarnemend directeur Operationele staf BLS aan SCO, 22 oktober 1998.

Staatsgreep en Turkse interventie van 1974

Op 15 juli 1974 pleegt de Nationale Garde, onder aanvoering van Griekse officieren, een staatsgreep tegen de Cypriotische regering met aan het hoofd president Makarios. Op 20 juni begint de Turkse regering, met een beroep op het uit 1960 daterende «Treaty of Guarantee», een grootscheepse militaire operatie in het noordelijk deel van Cyprus. Als gevolg van deze gebeurtenissen krijgt UNFICYP een aantal additionele taken toegewezen, met name verband houdend met de handhaving van het staakt-het-vuren en de instelling van een bufferzone om de strijd- krachten aan beide kanten uit elkaar te houden. Het strikt bewaren van de militaire status quo in de bufferzone is een sleutelelement geworden bij het voorkomen van het opnieuw oplaaien van vijandelijkheden. UNFICYP oefent het toezicht uit via een systeem van observatieposten en mobiele patrouilles.

De taak van UNFICYP wordt bemoeilijkt door het ontbreken van een formeel akkoord inzake een staakt-het-vuren. Dat leidt ertoe dat zij te maken krijgt met honderden incidenten op jaarbasis. De meest ernstige daarvan doen zich doorgaans voor in gebieden waar de staakt-het-vuren lijnen dicht bij elkaar liggen, vooral in en nabij Nicosia. UNFICYP stelt onderzoeken in naar elke schending van het staakt-het-vuren en de militaire status-quo, en reageert al naar gelang de aard van het incident, bijvoorbeeld door de ontplooiing van manschappen, mondelinge en schriftelijke protesten en actie die erop gericht is schendingen te herstellen dan wel in de toekomst te voorkomen. UNFICYP dient ook de integriteit van de bufferzone te bewaren, hetgeen haar soms dwingt tot «crowd control». Daarnaast vervult UNFICYP nog een belangrijke functie bij pogingen de normale civiele activiteiten in de bufferzone te herstellen, en vervult zij ook overigens humanitaire activiteiten ten behoeve van de beide gemeenschappen op het eiland.

Herstructurering van UNFICYP

UNFICYP is lange tijd de enige peacekeeping operatie van de VN die niet uit de verplichte contributies van de VN-lidstaten wordt betaald. Op grond van resolutie 186 (1964) worden de kosten voornamelijk opgebracht door de troepenleverende landen en uit vrijwillige bijdragen. Deze betalingen zijn echter niet toereikend. Uit frustratie over de verslechterende financiële situatie van UNFICYP en over het gebrek van vooruitgang bij het zoeken naar een politieke oplossing van de kwestie-Cyprus zien sommige troepenleverende landen zich genoodzaakt hun nationale contingenten geheel of gedeeltelijk terug te trekken. Dit leidt in 1993 tot een herstructurering van UNFICYP en een besluit van de Veiligheidsraad voor de financiering van de troepenmacht uit de verplichte contributies, conform artikel 17 van het VN-Handvest.

Stand van zaken

De VN zijn op meerdere manieren betrokken bij de kwestie-Cyprus: door de betrokkenheid van de Veiligheidsraad, de stationering van UNFICYP en de bemoeienissen van de secretaris-generaal. In zijn besluitvorming staan voor de Veiligheidsraad twee punten centraal: de militaire balans op Cyprus en zorg om de wapenwedloop, en de politieke verhoudingen tussen de beide gemeenschappen op het eiland. De Veiligheidsraad spreekt al jaren zijn ongerustheid uit over de voortgaande wapenwedloop op Cyprus. In een rapport van 1995 over de militaire situatie op Noord-Cyprus beschrijft de secretaris-generaal van de VN dit deel, met de aanwezigheid van 30 000 Turkse troepen, als «one of the most highly militarized areas in the world in terms of the ratio between the numbers of military personnel and civilians.» De Raad heeft dan ook herhaalde malen gewaarschuwd voor «the continuing excessive levels of military forces and armaments in the Republic of Cyprus and the rate at which they are being expanded, upgraded and modernized, including by the introduction of advanced weapon systems by either side, and at the lack of progress towards any significant reduction in the number of foreign troops in the Republic of Cyprus, which threaten to raise tensions both on the island and in the region and complicate efforts to negotiate an overall political settlement». De kwestie van de voorgenomen stationering van S-300 raketten op Cyprus, de afgelopen jaren, maakt nog eens duidelijk hoe

¹¹⁷¹  Na de proclamatie op 15 november 1983 door de Turks-Cyprioten van de «Turkse Republiek van Noord-Cyprus» (een stap die nooit erkend is door de Veiligheidsraad), hebben de regeringen van Cyprus, Griekenland en het Verenigd Koninkrijk altijd hun instemming gegeven aan de verlening van de stationering van UNFICYP. Turkije en de Turks-Cypriotische gemeenschap hebben de grondslag voor verlenging van het mandaat van UNFICYP sindsdien weliswaar altijd aangevochten, maar zij hebben zich toch neergelegd bij de blijvende aanwezigheid van de VN-missie.

¹¹⁷²  Na beëindiging van UNPROFOR was Nederland nog met ca. 100 man vertegenwoordigd (vooral Civpols en militaire waarnemers). In 1994 droeg Nederland nog met ca. 2250 man bij aan VN-operaties.

gevoelig de verhoudingen op dit vlak zijn, zeker ook gelet op de betrokkenheid van Griekenland en Turkije bij de situatie op Cyprus. Dat verklaart ook waarom de Raad al vele jaren aandringt op een gefaseerde vermindering van de uitgaven voor defensie en de terugtrekking van «niet-Cypriotische strijdkrachten», uitmondend in een algehele demilitarisering van het eiland.

Tegen deze achtergrond zegt de Veiligheidsraad nu al jarenlang de status-quo «onaanvaardbaar» te vinden. Ook zegt de Raad bij herhaling dat de onderhandelingen over een definitieve politieke oplossing van het probleem Cyprus zich al te lang in een impasse bevinden. Tegelijk stelt de Raad zich al die jaren op het standpunt «that a Cyprus settlement must be based on a State of Cyprus with a single sovereignty and international personality and a single citizenship, with its independence and territorial integrity safeguarded, and comprising two politically equal communities as described in the relevant Security Council resolutions, in a bi-commu-nal and bi-zonal federation, and that such a settlement must exclude union in whole or in part with any other country or any form of partition or secession».

De secretaris-generaal van de VN is al sinds 1964 betrokken bij de pogingen een politieke oplossing van de kwestie-Cyprus te bereiken. Sindsdien zijn achtereenvolgende secretarissen-generaal en hun Speciale Vertegenwoordigers actief betrokken bij de pogingen een regeling voor de verhouding tussen beide gemeenschappen op het eiland te bereiken. Nog in juni 1999 wordt de secretaris-generaal opgeroepen zijn missie van goede diensten voort te zetten, nu met steun van de G-8, in een nieuwe poging tot «alomvattende onderhandelingen», rekening houdend met de «legitieme zorgen» van beide gemeenschappen. Een nieuwe ronde van indirecte onderhandelingen in december 1999 levert andermaal niets op; om de gesprekken niet onnodig onder druk te zetten, neemt de Veiligheidsraad een ongebruikelijk korte resolutie aan die slechts voorziet in een verlenging van het mandaat van UNFICYP, maar waarin alle gebruikelijke verwijzingen naar het beoogde einddoel van de VN-bemoeienissen ontbreken.

Sinds de oprichting van UNFICYP is haar voornaamste doel de voorwaarden te scheppen voor een klimaat waarin langs diplomatieke weg gezocht kan worden naar een regeling van het politieke conflict tussen beide gemeenschappen. Naar het oordeel van de secretarisgeneraal blijft de aanwezigheid van UNFICYP op het eiland «onmisbaar», zowel voor het bewaren van de vrede op het eiland als voor een voortzetting van zijn missie van goede diensten.¹¹⁷¹ Deze aanbeveling is tot dusver altijd door de Veiligheidsraad overgenomen.

3.8.1 Voortraject

De uitzending van een compagnie van de luchtmobiele brigade naar Cyprus in juni 1998 is geen gevolg van een verzoek van of een Nederlands aanbod aan de VN, maar de uitkomst van bilaterale besprekingen tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Het initiatief kwam van Nederlandse zijde, waarbij de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken elk hun eigen redenen hadden om deelname aan UNFICYP te bepleiten. Na beëindiging van UNPROFOR in december 1995 is de Nederlandse deelname aan operaties onder de vlag van de Verenigde Naties zeer fors geslonken. De substantiële bijdragen aan IFOR en SFOR vallen immers onder de vlag van de NAVO. Op de lijst van landen die deelnemen aan VN-operaties is Nederland begin 1997 gezakt naar de vijfendertigste plaats.¹¹⁷² Het is vooral vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken dat hierop de aandacht wordt gevestigd. Defensie wordt een al te grote terughoudendheid toegedicht aan de hand van een vermeende restrictieve interpretatie van het Toetsingskader. Directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) Vos spreekt in een brief van 4 februari 1997 aan de Nederlandse ambassadeur bij de VN, Biegman, zijn bezorgdheid hierover uit. Naar zijn mening is de terughoudendheid een uitvloeisel van Srebrenica: «Srebrenica heeft ook als effect gehad dat er bij Defensie veelal een grote terughoudendheid is ontstaan voor wat de deelname aan VN-vredesoperaties betreft».¹¹⁷³ Hij vindt het een niet wenselijke ontwikkeling, omdat het invloed heeft op het Nederlandse aanzien in de VN. Vos stelt dat «met het oog op het Toetsingskader (...) zich een geschikte operatie moet aandienen. Bij het ontbreken hiervan moeten we misschien eens gaan denken aan het inbreken in een bestaande (veilige) vredesoperatie».

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo:

«Ik vond dat Nederland op VN-gebied praktisch niet meer zichtbaar was. De een vond dat erger dan de ander, maar ik vond dat erg.»¹¹⁷⁴

Toenmalig directeur van de Directie Verenigde Naties van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Van Dongen:

«In vergelijking met het begin van de jaren negentig, toen Nederland met troepenleverantie in tien operaties verwikkeld was, in tien verschillende landen, was de situatie in de zomer van 1997 dat wij bij VN-operaties nog maar 70 man in het veld hadden. Bovendien was de geografische spreiding van die 70 man zacht gezegd allerbelabberdst. Er waren in feite maar 14 Nederlandse militairen als onderdeel van een VN-vredesmacht buiten Europa gelegerd. Daarmee hadden wij een belangrijke zorg, namelijk een imagoprobleem: door de grote concentratie in Europa was de zichtbaarheid van de Nederlandse inzet minimaal (...) Er was dus een geweldig imagoprobleem, maar wij hadden nog twee zorgen. De eerste was de kater van Srebrenica, waardoor met name Defensie meer dan gewoon schoorvoetend was geworden bij het overwegen van mogelijkheden tot deelname van Nederland aan een VN-vredesmacht (...) En ten slotte de derde zorg, dat wij op dat moment bezig waren met pogingen om het lidmaatschap van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties te verkrijgen. Als je in het kader van zo’n campagne niet kunt laten zien dat het je echt menens is, ook met je bereidheid om deel te nemen aan vredesoperaties, kun je de kansen om verkozen te worden – en zo’n kans krijgt een land als Nederland maar eens in de twintig jaar – een flink stuk lager aanslaan.»¹¹⁷⁵

Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal:

«Ik heb bij de Koninklijke landmacht nooit gemerkt dat er sprake was van grotere terughoudendheid ten aanzien van de deelname aan vredesoperaties. Als plaatsvervangend chef defensiestaf heb ik regelmatig verzoeken daartoe gekregen, maar om moverende redenen zijn die afgewezen, overigens niet in de zin van: wij willen nooit meer onder de VN functioneren.»¹¹⁷⁶

¹¹⁷³  Brief van DGPZ aan PVVN, 4 februari 1997.

¹¹⁷⁴  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

¹¹⁷⁵  Van Dongen, hoorzitting, 29 mei 2000.

¹¹⁷⁶  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹¹⁷⁷  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹¹⁷⁸  Aan dit overleg, voorgezeten door de directeur DVN, nemen namens BuZa deel de directeuren van DVN, DVB, en DCH. Namens Defensie zijn de directeur DAB en de souschef Operatiën van de Defensiestaf vertegenwoordigd.

Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve:

«Het had een aantal oorzaken. Ten eerste leverden wij kwantitatief en kwalitatief een zware bijdrage aan IFOR en SFOR. Dit legde een behoorlijk beslag op de capaciteit van Defensie. Ten tweede heb ik de defensieorganisatie in de zomer van 1996 gezegd dat in het internationale overleg, dat ook tussen militaire organisaties bestaat, niet te veel toegezegd mocht worden over Nederlandse bijdragen en het een tijd wat rustiger aan te doen. Waarom vond ik het nodig dat de Defensie-organisatie het een tijd wat rustiger aan zou doen en niet tot haar maximumcapaciteit aan allerlei vredesoperaties mee zou doen? Wij zaten niet alleen met de verwerking van de mislukking van UNPROFOR, maar de Defensie-organisatie was ook nog eens bezig met een gigantisch reorganisatieproces.»¹¹⁷⁷

Buitenlandse Zaken stelt de afgenomen presentie in VN-verband aan de orde in het kader van het Interdepartementaal Overleg Vredesoperaties (IOV).¹¹⁷⁸ Defensie dient oog te krijgen voor de politieke consequenties. In

de zomer van 1997 volgt een aantal nota’s aan Voorhoeve. In juli schrijft plaatsvervangend Chef Defensiestaf (PCDS) Van Baal een nota waarin een aantal lopende VN-operaties wordt doorgelicht met het oog op mogelijkheden voor Nederlandse deelname. Dergelijke inventariserende nota’s worden regelmatig opgesteld. Hij komt met de conclusie dat «er op korte termijn nauwelijks of geen perspectief bestaat voor uitbreiding van de Nederlandse bijdrage aan VN-operaties».¹¹⁷⁹ De operatie UNFICYP wordt in deze nota beschouwd als «een gebed zonder einde». Directeur Algemene Beleidszaken De Winter schrijft in diezelfde maand over Macedonië en de daar lopende vredesoperatie dat de mogelijkheden voor een Nederlandse militaire bijdrage aan UNPREDEP beperkt zijn.¹¹⁸⁰ Hiermee is de kwestie niet afgedaan. Minister Voorhoeve schrijft op 24 juli 1997 aan de CDS Van den Breemen: «Het lijkt me nuttig, wegens de ruimte in het huidige inspanningsniveau voor vredesoperaties, na te gaan of een Nederlandse bijdrage zinvol zou zijn in het kader van aflossing of vermindering van de bijdrage van andere landen. Interessant lijken mij UNPREDEP en UNDOF¹¹⁸¹. Beide zouden goed liggen in de Tweede Kamer, en verlopen goed».¹¹⁸² Defensie gaat de mogelijkheden onderzoeken. Over een mogelijke deelname aan deze operaties meldt plaatsvervangend Chef Defensiestaf (CDS) Van Baal op 31 juli dat niet de VN, maar de betrokken landen zullen worden geraadpleegd, om het risico te ontlopen dat de VN Nederland vragen aan een andere, ongewenste operatie deel te nemen: «Gezien het risico dat sonderen bij de VN met zich meebrengt (geen behoefte aan Nederlandse inbreng in UNPREDEP/ UNDOF, maar wel in ... zal sondage bilateraal plaatsvinden. Hier gaat enige tijd in zitten».¹¹⁸³ Chef Defensiestaf Van den Breemen spreekt met zijn Oostenrijkse en Finse collega’s. Er blijken wat deze operaties betreft geen mogelijkheden te zijn.

In het Politiek Beraad¹¹⁸⁴ van 25 augustus verzoekt Voorhoeve aan Chef Defensiestaf Van den Breemen wederom na te gaan welke mogelijkheden er zijn om de bijdrage aan vredesmissies te vergroten. Omtrent de reden van het verzoek bestaat geen misverstand: «Aan dit verzoek lagen het binnenlands politiek profiel van Defensie en het buitenlands politiek profiel van Nederland, mede in verband met de Nederlandse kandidatuur voor een zetel in de Veiligheidsraad ten grondslag.»¹¹⁸⁵ In de besluitenlijst staat het als volgt omschreven:

¹¹⁷⁹  Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 11 juli 1997.

¹¹⁸⁰  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 22 juli 1997.

¹¹⁸¹  UNPREDEP: UN Preventive Deployment in Macedonia; UNDOF: UN Disengagement Observer Force (Golan).

¹¹⁸²  Notitie van de minister van Defensie aan de CDS, 24 juli 1997.

¹¹⁸³  Aantekening van PCDS aan de minister van Defensie, 31 juli 1997.

¹¹⁸⁴  Het Politiek Beraad is een regulier overleg tussen de bewindslieden en de ambtelijke top van Defensie.

¹¹⁸⁵  Nota van SCO Defensiestaf aan SCO’s krijgsmachtdelen, 7 januari 1999.

¹¹⁸⁶  Besluitenlijst Politiek Beraad, 25 augustus 1997.

¹¹⁸⁷  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹¹⁸⁸  »Memorandum van DVB en DVN aan S via DPZ en DGPZ, 3 september 1997.

Het beraad wijdt (...) een discussie over de plaats van Defensie op de politieke agenda, met het oog op de behandeling van de begroting in het parlement, de verkiezingsperiode en de nieuwe kabinetsformatie. Concluderend stelt de minister dat de staatssecretaris en hij in de komende periode waar en wanneer mogelijk het defensiebeleid in zal zijn aspecten kunnen uitdragen. Voorts verzoekt hij na te gaan of deelname van Nederland aan andere vredesoperaties tot de mogelijkheden behoort.¹¹⁸⁶

Voorhoeve: «In de zomer van 1997 leek mij de tijd gekomen om de voet weer van de rem af te halen en gas te geven, omdat wij inmiddels weer meer capaciteit hadden om aan vredesoperaties mee te doen.»¹¹⁸⁷

In een memorandum van de directies Veiligheidsbeleid (DVB) en Verenigde Naties (DVN) van Buitenlandse Zaken aan secretaris-generaal Van den Berg van 3 september 1997, handelend over de Nederlandse deelname aan vredesoperaties, wordt opgemerkt dat minister Voorhoeve «iets van zijn terughoudendheid post-Srebrenica heeft opgegeven en oog lijkt te krijgen voor eventuele gevolgen van een verminderde presentie van Nederland in internationale vredesoperaties.¹¹⁸⁸

Op 12 september 1997 komt de CDS met een nota¹¹⁸⁹ waarin «nog eens» is nagegaan welke mogelijkheden er zijn om de Nederlandse bijdrage aan VN-missies te vergroten. Een toekomstige Nederlandse bijdrage moet duidelijk voldoen aan de binnenlandspolitieke agenda van Defensie. De CDS tekent als voorwaarde aan dat een Nederlandse bijdrage «met het oog op de plaats van Defensie op de politieke agenda bij de komende begrotingsbehandeling, de verkiezingen in 1998 en de daarop volgende kabinetsformatie (...) politiek en militair goed zichtbaar is en duidelijk profiel heeft».¹¹⁹⁰

Met betrekking tot UNFICYP geeft de CDS uitdrukkelijk aan dat in het verleden nooit belangstelling is getoond «omdat het gevoel bestaat dat de voortdurende aanwezigheid van een vredesmacht het vinden van een politieke oplossing (...) meer belemmert dan bespoedigt».¹¹⁹¹ Cyprus wordt echter in deze nota niet langer uitgesloten, want ten aanzien van een eventuele uitzending spreekt de CDS zijn voorkeur uit voor samenwerking met de Britten.

Van Baal: «Op basis van de ervaringen met de Engelsen leek het ons goed, ook omdat de luchtmobiele brigade als één van de eerste eenheden al heel nauw samenwerkte met de Engelsen, om te streven naar een diepere integratie in de zin van nauwe samenwerking, maar dan op lager niveau, op het niveau van compagnieën, met de Engelsen. Dat was het belangrijkste militaire argument.»¹¹⁹²

De Chef Defensiestaf vraagt om instemming van de minister «alvorens de mogelijkheden voor inbedding van een Nederlandse eenheid af te tasten». Voorhoeve stemt toe. In het Politiek Beraad van 15 september 1997 wordt afgesproken: «voordat eventuele belangstelling zal worden getoond voor deelname aan UNFICYP, zal eerst vertrouwelijk overleg worden gevoerd met Buitenlandse Zaken en bij een positieve respons worden bezien of inbedding in het Britse bataljon mogelijk zou kunnen zijn».¹¹⁹³ De zaken worden vervolgens voortvarend aangepakt: voor het eind van de maand polsen Voorhoeve en Van den Breemen eerst de Britse CDS Guthrie over een Nederlandse inbreng in UNFICYP en spreken zij vervolgens ook de Britse minister van Defensie Robertson.¹¹⁹⁴ De Britse Chef Defensiestaf Guthrie schrijft op 29 september 1997 aan minister Voorhoeve:

¹¹⁸⁹  De nota is overigens ondertekend door plaatsvervangend CDS Van Baal.

¹¹⁹⁰  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 12 september 1997.

¹¹⁹¹  Dit was inderdaad de heersende opvatting. Ter illustratie: in een nota van wnd. Directeur DAB aan de Secretaris-Generaal, 29 april 1994, staat al dat UNFICYP «geen perspectief» biedt.

¹¹⁹²  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹¹⁹³  Besluitenlijst Politiek Beraad, 15 september 1997.

¹¹⁹⁴  Zie Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken, 22 september 1997; Memorandum van DVB/CV aan DVB, 30 september 1997; Brief van de Britse CDS aan de CDS, 17 december 1997.

¹¹⁹⁵  Brief van de Britse CDS aan de minister van Defensie, 29 september 1997.

¹¹⁹⁶  Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DAM, DCH, DGPZ en S, 22 september 1997.

I had a most useful working visit to The Hague and I was delighted that we had such a constructive meeting (...) Your proposal that the Netherlands Army may be able to provide a company or perhaps even a battallion for peacekeeping duties in Cyprus is most encouraging. This is something we would very much welcome and I know that my Secretary of State George Robertson will wish to discuss this with you during your bilateral meeting with him tomorrow in Maastricht.¹¹⁹⁵

Intussen zijn ook de collega’s van Buitenlandse Zaken op de hoogte van de plannen van Defensie. De VN-directie (DVN) en de Directie Veiligheidsbeleid (DVB) schrijven aan minister Van Mierlo dat deelname aan UNFICYP «minder opportuun» is, en zetten vraagtekens bij de grond voor deelname: «Het is (...) wel duidelijk dat Defensie hier het paard achter de wagen heeft gespannen door eerst te kijken aan welke operaties men deel zou willen nemen, en niet uit te gaan van de politieke noodzaak vanuit vrede- en veiligheidsperspectief».¹¹⁹⁶ Ook secretaris-generaal Van den Berg heeft moeite met de strategie van Defensie: «Ik vind de besluitvorming erg ad hoc. Er is geen strategisch doorzicht wat betreft toekomstige vredesoperaties; er is ook geen inzicht in de benutting van de capaciteit voor vredesoperaties. Ik krijg – eerlijk gezegd – de indruk dat Defensie in het verkiezingsjaar 1998 de 300 miljoen voor vredesoperaties wil opmaken, graag zo risico-loos mogelijk. Dit is naar mijn smaak geen bewuste manier van inzetten van het instrument vredesoperaties.»¹¹⁹⁷

Van Dongen: «UNFICYP werd beschouwd als een minder goede optie, omdat het een vredesoperatie was die al dertig jaar liep en waarvan het eind nog niet in zicht was. (...) Wij zagen het een beetje als een zwart gat. Verder hadden wij op dat moment een inschatting gemaakt van de risico’s voor onze mannen on the ground. (...) De onderhandelingen over de toetreding van Cyprus tot de Europese Unie begonnen toen net op gang te komen en dan zou er spanning kunnen ontstaan tussen het noorden van Cyprus, dat onder Turks beheer stond, en het zuiden van Cyprus, dat onder Grieks-Cypriotisch beheer stond. Je zou dan een NAVO-partner tegenover een EU-partner plaatsen, terwijl het Nederlandse contingent op het snijvlak daarvan zou moeten opereren. Wij vroegen ons af of het wel verstandig zou zijn, onze mannen aan zo’n operatie te laten deelnemen.»¹¹⁹⁸

Eén aantekening van minister Van Mierlo doet de stemming op Buitenlandse Zaken echter omslaan. Hij denkt duidelijk anders over deelname aan UNFICYP en heeft daarvoor een politieke reden. Van Mierlo tekent aan: «UNFICYP heeft prioriteit, vanwege alle politieke implicaties en dus mogelijkheden voor invloed».¹¹⁹⁹

Van Mierlo: «Als je op Cyprus meedoet, heb je ook iets in de melk te brokkelen. Cyprus was voor ons ontzettend belangrijk. Het ging over een paar dingen. Het ging over de mogelijke toetreding van Turkije tot de EU, waar ook in Nederland commotie over was. Eén partij had zich daar sterk tegen gekeerd. De internationale beweging van de christendemocraten had zich daar ook tegen gekeerd, maar met een mooie uitzondering voor het CDA. De Nederlandse VVD was echter faliekant tegen. Een tweede punt was dat ik Turkije en Griekenland vanwege heel veel redenen bij elkaar wilde brengen (...) Ik vond dat wij met UNFICYP een heel goede rol konden vervullen, ook politiek.»¹²⁰⁰

¹¹⁹⁷  Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DAM, DCH, DGPZ en S, 22 september 1997.

¹¹⁹⁸  Van Dongen, hoorzitting, 29 mei 2000.

¹¹⁹⁹  Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DAM, DCH, DGPZ en S, 22 september 1997.

¹²⁰⁰  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

¹²⁰¹  Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken via S, 7 oktober 1997.

¹²⁰²  Fax van Milad PVVN aan PCDS en SCO, 26 september 1997.

Directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) Van Eenennaam onderschrijft de mening van Van Mierlo in een nota van 7 oktober 1997. Deelname zou de Nederlandse bemiddelende rol in het geschil tussen Griekenland en Turkije versterken en daarnaast «ons profiel in VN-kader vergroten». Hij deelt daarnaast de opvatting van Van den Breemen dat inzet in Cyprus gebruikt zou kunnen worden om «iets van de (parlementaire) druk op de defensiebegroting weg te nemen».¹²⁰¹ Het advies van de DGPZ is overigens opgesteld door de directies DVN en DVB, die het – gezien de eerdere kritische houding – verstandiger achten dat de DGPZ de minister inlicht over de positieve overwegingen.

De militaire adviseur bij de Nederlandse missie bij de VN heeft intussen op 26 september 1997 aan de plaatsvervangend Chef Defensiestaf en de souschef operatiën gemeld: «met betrekking tot indicaties dat de CDS reeds informeel heeft gesproken met zijn Britse counterpart over mogelijke Nederlandse deelname (...) sprak ik vanmiddag met mijn Britse collega (...) De situatie is nu stabiel, kan echter aanzienlijk veranderen (...) Wellicht behoort besluitvorming te worden getemporiseerd (...) De MID kan hier wellicht ook een evaluatie aan wijden.»¹²⁰²

Van Dongen: «(...) de militaire adviseur van de permanente vertegenwoordiger in New York had na ruggespraak met mij – ik was in New York – en minister Van Mierlo, die daar ook was, aanbevolen om de zaak even te temporiseren om dit risico goed kunnen inschatten.»

De Militaire Inlichtingendienst (MID) biedt op 6 oktober 1997 de minister, «met het oog op lopende VN-operaties», een rapport Cyprus aan. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de situatie, hoewel gespannen, niet direct zal leiden tot confrontaties. Daar wordt echter aan toegevoegd dat het voornemen van de Grieks-Cypriotische regering het Russische S-300 luchtverdedigingssysteem op het eiland te stationeren «de situatie aanzienlijk (zou) kunnen doen veranderen».¹²⁰³

Ook de Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie van Defensie mengt zich in de besluitvorming over UNFICYP. Directeur De Winter is niet positief en waarschuwt tegen de politieke schade die het ministerie zou kunnen oplopen als het de indruk wekt dat deelname bedoeld is om een aanslag op het Defensiebudget te voorkomen. Ook signaleert hij de onzekere veiligheidssituatie op Cyprus. Hij concludeert dat «onder de huidige omstandigheden» Nederlandse deelname «vooral nadelen» heeft. Hij stelt voor de besluitvorming aan te houden, tot medio 1998.¹²⁰⁴ De Winter heeft hierin een medestander in de persoon van de Nederlandse permanent vertegenwoordiger (PV) bij de VN, Ramaker, die gezien de onduidelijkheid over toekomstige veiligheidsrisico’s eveneens in overweging had gegeven de besluitvorming te «temporiseren».¹²⁰⁵

Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter: «Er was, naar mijn oordeel, geen enkele militaire noodzaak om eraan mee te doen. Er zaten destijds 1200 VN-militairen op Cyprus. Dat was het door de VN zelf vastgestelde plafond. Er was ook geen sprake van dat op korte termijn een vervanging van een van de eenheden aan de orde zou zijn. Wij waren niet uitgenodigd door de VN. Dat vond ik een belangrijk argument. De Britten waren tegen, althans het ministerie van buitenlandse zaken dat, net als hier, toonaangevend is op het gebied van vredesoperaties en de besluitvorming om al dan niet mee te doen. Ik vond dat er bepaalde risico’s waren. Er was het probleem van de S300-raketten, luchtdoelraketten die de Grieks-Cypriotische regering had gekocht in Rusland. Het vooruitzicht dat die zouden kunnen worden geplaatst op Cyprus leidde tot het oplopen van de spanningen tussen Griekenland en Turkije. De Turken lieten nogal wat dreigende geluiden horen in die tijd. Om die reden leek het mij verstandig, even af te wachten wat er zou gaan gebeuren.»¹²⁰⁶

Voorhoeve: «Collega Van Mierlo en ik maakten een andere inschatting, trouwens ook de defensiestaf. Wij meenden dat Cyprus niet zulke grote risico’s met zich bracht. Dat was trouwens ook de inschatting die de Militaire Inlichtingendienst maakte, namelijk dat het met die Russische raketten nogal zou meevallen.»¹²⁰⁷

¹²⁰³  Nota van Vandeweijer (HMID) aan de minister van Defensie, 6 oktober 1997.

¹²⁰⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 7 oktober 1997.

¹²⁰⁵  Zie Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 september 1997.

¹²⁰⁶  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

¹²⁰⁷  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹²⁰⁸  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september 1997.

¹²⁰⁹  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 22 oktober 1997.

¹²¹⁰  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

De Britten zijn intussen niet onverdeeld positief over het Nederlandse aanbod. Het Britse Ministerie van Defensie (MOD) is voor. Weerstand komt echter van het Foreign Office, blijkens het bericht van PVVN Ramaker dat de Nederlandse militair adviseur bij de VN-post in New York «door zijn Britse collega (werd) geïnformeerd dat er enige «paniek» was ontstaan op het ministerie van Buitenlandse Zaken betreffende mogelijke Nederlandse deelname aan UNFICYP binnen het verband van het Britse bataljon».¹²⁰⁸ Een hoge ambtenaar van het Foreign Office belast met de Britse bijdrage aan de vredesoperatie, laat aan een medewerker van de Directie Algemene Beleidszaken van Defensie weten dat het VK «in verlegenheid is gebracht» door het Nederlandse streven.¹²⁰⁹

De Winter: «Ik heb begrepen dat het te maken had met de bijzondere verantwoordelijkheid die Groot-Brittannië draagt voor Cyprus, op grond van de verdragen uit het begin van de jaren zestig. Groot-Brittannië was een garantiemacht. Het Foreign Office meende blijkbaar dat een verkleining van die eenheid het verkeerde signaal zou zijn aan de partijen op Cyprus. Het zou kunnen worden uitgelegd als een minder grote betrokkenheid van Groot-Brittannië bij Cyprus. Dat vond men niet wenselijk.»¹²¹⁰

London acht een bijdrage groter dan een peloton niet acceptabel. CDS Van den Breemen vindt dat uitzending van zo’n kleine eenheid «minder gewenst» is, «omdat dit niet doelmatig is en ook niet het beoogde profiel biedt».¹²¹¹ Een peloton kan slechts worden aangeboden als er uitzicht is op deelname van een compagnie in een later stadium. Tijdens nader overleg met de Britten tussen de souschefs operatiën op 9 oktober 1997 handhaven de gesprekspartners echter het standpunt dat maximaal een peloton in het Britse bataljon kan worden ondergebracht. Buitenlandse Zaken blijft gezien het belang dat door Van Mierlo aan de operatie wordt gehecht insisteren op deelname, desnoods (vooralsnog) met een peloton. Een drietal opties staat open: een gesprek tussen Van Mierlo en Voorhoeve, een demarche in London, en er wordt zelfs gedacht aan het deelnemen aan UNFICYP buiten de Britten om, waarvoor in New York de mogelijkheden moeten worden onderzocht.¹²¹² Voorhoeve hoeft echter niet overtuigd te worden. In een gesprek met de directeur Veiligheidsbeleid van Buitenlandse Zaken, Sanders, blijkt hij nog steeds voorstander van deelname: «Onze politieke betrokkenheid, de toetreding van Cyprus tot de EU en burdensharing met landen die reeds lange tijd een bijdrage verzorgen achtte hij goede ingrediënten voor een overtuigend verhaal in de Kamer».¹²¹³

De Directie Algemene Beleidszaken gaat echter niet akkoord met het zoeken naar alternatieve mogelijkheden voor UNFICYP en houdt een instructie aan New York tegen waarin wordt gevraagd bij de VN en de troepenleveranciers Argentinië en Oostenrijk naar eventuele mogelijkheden te informeren. Als argument hiervoor wordt aangevoerd dat de interne politieke besluitvorming en de informele besprekingen met het VK nog niet zijn afgerond. Als De Winter zijn minister hierover op 30 oktober 1997 informeert herhaalt hij zijn bezwaren tegen deelname, meldt hij dat de Britse ambassadeur aan chef DVB heeft bevestigd dat een Nederlandse bijdrage weinig welkom blijft en voegt hij er aan toe dat er bij de koninklijke landmacht weinig animo lijkt te zijn: «trekken aan een dood paard».¹²¹⁴

CDS Van den Breemen schrijft op dezelfde dag ook een nota aan zijn minister waarin hij ingaat op het aanhouden van de instructie, maar geeft juist aan dat hij uitzending van een peloton «als eerste stap» een goede zaak acht «om uitzicht te houden op inbedding van een compagnie». De Britten worden klaarblijkelijk nog steeds bewerkt om alsnog met een compagnie in te stemmen. Van den Breemen adviseert zijn minister een principebesluit over deelname te nemen.¹²¹⁵ Voorhoeve besluit tot een «denk- en actiepauze».

¹²¹¹  Nota van de CDS aan de minister van Defensie, 8 oktober 1997.

¹²¹²  Memorandum van wnd DVN en DVB aan DGPZ, 10 oktober 1997.

¹²¹³  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via S, DGPZ en DVN, 14 oktober 1997.

¹²¹⁴  Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 16 oktober 1997; Nota van DAB aan de minister van Defensie, 30 oktober 1997; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Londen, 30 oktober 1997.

¹²¹⁵  Nota van de CDS aan de minister van Defensie, 30 oktober 1997.

¹²¹⁶  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹²¹⁷  «Nederland wil soldaten naar Cyprus sturen», NRC Handelsblad, 29 oktober 1997.

Voorhoeve: «Toen wij het informele bericht van het Foreign Office kregen dat er om buitenlandspolitieke redenen van de Britten geen behoefte bestond aan onze bijdrage, heb ik een denk- en actiepauze ingelast. Die pauze verklaart ook waarom de directeur algemene beleidszaken toen geen medewerking wilde geven aan een poging van Buitenlandse Zaken, medio oktober, om bij de VN formeel te polsen over de inpassing van een Nederlandse bijdrage in Cyprus.»¹²¹⁶

Op 29 oktober 1997 blijkt de mogelijke deelname aan UNFICYP te zijn uitgelekt, want dan verschijnt een artikel in NRC Handelsblad waarin melding wordt gemaakt van het aanbod van een Nederlandse compag-nie.¹²¹⁷ Vooral Buitenlandse Zaken zou voorstander zijn. De journalist blijkt op de hoogte van het feit dat de Britten niet bijzonder enthousiast zijn. Onjuist is echter het gestelde dat er druk diplomatiek overleg wordt gevoerd met de VN in New York. Dat is op dat moment volstrekt niet aan de orde. Op 31 oktober verschijnt een soortgelijk artikel in de Volkskrant, met als kop «Nederland «leurt» met vredestroepen». Als bron wordt «een diplomaat van Buitenlandse Zaken» aangehaald. Redenen voor het «leuren» zijn de te verwachten kortingen op de Defensiebegroting, het uitwissen van «de schande van Srebrenica» en de lobby voor een zetel in de Veiligheidsraad in 1999.¹²¹⁸ Het artikel leidt tot Kamervragen van de CDA-Kamerleden Hillen en Verhagen.

Woordvoerder voor het CDA, Verhagen:

«Er was geen bewindsman of minister die je op de hoogte stelde van het idee dat men wilde gaan deelnemen aan die vredesoperaties. Je haalt die informatie dus uit kranten.»¹²¹⁹

Van Baal: «Naar mijn mening hebben wij niet lopen leuren met onze mensen. Wij wilden om politieke motieven, niet zijnde het leuren met onze mensen, deelnemen aan de crisisbeheersingsoperatie in Cyprus.»¹²²⁰

Op 7 november 1997 verschijnt in de Volkskrant wederom een artikel waarin een Britse legerwoordvoerder wordt geciteerd: «In juni volgend jaar kunnen de Nederlanders komen. Dan rouleert het Britse bataljon. Ze willen graag plaatsmaken voor een aantal Nederlandse soldaten». De krant weet te melden dat het waarschijnlijk om niet meer dan een peloton zal gaan.

De publiciteit inzake Nederlandse deelname aan de VN-missie op Cyprus wordt besproken in de ministerraad van 7 november 1997. De publiciteit wordt voorbarig genoemd. Met het oog op het streven in 1999 tijdelijk lid te worden van de Veiligheidsraad wordt gekeken naar de mogelijkheden voor een grotere betrokkenheid bij UNFICYP, zo wordt de raad meege-deeld.¹²²¹ Voorhoeve informeert vervolgens vice-premier Dijkstal (als plaatsvervanger van premier Kok) met het oog op de wekelijkse persconferentie als volgt: «Er is geen besluit, en ook geen regeringsvoornemen, om een militaire bijdrage aan de VN-vredesmacht in Cyprus te leveren. Wel wordt bestudeerd of er behoefte is bij de VN aan verdere Nederlandse bijdragen aan vredesoperaties. Daarbij wordt o.a. gekeken naar Cyprus.» In een apart briefje aan de Directie Voorlichting meldt Voorhoeve dat het VK geen mededelingen moet doen voordat een formeel VN-verzoek is ontvangen. En passant blijkt uit het briefje dat het schip van staat heeft gelekt van boven: de informatie is door «een eerdere indiscretie» van de DGPZ naar buiten gekomen.¹²²² Deze heeft tijdens een werkbezoek aan Bosnië zich de mogelijke bijdrage aan UNFICYP tegenover meegereisde journalisten laten ontvallen. Tijdens het Politiek Beraad van 10 november geeft de minister aan het besluit over Cyprus te willen laten rusten tot het voorjaar van 1998.¹²²³

Op 12 november worden de vragen van Hillen en Verhagen beantwoord. In het antwoord wordt aangegeven dat er geen sprake van een vraag van of aanbod aan de VN. Verder wordt gesteld: «Nederland biedt geen eenheden aan voor een vredesoperatie zonder dat daartoe een verzoek is ontvangen van de VN, de NAVO, de WEU of de OVSE».¹²²⁴

¹²¹⁸  De Volkskrant, 31 oktober 1997.

¹²¹⁹  Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹²²⁰  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹²²¹  Ministerraad, 7 november 1997.

¹²²²  Notitie van de minister van Defensie aan de minister van Binnenlandse Zaken, 7 november 1997; Notitie van de minister van Defensie aan DV, 7 november 1997.

¹²²³  Besluitenlijst Politiek Beraad, 10 november 1997.

¹²²⁴  TK, 1997–1998, aanhangsel handelingen, nr. 271.

¹²²⁵  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

Voorhoeve: «Nederland heeft geen verzoek van de VN ontvangen om deel te nemen aan de United Nations Force in Cyprus. Dat was zo. Wij hadden er ook niet om gevraagd. Wij hadden de VN niet eens benaderd. Een poging daartoe van Buitenlandse Zaken was door DAB geblokkeerd. Er staat dat er evenmin sprake is van een Nederlands aanbod. Er was geen Nederlands aanbod aan de VN. Er staat dat een Nederlandse bijdrage aan UNFICYP «op dit ogenblik» dus niet aan de orde is. Het was geen zaak waarover besluitvorming zou gaan plaatsvinden. Op het ministerie had ik ook laten weten: dit dossier schuiven wij nu terzijde en misschien komen wij er volgend jaar weer op terug, als zou blijken dat de kaarten dan anders komen te liggen.»¹²²⁵

Buitenlandse Zaken is bij de beantwoording van de vragen niet geraadpleegd, hoewel daar op verzoek van de directeur-generaal Politieke Zaken specifiek door de Directie Verenigde Naties om is verzocht bij de Directie

Algemene Beleidszaken van Defensie.¹²²⁶ Een medewerker van de Directie Verenigde Naties schrijft op 12 november aan het hoofd van de afdeling Politieke Zaken van die Directie: «Bijgevoegde antwoorden zouden volgens Brouwers (medewerker Directie Algemene Beleidszaken van Defensie) al zijn verstuurd door MinDef. Over de lijn zou overeenstemming zijn bereikt tussen Chef DAB en Chef DVB. Bij DVB bleek men echter onaangenaam verrast door de move van Defensie. Chef DVB zal morgen contact opnemen met DAB».¹²²⁷ In een memorandum van enkele dagen later schrijven de directies DVB en DVN aan de minister: «Op woensdag 12 november bleek dat inmiddels door Mindef de desbetreffende Kamervragen zijn beantwoord, zonder Buitenlandse Zaken hierover te raadplegen». Buitenlandse Zaken is het daarnaast niet eens met de aard van de antwoorden: «Het is te betreuren dat bij de beantwoording wel erg afhoudend is gereageerd op een mogelijke deelname aan UNFICYP en dat niet duidelijker is gemaakt dat Nederland bij het overwegen van eventuele deelname aan vredesoperaties in de toekomst ook Cyprus niet buiten beschouwing wil laten».¹²²⁸

Van Dongen: «Ik had die Kamervragen uiteraard wel gezien. Ze waren gericht aan Defensie en volgens de ambtelijke praktijk moet het ministerie in kwestie zijn standpunt dan toetsen aan dat van andere betrokken ministeries, in dit geval aan dat van ons, in ieder geval aan het standpunt van de Directie veiligheidsbeleid. Dat is niet gebeurd. Ik was zelf verrast door de strekking en de formulering van het antwoord op deze vragen en ik heb toen onmiddellijk gebeld met mijn collega van DVB, Chris Sanders. Die was ook «uit z’n huisje» over dit antwoord (...) Voorzichtig gezegd vond ik die (antwoorden) op het randje. (...) Op dat moment was minister Van Mierlo daar namelijk al mee akkoord en minister Voorhoeve was, voor zover wij wisten, zo niet akkoord met dan toch een sterk voorstander van uitzending. In zo’n situatie is het not done om te antwoorden dat uitzending niet aan de orde is.»¹²²⁹

Voorhoeve: «(...) de medewerker van DAB die het Cyprusdossier behandelde (...) heeft zijn tegenhanger op Buitenlandse Zaken, een medewerker van ofwel de Directie Verenigde Naties (DVN), ofwel de Directie Europa (DEU) de conceptantwoorden voorgehouden, schriftelijk of telefonisch, en hij heeft daarvoor de goedkeuring van Buitenlandse Zaken verkregen (...) Ik denk dat men twee dingen moet onderscheiden. Ten eerste de formele vraag: is een medewerker van Buitenlandse Zaken met deze antwoorden akkoord gegaan? Ten tweede: was men gelukkig met deze antwoorden? De antwoorden waren zeer terughoudend. Ik denk dat men niet gelukkig was met het antwoord, omdat men op Buitenlandse Zaken – waar oorspronkelijk de posities over Cyprus ook nogal verschilden – inmiddels zeer enthousiast was geworden over een bijdrage aan Cyprus.»¹²³⁰

¹²²⁶  Memorandum van DVB en DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 17 november 1997.

¹²²⁷  Fax van DAB aan DVN/PZ, 12 november 1997.

¹²²⁸  Memorandum van DVB en DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 17 november 1997.

¹²²⁹  Van Dongen, hoorzitting, 29 mei 2000.

¹²³⁰  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹²³¹  Brief van de plaatsvervangend SG van Defensie aan de TCBU, 23 juni 2000.

¹²³²  Brief van de Britse CDS aan de CDS, 17 december 1997.

«Het is gebruikelijk dat over de conceptantwoorden op vragen van de Tweede Kamer over vredesoperaties wordt overlegd tussen functionarissen van Buitenlandse Zaken en van Defensie. Het overleg verloopt schriftelijk en/of telefonisch. Een document waaruit blijkt dat een medewerker van de Directie Algemene Beleidszaken of de Defensiestaf toentertijd de desbetreffende conceptantwoorden inzake Cyprus schriftelijk aan Buitenlandse Zaken heeft voorgelegd, is niet aangetroffen. De (...) uitlating van oud-minister Voorhoeve tijdens de hoorzitting (...) berust waarschijnlijk op een verklaring van de Directie Algemene Beleidszaken dat het, gelet op het gebruikelijke nauwe overleg tussen beide departementen, waarschijnlijk is dat er op enigerlei wijze contact is geweest met Buitenlandse Zaken over de conceptantwoorden. Met zekerheid kan dit echter, bijna drie jaar na dato,

niet meer worden vastgesteld.»¹²³¹

Na een maand waarin geen stukken over UNFICYP zijn geschreven, maar waarin het onderwerp wel ter sprake komt in regulier bilateraal overleg tussen de Nederlandse en Britse Defensiestaf, komt op 17 december een brief binnen bij CDS Van den Breemen van zijn Britse collega Guthrie.¹²³²

Van Baal: «De kwestie was niet van de baan, maar er werd geen besluit genomen. Er zou in het voorjaar op worden teruggekomen (...) Het blijft dan een hele tijd stil. Het onderwerp UNFICYP komt alleen maar aan de orde in het overleg tussen officieren van mijn staf en de Engelsen. In dat kader wordt het standpunt van het Engelse ministerie van Defensie kenbaar gemaakt. Dat luidt: wij zijn ermee bezig en u hoort van ons. Begin december werd er echter gezegd dat het er positief uitzag. Dat klopte ook, want op 17 december nodigt generaal Guthrie ons uit om medio 1998 deel te nemen met een compagnie van 100 man (...) Er zijn geen specifieke contacten geweest. Generaal Van den Breemen en generaal Guthrie hebben elkaar regelmatig ontmoet, bij allerlei gelegenheden. Daar zal de kwestie misschien aan de orde zijn geweest, maar het heeft niet op de agenda gestaan van enig formeel overleg.»¹²³³

Guthrie vraagt formeel of Nederland deel wenst te nemen aan UNFICYP. Opvallend is dat de Britten kunnen instemmen met een bijdrage tot maximaal een compagnie. Kennelijk heeft Van den Breemen hierover afspraken heeft gemaakt met Guthrie: «(...) as we discussed the actual numbers may sometimes be below the level of a full company». Bij de Directie Algemene Beleidszaken moet deze brief rauw op het dak zijn gevallen: «De (...) meningsverschillen tussen DAB en Defensiestaf (...) bereikten een onaangenaam hoogtepunt na ontvangst van de brief van 17 december 1997 van de Britse CDS».¹²³⁴

De Winter: «Die (brief) kwam voor mij als een verrassing. Ik dacht dat het besluit van de minister om de zaak uit te stellen tot het voorjaar van 1998 een uitstel was dat tot afstel zou leiden. Ik had de indruk – wellicht wat naïef – dat hij onder de indruk was van de argumenten die de Directie naar voren had gebracht tegen UNFICYP. Later bleek mij dat zijn besluit te maken had met de problemen die in Londen waren gerezen tussen buitenlandse zaken en defensie.»¹²³⁵

¹²³³  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹²³⁴  Nota van SCO Defensiestaf aan SCO’s krijgsmachtdelen, 7 januari 1999

¹²³⁵  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

¹²³⁶  Nota van SCO Defensiestaf aan SCO’s krijgsmachtdelen, 7 januari 1999.

¹²³⁷  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 januari 1998. Deze notitie heeft de minister niet bereikt. SG Barth heeft aangetekend: «Deze nota is niet doorgezonden aan de minister i.v.m. ontbreken standpunt CDS en gepland gesprek met de minister op 9 januari. DAB heeft hierin deze punten naar voren gebracht».

¹²³⁸  Ministerraad, 9 januari 1998.

¹²³⁹  Notitie van SG, gevoegd bij Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 januari 1998.

Op 7 januari 1998 verneemt de Directie Algemene Beleidszaken tijdens de dagelijkse ochtendbriefing in het Defensie Crisisbeheersingscentrum (DCBC) dat de minister positief staat tegenover Nederlandse deelname. Tijdens deze bijeenkomst geeft Voorhoeve het groene licht. Hij verbindt uitdrukkelijk een termijn van drie jaar aan de Nederlandse deelname.¹²³⁶ In een bijeenkomst van minister, DAB, CDS en plaatsvervangend secretaris-generaal Hulshof op 9 januari wijst DAB de minister op de ongelukkige gang van zaken. Immers, op 12 november heeft Defensie nog de deelname aan UNFICYP ontkend in de antwoorden op kamervragen. Daarnaast wordt aangegeven dat voordat verdere contacten met de Britten worden gelegd een beginselbesluit van het kabinet noodzakelijk is. DAB handhaaft de bezwaren tegen deelname.¹²³⁷ Op 9 januari 1998 wordt aan de ministerraad meegedeeld dat het mogelijk is dat het kabinet zich op korte termijn op deelname aan UNFICYP zal moeten beraden. Hoewel de Britten aanvankelijk hebben aangegeven geen behoefte te hebben aan een Nederlandse inbreng, is deze bij nader inzien zeer gewenst.¹²³⁸ Secretaris-generaal Barth zet voor zichzelf doelen, consequenties en factoren van invloed met betrekking tot de casus Cyprus op een rij.¹²³⁹ Als doelen signaleert hij de bemiddelingsrol van Buitenlandse Zaken tussen Turkije en Griekenland, de deelname aan vredesoperaties in relatie tot de defensiebegroting, de «presentatie» van de luchtmobiele brigade van de koninklijke landmacht en de (bondgenootschappelijke) lastenverdeling. Consequenties ziet hij op het financiële vlak in verband met de waarschijnlijk hoge kosten, en met betrekking tot de capaciteit voor deelname aan andere vredesoperaties. Onder de factoren van invloed noemt hij het «leuren» met troepen, de risico’s, de rol van het parlement en het Toetsingskader, en de reeds gevestigde indruk naar aanleiding van de beantwoording van de kamervragen. Hij verbindt hieraan geen duidelijke conclusie.

Voorhoeve besluit de defensiespecialisten van de vier grote fracties (PvdA, VVD, CDA, D66) te consulteren.¹²⁴⁰ Dit gebeurt op 13 januari 1998. De kamerleden reageren, zo stelt de besluitenlijst van het Politiek Beraad van 19 januari, positief.¹²⁴¹ Voorhoeve spreekt met de coalitiewoordvoerders Valk, Van den Doel en Hoekema, en apart met oppositiewoordvoerder De Hoop Scheffer. DAB levert een gespreksnotitie aan met overwegingen die pleiten voor Nederlandse deelname.¹²⁴² Door deel te nemen zou Nederland bijdragen aan de bondgenootschappelijke lastenverdeling. Andere overwegingen die pleiten voor een positief antwoord zijn dat de veiligheidsrisico’s aanvaardbaar zijn, en het veronderstelde draagvlak onder de Nederlandse bevolking. Er wordt niet gerept over het Nederlandse initiatief, maar er wordt gesproken van een «concreet verzoek om een bijdrage van het Verenigd Koninkrijk».

Voorhoeve: «Ik denk dat ik heb gezegd: een bijdrage aan Cyprus is opgekomen in het bilaterale overleg met de Britten, die het zeer op prijs zouden stellen.»¹²⁴³

Het initiatief van Voorhoeve is niet afgestemd met Buitenlandse Zaken en wekt aldaar enige wrevel. Op 19 januari 1998 wordt door de plaatsvervangend chef DVB aan DGPZ bericht dat «op werkniveau aan Defensie (is) overgebracht dat het sterk de voorkeur verdient als MinDef eerst M (Van Mierlo) consulteert alvorens kamerfracties te polsen».¹²⁴⁴

Van Mierlo: «Ja, dat was stout van Joris (...) Ik zal wel gezegd hebben dat het niet goed was dat hij daarover eerst met de specialisten sprak. Dat staat in de stukken, maar ik kan het mij niet herinneren, omdat het geen enkele indruk op mij gemaakt heeft.»¹²⁴⁵

¹²⁴⁰  Besluitenlijst Politiek Beraad, 12 januari 1998.

¹²⁴¹  Besluitenlijst Politiek Beraad, 19 januari 1998.

¹²⁴²  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 12 januari 1998.

¹²⁴³  Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹²⁴⁴  Memorandum van plaatsvervangend DVB aan DGPZ, 19 januari 1998.

¹²⁴⁵  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

¹²⁴⁶  Bericht van Londen aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 januari 1998.

¹²⁴⁷  Brief van de CDS aan de Britse CDS, 28 januari 1998.

¹²⁴⁸  Fax van Operationele Staf BLS aan DCBC, 6 februari 1998.

¹²⁴⁹  Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 februari 1998.

¹²⁵⁰  Ministerraad, 13 februari 1998.

Op 26 januari licht Voorhoeve tijdens een kort bezoek aan zijn Britse collega Robertson zijn gesprekspartner in over de Nederlandse bereidheid tot deelname met een compagnie «mits de ministerraad en het parlement daarmee instemmen».¹²⁴⁶ Op 28 januari wordt dit nogmaals formeel gesteld in het antwoord op de brief van Guthrie van 17 december: «detailed planning can start once UN approval has been received and my Minister has formally taken matters to Cabinet and Parliament».¹²⁴⁷ Op 4 februari 1998 vindt een bespreking plaats op militair niveau tussen het VK en Nederland. «De bespreking diende input te leveren voor berichtgeving van Britse zijde aan de VN in New York en voor de nota aan de Tweede Kamer over deze mogelijke uitzending».¹²⁴⁸ Op 9 februari bericht de missie in New York dat informele besprekingen hebben plaatsgevonden met de ondersecretaris-generaal voor vredesoperaties, Miyet. Deze heeft toegezegd op korte termijn contact op te nemen met de betrokken partijen.¹²⁴⁹

3.8.2 Kabinetsbesluit/Brief

De officiële kennisgeving aan de Tweede Kamer inzake het besluit tot deelname aan UNFICYP laat enige tijd op zich wachten, omdat de brief aan de Kamer niet wordt verstuurd alvorens een formeel verzoek om deelname van de VN is ontvangen. Dit wordt besloten in de ministerraad van 13 februari 1998.¹²⁵⁰ Na het kabinetsbesluit naar aanleiding van de bilaterale afspraken met het VK moet het «VN-traject» van de besluitvorming nog beginnen. Er moet worden gevraagd om een formeel VN-verzoek. Aangezien de onderhandelingen over de tekst van het formele verzoek van de VN stroef verlopen (het Department of Peacekeeping Operations (DPKO) van de VN voelt zich gezien het «bilateraaltje»

gepasseerd), duurt het geruime tijd voor de Kamer in kennis wordt gesteld.¹²⁵¹ Zo kan het gebeuren dat de ministerraad reeds op 13 februari 1998 zijn fiat geeft aan de brief aan de Tweede Kamer, maar dat deze pas ruim een maand later wordt verzonden.

Van Dongen: «(...) die onderhandelingen over het uitlokken heb ik altijd gezien als een beetje pesterij van de Verenigde Naties omdat ze in eerste instantie buiten beeld waren gebleven.»¹²⁵²

Voorhoeve wil de Kamer formeel op de hoogte stellen op een moment dat nog geen formeel verzoek van de VN is ontvangen. Dit omdat het besluit over UNFICYP anders te dicht bij het principebesluit over deelname aan MINURSO (Westelijke Sahara) komt te liggen. Hij verzoekt de minister van Buitenlandse Zaken de brief op 18 maart 1998 ondertekenen, maar ambtelijk Buitenlandse Zaken adviseert Van Mierlo negatief. Omdat op dat moment geen garantie kan worden gegeven dat het verzoek van de VN op korte termijn te verwachten is, «zou een onnodig politiek risico worden gelopen».¹²⁵³ Besloten wordt tot een compromis. Minister Voorhoeve kondigt in het algemeen overleg van 18 maart 1998 over de situatie in het voormalig Joegoslavië aan dat de regering «binnenkort nadere mededelingen» over Cyprus zal doen.¹²⁵⁴ Binnen een week is dit inderdaad het geval. Op 23 maart 1998 ontvangt ambassadeur Ramaker het VN-verzoek van ondersecretaris-generaal voor peacekeeping operaties Miyet, gedateerd op 20 maart. Het is overigens geen formeel verzoek, maar een verwelkoming van een aanbod.

De Winter: «De brief van Miyet, die binnen de VN verantwoordelijk was voor vredesoperaties, spreekt niet van een verzoek. De eerste zin luidt dat hij erg blij is dat wij bereid zijn om naar Cyprus te gaan. Er staat nergens in de brief dat hij ons officieel uitnodigt om mee te doen. Dat was uiteraard geen toeval. Bij de VN bestonden bezwaren tegen de wijze waarop dit achter de schermen was geregeld tussen de Britten en de Nederlanders. Er was duidelijk sprake van enige ergernis. Dat blijkt uit die brief.»¹²⁵⁵

¹²⁵¹  Memorandum van DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken via DVB, DEU, DGPZ en S, 18 maart 1998; Nota van SCO Defensiestaf aan SCO’s krijgsmachtdelen, 7 januari 1999.

¹²⁵²  Van Dongen, hoorzitting, 29 mei 2000.

¹²⁵³  DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 18 maart 1998.

¹²⁵⁴  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 199.

¹²⁵⁵  De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.

¹²⁵⁶  TK, 1997–1998, 25 954, nr. 1.

¹²⁵⁷  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 1 april 1998.

¹²⁵⁸  In een concept-versie van de brief werd de term «aanvaardbaar» gebruikt.

Op 24 maart wordt de brief met het kabinetsbesluit aan de Kamer gestuurd.¹²⁵⁶ In deze brief – opgesteld door de Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie en afgestemd met de directies DVN en DVB van het ministerie van Buitenlandse Zaken – wordt het besluit tot uitzending van circa 100 militairen van de 11e luchtmobiele brigade toegelicht, overigens zonder expliciet te verwijzen naar het Toetsingskader. Als verantwoording voor deelname wordt aangevoerd dat Nederland een bijdrage kan leveren aan de stabilisering van Cyprus, dat een veiligheidsprobleem is dat de belangen van de EU (i.v.m. de toetredingsonderhandelingen) en de NAVO (betrekkingen tussen bondgenoten Turkije en Griekenland) rechtstreeks raakt. Van een «concreet Brits verzoek» wordt op uitdrukkelijk verzoek van de Britten niet langer gesproken.¹²⁵⁷

De passage over de veiligheidsrisico’s roept vragen op. Er wordt gesteld dat ze «beperkt en verantwoord» zijn.¹²⁵⁸ Min of meer terloops volgt daarop dat de spanning op Cyprus «overigens» kan groeien door de toetredingsonderhandelingen tussen de EU en Cyprus en het voornemen van de Cypriotische regering tot plaatsing van het Russische luchtverdedigingssysteem. UNFICYP is volgens de brief een operatie met een helder mandaat, een concrete militaire opdracht en een duidelijke bevelsstructuur. Ook is een termijn van drie jaar gesteld. Op verzoek van de minister van Defensie is de zin «de regering behoudt de eindverantwoordelijkheid («full command») over de Nederlandse militairen» niet terechtgekomen in de eindversie van de brief. Volgens de

Directie DVN is de zin geschrapt omdat hij naar de mening van minister Voorhoeve zou kunnen leiden tot Kamervragen.¹²⁵⁹

3.8.3 Overleg Tweede Kamer

Op 2 april 1998 krijgt de Tweede Kamer de gelegenheid om met minister Voorhoeve van gedachten te wisselen over het kabinetsbesluit tot deelname aan UNFICYP. Het andere agendapunt, een principebesluit over een mogelijke deelname aan de operatie MINURSO in de Westelijke Sahara, neemt een aanzienlijk deel van het algemeen overleg in beslag.¹²⁶⁰ Minister Van Mierlo is verhinderd wegens ziekte. Woordvoerders zijn Zijlstra (PvdA), Van den Doel (VVD), Van Middelkoop (GPV), Verhagen (CDA), Sipkes (GroenLinks) en Van Waning (D66). Er is kamerbrede steun voor «Cyprus».

De vragen van de woordvoerders spitsen zich toe op twee hoofdpunten. Ten eerste wordt aandacht gevraagd voor het Nederlandse initiatief tot deelname en de in de pers gewekte indruk dat Nederland zich heeft aangeboden, bijvoorbeeld om toekomstige bezuinigingen af te weren. Een tweede punt dat door vrijwel alle woordvoerders wordt aangeroerd is de veiligheidssituatie op het eiland en de daarmee verbonden (toekomstige) risico’s voor de Nederlandse militairen. Uit de beperkte inbreng van de woordvoerders blijkt overigens dat het besluit tot de uitzending naar Cyprus voor hen geen hoge politieke prioriteit heeft. In zijn antwoorden geeft Voorhoeve aan dat het idee voor een Nederlandse bijdrage is ontstaan in bilaterale militaire besprekingen tussen Groot-Brittannië en Nederland, en dat het argument van mogelijke bezuinigingen «geen belangrijke rol» speelt. Hij wijst er op dat het om een bescheiden bijdrage gaat, die financieel probleemloos in te passen is in de begroting. Bovendien is er ook bij deelname aan UNFICYP nog capaciteit voor deelname aan andere operaties.

Verhagen: «Tijdens dat overleg en ook in de brief is toen heel duidelijk de suggestie gewekt dat Nederland deelnam aan de VN-operatie op Cyprus op basis van een verzoek van de Britten, daarna geaccordeerd door de VN (...) Ik viel dan ook enigszins van mijn stoel bij de verhoren vorige week, toen er verschillende malen van ambtelijke zijde is gezegd dat er helemaal geen sprake was van een Brits verzoek, integendeel, dat Nederland juist met veel pijn en moeite de Britten ervan heeft kunnen overtuigen om Nederland deel te laten nemen. Dat was in ieder geval niet in overeenstemming met de informatie die ons is gegeven tijdens het algemeen overleg.»¹²⁶¹

¹²⁵⁹  Memo van DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DVB, DGPZ en S.

¹²⁶⁰  TK, 1997–1998, 25 954, nr. 3.

¹²⁶¹  Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹²⁶²  TK, 1997–1998, 25 954, nr. 2.

Met betrekking tot de risico’s merkt de minister op dat risicoloze operaties een «contradictio in terminis» zijn. UNFICYP speelt een preventieve rol en als de beide partijen in een militair conflict verwikkeld raken, hebben de 1200 man van UNFICYP geen rol meer te spelen op het eiland. Woordvoerder Van den Doel zegt er vanuit te gaan dat de regering de aandachtspunten van het Toetsingskader zorgvuldig heeft nagelopen, hoewel er in de brief niet naar wordt verwezen. Voorhoeve antwoordt hierop dat het Toetsingskader natuurlijk «een rol» heeft gespeeld. Hij zegt toe aan Van den Doel dat de Kamer zal worden ingelicht, mocht daar gezien mogelijke gewijzigde omstandigheden vóór het daadwerkelijke moment van uitzending aanleiding voor zijn. De Kamerleden nemen genoegen met de antwoorden van de minister met betrekking tot UNFICYP. Vragen die vanwege tijdsgebrek niet kunnen worden beantwoord, worden schriftelijk beantwoord in een brief van 8 mei 1998.¹²⁶² In deze brief wordt met betrekking tot de veiligheidsrisico’s nogmaals uitdrukkelijk gesteld dat de regering de politieke situatie «op dit moment» stabiel acht en de veiligheidsrisico’s beperkt en verantwoord zijn.

3.9 Operaties in en rond Kosovo: Operatie «Allied Force»

Kosovo Verification Missions – OKVM, NKVM («Eagle Eye») Extraction Force – EFOR («Joint Guarantor») Albania Force – AFOR («Allied Harbour») Kosovo Force – KFOR («Joint Guardian»)

3.9.0 Internationaal Kader

De weg naar ACTORD

Al enkele maanden voor het uitbreken van de vijandelijkheden in de eerste week van maart 1998 staat de kwestie «Kosovo» op de agenda van de NAVO. De bezorgdheid van het bondgenootschap over de «in potentie explosieve» situatie in Kosovo komt ook naar voren in officiële verklaringen. Op 6 maart 1998 bijvoorbeeld verklaart de Noord-Atlantische Raad na een lange discussie: «NATO and the international community have a legitimate interest in developments in Kosovo, inter alia because of their impact on the stability of the whole region which is of concern to the Alliance». De erkenning dat de NAVO een legitiem belang heeft in de ontwikkelingen in Kosovo vormt het beginpunt van een discussie binnen de NAVO over de voorwaarden voor een mogelijke militaire interventie van het bondgenootschap aan zijn periferie.

Ondanks herhaalde dreigementen in de richting van president Milosevic dat de NAVO bereid is geweld te gebruiken indien deze niet tegemoet komt aan de eisen van de internationale gemeenschap, beperkt het militaire optreden zich aanvankelijk tot enkele symbolische acties in het luchtruim van het grensgebied van Kosovo met Albanië en Macedonië. Na een periode van contingency planning, bedoeld om scenario’s voor het mogelijk gebruik van geweld uit te werken, krijgt de NAVO-raad in september een drietal militaire opties voorgelegd: (1) de preventieve stationering van grondtroepen in Albanië; (2) een gefaseerde uitvoering van acties vanuit de lucht; en (3) de stationering van grondtroepen in het kader van een staakt-het-vuren of een vredesregeling. De besluitvorming valt samen met toenemende internationale zorg over een «naderende humanitaire catastrofe», als uitvloeisel van het verloop van het conflict, schendingen van het internationale humanitaire recht en de naderende winter. Onder die omstandigheden neemt de Veiligheidsraad op 23 september resolutie 1199 aan. Daarin roept de Raad Milosevic op een politiek eisenpakket na te komen dat hem feitelijk reeds drie maanden eerder, in juni, is voorgelegd. De resolutie verwijst naar de bijeenkomst van de Contact Groep en de ontmoeting Jeltsin-Milosevic, op respectievelijk 12 en 16 juni 1998. Het pakket heeft onder meer betrekking op een staakt-het-vuren, de terugtrekking van militairen en speciale politie-eenheden, de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, toelating tot het gebied van humanitaire hulporganisaties en «international monitoring» in Kosovo.

Tegen deze achtergrond kiest de NAVO-raad op 13 oktober 1998 voor de optie van luchtacties, door SACEUR te autoriseren tot het uitvaardigen van een tweetal zogenaamde Activation Orders voor zowel een beperkte als een grootschalige gefaseerde luchtoperatie. Het politieke doel dat met deze besluiten wordt nagestreefd, is Milosevic ertoe te bewegen de eisen van de internationale gemeenschap zoals formeel vastgelegd in resolutie 1199 na te komen. De Raad besluit hiertoe overigens zonder overeenstemming te bereiken over de volkenrechtelijke grondslag van dat besluit, in casu de vraag of de NAVO expliciete autorisatie van de VN-Veiligheidsraad nodig heeft inzake het gebruik van geweld. NAVO-secretaris-generaal Solana verklaart dat «all the Allies believe that under these grave circumstances in Kosovo, and in the presence of the provisions of resolution 1199, there are legitimate grounds for the use of force or the threat of the use of force». De rond die tijd in Brussel veel gehoorde opvatting als zou het bondgenootschap «a sufficient legal base» voor de «Activation Orders» hebben, behelst zowel de erkenning dat een expliciete autorisatie van de Veiligheidsraad ontbreekt, maar ook dat de NAVO niet in staat is overeenstemming te bereiken over een officiële, gemeenschappelijke formulering voor de juridische basis van de actie. Militair-operationeel is de NAVO nu klaar om met luchtacties te beginnen.

¹²⁶³  Document S/1998/953, annex; 14 October 1998.

¹²⁶⁴  Het is niet de eerste keer dat Milosevic, die zich aanvankelijk krachtig heeft verzet tegen elke vorm van «internationalisering» van de kwestie-Kosovo, instemt met het beginsel van «international monitoring». In een gemeenschappelijke verklaring met de Russische president Jeltsin van 16 juni 1998, stemt hij reeds in met de komst van een eerste internationale presentie» op het grondgebied van Kosovo, de zogenaamde «Kosovo Diplomatic Observer Mission».

¹²⁶⁵  Het gaat hier om (1) «Agreement on the OSCE Kosovo Verification Mission», op 17 oktober 1998 ondertekend door de voorzitter van de OVSE en de minister van Buitenlandse Zaken van de FRY, en (2) «The Kosovo Verification Mission Agreement between the North Atlantic Treaty Organization and the Federal Republic of Yugoslavia», ondertekend op 15 oktober 1998.

¹²⁶⁶  Resolutie 1160 dateert van 31 maart 1998.

Verificatie-afspraken: de missies van de OVSE en de NAVO Het besluit van de NAVO-Raad, medio oktober 1998, tot inzet van het luchtwapen (op basis van de zogenaamde Activation Orders) fungeert als drukmiddel voor de Amerikaanse onderhandelaar Richard Holbrooke in zijn onderhandelingen met de Joegoslavische president Slobodan Milosevic. De besprekingen leiden, medio oktober, tot de zogenaamde Milosevic-Holbrooke «overeenkomst», waarin Milosevic belooft de politieke eisen van de internationale gemeenschap, zoals vastgelegd in Veiligheidsraadsresolutie 1199 van 23 september 1998, te zullen nakomen. Dit «akkoord» vormt de basis voor de verdere besluitvorming van de internationale gemeenschap, met name voor wat betreft de instelling van een verificatie-regime. Wat de formele status van het «akkoord» betreft, moet erop gewezen worden dat een officiële tekst nooit is gepubliceerd. Dit roept vragen op over de juridische betekenis van het «akkoord», al doen velen het voorkomen alsof er bij het «akkoord» tussen Milosevic en Holbrooke daadwerkelijk sprake is van een geschreven document met daaronder de handtekening van beide gesprekspartners. Ook de Veiligheidsraad heeft slechts de beschikking over een brief van de permanente missie van Joegoslavië bij de VN met daarin «information on the endorsement by the Government of Serbia of the accord reached by Slobodan Milosevic, President of the Federal Republic of Yugoslavia and the United States Envoy, Richard Holbrooke».¹²⁶³ De in een annex bij de brief opgenomen «informatie» bevat een samenvatting van «het slotakkoord» dat, opgesplitst in drie delen, betrekking heeft op de kwestie van de «monitoring», de grondslagen voor een politieke regeling en een tijdschema voor de tenuitvoerlegging van de gemaakte afspraken. Het «akkoord» bevat kennelijk geen enkele verwijzing naar een staakt-het-vuren. Dat wijst er nog eens op dat de Kosovaarse Albanezen geen gesprekspartner zijn geweest bij het overleg.

Ongeacht de omstreden formele status, erkent het «akkoord» Milosevic-Holbrooke expliciet «the interest of the international community in full-scale monitoring of the situation in Kosovo and Methohija».¹²⁶⁴ Deze bepaling effent de weg voor het opzetten van een verificatie-regime, dat uit twee componenten bestaat: een OVSE-missie op de grond, met 2000 onbewapende «verificateurs», en een NAVO-verificatiemissie met onbewapende verkenningsvliegtuigen in de lucht. Over deze missies worden aparte afspraken gemaakt tussen Belgrado enerzijds en de OVSE

en de NAVO anderzijds.¹²⁶⁵

De Veiligheidsraad geeft vervolgens bij de aanvaarding van resolutie 1203 op 24 oktober 1998 formeel goedkeuring aan de beide missies door, verwijzend naar hoofdstuk VII van het VN-Handvest, de FRJ op te dragen de resoluties 1160¹²⁶⁶ en 1199 «volledig en onmiddellijk» na te komen en daartoe «volledig» samen te werken met de beide verificatiemissies volgens de tussen Belgrado en de OVSE, respectievelijk NAVO overeengekomen akkoorden. Het politieke doel dat met deze missies wordt beoogd, is de verificatie van de naleving door de Federale Republiek Joegoslavië (FRJ) en «all others concerned in Kosovo» van de bepalingen in de resoluties 1199 en 1203. De verwijzing naar «alle andere betrokkenen» betekent dat ook de etnisch-Albanese partijen nadrukkelijk worden betrokken bij de implementatie van resolutie 1203, waarin de Veiligheidsraad beide verificatiemissies formeel autoriseert. Holbrooke benadrukt dat het mandaat van de missies betrekking heeft op «verificatie» en niet op «observing or monitoring», zonder duidelijk aan te geven waarin de verschillen zitten. Ondertussen is wel duidelijk dat de missies een typisch «peacekeeping»-karakter dragen, optredend met instemming van het «gastland» en zonder bewapening, daarmee nog eens de beperkte bevoegdheden van de «verificateurs» onderstrepend. Als vervolg op de door Holbrooke en Milosevic in oktober 1998 overeengekomen afspraken, geeft de NAVO Milosevic nog twee weken extra om tegemoet te komen aan de eisen inzake de terugtrekking van zijn troepen en zware wapens uit Kosovo (tot de niveaus van voor maart 1998) en de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden. Bij het verlopen van de «deadline», op 27 oktober, besluit de Noord-Atlantische Raad op het laatste moment nog niet te beginnen met het uitvoeren van luchtaanvallen, maar de «Activation Orders» voorlopig wel te handhaven in een poging Belgrado te wijzen op de mogelijke gevolgen van het niet nakomen van gedane toezeggingen.

De Extraction Force

Slechts geleidelijk aan beginnen beleidsmakers zich de implicaties van de uitkomst van de besprekingen tussen Milosevic en Holbrooke van oktober 1998 te realiseren. De OVSE-missie moet gaan optreden in een potentieel «vijandelijke omgeving», gelet op de fragiele situatie op de grond. Dit besef maakt een aantal landen terughoudend bij het besluit verificateurs ter beschikking te stellen. Rekening houdend met het peacekeeping-karakter van de missie, dringen sommige regeringen aan op extra veiligheidsgaranties voor de verificateurs, die onbewapend gaan optreden in een potentieel instabiel gebied, kwetsbaar zijn als doelwit voor gijzelneming en kunnen worden gebruikt als menselijk schild. Op het moment dat resolutie 1203 wordt aanvaard, is nog intensief diplomatiek overleg gaande over de vraag hoe de veiligheid van de verificateurs kan worden gegarandeerd. In paragraaf negen anticipeert de Veiligheidsraad op die besluitvorming, waar hij weliswaar «the commitment of the Federal Republic of Yugoslavia to guarantee the safety and security of the verification missions» toejuicht, maar er in een adem aan toevoegt «that, to this end, the OSCE is considering arrangements to be implemented in cooperation with other organizations» (lees: de NAVO), eraan toevoegend «that, in the event of an emergency, action may be needed to ensure their safety and freedom of movement as envisaged in the agreements» (tussen Belgrado en de OVSE/NAVO).

Ofschoon resolutie 1203 bijna unaniem wordt aanvaard, onder verwijzing naar hoofdstuk VII van het VN-Handvest, bestaan er diepgaande verschillen van mening over de interpretatie van de tekst met betrekking tot de vraag of zij het gebruik van geweld bij het garanderen van de veiligheid van de onbewapende «verificateurs» nu wel of niet legitimeert. Belgrado beroept zich op het akkoord met de OVSE. Na uitvoerig overleg intern en met de OVSE, richt de NAVO tenslotte de «Extraction Force» op, speciaal bedoeld om de evacuatie van verificateurs ingeval van nood mogelijk te maken. Terwijl in westelijke hoofdsteden wordt gemeend dat zowel de oprichting van de «Extraction Force» als het gebruik van geweld worden «gedekt» door resolutie 1203, wordt deze opvatting op volkenrechtelijke en politieke gronden krachtig bestreden door andere leden van de Veiligheidsraad, inclusief Costa Rica, Brazilië en de Russische Federatie. Deze interpretatieverschillen zijn al duidelijk bij het aannemen

1267

van de resolutie 1203, als de NAVO nog bezig is de modaliteiten van de «Extraction Force» uit te werken. Wanneer de strijdmacht tenslotte op 12 december 1998 operationeel wordt, ontkent president Milosevic dat de stationering van de «Extraction Force» deel uitmaakt van de deal met Holbrooke van medio oktober. Hij waarschuwt dat elk optreden van de NAVO zal worden opgevat als «een daad van agressie» en zal leiden tot vergelding van de kant van zijn troepen.

Allied Force

Terwijl de OVSE nog volop bezig is het benodigde aantal «verificateurs» bijeen te krijgen, culmineert een aantal incidenten op de grond op 15 januari 1999 in een bloedbad in Racak, waarbij 45 Kosovaarse Albanezen om het leven komen. Het bloedbad dwingt de internationale gemeenschap te erkennen dat er sinds medio oktober nauwelijks enige vooruitgang is geboekt bij de implementatie van de politieke eisen zoals neergelegd in resoluties van de Veiligheidsraad, en dat er een nieuwe impuls aan de diplomatieke inspanningen gegeven moet worden in een uiterste poging het gebruik van geweld te voorkomen. Op 29 januari 1999 gelast de Contactgroep¹²⁶⁷ vertegenwoordigers van beide conflictpartijen voor onderhandelingen, begin februari, naar Rambouillet. Ze krijgen veertien dagen om overeenstemming te bereiken over een politieke regeling voor een overgangsperiode van drie jaar, op basis van een door de Contactgroep voorgelegd plan, dat voorziet in «substantial autonomy for Kosovo», met behoud van de territoriale integriteit van de FRJ, de stationering van een internationale troepenmacht onder leiding van de NAVO en de ontwapening van het UCqK. Ook een verlenging van het overleg blijkt niet voldoende. Het vastlopen van het overleg tijdens onderhandelingsrondes in Rambouillet en Parijs leidt uiteindelijk tot het uitvoeren van de sinds oktober voorgenomen luchtacties. De terugtrekking van de OVSE-verificateurs neemt de laatste belemmering weg voor het begin van operatie Allied Force, op 24 maart 1999. Gedurende de luchtaanvallen gaan de diplomatieke inspanningen door om te proberen Milosevic te laten instemmen met het politieke eisenpakket. Rusland neemt aanvankelijk een sterk afwijzende houding in ten opzichte van het NAVO-optreden. Een eigen bemiddelingspoging onder leiding van de minister van Buitenlandse Zaken Ivanov mislukt. De Russische positie wijzigt enigszins nadat half april de voormalige premier Tsjernomyrdin tot speciale gezant voor de Balkan wordt benoemd. De feestelijk bedoelde top van de vijftigjarige NAVO in Washington van eind april wordt een sobere aangelegenheid. Naarmate de luchtaanvallen langer duren wordt meer en meer getwijfeld aan de effectiviteit ervan. Deze indruk wordt versterkt doordat de NAVO collaterale schade veroorzaakt.

AFOR

Als onbedoeld neveneffect van operatie Allied Force ziet de NAVO zich, onder druk van de ernstige humanitaire crisis als gevolg van de grote aantallen vluchtelingen die de buurlanden binnenkomen, genoodzaakt ook een reeks activiteiten op het humanitaire vlak – normaal gesproken het domein van civiele inter- en non-gouvernementele hulporganisaties – te ontplooien, in zowel Albanië als Macedonië (met respectievelijk maximaal 12.000 en 8.000 militairen). Zij maakt daarbij onder meer gebruik van de beschikbaarheid van reeds in de regio aanwezige NAVO-troepen (zoals de overtollig geworden manschappen van de «Extraction Force»). Tegelijk anticipeert de NAVO met de inzet van deze

De Contactgroep bestaat uit de VS, het _{VK, Frankrijk, Duitsland, de Russische}                 troepen op een toekomstige stationering van Kosovo Force (KFOR) in

Federatie en Italië.                                                      Kosovo.

Allied Harbour is de eerste humanitaire operatie van de NAVO. Eind maart 1999 kunnen de reguliere humanitaire organisaties het probleem van de massale instroom van vluchtelingen uit Kosovo in buurland Albanië niet langer aan: in een periode van amper 14 dagen zijn meer dan 200 000 vluchtelingen in Albanië aangekomen. Medio juni bevinden zich ruim 450.000 vluchtelingen in het land, ondergebracht bij gastgezinnen, in opvangcentra en vluchtelingenkampen. Als reactie op de ontstane situatie stelt de Albanese regering de «Emergency Management Group» (EMG) in, die belast wordt met de coördinatie van de hulpinspanningen. Ook de NAVO wordt gevraagd te assisteren. Op 16 april 1999 neemt de Noord-Atlantische Raad «Operation Order» 40414 aan, die voorziet in de stationering van Albania Force (AFOR) in Albanië, met de taak «to provide humanitarian assistance in support of, and in close co-ordination with, the UNHCR and Albanian civil and military authorities». De assistentie bestaat uit ondersteuning bij de doorvoer van hulpgoederen (zoals het herstel c.q. onderhoud van doorgangswegen), bij de opvang van vluchtelingen (zoals de bouw van vluchtelingenkampen), en hulp bij de noodzakelijke verplaatsing van vluchtelingen.

Zijn de werkzaamheden in de eerste fase van de missie van AFOR ten tijde van operatie Allied Force – vooral gericht op ondersteuning bij de opvang van de vluchtelingen, de tweede periode, die begint met het einde van de luchtacties, staat in het teken van de terugkeer van diezelfde vluchtelingen naar Kosovo. Onder deze omstandigheden wordt ook het takenpakket van AFOR aangepast: naast de voortzetting van de ondersteuning van de humanitaire hulpverlening, gaat het nu vooral om het in goede banen leiden van de repatriëring van de vluchtelingen naar Albanië, in nauwe samenwerking met KFOR, de Albanese regering en UNHCR. De snelheid en de omvang van de spontane terugkeer komt voor alle betrokkenen als een verrassing. Op 1 september 1999 wordt de missie beëindigd. Een soortgelijke humanitaire hulpoperatie als in Albanië wordt in april 1999 opgezet voor de opvang c.q. terugkeer van vluchtelingen uit Kosovo in buurland Macedonië; in dit kader verleent de NAVO, via operatie Provide Shelter, een soortgelijke ondersteunende rol. Ook hier worden NAVO-manschappen, in hoofdzaak de reeds in Macedonië aanwezige eenheden van de Extraction Force, ingezet voor de leverantie en het vervoer van hulpgoederen, voor logistieke ondersteuning, voor hulp bij het opzetten van vluchtelingenkampen en de opbouw van de benodigde infrastructuur voor deze kampen. Het betreft geen apart opgezette humanitaire NAVO-operatie.

KFOR

De G-8, het overlegorgaan van ’s werelds zeven grootste economieën en Rusland¹²⁶⁸, bereikt begin mei 1999 overeenstemming over een reeks algemene beginselen voor een politieke oplossing voor de status van Kosovo, die onder andere voorziet in de stationering van «effective international civil and security presences». Het document waarmee de onderhandelaars Ahtisaari en Tsjernomyrdin begin juni naar Belgrado afreizen is een nadere uitwerking, waarover inmiddels na verder diplomatiek touwtrekken overeenstemming is bereikt. Volgens het document vindt het optreden van de betrokken internationale organisaties nadrukkelijk «onder auspiciën van de Verenigde Naties» plaats, op basis van hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Het eisenpakket voorziet in de instelling van een de facto «protectoraat», via actieve bemoeienis van de internationale gemeenschap met de situatie in Kosovo, zowel militair als _{1268 De G8 bestaat uit de VS, het VK, Canada,} civiel. Praktisch gezien stelt de internationale gemeenschap zich garant _{Duitsland, Frankrijk, Japan, Italië en de}                voor de veiligheid in het gebied en vult onderwijl het machtsvacuüm

Russische Federatie.                                        ontstaan door het gedwongen vertrek van «Belgrado» uit Kosovo door de instelling van een overgangsbestuur, bedoeld om «een substantiële autonomie binnen de FRJ» tot stand te brengen. Dit overgangsbestuur anticipeert op een definitieve regeling van het probleem-Kosovo in een later stadium. Wanneer president Milosevic instemt met dit politieke eisenpakket, besluit de NAVO-Raad op 9 juni 1999 operatie Allied Force te beëindigen.

Het eisenpakket wordt formeel bekrachtigd in de door de Veiligheidsraad op 10 juni 1999 aanvaarde resolutie 1244. De resolutie bevat daarnaast op een aantal onderdelen een nadere uitwerking, met name ook waar het gaat om de details van de «international civil and security presences»: zij voorziet o.a. in de instelling van een VN-overgangsbestuur voor Kosovo en de komst van een internationale troepenmacht KFOR van 50 000 man. Over de juridische basis van de internationale aanwezigheid in Kosovo kan derhalve geen misverstand bestaan. Zowel de militaire als de civiele «presenties» worden nadrukkelijk gelegitimeerd door resolutie 1244 van de Veiligheidsraad. De tekst van deze resolutie grijpt bij het vaststellen van de taken van de internationale militaire en civiele presentie terug op eerder gemaakte afspraken (in Rambouillet, in G-8 verband en in het Ahtisaari-document).

Het «Kosovo-model» is op hoofdlijnen geïnspireerd op het Akkoord van Dayton, dat de basis legde voor de vredesregeling voor Bosnië-Herzegovina. Net als in dat akkoord behelst de voor Kosovo overeengekomen overgangsregeling een poging tot «post-conflict peacebuilding» – de bestuurlijke en economische wederopbouw van een gebied binnen een reeks in multilateraal verband overeengekomen randvoorwaarden. De Veiligheidsraad bepaalt tevens dat deze opzet voorshands geldt voor een eerste periode van 12 maanden, «to continue thereafter unless the Security Council decides otherwise».

De kwestie van de aanwezigheid van NAVO-gevechtstroepen op het grondgebied van Kosovo vormt – ook al in de fase van het overleg in Rambouillet in februari 1999 – een van de voornaamste struikelblokken bij de inspanningen president Milosevic ertoe te bewegen om in te stemmen met de eisen van de internationale gemeenschap. De voorwaarden voor de legering van een internationale troepenmacht zijn dan ook een belangrijk probleem in de onderhandelingen in de eindfase van operatie Allied Force. Hier speelt Moskou, als belangenbehartiger van Milosevic, een belangrijke bemiddelende rol, met name wat betreft de precieze merites van de rol van de NAVO in de voorziene internationale troepenmacht.

Terwijl de aanvankelijke inzet van het Westen is dat het bij KFOR gaat om een door de NAVO geleide troepenmacht («NATO-led»), wordt uiteindelijk overeenstemming bereikt over de stationering van een «internationale militaire presentie», met een substantiële deelneming van de NAVO, «under unified command and control». Deze diplomatieke formulering biedt voldoende ruimte om tegemoet te komen aan de verlangens van alle betrokkenen: de NAVO wenst een operatie onder leiding van een NAVO-commandant en politieke aansturing door de Noord-Atlantische Raad, Milosevic wenst een inbedding van de internationale troepenmacht in VN-kader, hetgeen via de Veiligheidsraad ook formele bemoeienissen van Moskou veiligstelt.

Na moeizame onderhandelingen over de precieze rol van de NAVO, kent het document dat Ahtisaari tenslotte aan Milosevic voorlegt, de NAVO een bijzondere positie toe: «The international security presence with substantial North Atlantic Treaty Organization participation must be deployed under unified command and control (...)». Uiteindelijk komt, bij de aanvaarding van resolutie 1244, de Veiligheidsraad de volgende formulering van het mandaat voor de militaire missie overeen:

¹²⁶⁹  This point reads: After withdrawal, an agreed number of Yugoslav and Serbian personnel will be permitted to return to perform the following functions: – Liaison with the international civil mission and the international security presence; – Marking/clearing minefields; – Maintaining a presence at Serb patrimonial sites;

– Mainitaining a presence at key border crossings.»

¹²⁷⁰  De oorspronkelijke naam van de internationale troepenmacht luidt «Implementation Force» (IFOR).

¹²⁷¹  Op 9 juni sluit de NAVO een zogenoemd «militair technische overeenkomst» met de autoriteiten in Belgrado, anticiperend op de aanvaarding van resolutie 1244 door de Veiligheidsraad, met nadere afspraken over de details van de stopzetting van de vijandelijkheden en over de gefaseerde terugtrekking van de Joegoslavische eenheden. Op 20 juni tekenen de NAVO en het UCqK een zogenoemde «Undertaking of demilitarisation and transformation by the UCqK», in overeenstemming met de bepalingen van resolutie 1244.

¹²⁷²  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 2 maart 1998.

«(a) Deterring renewed hostilities, maintaining and where necessary enforcing a ceasefire, and ensuring the withdrawal and preventing the return into Kosovo of Federal and Republic military, police and paramilitary forces, except as provided in point 6 of annex 2;¹²⁶⁹

(b)   Demilitarizing the Kosovo Liberation Army (KLA) and other armed Kosovo Albanian groups (...);

(c)    Establishing a secure environment in which refugees and displaced persons can return home in safety, the international civil presence can operate, a transitional administration can be established, and humanitarian aid can be delivered;

(d)   Ensuring public safety and order until the international civil presence can take responsibility for this task;

(e)    Supervising demining until the international civil presence can, as appropriate, take over responsibility for this task;

(f)    Supporting, as appropriate, and coordinating closely with the work of the international civil presence;

(g)   Conducting border monitoring duties as required;

(h) Ensuring the protection and freedom of movement of itself, the international civil presence, and other international organizations;» De internationale troepenmacht gaat optreden onder de naam KFOR. De opzet van KFOR doet sterk denken aan die van de «Stabilization Force» (SFOR) in Bosnië-Herzegovina, in het kader van de implementatie van het Akkoord van Dayton.¹²⁷⁰ De implementatie van beide regelingen is formeel gelegitimeerd door de Veiligheidsraad. Beide voorzien ze ook in twee componenten: militair en civiel. Net als SFOR, krijgt ook KFOR een aantal typische militaire en ondersteunende taken. Hoofdopdracht is het scheppen van een veilige omgeving, als voorwaarde voor de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, de humanitaire hulpverlening, en het optreden van de internationale civiele organisaties. De militaire taken betreffen o.a. het afdwingen van een staakt-het-vuren en de terugtrekking van militaire, politie en paramilitaire eenheden, maar ook de «demilitarisering» van het Kosovo Bevrijdingsleger (UCqK).¹²⁷¹

Wat de bevoegdheden betreft, kan er geen misverstand bestaan over het «peace-enforcement» karakter van de missie. KFOR-troepen hebben nadrukkelijk de bevoegdheid om desnoods met militair geweld op te treden, ook ten behoeve van de civiele component. Net als SFOR, bestaat ook KFOR uit troepen van NAVO- en niet-NAVO-lidstaten. Hetzelfde geldt voor de commandostructuur: KFOR kent, op sterke aandrang van de NAVO, een «unified command and control», met een NAVO-commandant aan het hoofd en politieke aansturing van de Noord-Atlantische Raad. En net als bij SFOR, zijn in KFOR-verband aparte afspraken gemaakt over de bijzondere positie van de ruim 3000 Russische manschappen, die deel uitmaken van de internationale troepenmacht.

3.9.1 Voortraject

Begin maart 1998 begint de kwestie Kosovo naar aanleiding van het uitbreken van vijandelijkheden in verhevigde mate aandacht te vragen in de nationale en internationale politieke besluitvorming. Directeur Algemene Beleidszaken De Winter van het ministerie van Defensie wijdt op 2 maart 1998 een nota aan de ontwikkelingen in Kosovo. In een paragraaf onder de kop «Wat te doen?» stelt hij onder meer dat internationale bemiddeling zou kunnen helpen, maar betwijfelt hij of deze een duurzame regeling tot stand kan brengen. Alleen een wezenlijke politieke verandering in Servië in het voordeel van democratische krachten zou tot een regeling kunnen leiden. Verder schrijft De Winter dat de Kosovaren moeten afzien van hun onafhankelijkheidsstreven.¹²⁷²

Minister Voorhoeve belt op 5 maart – als minister Van Mierlo niet bereikbaar blijkt – met de directeur van de Directie Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Sanders. Voorhoeve suggereert om Kosovo gegeven de potentiële dreiging voor de internationale vrede en veiligheid op de agenda van de VN-Veiligheidsraad te zetten. De waarnemend directeur van de Directie Verenigde Naties tekent aan op het memorandum waarin minister Van Mierlo van het verzoek op de hoogte wordt gesteld, dat «het door MinDef gevraagde (nog) niet direct mogelijk is. Wel zouden de individuele leden van de Veiligheidsraad c.q. Contactgroep kunnen worden benaderd door PVVN (de Nederlandse ambassadeur bij de Verenigde Naties) met een dergelijke suggestie».¹²⁷³ Een eerste gedachtewisseling in de ministerraad over Kosovo vindt plaats op 6 maart 1998. De opvatting dat de Veiligheidsraad zich over de kwestie Kosovo zal moeten buigen en dat Nederland zich ervoor in dient te spannen dat het onderwerp op de agenda van de VR wordt gezet wordt in de vergadering ingebracht.¹²⁷⁴

Op 11 maart 1998 bericht de Nederlandse PV bij de NAVO, Biegman, dat de algemene strekking van het politieke overleg over Kosovo binnen de organisatie is dat de kwestie Kosovo geen interne aangelegenheid van de FRJ betreft, dat er gevaar is dat het conflict zich zal uitbreiden («spill-over») en dat het een bedreiging vormt voor de vrede en stabiliteit in de regio.¹²⁷⁵ De ministerraad van 13 maart besteedt wederom aandacht aan Kosovo. Hierin wordt meegedeeld dat wordt overwogen tijdens het komende informele EU-overleg (Gymnich-overleg) van 13 en 14 maart de optie van een diplomatieke missie van speciale vertegenwoordiger van de OVSE Van der Stoel op te brengen. Tevens krijgt de raad te horen dat het mandaat van UNPREDEP in Macedonië mogelijk wordt verlengd, waarna Nederland zou kunnen worden gevraagd om hieraan een bijdrage te leveren. Daarnaast wordt gepleit voor een kleine vredesmacht in Albanië, een optie die tevens door minister Van Mierlo op tafel zou moeten worden gelegd tijdens het Gymnich-overleg, waarbij hij zou moeten aangeven dat Nederland bereid is deel te nemen. De ministerraad besluit in te stemmen met de voorgestelde inbreng van de minister van Buitenlandse Zaken in het Gymnich-overleg.¹²⁷⁶

¹²⁷³  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 5 maart 1998.

¹²⁷⁴  Ministerrraad, 6 maart 1998.

¹²⁷⁵  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 maart 1998.

¹²⁷⁶  Ministerraad, 13 maart 1998.

¹²⁷⁷  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

¹²⁷⁸  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 198.

Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo:

Toen was (...) al vrij zeker dat Kosovo een vreselijk probleem zou worden. Wij hebben het er in de Kamercommissie heel vaak over gehad; altijd werd Kosovo genoemd. Ik wist ook wel dat de Kamer daar zeer geïnteresseerd in was. (...) De bedoeling was dat wij moesten voorkomen dat het conflict over de grens zou gaan. Het was zeer te verwachten dat het in Kosovo zou escaleren en dat dan de grens een heel belangrijk punt zou worden. Een oorlog was dan zelfs niet uitgesloten. Daarom zei ik: laten wij troepen sturen. Ik heb dat ook gedaan vanuit de gedachte dat, als je op een gegeven moment in Kosovo zelf tot geweld moet overgaan, de goede volgorde is om vanuit de bereidheid om op de grond aanwezig te zijn eventueel bommen te gaan gooien. Ik had toen een wat andere opvatting dan het latere kabinet dat koos voor beginnen met bommen gooien (...) De suggestie is gedaan. Men vond die interessant en deze werd achter de hand gehouden (...) Op zo’n Gymnich-overleg wordt niets besloten. Dat gebeurt altijd op een Raad daarna. Het is er toen niet maar later wel van gekomen om troepen te sturen naar die omliggende landen. Nadat ik was afgetreden, heeft het een heel andere wending genomen. Toen zijn er ook andere beslissingen genomen.¹²⁷⁷

De Tweede Kamer ontvangt op 16 maart 1998 een brief van de regering over de situatie in Kosovo, die zich toespitst op de feitelijke situatie ter plaatse en de internationale reactie op het uitbreken van het conflict. Er wordt geen nationale appreciatie van de situatie gegeven.¹²⁷⁸ Nationale besluitvorming omtrent mogelijke militaire maatregelen is in de brief niet

¹²⁷⁹  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 maart 1998.

¹²⁸⁰  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 199.

¹²⁸¹  Ministerraad, 20 maart 1998.

¹²⁸²  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 maart 1998.

¹²⁸³  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 april 1998.

aan de orde. Het is – blijkens een zeer uitgebreide nota van directeur DAB De Winter – vooralsnog ook niet de bedoeling om te komen tot nationale besluitvorming. Op 17 maart 1998 schrijft hij aan minister Voorhoeve dat militaire interventie in Kosovo in internationaal verband niet wordt overwogen, vanwege een mogelijke oorlog met het militair krachtige Servië, en de negatieve invloed op de betrekkingen met Rusland en het vredesproces in Bosnië. Andere redenen zijn dat militaire interventie zou inhouden dat het afscheidingsstreven van de Albanezen in Kosovo wordt ondersteund, dat het niet te verwachten is dat een legitimerende Veiligheidsraadsresolutie zal worden aangenomen, en dat er onvoldoende steun binnen de VS bestaat voor een dergelijke interventie. Volgens De Winter gelden de meeste van deze bezwaren ook voor militaire strafmaatregelen, zoals luchtacties. Naar zijn mening zijn dergelijke maatregelen alleen aan de orde als de Servische autoriteiten overgaan tot etnische zuivering op grote schaal. «Dit lijkt niet waarschijnlijk». Het conflict zou kunnen worden ingedamd door de VN-troepenmacht in Macedonië, UNPREDEP, te versterken en/of waarnemers of troepen in Albanië te stationeren. De Winter concludeert (onder meer) dat de onafhankelijkheid van Kosovo niet een Westers belang is, dat militaire interventie niet aan de orde is, en dat militaire strafmaatregelen zeer onwaarschijnlijk zijn, hoewel – ingeval van grootschalige etnische zuivering – niet uitgesloten.¹²⁷⁹ De nota is geschreven in overleg met de Defensiestaf.

Op 18 maart 1998 vindt een Algemeen Overleg tussen de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie en de ministers Van Mierlo en Voorhoeve plaats, waarvoor onder meer de brief van 16 maart op agenda staat. Woordvoerders zijn Verhagen (CDA), Valk (PvdA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), en Sipkes (GroenLinks). De woordvoerders concentreren zich in relatie tot Kosovo vooral op de internationale context en een mogelijke Nederlandse inzet van militairen in Macedonië en Albanië, een onderwerp dat niet via de brief van de regering, maar via de media naar buiten is gekomen. Minister Van Mierlo antwoordt dat het kabinet zich na uitvoerige discussie positief heeft opgesteld om militairen in Macedonië en Albanië beschikbaar te stellen indien een interventie «geheel voldoet aan de door het kabinet gestelde voorwaarden», maar dat met dit punt voorzichtig is omgesprongen omdat de ervaring leert dat het voortijdig aan de orde stellen van dit soort zaken «leidt tot het afschieten ervan (...) en het terzijde leggen van andere punten».¹²⁸⁰ Op 20 maart 1998 blijkt in de ministerraad dat er tijdens het Gymnich-overleg van de week ervoor overeenstemming was over de noodzaak het mandaat van UNPREDEP in Macedonië te verlengen. Er is echter geen overeenstemming over het ontplooien van een troepenmacht in Albanië. De Tweede Kamer voelt wel voor deze optie.¹²⁸¹ Het is de vraag of het gevreesde «spill-over» effect van het Kosovo-conflict naar Albanië en Macedonië daadwerkelijk aan de orde is. De militaire autoriteiten van de NAVO verwachten dit niet, zo blijkt uit een codebericht van ambassadeur Biegman van 25 maart 1998.¹²⁸² Toch blijven Buitenlandse Zaken en Defensie voorstander van een internationale militaire aanwezigheid in Albanië à la UNPREDEP. Op 8 april verschijnt op verzoek van minister Voorhoeve een uitgebreide nota van de Directie Algemene Beleidszaken, geschreven in overleg met de Defensiestaf en afgestemd met Buitenlandse Zaken, over de wenselijkheid van en opties voor een militaire aanwezigheid in Albanië. Een militaire aanwezigheid in Kosovo wordt alleen mogelijk geacht als de situatie in Kosovo ernstig verslechtert. De opties van een waarnemersmissie en een humanitaire missie kunnen dan op internationale steun rekenen. Een observatie- of interceptiemacht zal op tegenstand stuiten.¹²⁸³

¹²⁸⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 7 mei 1998.

¹²⁸⁵  Memorandum van DVB aan DGPZ, 14 mei 1998.

¹²⁸⁶  De PCG is een beleidsvoorbereidend overleg op het niveau van plaatsvervangend permanent vertegenwoordigers en/of militaire vertegenwoordigers van de NAVO-lidstaten.

¹²⁸⁷  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 28 mei 1998.

¹²⁸⁸  Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 28 mei 1998.

¹²⁸⁹  Ministerraad, 5 juni 1998.

¹²⁹⁰  Brief van griffier vc Buitenlandse Zaken aan de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie, 28 mei 1998.

Ook in het politiek overleg binnen de NAVO blijft de optie van preventieve militaire inzet in Albanië op de agenda staan. Op 6 mei 1998 vraagt de NAVO-raad de militaire autoriteiten van de NAVO een voorlopig militair advies uit te brengen over «possible options for a NATO military contribution (...) to international and Albanian efforts to monitor the security situation in the area of the border between Albania and Kosovo». De militaire autoriteiten wordt verder gevraagd te adviseren over verdere versterking van de NAVO-Partnerschap-voor-Vrede-activiteiten in Macedonië en Albanië. Nederland heeft volgens een nota van DAB van 7 mei de voorstellen «van meet af aan gesteund». Defensie heeft reeds in april aan minister Voorhoeve laten weten in staat te zijn een bijdrage te leveren aan een militaire aanwezigheid in Albanië, bijvoorbeeld met eenheden van de strategische reserve van SFOR. Ook minister Van Mierlo wil pleiten voor militaire aanwezigheid.¹²⁸⁴ Wanneer medio mei het advies van de militaire autoriteiten voorligt bij het Militair Comité van de NAVO (MC), blijkt Defensie zich te verwonderen over de in haar ogen buitengewoon grote troepenomvang die voor de drie uitgewerkte opties nodig is: 7–11.000, 13–19.000, 20–23.000. Defensie vraagt de militaire autoriteiten om een nadere onderbouwing van deze hoge aantallen.¹²⁸⁵ Het door de militaire autoriteiten uitgebrachte voorlopige advies over «possible NATO measures to promote stability in the region of Kosovo» wordt door de Policy Coordination Group (PCG)¹²⁸⁶ van de NAVO gebruikt voor een studie waarin drie pakketten maatregelen zijn opgenomen, die op 28 en 29 mei 1998 aan de ministers van Buitenlandse Zaken worden voorgelegd tijdens de NAVO-top in Luxemburg. Het eerste pakket maatregelen betreft versterking van de Partnerschap-voor-Vrede-activiteiten met Albanië en Macedonië, het tweede pakket omvat concrete NAVO-ondersteuning en preventieve ontplooiing van troepen in Albanië en Macedonië, terwijl het derde pakket «verdergaande afschrikkings-maatregelen» (waaronder luchtaanvallen en grondtroepen) behelst. «Nederland zal de maatregelen ondersteunen», schrijft de plaatsvervangend directeur Algemene Beleidszaken van Defensie aan zijn minister.¹²⁸⁷ De ministers van Buitenlandse Zaken van de NAVO dragen de militaire autoriteiten van de NAVO op de opties verder te ontwikkelen. PCDS Van Baal meldt met betrekking tot de maatregelen uit het tweede pakket dat eventueel aan een observatiemacht in Albanië kan worden deelgenomen, maar dan dient wel «kritisch te worden gekeken naar mandaat, omvang, aard en termijn van de bijdrage».¹²⁸⁸ Op 5 juni delibereert de ministerraad wederom over Kosovo. Er wordt verslag gedaan van de recente ontwikkelingen. De NAVO treft voorbereidingen om verdere escalatie te voorkomen, die echter vooral betrekking hebben op maatregelen aan de grenzen van Kosovo. Het grootste probleem met betrekking tot een optreden in Joegoslavië zelf ligt in de onmogelijkheid hiervoor een VN-mandaat te krijgen.¹²⁸⁹ De Tweede Kamer wil nog voor het zomerreces een Algemeen Overleg voeren met de regering.¹²⁹⁰ In een brief aan de Kamer van 8 juni 1998, waar de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie op 28 mei om hebben verzocht, wordt uitgebreid ingegaan op de actuele situatie in Kosovo, de internationale besluitvorming tot dusverre en de voornemens van de regering. De Kamer wordt ervan in kennis gesteld dat tijdens de Noord-Atlantische Raad in Luxemburg is besloten per direct de activiteiten in het kader van het Partnerschap-voor-Vrede in Albanië en Macedonië te versterken en dat in dit kader grond- en luchtoefeningen zullen plaatsvinden in Albanië; deze maatregelen behoren tot het eerste pakket. Verder is in Luxemburg besloten de militaire autoriteiten op te dragen nadere studie te doen naar de maatregelen uit de pakketten twee en drie. Over het derde pakket wordt opgemerkt dat «geenszins uitge- sloten moet worden dat alle opties open moeten blijven», en dat daarom ook de opdracht gegeven is «de politieke, juridische en militaire implicaties van verdergaande afschrikkingsmaatregelen te analyseren. Een mogelijk ingrijpen in Kosovo zelf kan in dit verband niet buiten beschouwing worden gelaten». Nederland dringt aan op spoedige voltooiing van de studie, zo stelt de brief, alsmede dat Nederland een krachtig standpunt inneemt, «krachtiger dan dat van de meeste andere partners».¹²⁹¹

Permanent vertegenwoordiger bij de NAVO, Biegman:

«Het meest forse standpunt werd ingenomen door de Verenigde Staten.»

(vraag: En de overige lidstaten?)

Biegman: «Dat varieerde. Naarmate men meer in de richting van de Middellandse Zee kwam, was men voorzichtiger of minder geneigd om geweld te gebruiken.»

(vraag: Nederland zat in die tijd dus met het innemen van een krachtig standpunt op de lijn van de Verenigde Staten?)

Biegman: «Zo kunt u dat wel zeggen.»¹²⁹²

¹²⁹¹  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 204.

¹²⁹²  Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.

¹²⁹³  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 9 juni 1998.

¹²⁹⁴  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 juni 1998.

Het Algemeen Overleg in de Tweede Kamer over de brief van 8 juni vindt op 9 juni plaats in aanwezigheid van de ministers Van Mierlo en Voorhoeve. Met het oog op dit Algemeen Overleg wordt minister Voorhoeve door de Directie Algemene Beleidszaken op 9 juni nader ingelicht over de voortgang in het internationale overleg. De nota stelt dat de in het voorlopig militair advies genoemde aantallen manschappen voor de opties voor preventieve ontplooiing in Albanië opvallend hoog zijn en dat ook de voorbereidingstijd lang is, waardoor deze opties onhaalbaar dreigen te worden. Dit heeft volgens Algemene Beleidszaken mogelijk te maken met het feit dat de militaire autoriteiten van de NAVO weinig voelen voor een preventieve ontplooiing in Albanië, «omdat zij op zichzelf geen wezenlijke bijdrage kan leveren aan de oplossing van het conflict in Kosovo en Milosevic juist in de kaart zou kunnen spelen».¹²⁹³ De steun voor de verdergaande afschrikwekkende maatregelen uit het derde pakket is sinds de bijeenkomst in Luxemburg toegenomen. Secretaris-generaal Solana heeft in dit kader op 8 juni 1998 in de NAVO-raad een reeks voorstellen gepresenteerd voor mogelijke NAVO-acties, waaronder een opdracht aan de militaire autoriteiten om een begin te maken met de planning van de verschillende opties voor lucht- en grondoperaties tegen de FRJ.¹²⁹⁴

Tijdens het Algemeen Overleg dringt de Kamer aan op vergaande maatregelen. Hoekema (D66) geeft aan politieke, economische en militaire sancties, inclusief een all-out interventie wenselijk te achten en vraagt naar de mogelijkheden. Deze maatregelen zouden naar zijn mening moeten steunen op een resolutie van de Veiligheidsraad, maar bij het ontbreken hiervan zou de internationale gemeenschap zich niet lamgelegd moeten voelen. Valk (PvdA) bepleit onder meer een vliegverbod, dreiging met het luchtwapen en preventieve ontplooiing in Albanië en Macedonië. Van Middelkoop (GPV) benadrukt dat de militaire bijdrage die de regering volgens de brief van 8 juni overweegt eerst moet worden getoetst aan het Toetsingskader. Hij wil wachten op een concreet verzoek om dat naar behoren te kunnen doen. Van Bommel (SP) is terughoudend over het nut en de noodzaak van militair ingrijpen. Vos (GroenLinks) pleit voor preventieve ontplooiing. Tevens vraagt zij naar het scenario indien er geen VR-resolutie zou worden aangenomen die ingrijpen in Kosovo legitimeert. De Milliano (CDA) erkent dat de volkenrechtelijke kenmerken voor een mogelijk militair ingrijpen aanwezig zijn en dat moet worden gewerkt aan een mandaat van de Veiligheidsraad voor ingrijpen. Blaauw (VVD) vindt

¹²⁹⁵  TK, 1997–1998, 21 501–02, nr. 263.

¹²⁹⁶  Notitie van de minister van Defensie aan de minister van Buitenlandse Zaken, 9 juni 1998.

¹²⁹⁷  TK, 1997–1998, 21 501–02, nr. 263.

¹²⁹⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 10 juni 1998.

¹²⁹⁹  Nota van CDS en DAB aan de minister, 19 juni 1998.

¹³⁰⁰  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 juni 1998; Notitie aan de Ministerraad, 11 juni 1998.

¹³⁰¹  Ministerraad, 12 juni 1998; Notitie aan de Ministerraad, 11 juni 1998.

¹³⁰²  TK, 1997–1998, 25 600 X, nr. 54.

dat ingrijpen in Kosovo een resolutie van de Veiligheidsraad vereist, maar dat wel troepen kunnen worden uitgezonden naar Albanië en Macedo-nië.¹²⁹⁵

Een kernpunt in de discussie is de noodzaak van een Veiligheidsraadsresolutie om militair ingrijpen te legitimeren. Volgens Van Middelkoop en Van Bommel heeft minister Voorhoeve eerder aangegeven dat zonder een resolutie kan worden ingegrepen. Dit is aanleiding voor de minister om zijn collega Van Mierlo tijdens het Algemeen Overleg te schrijven: «Ik heb nimmer gezegd dat interventie ook kan zonder VR-resolutie, maar dat een VR-resolutie nodig is. Als deze uitblijft, zullen we een oplossing moeten bedenken hoe er ook zonder VR-resolutie opgetreden kan worden om de etnische zuiveringen te stoppen. Men citeert een teletekstbericht, en niet mij, want zo heb ik het niet gezegd».¹²⁹⁶ In zijn antwoord aan de Kamer stelt Voorhoeve dat hij verre de voorkeur geeft aan een resolutie. Als daarvoor echter in de Veiligheidsraad geen basis is, zal hoe dan ook een oplossing moeten worden gezocht. Over de vorm van ingrijpen stelt Voorhoeve dat het luchtwapen het enige effectieve instrument is. Het kost erg veel tijd om een troepenmacht op de been te brengen.¹²⁹⁷ Naar aanleiding van de voorstellen van secretaris-generaal Solana van 8 juni, pleit Nederland er op 10 juni 1998 voor dat de militaire autoriteiten van de NAVO niet tegelijkertijd de volledige «range of options» in het kader van de maatregelen uit pakket drie gaan uitwerken. Nederland is voorstander van een versneld vooradvies voor opties die op korte termijn kunnen worden verwezenlijkt, zoals de optie van een beperkte lucht-campagne.¹²⁹⁸ Op 11 juni wordt gewoontegetrouw voorafgaand aan de ministeriële NAVO-raad een diner gehouden waarin de lopende zaken aan de orde komen. Minister Voorhoeve zit het diner voor. De opties van pakket drie die aan de orde komen zijn: a. luchtoefeningen; b. toezicht luchtembargo en humanitaire hulp; c. toezicht vanuit de lucht op Kosovo; d. een elektronische oorlogsvoering luchtcampagne; e. gefaseerde luchtaanvallen; f. afdwingen van een no-fly zone; g.toezicht en afdwingen exclusion zone voor zware wapens; h. verdere ontplooiing van lucht-, grond- en maritieme middelen.¹²⁹⁹

De ministers van Defensie bereiken «opvallend snel overeenstemming» over een opdracht aan de militaire autoriteiten de opties van pakket drie verder uit te werken en in de uitwerking voorrang te besteden aan de luchtopties. Op voorstel van de VS wordt de militaire autoriteiten ook gevraagd een studie te ondernemen naar de inzet van lucht- en grondstrijdkrachten «ter controle en eventueel afdwinging van een akkoord in

Kosovo».¹³⁰⁰

Op 12 juni 1998 wordt de ministerraad op de hoogte gesteld van het feit dat binnen de NAVO een scala aan opties wordt uitgewerkt. Dit gebeurt aan de hand van een notitie, waarin ook het verloop van het Algemeen Overleg van 9 juni uit de doeken wordt gedaan.¹³⁰¹ De Tweede Kamer wordt in een brief van 16 juni 1998 op de hoogte gesteld van de besluiten die door de NAVO-ministers van Defensie op 11 en 12 juni zijn genomen. Inzet van militaire middelen in en boven de Federale Republiek Joegoslavië kan niet worden uitgesloten. De militaire autoriteiten van de NAVO is daarom opgedragen studie te doen naar een «reeks van militaire opties», die «op grond van een adequate juridische basis het geweld in Kosovo kunnen helpen beëindigen». Er zal voorrang worden gegeven aan opties die snel kunnen worden uitgevoerd. Ook is besloten tot een luchtoefening boven Albanië en Macedonië die inmiddels is uitgevoerd, en waaraan vier Nederlandse F-16’s en een KDC-10 tankervliegtuig hebben deelgenomen. Daarnaast is de militaire autoriteiten om versneld advies gevraagd over preventieve ontplooiing in Albanië en Macedo-nië.¹³⁰²

Op 17 juni 1998 brengen de militaire autoriteiten van de NAVO een voorlopig advies uit over de maatregelen uit pakket drie. De Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken informeren minister Voorhoeve hierover en geven een beoordeling. De militaire autoriteiten komen tot de conclusie dat alleen een luchtoffensief snel voldoende druk kan uitoefenen, maar maken daarbij de kanttekening dat een luchtoffensief waarschijnlijk onvoldoende zal zijn om de politieke doelstelling – te weten een einde aan het geweld, een verhoogde status van Kosovo, behoud van de territoriale integriteit van de FRJ, en bescherming van de mensenrechten en burgerrechten in Kosovo¹³⁰³ – te bereiken. Daarvoor is waarschijnlijk een vervolgoptreden met landstrijdkrachten nodig, een optie die nog in studie is bij SHAPE, het militaire hoofdkwartier van de NAVO. De Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken onderschrijven de conclusies van de militaire autoriteiten. Het valt naar de mening van de ambtelijk adviseurs van minister Voorhoeve echter te betwijfelen of er binnen de NAVO voldoende steun bestaat voor optreden tegen de FRJ. Zij concluderen dat de NAVO waarschijnlijk pas zal besluiten tot luchtaanvallen als duidelijk sprake is van etnische zuivering en er een VN-mandaat onder hoofdstuk VII van het Handvest is vastgesteld. Daarnaast valt het zeer sterk te betwijfelen of de NAVO «te eniger tijd» zal besluiten tot de inzet van grondtroepen in Kosovo.¹³⁰⁴ Buitenlandse Zaken zet vervolgens in een instructie van 23 juni 1998 aan de Nederlandse missie bij de NAVO de nodige kanttekeningen bij een luchtoffensief. Hoewel Nederland de conclusie onderschrijft dat alleen een luchtoffensief snel voldoende druk kan uitoefenen om de gevechten in Kosovo te doen stoppen, valt het te betwijfelen of er een «relevant legal basis» gevonden kan worden, wat «niets doen» niet denkbeeldig maakt. Een luchtoffensief tegen Servische doelen bevordert het streven naar onafhankelijkheid van Kosovo. Dit is strijdig met het politieke doel. Daarnaast wordt benadrukt dat het onzeker is of alleen een luchtoffensief een politiek vergelijk of een staakt-het-vuren kan afdwingen. De kans dat hiervoor grondtroepen noodzakelijk zijn is reëel. Daarom wordt ambassadeur Biegman geïnstrueerd te bepleiten dat voor alle opties uit het derde pakket militaire maatregelen, dus ook grondopties, nadere planning wordt uitgevoerd. Ook wordt hem gevraagd de samenhang tussen de pakketten twee (preventieve ontplooiing in Albanië en Macedonië) en drie te benadrukken.¹³⁰⁵

Van Mierlo: «Ik vond dat luchtacties dienen te volgen op aanwezigheid op de grond. Als je bommen gooit, moet je precies weten wat je in de stilte doet die volgt op de bommen. Je kunt niet zeggen: ik zie wel wat er dan gebeurt. Voor mij ontbreekt dan een soort morele rechtvaardiging om bommen te gooien. Dat heb ik altijd gezegd. Ik wist ook wel dat de kans gering was, want dat betekent dat je risico’s neemt. Maar je begint dan met te laten zien dat je fysiek bereid bent om een bepaald doel te beschermen. Dat wil nog niet meteen zeggen dat je tot grondoorlog overgaat.»¹³⁰⁶

¹³⁰³  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 22 juni 1998.

¹³⁰⁴  Nota van CDS en DAB aan de minister, 19 juni 1998.

¹³⁰⁵  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 23 juni 1998.

¹³⁰⁶  Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.

¹³⁰⁷  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 juni 1998.

Op 24 juni bericht ambassadeur Biegman dat de militaire autoriteiten van de NAVO is opgedragen te beginnen met de eerste contingency planning voor gefaseerde luchtacties. In deze planning zal een «graduated set of options» worden geschetst zowel met betrekking tot de geografische reikwijdte als de schaal van de luchtaanvallen. Dit met het oog op «flexibility for political decision making». Hij bericht dat met betrekking tot het tweede pakket maatregelen gekeken zal worden naar «lichtere opties». De Policy Coordination Group is opgedragen een politiek-militair raamwerk te ontwerpen op basis waarvan de NAVO-raad verschillende opties zal kunnen beoordelen.¹³⁰⁷ Den Haag laat weten voorstander te zijn van het onderzoeken van lichte opties, maar benadrukt wederom de samenhang tussen de maatregelen van het tweede en derde pakket.¹³⁰⁸ Tijdens de ministerraad van 3 juli 1998 wordt meegedeeld dat het overleg tussen Nederland en leden van de Contactgroep reeds tweemaal is uitgesteld. De Contactgroep functioneert slecht en bijeenkomsten worden telkenmale uitgesteld: hierdoor lijkt de Joegoslavische president Milosevic veel tijd te krijgen om naar eigen inzicht te handelen. In de gedachtewisseling wordt gesproken van tekortschietende afspraken die tot stand zijn gekomen in het overleg tussen Milosevic en Jeltsin van 16 juni, afspraken die bovendien onbeholpen en onvolledig worden uitgevoerd. Daarnaast wordt gesteld dat de eventuele inzet van grondtroepen na luchtacties op onoverkomelijke moeilijkheden zal stuiten.¹³⁰⁹ Directeur Juridische Zaken (DJZ) van het ministerie van Defensie, Ybema, wijdt op 3 juli 1998 een nota aan de juridische basis voor geweldgebruik door de NAVO in en/of boven het grondgebied van de Federale Republiek Joegoslavië. Hij schrijft dat het Akkoord van Dayton en de daarmee samenhangende internationale overeenkomsten geen grondslag bieden voor een eventueel gebruik van geweld door de NAVO als antwoord op Servische handelingen jegens de bevolking van Kosovo. Een separate juridische grondslag is nodig. In het internationaal recht bestaan slechts twee uitzonderingen op het geweldsverbod (art. 2 VN-Handvest). De eerste is het beginsel van (collectieve) zelfverdediging. Hiervan kan geen sprake zijn omdat het conflict zich binnen een soevereine staat afspeelt.¹³¹⁰

Directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie, Ybema: «Natuurlijk is dat wel een belangrijke uitzondering op het verbod op het gebruik van geweld in het algemeen. In deze nota is dit onderwerp ook opgebracht. Ik zie echter absoluut niet hoe hier gesproken kan worden van een collectief recht van zelfverdediging. Dat kan alleen maar als de verdediging van Kosovo tegen Joegoslavië aan de orde zou zijn, maar dat was niet het geval, want Kosovo was een deel van Joegoslavië.»¹³¹¹

De tweede uitzondering is een mandaat van de VN-veiligheidsraad.

Ybema: «In die notitie van 3 juli aan mijn toenmalige minister Voorhoeve heb ik duidelijk gemaakt hoe mijns inziens het systeem in elkaar zit, namelijk dat bij voorkeur op basis van een mandaat van de Veiligheidsraad wordt deelgenomen aan vredesoperaties. (...) Ik stelde vast dat er op 3 juli geen enkele resolutie was op basis waarvan actie zou kunnen worden ondernomen tot het tegengaan van de gruwelijke mensenrechtenschendingen in

Kosovo.»¹³¹²

¹³⁰⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 29 juni 1998.

¹³⁰⁹  Ministerraad, 3 juli 1998.

¹³¹⁰  Nota van DJZ aan de minister van Defensie, 3 juli 1998.

Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.

Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000. ¹³¹³ Nota van DJZ aan de minister van Defensie, 3 juli 1998.

1311 1312

De NAVO kan ook niet overgaan tot «enforcement actie» als regionale organisatie zoals wordt bedoeld onder artikel 52 van het VN-Handvest. De NAVO is namelijk geen regionale organisatie in de zin van het Handvest en een dergelijke organisatie is bovendien volgens artikel 53 niet bevoegd geweld te gebruiken zonder toestemming van de Veiligheidsraad. Hierdoor blijft alleen de mogelijkheid over van de (omstreden) leer van de humanitaire interventie. Een dergelijke interventie kan echter pas overwogen worden na aantoonbare onmacht van de VN om aan het geschil een einde te maken. «In het geval van Kosovo is hiervan nog geen sprake», aldus Ybema.¹³¹³

Op 8 juli 1998 brengt ambassadeur Biegman verslag uit van de NAVO-raad van 6 en 7 juli. De NAVO gaat door met het ontwikkelen van plannen voor alle militaire opties. De militaire autoriteiten hebben intussen een aantal opties uitgewerkt voor de inzet van grondtroepen, waarin sprake is van een mogelijke inzet van maximaal rond 200.000 militairen. De opties hebben betrekking op een inzet met toestemming

¹³¹⁴  Bericht van PV NAVO aan de minister van Buitenlandse Zaken, 8 juli 1998.

¹³¹⁵  Bericht van PV NAVO aan de minister van Buitenlandse Zaken, 13 juli 1998.

¹³¹⁶  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 15 juli 1998.

¹³¹⁷  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 juli 1998.

¹³¹⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 21 juli 1998.

¹³¹⁹  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 1998.

¹³²⁰  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 206.

¹³²¹  Het mandaat van UNPREDEP in Macedonië is intussen met een half jaar verlengd.

van de betrokken partijen, zoals bij een vredesregeling of een staakt-het-vuren (A-opties), maar ook op een offensieve inzet van grondtroepen (B-opties). De NAVO-raad besluit tot uitwerking van de opties die betrekking hebben op een vredesregeling en een staakt-het-vuren, overigens op basis van nog nader door de Policy Coordination Group op te stellen politiek-militaire richtlijnen.¹³¹⁴ De PCG bereikt op 13 juli overeenstemming over een raamwerkdocument voor eventuele militaire acties van de NAVO in en rond Kosovo.¹³¹⁵

De reactie uit Den Haag op het NAVO-besluit de A-opties verder uit te werken is dat hiervoor begrip bestaat, maar er wordt op aangedrongen dat «mede met het oog op de signaalwerking richting Belgrado» de planning «voor alle militaire opties (...) onverminderd wordt voortge-zet».¹³¹⁶ Op 17 juli bericht Biegman dat de Policy Coordination Group een akkoord heeft bereikt over nadere politiek-militaire richtlijnen voor de militaire autoriteiten ten aanzien van de planning voor de opties in het kader van een vredesregeling of een staakt-het-vuren.¹³¹⁷ Naar aanleiding hiervan doet zich de vraag voor of er niet met de zogenoemde «force generation» – het overleg tussen de NAVO-partners over concrete toezeggingen van militaire eenheden moet worden begonnen. Dit is voor Nederland nog een brug te ver. «Dit vereist immers binnenlandse politieke besluitvorming, waarover ook het parlement (Toetsingskader) geconsulteerd dient te worden (...) Juist met het oog op de geloofwaardigheid van de NAVO is het de vraag of force generation verstandig is. Dit zou complicaties mee kunnen brengen die averechts werken op de geloofwaardigheid van het Bondgenootschap», aldus de instructie aan Brussel van 21 juli.¹³¹⁸

De NAVO neemt tijdens de zomer geen gas terug. Op 23 juli 1998 bericht Biegman dat behandeling van het operatieplan voor de luchtcampagne in de NAVO-raad voor de volgende week wordt voorzien, evenals discussie over toestemming voor informele contacten met de bondgenoten over mogelijke troepenbijdragen. De week daarna zal een concept ten aanzien van de opties in het kader van een vredesregeling of een staakt-het-vuren aan de Raad worden voorgelegd, waarna de militaire autoriteiten de opties voor preventieve ontplooiing in Albanië nader zullen uitwerken.¹³¹⁹ Op verzoek van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken stuurt minister Van Mierlo, mede namens de ministers Voorhoeve en Pronk, de Tweede Kamer op 24 juli 1998 een brief over de actuele situatie in en rond Kosovo.¹³²⁰ Naast een schets van de recente ontwikkelingen, de humanitaire situatie en de internationale reactie hierop, wordt wederom aangegeven dat binnen de NAVO de inzet van militaire middelen niet wordt uitgesloten en dat «mede op aandringen van Nederland» een reeks militaire opties, «zoals ingrijpen vanuit de lucht» wordt ontwikkeld. Nederland heeft inmiddels deelgenomen aan een oefening in het luchtruim van Albanië en Macedonië met vier F-16’s en een KDC-10 tankervliegtuig. Ook de mogelijkheden voor preventieve ontplooiing in

Albanië worden onderzocht.¹³²¹

Op 27 juli 1998 wordt minister Van Mierlo nader geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de planning van de verschillende militaire opties. De planning voor de luchtoperaties is het verst gevorderd. De luchtoperatie bestaat uit vier «geleidelijk escalerende fasen»:

De eerste fase (phase 0) betreft de inzet van het luchtwapen rondom de grens van de FRJ en uitvaardigen van een «no fly zone», gecombineerd met een eis tot wapenstilstand. De tweede fase (phase 1) bestaat uit het afdwingen van een «no fly zone» en het onderdrukken van FRJ luchtafweer, commandoposten en eenheden met zware wapens (artillerie en tanks) in Kosovo. De derde en vierde fase (Phase II and III) houden in dat geselecteerde militaire doelen, eerst ten zuiden van de 44-ste breedtegraad (Phase II) en mogelijk door de gehele FRJ (Phase III) gebombardeerd worden.¹³²²

¹³²²  Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 27 juli 1998.

¹³²³  Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 27 juli 1998.

¹³²⁴  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 29 juli 1998.

¹³²⁵  Brief van de minister van Defensie aan de minister van Buitenlandse Zaken, 29 juli 1998.

¹³²⁶  Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Defensie, 30 juli 1998.

¹³²⁷  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 1998.

In de NAVO-raad van 29 juli zal aan de orde komen of informele contacten met de lidstaten kunnen worden gelegd over een mogelijke bijdrage. De Directie Veiligheidsbeleid adviseert minister Van Mierlo om ambassadeur Biegman – na overleg met minister Voorhoeve – te instrueren hiermee akkoord te gaan. Van Mierlo stemt in.¹³²³

Het contact tussen Van Mierlo en Voorhoeve leidt er toe dat directeur Algemene Beleidszaken van Defensie, De Winter, op verzoek van zijn minister op 29 juli 1998 een nota schrijft over mogelijke Nederlandse bijdragen aan operaties in en boven Kosovo. De Winter geeft aan dat het in de rede ligt dat voor de luchtoperaties het in Villafranca gestationeerde detachement F-16 gevechtsvliegtuigen met circa tien toestellen wordt aangevuld. Voorts kan een KDC-10 tankervliegtuig ter beschikking worden gesteld. De Winter huldigt het standpunt dat het onverstandig is om reeds te beginnen met het formele force generation-proces voor een luchtof-fensief. Dit zal verdeeldheid in de NAVO over de rechtsbasis en de wenselijkheid van optreden blootleggen. Wel kan volgens De Winter worden ingestemd met het informeel polsen van de bondgenoten. Daarnaast stelt hij dat nog niet valt aan te geven welke bijdrage aan een grondoperatie kan worden geleverd «aangezien de NAVO-planning voor de verschillende grondoperaties nog onvoldoende is gevorderd». Hij gaat echter uit van maximaal een bataljon. Verder adviseert hij aan minister Voorhoeve zelfs naar minister Van Mierlo toe uitsluitend in algemene termen te spreken over een luchtoffensief. Over een Nederlandse bijdrage aan een grondoffensief kunnen beter in het geheel geen mededelingen worden gedaan. De directeur Algemene Beleidszaken concludeert dat het erg onwaarschijnlijk is dat de NAVO binnenkort zal ingrijpen in

Kosovo.¹³²⁴

Minister Voorhoeve is het kennelijk niet eens met de aanbeveling van De Winter, want hij verzoekt de inhoud van de nota in een brief aan Van Mierlo te gieten, die nog dezelfde dag wordt verzonden. In deze brief wordt de minister van Buitenlandse Zaken in kennis gesteld van de mogelijke bijdrage aan de luchtopties, het bezwaar tegen force generation in dit kader en het fiat voor informele contacten. Het is op het ogenblik echter niet goed aan te geven welke bijdrage Nederland zou kunnen leveren aan een grondoperatie, omdat de planning voor de verschillende grondoperaties nog onvoldoende is gevorderd. Er wordt uitgegaan van bataljonsgrootte, die echter niet gewaarborgd is voor een langdurige operatie. Aangezien eenmaal genoemde bijdragen «een eigen leven gaan leiden» kunnen beter geen mededelingen worden gedaan over een Nederlandse bijdrage aan een grondoperatie.¹³²⁵ Van Mierlo schrijft een brief terug op 30 juli 1998 waarin hij stelt het met zijn collega van Defensie eens te zijn.¹³²⁶ Ambassadeur Biegman heeft intussen op 29 juli bericht dat hij ervoor heeft gepleit de militaire autoriteiten te machtigen de bondgenoten informeel te benaderen om mogelijke bijdragen voor de gefaseerde luchtoperatie, maar hierin geen bijval kreeg.¹³²⁷ Informele sondering zal echter na ruim een week wel aan de orde zijn. De ministerraad van 5 en 6 augustus 1998 is de eerste waarin door het nieuw aangetreden kabinet Kok-II over Kosovo wordt gesproken. Nederland zal uitsluitend deelnemen aan een militaire operatie indien deze wordt gelegitimeerd door een resolutie van de Veiligheidsraad. Het op vliegbasis Villafranca gestationeerde detachement F-16 gevechtsvliegtuigen kan hiertoe met een tiental F-16’s worden uitgebreid. De NAVO heeft Nederland nog niet gevraagd om een bijdrage ten behoeve van een verdergaande militaire operatie. De kans dat het komt tot een dergelijke

¹³²⁸  Ministerraad, 5 en 6 augustus 1998.

¹³²⁹  Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 7 augustus 1998.

¹³³⁰  Memorandum van wnd DVB aan DGPZ, 11 augustus 1998.

¹³³¹  Fax van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 augustus 1998.

¹³³²  Intern memorandum van G3 aan DOPS, CS, Siehfdn, MID, 2 september 1998; Fax van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 augustus 1998; Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 14 augustus 1998.

¹³³³  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 augustus 1998.

¹³³⁴  TK, 1997–1998, handelingen 94, p. 6367– 6368.

inzet is overigens klein, gezien het gebrek aan internationale overeenstemming. Bovendien is een militaire interventie moeilijk realiseerbaar. Vanuit de ministerraad wordt er op aangedrongen dat ook de nieuwe ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie zich actief zullen opstellen bij het bereiken van een diplomatieke oplossing, en in het internationaal overleg een initiërende rol zullen spelen.¹³²⁸

Op 7 augustus 1998 schrijft PCDS Van Baal een nota over de Nederlandse bijdrage aan de luchtoperatie boven Kosovo. In de planning is een Nederlands bijdrage opgenomen bestaande uit zes F-16’s «multi-role» en twee F-16 fotoverkenningsvliegtuigen. Het gaat hier om extra toestellen naast al eerder beschikbaar gestelde acht F-16s en een KDC-10 tankervliegtuig. Deze bijdrage wordt «uitvoerbaar» genoemd.¹³²⁹ Enige dagen later wordt door de Directie Veiligheidsbeleid van Buitenlandse Zaken in overleg met Defensie een lijn voor woordvoering over Nederlandse deelname aan de eventuele luchtoperatie geadviseerd aan de directeur-generaal Politieke Zaken. Hieruit blijkt dat de NAVO intussen is overgegaan tot het informeel benaderen van de NAVO-lidstaten. Nederland heeft aangegeven 8 F-16’s en een KDC-10 ter beschikking te kunnen stellen. Het gaat nadrukkelijk om een informele peiling, benadrukt moet worden dat geen politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden.¹³³⁰ De permanente missie bij de NAVO stelt op 11 augustus 1998 het ministerie van Buitenlandse Zaken in een fax op de hoogte van de laatste stand van zaken met betrekking tot de NAVO-planning, waarbij wordt opgemerkt dat er nog geen overeenstemming is bereikt over de juridische grondslag: «bij de planning wordt er gemakshalve van uitgegaan dat «de relevante juridische grondslag» op het moment van ingrijpen voorhanden zal zijn». Er zijn drie categoriën: opties voor preventieve ontplooiing, luchtopties en grondopties. De militaire autoriteiten hebben met betrekking tot preventieve ontplooiing een tiental opties (A tot en met J) ontwikkeld. De opties E tot en met J zijn «lichtere» opties. De militaire autoriteiten wordt echter de opdracht gegeven de optie C (preventieve ontplooiing in Albanië, op haar beurt onderverdeeld in de opties a. tot en met f.) met prioriteit uit te werken. De luchtcampagne wordt onderverdeeld in vier fasen, 0 t/m 3. Het concept of operations (CONOPS) voor de totale gefaseerde luchtcampagne, genaamd Allied Force, minus de beperkte luchtoptie (fase «1-minus»), is inmiddels goedgekeurd door de NAVO-raad. De militaire autoriteiten hebben van de grondopties de A-opties verder uitgewerkt («enhanced»). De B-opties worden in de vorm van «preliminary contingency planning» verder uitgewerkt.¹³³¹ Volgens de missie bij de NAVO zal de NAVO-raad waarschijnlijk op woensdag 12 augustus de militaire autoriteiten opdracht geven met prioriteit een «contingency operatieplan» voor de optie die betrekking heeft op ontplooiing van grondtroepen voor een staakt-het-vuren, uit te werken. Dit is inderdaad het geval. De NAVO-raad vraagt dan tevens om een concept of operations voor de beperkte luchtoptie.¹³³² De NAVO-raad gaat op 25 augustus 1998 akkoord – op enkele details na – met het concept of operations voor de beperkte luchtoptie.¹³³³ Bij de regeling van werkzaamheden van de Tweede Kamer van 1 september 1998 vraagt de VVD «nog deze week» om een brief over de situatie in Kosovo. De minister van Buitenlandse Zaken, Van Aartsen tekent aan op het ongecorrigeerd stenogram van deze regeling van werkzaamheden: «Dit heeft zeer veel spoed! NB: deze week.»¹³³⁴ De brief wordt namens de ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking verstuurd op 4 september. De situatie op de grond en de humanitaire en politieke situatie worden eerst beschreven, alvorens in te gaan op de inspanningen binnen de NAVO. Aan de Kamer wordt gemeld dat de NAVO de planning voor een breed scala aan militaire

¹³³⁵  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 207.

¹³³⁶  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 september 1998.

¹³³⁷  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 september 1998.

¹³³⁸  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 212.

opties vrijwel heeft voltooid. De plannen kunnen worden ingedeeld in drie categorieën: preventieve stationering, luchtopties en grondopties. Nederland is informeel gepolst over een bijdrage. Het gaat naast de bijdrage aan de SFOR-luchtcomponent Deliberate Forge – vliegtuigen die dus voor zowel Bosnië als Kosovo kunnen worden ingezet – om acht extra F-16 vliegtuigen en tankercapaciteit,. Politieke besluiten zijn pas aan de orde als formeel om een bijdrage wordt gevraagd.¹³³⁵ Minister van Defensie De Grave wordt op 8 september door directeur Algemene Beleidszaken De Winter geïnformeerd over de voors en tegens van de noodzaak van een VN-mandaat voor een mogelijk militair ingrijpen. Voor een VN-mandaat pleit dat militair ingrijpen in strijd is met het non-interventiebeginsel, dat een internationaal aanvaarde rechtsbasis belangrijk is, dat door ingrijpen zonder mandaat een precedent wordt geschapen voor militair ingrijpen elders, dat de indruk moet worden vermeden dat de NAVO eigenmachtig en willekeurig optreedt, en dat optreden zonder machtiging afbreuk doet aan het Nederlandse streven de internationale rechtsorde te bevorderen en ook de relatie met Rusland beschadigt. Tegen de noodzaak van een VN-machtiging pleiten de geloofwaardigheid van de militaire dreiging van de NAVO (Milosevic weet immers dat een militaire interventie waarschijnlijk niet door de Veiligheidsraad zal worden gemachtigd), en het feit dat er omstandigheden denkbaar zijn waaronder de NAVO wegens politieke en morele redenen zich genoodzaakt ziet in te grijpen. Ook moet het niet zo zijn dat Rusland een veto kan uitspreken over NAVO-optreden in kwesties die het NAVO-grondgebied rechtstreeks raken. Bovendien moet de politieke schade door protesten uit Rusland niet worden overschat.¹³³⁶ De Winter stelt dat Nederland alleen onder voorwaarden moet deelnemen aan een NAVO-operatie zonder VN-mandaat: er moet sprake zijn van ernstige mensenrechtenschendingen, het NAVO-optreden dient proportioneel te zijn en er moet een concrete aanleiding zijn in verband met de geloofwaardigheid. Daarnaast moet de interventie zijn voorafgegaan door een ontwerpresolutie die is getroffen door een veto, en moeten alle bondgenoten solidair zijn.¹³³⁷

Op 9 september 1998 is er een Algemeen Overleg over de situatie in Kosovo. Het regeringsbeleid wordt voor het eerst verwoord door de nieuw aangetreden ministers Van Aartsen en De Grave. Woordvoerder Blaauw geeft namens de VVD aan dat de informeel toegezegde bijdrage wordt gesteund, maar dat de Veiligheidsraad eerst de aanzet tot een mandaat voor een luchtoperatie moet geven. Daarnaast constateert hij dat de NAVO pas in een laat, wellicht te laat stadium is overgegaan tot «contingency planning». De VVD steunt de optie van preventieve stationering in Albanië en zo nodig in Macedonië. Ook woordvoerder Hoekema «stemt in» namens de fractie van D66 met het informele aanbod aan de NAVO. Hij spreekt een duidelijke voorkeur uit voor militair ingrijpen op grond van een VN-mandaat, hoewel met betrekking tot luchtbombardementen een juridische basis zonder expliciete machtiging zou kunnen worden gecreëerd. Voorts vraagt Hoekema aan welke voorwaarden moet worden voldaan voor inzet van het luchtwapen. PvdA-woordvoerder Valk steunt het aanbod aan de NAVO, geeft aan een VR-resolutie voor luchtaanvallen te prefereren en bepleit preventieve ontplooiing in Albanië en versterking van de VN-aanwezigheid in

Macedonië.¹³³⁸

Van Middelkoop van het GPV ziet alleen het nut in van een Algemeen Overleg in verband met de humanitaire situatie in Kosovo. Aangezien voor geweldsopties nog geen duidelijk politiek draagvlak bestaat, loopt de Tweede Kamer zijns inziens «voor de internationale muziek uit». Hij «peinst er niet over» een keuze te maken tussen de verschillende

¹³³⁹  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 212.

¹³⁴⁰  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 212.

¹³⁴¹  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 9 september 1998.

¹³⁴²  TK, 1997–1998, 22 181, nr. 212.

NAVO-opties, aangezien de regering dat zelf ook nog niet heeft gedaan. Bovendien ligt er geen formeel verzoek van de NAVO. Tenslotte geeft hij aan elke «adequate» militaire optie bespreekbaar te achten, mits er een Veiligheidsraadsresolutie aan ten grondslag ligt. Ook SP-woordvoerder Van Bommel geeft aan dat voor elke vorm van militair ingrijpen een VR-resolutie benodigd zal zijn. Politieke besluitvorming is pas aan de orde als formeel om een bijdrage is gevraagd. Dan zal op grond van de aandachtspunten van het Toetsingskader een politiek besluit worden genomen. Het CDA pleit bij monde van woordvoerder Verhagen voor een geloofwaardige militaire aanwezigheid in Albanië en Macedonië. Interventie in de FRJ kan alleen op grond van een resolutie. Elke uitzending moet met behulp van het Toetsingskader worden beoordeeld. Verhagen vraagt de regering naar de internationale haalbaarheid van de optie van luchtaanvallen, specifiek in het geval er geen legitimerende resolutie zal komen. Woordvoerder Vos van GroenLinks vindt de opvatting van de Nederlandse regering niet helder en zet vraagtekens bij de tijd die het in beslag neemt om troepen in Albanië en Macedonië gestationeerd te krijgen, iets waar GroenLinks «vorig jaar al» voor pleitte. Met betrekking tot de luchtoptie vraagt zij naar het doel en de inzet van het lucht-wapen.¹³³⁹

In het antwoord van de regering benadrukt minister Van Aartsen de noodzaak van een militaire dreiging op de achtergrond. Een humanitaire noodsituatie zal kunnen leiden tot een militaire operatie. Hij stelt daarbij dat de regering van mening is dat een optreden moet plaatsvinden op basis van een resolutie van de Veiligheidsraad. Minister De Grave gaat dieper in de op militaire plannen binnen de NAVO. Omdat het mandaat van UNPREDEP in Macedonië is verlengd, spitst de planning voor optie één zich toe op Albanië. Hij wijst er op dat een preventieve ontplooiing wel eventuele spill-over zou kunnen tegengaan, maar mogelijk averechts kan werken op de positie van de Albanezen in Kosovo. Voor de tweede optie, de luchtcampagne, is uitvoerige contingency planning verricht en heeft de NAVO Nederland informeel gepolst. Mocht in de luchtcampagne verder worden gegaan dan de beperkte luchtoptie, dan zal Nederland extra F-16’s en een extra tankervliegtuig kunnen bijdragen, naast de al beschikbare in Villafranca gestationeerde F-16’s. Een kabinetsbesluit hierover is nog niet genomen. Als inzet van het luchtwapen functioneel is, zal dit besluit worden genomen en een «procedure in de Kamer» nodig zijn.¹³⁴⁰ De Grave stelt dit uitdrukkelijk omdat in de media is gesteld dat Nederland bereid is bij te dragen aan een luchtoffensief. De indruk dat een politiek besluit is genomen waarover de Tweede Kamer zich zou moeten beraden, moet worden weggenomen.¹³⁴¹

Onder optie drie zijn er volgens de minister van Defensie twee mogelijkheden: grondtroepen als toezichthouder op een staakt-het-vuren en een militaire interventie. De eerste mogelijkheid is onderwerp van verdere studie en hiervoor is aan Nederland nog geen concreet verzoek om een bijdrage gedaan. De militaire interventie «met honderdduizenden militairen» kon nog niet worden uitgewerkt zonder de geloofwaardigheid aan te tasten. Tenslotte geeft De Grave aan dat de regering alle medewerking zal verlenen aan eventuele logistieke NAVO-taken op het terrein van humanitaire hulpverlening.¹³⁴²

Hoewel er geen concreet verzoek voor grondtroepen voor een vredesmacht op tafel ligt, wordt binnen de krijgsmacht wel voortdurend geïnventariseerd wat de mogelijkheden zijn. De directeur Operationele Staf van de Landmachtstaf (DOPS) adviseert op 15 september 1998 de plaatsvervangend bevelhebber naar aanleiding van een tweemaandelijkse inventarisatie van de beschikbaarheid van KL-middelen voor een eventuele nieuwe missie. De DOPS schrijft dat naar zijn mening de

¹³⁴³  Intern memorandum van DOPS aan PBLS dtv DOPS, 15 september 1998.

¹³⁴⁴  Dit is een procedure die ertoe leidt dat de nationale militaire autoriteiten de paraatheid van mogelijk in te zetten eenheden verhogen.

¹³⁴⁵  Minuut BZ-bericht, 15 september 1998.

¹³⁴⁶  Memorandum van DGPZ aan DVB, zonder datum.

¹³⁴⁷  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, plv DGPZ en S, 22 september 1998.

¹³⁴⁸  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 22 september 1998.

¹³⁴⁹  Aantekening van DCBC aan CDS, 23 september 1998.

¹³⁵⁰  Nota van PCDS en plv. DAB aan de staatssecretaris van Defensie (minister a.i.), 24 september 1998.

¹³⁵¹  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 september 1998.

¹³⁵²  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 210.

artillerie de eerste prioriteit heeft, aangezien deze eenheden een relatief korte reactietijd hebben en niet op de nominatie staan in het kader van SFOR te worden uitgezonden. «De artillerie kan zo uitzendervaring opdoen en bovendien prominenter op de kaart komen te staan». Een tweede mogelijkheid is uitzending van een luchtmobiele eenheid. DOPS geeft in overweging «pro-actief» bij de CDS een artillerie-eenheid aan te bieden en in tweede instantie een eenheid luchtmobiel.¹³⁴³ In de maand september wordt binnen de NAVO-raad aangedrongen op het maken van een begin met de «force generation» voor de lucht-operaties, door het uitvaardigen van een Activation Warning (ACTWARN)¹³⁴⁴. Nederland is hiervan vooralsnog geen voorstander. Op 15 september wordt een instructie aan Brussel opgesteld door de Directie Veiligheidsbeleid van Buitenlandse Zaken, waarin het opstarten van het force generationproces wordt ontraden zolang nog geen «helder politiek doel voor ogen staat».¹³⁴⁵ De instructie wordt tevens geparafeerd door de Directie Europa, de Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie. Directeur-generaal Politieke Zaken Van Eenennaam houdt de instructie echter tegen: «Dit is wel erg afhoudend. We hoeven toch niet precies het einddoel te weten om met de sabel te rinkelen».¹³⁴⁶

Op 22 september worden zowel minister Van Aartsen als minister De Grave negatief geadviseerd. Directeur Veiligheidsbeleid Sanders schrijft in een memorandum aan minister Van Aartsen dat het besluit tot ACTWARN op 23 september in de NAVO-raad aan de orde zal komen. «Gezien de verreikende consequenties van een dergelijk besluit verdient het overweging nog heden terzake overleg te voeren met minister De Grave (...) ACTWARN is meer dan een informele sondage. De vraag rijst derhalve of instemming met ACTWARN mogelijk is zonder binnenlandspolitieke besluitvorming (...) Force generation is een openbaar proces dat mogelijke meningsverschillen aan het licht kan brengen». Van Aartsen wordt geadviseerd meer tijd te nemen voor een diepergaande analyse.¹³⁴⁷ Directeur Algemene Beleidszaken De Winter adviseert minister De Grave bij Van Aartsen aan te dringen op voorzichtigheid: «Force generation» is weinig zinvol zolang de bondgenoten het niet eens zijn of militair ingrijpen onder de huidige omstandigheden wenselijk is en of daarvoor een VN-mandaat vereist is (...) Instemmen met (...) een ACTWARN (...) vereist, naar ik aanneem, een kabinetsbesluit en overleg met de Kamer, omdat Nederland hiermee te kennen geeft te zullen instemmen met een mogelijk militair optreden in Kosovo».¹³⁴⁸

De ministers Van Aartsen en De Grave spreken af dat Nederland consensus binnen de NAVO-raad niet in de weg zal staan.¹³⁴⁹ Redenen hiervoor zijn dat er geen zicht is op een politieke oplossing van de kwestie Kosovo. Bovendien staat een Veiligheidsraadsresolutie (1199), waarin Kosovo onder hoofdstuk VII van het Handvest wordt betiteld als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid in de regio, op het punt te worden aangenomen.¹³⁵⁰ PV NAVO Biegman meldt op 23 september 1998 dat er consensus is. Het formele besluit tot uitvaardiging van de ACTWARN zal door de ministers van Defensie van de NAVO worden genomen tijdens de informele bijeenkomst in Vilamoura, Portugal, op 24 en 25 september.¹³⁵¹ De Tweede Kamer wordt ogenblikkelijk van het aannemen van de resolutie en het uitvaardigen van de ACTWARN op 24 september 1998 in kennis gesteld.¹³⁵² Volgens een achtergrondaantekening van de Directie Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 25 september 1998 hoeft in de fase van de ACTWARN nog geen nationale politieke besluitvorming plaats te vinden. Hoewel men in dit stadium nog niet is gebonden aan uitzending, is het wel een «vergaand politiek commitment». De omslag komt, zo stelt de achtergrondaantekening, bij het besluit tot uitvaardiging van een Activation Request (ACTREQ), op grond waarvan bepaalde eenheden daadwerkelijk aan de NAVO beschikbaar worden gesteld. Hierover vindt nationale besluitvorming plaats.¹³⁵³ In de ministerraad van 25 september 1998 – de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie zijn beiden afwezig- wordt beknopt uitgelegd dat er de dag tevoren overeenstemming is bereikt over het uitvaardigen van een Activation Warning, waarop tot 29 september informeel kan worden gereageerd. Een formeel verzoek (de ACTREQ), waarover het kabinet moet besluiten, zal volgen. Dan zal ook de Kamer worden geïnformeerd.¹³⁵⁴

Directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie Ybema gaat op 28 september in een nota aan de Directie Algemene Beleidszaken in op de juridische aspecten van NAVO-optreden. Eerst stelt hij vast dat de NAVO op grond van het Noord-Atlantisch Verdrag alleen geen eigen bevoegdheid tot optreden in Kosovo heeft. In de inmiddels aangenomen VR-resolutie 1199 wordt vastgesteld dat de kwestie Kosovo een bedreiging van de vrede en veiligheid in de regio vormt. In paragraaf 16 van deze resolutie staat dat de Veiligheidsraad indien nodig nadere stappen zal overwegen. Dit betekent volgens Ybema dat resolutie 1199 zelf geen mandaat voor ingrijpen verschaft: «een poging deze resolutie toch als mandaat te zien kan slechts na toepassing van dermate creatieve interpretatie dat daarmee de systematiek en de praktijk inzake het Handvest geweld wordt aangedaan».

Ybema: «In resolutie 1199 van de Veiligheidsraad wordt weliswaar gezegd dat de resolutie is genomen in het kader van hoofdstuk zeven, dus het gebruik van geweld door de internationale volkerengemeenschap om het probleem te kunnen oplossen, maar anders dan in andere resoluties die daar specifieke mogelijkheden voor bieden, staat in resolutie 1199 niet de zinsnede «by all necessary means». Bovendien wordt aan het slot van resolutie 1199 heel duidelijk verwezen naar een nader besluit als de in de resolutie genoemde voorwaarden die gesteld worden aan het bewind van de Federale Republiek Joegoslavië, niet zouden worden vervuld. Dat wijst duidelijk op een nader te nemen besluit.»¹³⁵⁵

¹³⁵³  DVB achtergrondaantekening, 25 september 1998.

¹³⁵⁴  Ministerraad, 25 september 1998.

¹³⁵⁵  Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹³⁵⁶  Nota van DJZ aan DAB, 28 september 1998.

¹³⁵⁷  Nota van DJZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 1 oktober 1998.

Voor een (volkenrechtelijk omstreden) humanitaire interventie is nog niet aangetoond dat geen mandaat kan worden verkregen. Luchtaanvallen dienen bovendien niet ter oplossing van het vluchtelingenprobleem en staan niet in verhouding tot het optreden van de Federale Republiek Joegoslavië. Ybema concludeert dat er geen volkenrechtelijke basis bestaat voor NAVO-ingrijpen, tenzij de FRJ opnieuw overgaat tot massale militaire of anderszins gewelddadige operaties.¹³⁵⁶ Hij licht dit alles ook mondeling toe bij een briefing in het Defensie Crisisbeheersingscentrum op 29 september voor de bewindslieden, secretaris-generaal Barth, de Defensiestaf, de directies Algemene Beleidszaken en Voorlichting en een vertegenwoordiger van de koninklijke luchtmacht.

Ybema wijdt op 1 oktober, «ten vervolge op de briefing gehouden op 29 september», wederom een nota aan de juridische problemen inzake ingrijpen in Kosovo. Binnen de NAVO worden twee grondslagen aangevoerd: een VN-mandaat op grond van VR-resolutie 1199 en de humanitaire interventie. De resolutie voldoet niet aan de voorwaarden van artikel 39 van het VN-Handvest en is ook niet in overeenstemming met de gegroeide praktijk van de Veiligheidsraad. De humanitaire interventie, die nog nooit is aanvaard door de wereldgemeenschap als legitieme grondslag, zou om politieke redenen, bij afwezigheid van een mandaat van de Veiligheidsraad, als grondslag kunnen gelden. Daarvoor moet worden aangetoond dat het verkrijgen van een mandaat onmogelijk is, en moet achteraf worden bewezen dat handelen acuut noodzakelijk was.¹³⁵⁷

Ybema: «Voorwaarde is dan naar mijn mening in ieder geval, dat er sprake is van het geblokkeerd zijn van het normale besluitvormingsproces binnen de Verenigde Naties, dus dat het niet mogelijk is om een resolutie in die zin te laten aanvaarden in de Veiligheidsraad, dan wel langs andere weg daartoe te komen, bijvoorbeeld via de uniting for peace-resolution, dus een besluit van de Algemene Vergadering. Vervolgens dient er natuurlijk sprake te zijn van ernstige mensenrechtenschendingen die ook zijn vastgesteld, die objectief aantoonbaar plaatsvinden. Verder dient er sprake te zijn van een acute noodsituatie. Ook dient er sprake te zijn van een schending van de vrede en de veiligheid in de regio. Dat zijn elementen die in ieder geval aanwezig moeten zijn om de mogelijkheid van een humanitaire interventie zonder dat daarvoor mandaat door de Veiligheidsraad is gegeven, te kunnen overwegen.»¹³⁵⁸

¹³⁵⁸  Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹³⁵⁹  Nota van DJZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 1 oktober 1998.

¹³⁶⁰  Nota van CDS, getekend PCDS aan de minister van Defensie, 29 september 1998.

¹³⁶¹  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september 1998.

¹³⁶²  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 30 september 1998.

¹³⁶³  Memorandum van DVB aan DGPZ, 29 september 1998.

Ybema betwijfelt of bombardementen in dit kader een geschikte optie zijn. De binnen de NAVO tevens geopperde mogelijkheid van artikel 51 VN-Handvest (zelfverdediging) is volgens hem niet mogelijk, evenals een beroep op artikel 5 van het NAVO-verdrag.¹³⁵⁹

De Defensiestaf heeft intussen op 29 september 1998 minister De Grave verzocht in te stemmen met een informele reactie richting NAVO over de Nederlandse bijdrage aan de luchtopties naar aanleiding van de ACTWARN. Voor de beperkte luchtoptie zullen vijf F-16’s en een tankervliegtuig beschikbaar worden gesteld; voor de uitgebreide gefaseerde luchtcampagne het volledige in Villafranca gestationeerde detachement plus acht extra F-16’s en het tweede tankervliegtuig. Benadrukt wordt dat het een informele toezegging betreft, omdat een formele toezegging pas kan geschieden na uitvaardiging van een ACTREQ en daarop volgende politieke goedkeuring.¹³⁶⁰

De procedure rond uitvaardiging van de ACTREQ eist vervolgens de aandacht op. Na afloop van de NAVO-raad van woensdag 30 september 1998 meldt de Nederlandse vertegenwoordiger bij de NAVO dat in beginsel overeenstemming is bereikt over ACTREQ. De goedkeuring is onderhevig aan een stilteprocedure, die op 2 oktober afloopt, omdat Biegman het voorbehoud maakt dat kabinet en parlement over de uitvaardiging van ACTREQ moeten worden geraadpleegd en dat het resultaat hiervan pas op vrijdag 2 oktober beschikbaar kan zijn. Zijn Duitse collega vraagt om een soortgelijke reden om hetzelfde.¹³⁶¹ De Directie Veiligheidsbeleid schrijft naar aanleiding van dit bericht een memorandum aan minister Van Aartsen waarin staat dat een kabinetsbesluit over ACTREQ is vereist: «conform instructie heeft Biegman aangegeven dat een dergelijk besluit alleen door de regering kan worden genomen. Op basis van een ontwerpbrief aan de Tweede Kamer zal het kabinet vrijdag een beslissing nemen».¹³⁶²

Het ministerie van Buitenlandse Zaken is inderdaad van plan een brief aan de Tweede Kamer te sturen waarin aandacht wordt besteed aan ACTREQ. De ontwerptekst van de brief, die dateert van 28 september, stelt: «In een Activation Request kan aan ons land worden verzocht om bepaalde eenheden ter beschikking te stellen. Op dat moment dient Nederland formeel politiek te besluiten of er aan de operatie zal worden deelgenomen. Na een kabinetsbesluit hierover zal de Kamer worden geïnformeerd conform het Toetsingskader». Deze brief stuit op weerstand van de zijde van Defensie. De directeur Veiligheidsbeleid van Buitenlandse Zaken schrijft op 29 september aan de DGPZ: «Ambtelijk Defensie is volstrekt tegen een brief aan de Kamer. Daar kom ik op mijn niveau niet doorheen».¹³⁶³

Op 30 september vindt een extra NAVO-raad plaats omdat door enkele bondgenoten, met name het Verenigd Koninkrijk, wordt aangedrongen op verkorting van de stilteprocedure rond ACTREQ tot donderdag 1 oktober, 12:00 uur. Biegman geeft aan «dat te Vilamoura was vermeld dat met

ACTREQ een nieuwe fase zou worden ingegaan en dat derhalve Kabinet en Parlement hierover geraadpleegd moeten worden». Hij verzoekt vervolgens Den Haag om instructie, omdat de kans bestaat dat Nederland zich bij uitstel tot vrijdag «enigszins isoleert».¹³⁶⁴ Uit Washington komt dan het bericht dat de Verenigde Staten «zeer verontrust» zijn over de Nederlandse opstelling. «Albright c.s. vragen zich af of M en Mindef niet nu reeds met ACTREQ in kunnen stemmen».¹³⁶⁵ Directeur-generaal Politieke Zaken Van Eenennaam adviseert minister Van Aartsen na met zijn Britse collega te hebben gesproken:

Ik heb de Britse DGPZ gezegd dat ik meende dat u materieel politiek wel in staat zou zijn het daarheen te leiden dat de Nederlandse regering (en parlement) akkoord gaan met de gevraagde versnelling (...) Maar, zo zei ik, formeel moet zo’n beslissing worden genomen door de Ministerraad (...) U zou vanavond minister-president Kok kunnen bellen en minister De Grave en voorstellen dat wij morgenochtend (ruim) voor 12:00 uur aan PV NAVO (ambassadeur Biegman) laten weten dat Nederland akkoord gaat (...) en dat de ministerraad dit besluit of zonodig «voorlopig besluit» – vrijdag achteraf sanctioneert. Zo nodig zouden vanavond of morgenochtend vroeg ook enkele andere ministers en/of fractieleiders kunnen worden geïnformeerd.¹³⁶⁶

Over de noodzaak van een kabinetsbesluit stelt de directeur-generaal Politieke Zaken tijdens de hoorzitting op 5 juni 2000:

Directeur-generaal Politieke Zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Van Eenennaam:

«De activation request houdt geen committering in van Nederland tot het uitzenden of inzetten van Nederlandse eenheden. De definitie van de activation request is dat een eerder gedaan aanbod voor een eventuele inzet nog eens wordt bevestigd. En de echte committering vindt pas plaats (...) bij het akkoord gaan met de activation order. Gelet op het karakter van dat besluit, de activation request, was geen ministerraadsbesluit nodig en was ook het Toetsingskader niet van toepassing.» (...)

(vraag: Waarom was dan eerst de stilteprocedure tot die vrijdag 12 uur gevraagd, die later verkort werd?)

Van Eenennaam: «Omdat, voordat de noodzaak ontstond om een snellere procedure te volgen, het – zeg maar – eleganter leek om in ieder geval te wachten totdat de ministerraad zich daarover had uitgesproken.»¹³⁶⁷

De gehoorde bewindslieden stellen naar aanleiding van dit punt:

Minister van Defensie, De Grave:

«(...) act req (is) een planningselement waar antwoord op moet worden gegeven, waarbij er een commitment ontstaat op het moment dat er antwoord wordt gegeven. De koninklijke weg zou zijn geweest als we dat hadden kunnen doen na een besluit in het kabinet. Dat was ook de bedoeling (...) Omdat het antwoord nog moest worden gegeven, vonden we dat er onvoldoende reden was om op dat moment te zeggen dat we geen instemming wilden geven met act req voordat de besluitvorming met het kabinet en de Kamer had plaatsgevonden.

¹³⁶⁴  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september 1998.

¹³⁶⁵  Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september 1998.

¹³⁶⁶  Notitie van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 30 september 1998.

¹³⁶⁷  Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.

Minister van Buitenlandse Zaken, Van Aartsen:

«Het zou zelfs denkbaar zijn geweest dat het (besluit) alleen door de minister van Defensie of de minister van Buitenlandse Zaken was genomen, om de doodeenvoudige reden dat het op basis van eerder aan de Kamer verschafte informatie en besproken discussiestof in het kabinet in wezen een volgende stap was in een operatie waartoe wij min of meer al hadden besloten, namelijk deelname met 16 F-16’s en tankervliegtuigen.»

(vraag: Vindt u dat alle drie de onderdelen in (het) proces van force generation in het kabinet aan de orde moeten komen voor besluitvorming?) Minister-president, Kok:

«Ja, bij voorkeur en als regel wel. U moet de ogen niet willen sluiten voor de omstandigheid dat niet aan die regel kan worden voldaan, maar dat moet dan echt overtuigend blijken.»

Op 1 oktober 1998 schrijft directeur Algemene Beleidszaken De Winter in een advies aan minister De Grave dat het «te vroeg» is om een kabinetsbesluit te nemen over Nederlandse deelname aan militair optreden door de NAVO, omdat er nog «onvoldoende inzicht» in de verdere NAVO-besluitvorming is.¹³⁶⁸ Dit advies wordt echter dezelfde dag door de feiten achterhaald. Om 11.30 uur krijgt directeur Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken groen licht van de directeur-generaal Politieke Zaken Van Eenennaam om PV NAVO Biegman te instrueren akkoord te gaan met de autorisatie voor de ACTREQ. Het voorbehoud van 30 september wordt ingetrokken: de Nederlandse ambassadeur bij de NAVO stemt op 1 oktober in met de vervroegde uitvaardiging van ACTREQ, zonder dat kabinet en parlement zijn geraadpleegd.¹³⁶⁹ Het is overigens onduidelijk welke ministers zijn geconsulteerd over de instructie aan Brussel:

Van Eenennaam: «Ik herinner mij dat ik om half twaalf de instructie doorgaf, via de directeur veiligheidsbeleid, aan de permanente vertegenwoordiger bij de NAVO om akkoord te gaan. Die instructie heb ik gegeven na overleg met minister Van Aartsen die daarover overleg had gevoerd met de minister-president en de minister van Defensie.»¹³⁷⁰

Raadadviseur van het ministerie van Algemene Zaken, Geerts:

«Nadat er aanvankelijk een voorbehoud was gemaakt, omdat het de meest koninklijke weg is als je nog de gelegenheid hebt om het die vrijdag in de ministerraad te bespreken, raakt die zaak op 1 oktober in een stroomversnelling en zijn er contacten op politiek niveau. Het is voor een groot deel mondeling, telefonisch gegaan. Het ging om contacten tussen minister Van Aartsen, de minister-president en minister De Grave. Vervolgens is er een telefonische instructie uitgegaan.»¹³⁷¹

Van Aartsen: «Mijn indruk is, dat de heer Geerts hier gelijk in heeft. Het is ook in het voorgesprek met uw commissie aan de orde gekomen en ik heb dan ook de door mijzelf gemaakte aantekeningen nagegaan, maar daarin geen aantekening kunnen vinden dat ik op de eerste oktober, zo rond half twaalf, twaalf uur – dat moet het ongeveer geweest zijn – daadwerkelijk heb gebeld. Mijn aantekeningen zijn echter ook niet een strikt logboek. Het ging bovendien om een besluit dat in het slot viel (...) van hetgeen tevoren al was besproken. Desondanks was het belangrijk om dit moment te markeren en ik ben er terstond via mijn directeur-generaal politieke zaken over geïnformeerd die weer contact had gehad met de heer Biegman, die meldde wat er bij de NAVO aan de hand was. Ik heb vervolgens, naar mijn herinnering, politieke contacten gehad. Ik schaar mij dan ook aan de zijde van de heer Geerts (...) ik geef aan dat dit besluit ook genomen kon worden door deze drie bewindslieden.»¹³⁷²

Kok: «(...) ik denk dat wij daar inderdaad wel van mogen uitgaan, maar ik kan u niet zeggen: toen en toen is dat telefoontje precies geweest.»¹³⁷³

¹³⁶⁸  Nota van DAB aan de minister van Defensie, 1 oktober 1998.

¹³⁶⁹  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 2 oktober 1998.

¹³⁷⁰  Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹³⁷¹  Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹³⁷²  Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹³⁷³  Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹³⁷⁴  De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.

De Grave: «Die instemming is gegeven via een, naar ik begrepen heb, akkoord van mijn collega van Buitenlandse Zaken aan de ambassadeur, de permanente vertegenwoordiger van Nederland bij de NAVO (...)»

(vraag: Maar u bent op die ochtend niet geconsulteerd?)

De Grave: «Nee (...) Het was nadrukkelijk een aspect van het opvoeren van diplomatieke druk. Vandaar dat ik bij die (...) act req ook niet betrokken ben geweest, omdat het veel meer een diplomatiek aspect was.»¹³⁷⁴

¹³⁷⁵  Brief van de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken aan de Ministerraad, 1 oktober 1998.

¹³⁷⁶  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 227.

¹³⁷⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Belgrado, 2 oktober 1998.

¹³⁷⁸  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 227.

¹³⁷⁹  Brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie aan de Ministerraad, 1 oktober 1998.

¹³⁸⁰  Ministerraad, 2 oktober 1998.

De ministers Van Aartsen en De Grave schrijven vervolgens op 1 oktober in een brief aan de ministerraad dat Nederland heeft ingestemd. Dit betekent dat in een volgende fase Nederland betrokken kan worden bij een militaire actie tegen Kosovo.¹³⁷⁵ Deze brief komt in plaats van de reeds door Buitenlandse Zaken opgestelde ontwerpbrief aan de Kamer, waartegen van de zijde van Defensie weerstand bestond. De Tweede Kamer kan immers niet meer in een brief worden meegedeeld dat is ingestemd met ACTREQ op grond van een kabinetsbesluit. Daarnaast vindt op 1 oktober een Algemeen Overleg plaats, waarin de ACTREQ-fase door de minister van Defensie mondeling wordt aangekondigd. Woordvoerders zijn Verhagen (CDA), Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Van ’t Riet (D66), Van Middelkoop (GPV), Vos (GroenLinks), en Van Bommel (SP). Van Middelkoop (GPV) benadrukt dat de Kamer tijdig vooraf moet worden geïnformeerd over uitzending van militairen. Minister Van Aartsen geeft hierop aan dat dit overleg een volgende stap is in de richting van het moment waarop het kabinet de Kamer zeer formeel inlicht. Het zal de Kamer om een machtiging vragen om in het proces voort te gaan. Tijdens het Algemeen Overleg dringen de woordvoerders Blaauw, Van ’t Riet en Van Bommel er al in de eerste termijn op aan de Kamer zo snel mogelijk bij besluitvorming over een mogelijke Nederlandse inzet van militairen te betrekken. Verhagen, Valk, en Van Middelkoop vragen in hoeverre in de opvatting van het kabinet VR-resolutie 1199 militaire actie legitimeert. Valk geeft aan dat deze resolutie wel degelijk een mandaat geeft voor verdergaande stappen. Vos pleit voor de inzet van grondtroepen met een verregaand mandaat en zet vraagtekens bij de effectiviteit van luchtaanvallen.¹³⁷⁶ Minister Van Aartsen antwoordt dat VR-resolutie 1199 naar de mening van de Nederlandse regering een duidelijke basis biedt voor optreden door de NAVO, hoewel er geen ultimatum is opgenomen (in een bericht aan de buitenlandse posten over het Algemeen Overleg spreekt Van Aartsen over «voldoende basis»)¹³⁷⁷ Nederland komt voor de vraag te staan om F-16’s in te zetten, waarover het parlement uiteraard zal worden ingelicht volgens de procedure van het Toetsingskader.¹³⁷⁸

De ministers Van Aartsen en De Grave stellen voor in hun brief aan de ministerraad van 1 oktober 1998 hen te machtigen verdere noodzakelijke besluiten te nemen en het parlement daarover te informeren conform het Toetsingskader.¹³⁷⁹ Tijdens de ministerraad van 2 oktober wordt uitvoerig gesproken over alle aspecten die aan een eventuele actie tegen de FRJ zijn verbonden. Onderwerpen die de discussie domineren zijn de juridische basis die wordt verschaft door resolutie 1199 en de wijze waarop hier internationaal tegenaan wordt gekeken, de gevolgen voor de defensieorganisatie van een eventueel ingrijpen – zowel in relatie tot de risico’s als met betrekking tot het maatschappelijk draagvlak naar aanleiding van de nasleep van Srebrenica, en vervolgstappen na eventuele luchtaanvallen. Resolutie 1199 biedt de volkenrechtelijke basis voor optreden van de NAVO, zo wordt de raad voorgehouden. Het is echter niet duidelijk welke vervolgstappen nodig zullen zijn ingeval de Servische president Milosevic ook na eventuele luchtaanvallen van de NAVO onwillig blijkt aan de eisen van de internationale gemeenschap te voldoen. De Raad besluit dat de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie in overleg met de minister-president en de beide vice-ministers-presidenten zullen bezien of ingeval een beslissing over Nederlandse deelname aan een militair optreden van de NAVO aan de orde is, er aanleiding is voor een voorafgaande bespreking in de raad van een aan de Tweede Kamer te zenden brief.¹³⁸⁰

Kok: «Er werd in elk geval altijd gemandateerd aan de twee ministers en de ministerpresident en in vrij veel situaties waar ook enige politieke consultatie bij nodig was, ook aan beide vice-MP’s. Ik geloof dat in de meeste conclusies van ministerraden die laatste formule terug te vinden is. Het hangt een beetje af van de vraag of het gaat om een mandaat met een sterk uitvoerend karakter of om een mandaat waar nadere politieke consultaties bij wenselijk zijn. In dat laatste geval is de neiging tot verbreding naar «de vijf» groter.»¹³⁸¹

¹³⁸¹  Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹³⁸²  Brief van de minister van Defensie aan de TCBU, 9 juni 2000.

¹³⁸³  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 214.

¹³⁸⁴  Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 6 oktober 1998.

¹³⁸⁵  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 oktober 1998.

¹³⁸⁶  Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 6 oktober 1998.

¹³⁸⁷  Fax van OPS BLS aan Chef Kabinet BLS, 7 oktober 1998.

¹³⁸⁸  Intern memorandum van wnd DOPS, 9 oktober 1998.

Op 5 oktober geeft Nederland formeel antwoord op de ACTREQ aan SACEUR.¹³⁸² Nederland zegt voor de beperkte luchtoptie vijf F-16’s en een tankervliegtuig toe. Voor de gefaseerde luchtacties kan SACEUR rekenen op 16 F-16’s en twee tankervliegtuigen. Op die dag verschijnt ook het rapport van VN-secretaris-generaal Annan over de situatie in Kosovo. Op 7 oktober wordt dat door de regering aan de Kamer aangeboden.¹³⁸³ Volgens de Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken biedt dit rapport, samen met VR-resolutie 1199 voldoende grond voor militair ingrijpen. Het besluit om de Activation Orders voor de luchtoperaties aan te nemen wordt voorzien voor de NAVO-raad van 8 oktober.¹³⁸⁴ Op 6 oktober informeert CDS Kroon minister De Grave over een herzien NAVO-verzoek voor de Nederlandse bijdrage aan de luchtoperaties. Voor de beperkte opties wordt niet om vijf, maar om acht F-16’s gevraagd, waarvan er tenminste vijf een mid-life update (MLU) hebben ondergaan. Kroon beveelt aan, om geen buitenproportionele bijdrage te leveren, het bij vijf gevechtsvliegtuigen te houden, die wel alle in de MLU-configuratie kunnen worden aangeboden. Voor de gefaseerde luchtoperatie vraagt de NAVO om tenminste vijf MLU-vliegtuigen (op een totaal van zestien). Om organisatorische redenen beveelt de CDS aan er acht ter beschikking te stellen.¹³⁸⁵

Minister De Grave wordt in een nota van 6 oktober 1998 tevens ingelicht over de grondtroepenopties. CDS Kroon en directeur Algemene Beleidszaken De Winter geven aan dat plannen voor de offensieve inzet van grondtroepen niet zijn uitgewerkt, omdat de meeste bondgenoten hier niet voor voelen. Wel zijn plannen uitgewerkt voor grondtroepen die toezicht houden op een staakt-het-vuren. Mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage hieraan zijn overigens beperkt: de koninklijke landmacht kan maximaal 1 pantserinfanteriecompagnie, 1 bataljon van de luchtmobiele brigade (voor een half jaar) en 1 mariniersbataljon (dat ook deel uitmaakt van de strategische reserve van SFOR) beschikbaar stellen. Er zijn meer mogelijkheden voor ondersteunende en logistieke eenhe-den.¹³⁸⁶ Uit een fax van de operationele staf van de Landmacht aan de chef Kabinet van de Bevelhebber blijkt deze opgave niet afgestemd met de krijgsmachtdelen en ook niet helemaal te kloppen: «Met de inzet van een luchtmobiel bataljon wordt een licht infanterie bataljon bedoeld. De inzet van een bataljon kan voor minimaal 1 jaar worden gegaran-deerd».¹³⁸⁷

De Operationele Staf van de Landmacht heeft bovendien zelf andere voorkeuren voor deelname aan een vredesmacht. In september was al aangegeven dat uitzending van artillerie de voorkeur verdient. Dit advies aan de bevelhebber wordt op 6 oktober 1998 herhaald door de waarnemend directeur Operationele Staf: «ik geef u in overweging om bij de CDS met prioriteit een artillerie-eenheid aan te bieden en in tweede instantie een luchtmobiele eenheid. De voorkeur voor een artillerie-eenheid is tweeledig: ten eerste wordt de artillerie hiermee nadrukkelijk op de kaart gezet en ten tweede verstoort deze optie de planning en uitvoering van zowel UNFICYP en SFOR (...) het minst». Bevelhebber Schouten stemt in met het advies, dat op 8 oktober met het Defensie Crisisbeheersingscentrum van de Defensiestaf wordt besproken.¹³⁸⁸

Bevelhebber der landstrijdkrachten, Schouten:

«Als zich zo’n crisis ontwikkelt, ga je in je assortiment aan middelen kijken welke middelen geschikt zijn voor een eventuele bijdrage, welke middelen beschikbaar zijn, met name in het kader van de belasting van eenheden. Dat hebben wij afgewogen en uiteindelijk is mij in een vroegtijdig stadium, voordat erom werd gevraagd, geadviseerd: als u nu gevraagd wordt om iets te moeten leveren, dan zou dat het beste kunnen met afdelingen artillerie. Die zijn nog nooit als afdeling ingezet. Die zijn ook in het kader van uitzendbelasting niet echt zwaar aangepakt. Als er sprake zou zijn van niet zoveel behoefte aan artillerie, dan kom je toch weer terug op gevechtseenheden. Wij hebben gezegd: als het dan moet, dan zou je gedurende een beperkte periode een luchtmobiel bataljon kunnen leveren. Anders zou het interfereren met de bijdrage die wij moesten leveren in Bosnië. Overigens zouden die opties niet naast elkaar kunnen gebeuren vanwege de logistieke ondersteuning. Wij konden niet en een afdeling artillerie en een infanterie-eenheid leveren.» (vraag: Zou het voor een bepaald onderdeel van de krijgsmacht van belang zijn om ook een bijdrage te leveren aan een vredesoperatie waardoor dat krijgsmachtdeel ook op de kaart komt te staan? Is dat een afweging die meespeelt?)

Schouten: «Ja, ik denk dat dit zonder meer een afweging is geweest die een rol heeft gespeeld. Het kan nooit de belangrijkste zijn. Het kan hoogstens een bijeffect zijn (...) het heeft zeker geen doorslaggevende rol gespeeld.»¹³⁸⁹

Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal:

«Het lag niet voor de hand te veronderstellen dat het afdwingen van een vredesakkoord, een vredesovereenkomst, zou moeten worden gerealiseerd met tanks. Wij zouden waarschijnlijk vooral pantserinfanterie willen hebben, mensen op de grond die patrouilles zouden kunnen lopen en die zaken zouden kunnen controleren. Die waren op dat moment nodig. Dat betekende, gelet op ons commitment in de richting van Bosnië-Herzegovina, dat wij aanliepen tegen de stuitnokken van onze organisatie bij de koninklijke landmacht. Pantserinfanterie was eigenlijk niet beschikbaar. Als het oorlog zou worden, dan zou je mensen die net uit een missie kwamen wel weer kunnen terugsturen, maar eigenlijk was dat onverantwoord. Er is in eerste aanleg dus niet gekeken naar pantserinfanterie, maar naar luchtmobiel. Luchtmobiel was op zichzelf prima, maar de vraag was of dit zou moeten worden uitgerust met pantservoertuigen. Dat leek ons een geweldige ommezwaai. Dat lag dus ook niet voor de hand. Daarom hebben wij toen gekeken naar gevechtsondersteunende eenheden. Dan kom je bij genie en artillerie. Dat afpelproces hebben wij doorgemaakt. Vervolgens kwamen wij uit op artillerie.» (vraag: Speelde het argument van zichtbaarheid, het in de etalage zetten nog een rol?) Van Baal: «In eerste aanleg doet de vraag zich voor wat zo’n internationale eenheid aan middelen nodig heeft. Daar probeer je aan te voldoen. Omdat wij uitkwamen op gevechtsondersteunende eenheden had achteraf kunnen worden gezegd: de artillerie wordt nu een keer uitgezonden; dat is meegenomen. Dat is echter niet het eerste punt: zichtbaarheid. Het gaat eerst om je aanwezigheid. De soort middelen is bepaald aan de hand van de soort operatie en niet andersom.»¹³⁹⁰

¹³⁸⁹  Schouten, hoorzitting, 22 mei 2000.

¹³⁹⁰  Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹³⁹¹  Memorandum van hfd DJZ/IR aan de minister van Buitenlandse Zaken via S en plv DGPZ, 6 oktober 1998.

¹³⁹²  Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.

Ondanks het feit dat minister Van Aartsen op 1 oktober 1998 reeds in het parlement heeft verklaard dat VR-resolutie 1199 militair ingrijpen een duidelijke legitimatie biedt, ontvangt hij op 6 oktober van zijn juridische afdeling een negatief advies, dat langs dezelfde lijn redeneert die de Directie Juridische Zaken van Defensie reeds enige malen heeft verkondigd. Een beroep op zelfverdediging is niet mogelijk, dwangactie kan slechts indien gelegitimeerd door de Veiligheidsraad. Resolutie 1199 geeft echter noch expliciet, noch impliciet het groene licht. Wel maakt de resolutie duidelijk dat het optreden van de FRJ in Kosovo geen interne aangelegenheid betreft. Een humanitaire interventie is volkenrechtelijk omstreden.¹³⁹¹

Van Aartsen: «Dat zijn belangrijke adviezen en die spelen een rol in de discussie die je daarover voert met betrokkenen. Politiek gezien waren wij echter van oordeel – en wij stonden daar niet alleen in, zoals ik heb aangegeven – dat deze resolutie voldoende basis bood voor de stappen die daarop zijn gevolgd.»¹³⁹²

3.9.2 Kabinetsbesluit/Brief en Overleg Tweede Kamer Allied Force

Op 8 oktober 1998 gaat de NAVO-Raad tegen de achtergrond van een zich in Kosovo voltrekkende humanitaire ramp (vele duizenden Kosovaren zijn in de daaraan voorafgaande weken gevlucht of verjaagd) akkoord met het operatieplan voor operatie Allied Force (OPLAN 10601), alsook met een voorlopig operatieplan voor een beperkte troepenmacht met als taak het toezien op een staakt-het-vuren (optie A). Op die dag vindt ook een ingelaste ministerraad plaats. In verband met de verwachte snelle uitvaardiging van de Activation Order is het noodzakelijk dat tijdig overleg wordt gevoerd met de Tweede Kamer. Een conceptbrief aan de Kamer ligt voor aan het kabinet. Er wordt uitgebreid over het te nemen besluit gediscussieerd. Belangrijk punten van discussie zijn de juridische basis voor eventuele luchtacties en de vraag of resolutie 1199 – gezien het feit dat hierover in internationaal verband geen consensus bestaat voldoende basis voor ingrijpen biedt. In de discussie wordt benadrukt dat resolutie 1199, aangenomen onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest, de volkenrechtelijke grondslag verschaft voor optreden van de NAVO.¹³⁹³

Van Aartsen: «Resolutie 1199 bood (...) voldoende basis. Het was een resolutie onder hoofdstuk VII, een vervolg op resolutie 1160. Het was een voldoende basis omdat er sprake was van non-compliance van de kant van de FRJ. Naar ons oordeel en naar dat van de Kamer, de deskundigen in New York en de 19 lidstaten van de NAVO bood resolutie 1199 voldoende basis. (...) In het ideale geval hadden wij natuurlijk een nog steviger resolutie gehad, maar dat was onmogelijk, gegeven de positie van twee permanente leden van de Veiligheidsraad. De Volksrepubliek China en de Russische Federatie wisten bij aanvaarding van resolutie 1199, wat de consequenties hiervan zouden kunnen zijn.» (vraag: Er zijn anderen geweest die het opmerkelijk vinden dat in resolutie 1199 niet de passage over «by all necessary means» is opgenomen, een passage die vaak wel in andere resoluties staat. Ook is er door hen op gewezen dat aan het slot van deze resolutie gezinspeeld wordt op een situatie waarin sprake is van «further action and additional measures» voor het geval de in de resolutie genoemde maatregelen niet zouden worden getroffen. Kan daaruit niet worden afgeleid dat de Veiligheidsraad ervan uitging, dat een nadere uitspraak van de Veiligheidsraad nodig zou zijn voordat eventueel tot verdere actie zou worden overgegaan?)

Van Aartsen: «Ik geloof niet dat u dit uit die passages mag concluderen. Zoals ik heb aangegeven, was voor alle betrokkenen, inclusief de Volksrepubliek China en de Russische Federatie, duidelijk wat het vervolg zou kunnen zijn op resolutie 1199 van de Veiligheids-raad.»¹³⁹⁴

¹³⁹³  Ministerraad, 8 oktober 1998.

¹³⁹⁴  Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.

1395

Kok: «Het ontbreken van volledige overeenstemming binnen de Veiligheidsraad was een complicatie, maar overheersend was datgene wat in resolutie 1199 was vastgelegd; samen met het praktisch in dezelfde week verschenen non-compliancerapport van de secretaris-generaal van de VN en de absolute overtuiging dat er naar alle waarschijnlijkheid met Milosevic geen goed garen te spinnen was, leidde dat tot de overtuiging dat wij ons moesten voorbereiden op het stellen van een daad. Daaraan hebben wij de vaststelling gekoppeld dat wij dat in de NAVO-gemeenschap met z’n allen, dus met z’n zestienen, moesten vinden. Dat is niet slap in de zin van: «Als de vijftien andere landen dat vinden, gaan wij daar achteraan huppelen». Nee, wij moesten allemaal vol overtuiging tot die conclusie komen. Nederland is vol overtuiging tot die conclusie gekomen. Dat leverde naar mijn mening, zoals ik een paar weken geleden in het plenaire debat over Kosovo heb gezegd, een voldoende juridische basis op. Het feit dat het woord «voldoende» wordt gebruikt, geeft al aan dat in dit geval niet in één rechte lijn kon worden uitgegaan van de juridische basis die in VN-verband beschikbaar werd gesteld. Er was dus een extra en ook zeer diepgaande en zeer genuanceerde benadering nodig om tot de vaststelling te komen dat dit qua rechtsbasis zo kon.»¹³⁹⁵

De Grave: «Het is natuurlijk niet simpel, maar ik heb me nooit ongemakkelijk gevoeld bij

Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

de conclusie van het Nederlandse kabinet dat er een voldoende juridische basis was (...) De afweging tussen de betekenis van het aspect soevereiniteit en het aspect van grootscheepse schending van mensenrechten, de schending van alle elementen van het internationaal recht, is een juridische vraag. Maar die vraag moet uiteindelijk worden beantwoord door regeringen, daarin gecontroleerd door parlementen. Dat is als het ware de internationale wetgever. Net zo goed moet de wetgever uiteindelijk het antwoord geven op juridische vragen. Het is dus de internationale wetgever, de internationale gemeenschap in het verband van de Verenigde Naties, geweest die uiteindelijk heeft gezegd: wij vinden dat er toereikende legitimatie is om die acties van de NAVO gerechtvaardigd te achten.»

(vraag: U spreekt over de internationale gemeenschap, de Verenigde Naties, de secretarisgeneraal. Maar het kenmerk was nu juist dat hierover binnen de Veiligheidsraad geen overeenstemming was.)

De Grave: «Het is een beslissing van regeringen, dus politieke organen, maar dat waren ook de instanties die die vraag moesten beantwoorden (...) Ik vind dat de Nederlandse regering op goede gronden kon concluderen dat er een toereikende juridische basis was. Er lag een resolutie van de Veiligheidsraad. Er zijn geen besluiten door de Veiligheidsraad genomen die de NAVO-acties hebben veroordeeld, in de verste verte niet (...) ik vind wel degelijk dat de Nederlandse regering op heel goede gronden tot de conclusie kon komen, die zij ook aan de Kamer heeft verantwoord, dat er een toereikende rechtsbasis was voor de NAVO-acties.»¹³⁹⁶

In de gedachtewisseling wordt ingebracht dat een voorstel voorligt om een geloofwaardige dreiging met militair optreden te scheppen, waarvan de inzet is de dreiging niet te hoeven uitoefenen. Indien wordt ingestemd met de uitvaardiging van de Activation Order (ACTORD) zijn in het meest positieve scenario geen luchtacties nodig omdat Milosevic inbindt. Daarnaast is een scenario denkbaar waarin een korte militaire actie nodig is.1397

(vraag: Had u op 8 oktober gedacht dat het ooit tot luchtacties zou komen? Of dacht u: Milosevic bindt wel in?)

Van Aartsen: «Ik vind het moeilijk om hierop een eerlijk antwoord te geven nu alles achter de rug is. Ik geloof dat ik in oktober meer de gedachte had, dat door het opbouwen van druk de bui wellicht zou overwaaien, ofschoon het kabinet zich had geprepareerd op een werkelijke actie.»¹³⁹⁸

De Grave: «Er waren vele personen die ik hoogachtte met eerdere ervaring over het gedrag van Milosevic. Onder hen waren generaal Clark met wie ik er nog eens uitvoerig over heb gesproken en ook een man als Holbrooke. Zij hadden de stellige verwachting dat Milosevic een politicus is met een gedrag dat zich kenmerkt door een wijze van opereren om tot «het gaatje» te gaan en pas als er geen weg terug meer is, in te binden. Die verwachting was wel degelijk gebaseerd op wat door velen waarschijnlijk werd geacht, namelijk dat Milosevic uiteindelijk onder zeer zware druk van militaire acties zou inbinden. (...) Daarnaast hadden wij als internationale gemeenschap nadrukkelijk de kaarten gezet op het bereiken van een diplomatieke oplossing. Niemand zat te wachten op militaire acties. Dreigen met militaire acties was geen doel op zich. Het doel was om daarmee extra druk te zetten op het bereiken van een diplomatiek resultaat. (...) Je moet dus ook uitstralen dat je erin gelooft dat het opvoeren van die druk uiteindelijk leidt tot het doel, namelijk het bereiken van een diplomatieke oplossing.»¹³⁹⁹

¹³⁹⁶  De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹³⁹⁷  Ministerraad, 8 oktober 1998.

¹³⁹⁸  Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹³⁹⁹  De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.

Het is duidelijk dat in beide scenario’s een internationale troepenmacht in Kosovo noodzakelijk zal zijn die toeziet op een staakt-het-vuren. Een beslissing over deelname hieraan is echter nu niet aan de orde. Met betrekking tot deze beslissing wordt in de gedachtewisseling ingebracht dat de actuele samenloop van omstandigheden kan pleiten voor het afzien van deelname aan deze specifieke operatie, waarbij het overigens niet de bedoeling is de suggestie te wekken dat de Nederlandse militairen na de kwestie Srebrenica op zich niet meer in staat zijn deel te nemen aan toekomstige militaire operaties. Een offensieve inzet van grondtroepen is daarnaast ondenkbaar. Een Nederlandse bijdrage aan een troepenmacht in het kader van een staakt-het-vuren of een vredesregeling zal zeer beperkt moeten zijn, gezien de personele situatie binnen de landmacht. De enige adequaat bewapende beschikbare eenheid is een artillerie-eenheid van 400 manschappen.¹⁴⁰⁰

De Tweede Kamer zal duidelijk gemaakt moeten worden dat instemming mogelijk is als voldaan wordt aan vier voorwaarden: 1) een besluit tot ACTORD moet door de hele NAVO worden ondersteund; 2) een zo groot mogelijke meerderheid van de bondgenoten moet deelnemen aan eventuele luchtoperaties; 3) in alle fasen van de luchtoperatie moet maximaal gebruik worden gemaakt van alle denkbare diplomatieke en politieke middelen; 4) gedurende het hele proces dient een voortdurende politieke controle op elke fase van militair optreden gegarandeerd te zijn en moet rekenschap worden gegeven van de implicaties voor besluitvorming over de volgende fase(n). De ministerraad besluit vervolgens de brief aan de Kamer aan te passen naar aanleiding van de in de discussie opgebrachte punten (zo zijn bijvoorbeeld niet alle aandachtspunten uit het Toetsingskader in de concept-brief aan de orde geweest) en ten behoeve van het Algemeen Overleg van dezelfde dag aan de Kamer te verzen-den.¹⁴⁰¹

Kok: «Die voorwaarden kwamen eigenlijk in de loop van de discussie op. Ik heb die voorwaarden met instemming van de raad samengevat een plaats in de besluitvorming gegeven. Het eerste punt betrof de unanimiteit bij de beoordeling van de rechtsbasis. Dat was natuurlijk een gevoelig punt: er was resolutie 1199 van de Veiligheidsraad en er was het non-compliancerapport van de secretaris-generaal van de VN, maar er was een patstelling omdat niet alle leden van de Veiligheidsraad met de uitvoering van resolutie 1199 instemden. Wij waren ons zeer bewust van het feit dat dit ons wel een rechtsbasis verschafte, maar dat die rechtsbasis pas voldoende zou zijn als alle zestien NAVO-leden tot de opvatting waren gekomen dat dit zo kon. Het tweede punt betrof voldoende deelname door alle NAVO-landen, met name aan de luchtacties. Je kunt natuurlijk niet ieder land langs dezelfde maatstaf beoordelen: het ene land is groot en het andere land is klein, maar er moest wel een zo groot mogelijk draagvlak van deelname zijn. Dat was bijzonder belangrijk, omdat er in verband met de regionale spreiding van de NAVO-landen natuurlijk gevoeligheden waren in een aantal niet nader te noemen lidstaten. Wij wilden dus graag een basis hebben die ons de zekerheid gaf dat de acties echt effectief gedragen zouden worden door de deelname van zoveel mogelijk landen. Het derde punt had betrekking op het benutten van alle politieke en diplomatieke middelen alvorens tot de toepassing van het wapen over te gaan. Het vierde punt was dat wij ons voldoende bewust moesten zijn van wat in een aantal vervolgfasen de situatie zou kunnen zijn. Die vier elementen maakten als het ware deel uit van het «ja»-besluit van het kabinet. In de daaropvolgende dagdelen, ook naar het begin van de week daarna, is al snel gebleken dat voldoende aan die vier uitgangspunten werd voldaan.»¹⁴⁰²

¹⁴⁰⁰  Ministerraad, 8 oktober 1998.

¹⁴⁰¹  Ministerraad, 8 oktober 1998.

1402

Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

In de brief aan de Tweede Kamer staat dat het kabinet onder voorwaarden akkoord is gegaan met het besluit de militaire autoriteiten in de komende dagen te machtigen tot uitvaardiging van de ACTORD voor de luchtopties over te gaan. De regering stelt vast dat de blijvende weigering van Milosevic om VR-resolutie 1199 uit te voeren militair optreden in voldoende mate legitimeert. Militair optreden is aan de orde wanneer alle politieke en diplomatieke middelen zijn uitgeput. Dit alles is volgens de brief in overeenstemming met het Toetsingskader: dit document vermeldt immers dat «ook grove schending van de rechten van de mens, zoals genocide, reden kan zijn voor militair ingrijpen van de internationale gemeenschap». Kosovo stevent rechtstreeks af op een humanitaire ramp met de winter voor de deur. «De uitvoering van de eventuele operatie (...)

wordt geautoriseerd door de NAVO-raad. De intensiteit en de duur zijn afhankelijk van de reactie van Milosevic. In de planning is een aantal fasen voorzien, waarin verschillende militaire doelen kunnen worden aangevallen. Iedere volgende fase zal pas worden uitgevoerd na toestemming van de NAVO-raad.»¹⁴⁰³

(vraag: Was in de NAVO-planning of in de ambtelijke advisering aan de minister – dat zijn dus twee afzonderlijke zaken – op dat moment een inschatting gemaakt van de mogelijke duur van de luchtcampagne?) Chef Defensiestaf, Kroon:

«Nee. Iedereen hoopte dat het zo snel mogelijk voorbij zou zijn. Maar in je achterhoofd houd je er natuurlijk altijd rekening mee dat het wat langer kan duren (...) Wij hoopten en verwachtten dat Milosevic snel zou stoppen (...) De inschatting ten aanzien van het element «duur» was dat wij hoopten dat het snel voorbij zou zijn, maar dat het eventueel lang zou kunnen duren.»¹⁴⁰⁴

Van Eenennaam: «Ik denk dat er op het punt van de duur één sterk overwegende kwestie is, namelijk dat de duur van een oorlog in het algemeen wordt bepaald door de vraag wanneer de tegenstander door de knieën gaat (...) De opvattingen van individuele medewerkers daargelaten, had ik de indruk dat iedereen eigenlijk wel besefte dat het niet zozeer lang zou duren als wel dat het zeer onvoorspelbaar zou zijn. Gelet op de voorgeschiedenis en het optreden van Milosevic, was het eigenlijk vooral onvoorspelbaar.»¹⁴⁰⁵

Geerts: «Er is eigenlijk nooit een analyse gemaakt van de duur van de acties. Je kunt hooguit achteraf beredeneren dat men er redelijkerwijs van uit mocht gaan dat niet alle fases van de luchtacties op dezelfde dag de revue zouden passeren. Daar kan uit worden afgeleid dat er rekening werd gehouden met een operatie van een wat langere duur. Het is ook fair om te zeggen dat het achteraf gezien langer heeft geduurd dan wij in ieder geval gehoopt hadden.»¹⁴⁰⁶

¹⁴⁰³  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.

¹⁴⁰⁴  Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹⁴⁰⁵  Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹⁴⁰⁶  Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹⁴⁰⁷  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.

¹⁴⁰⁸  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 221.

In de brief staat dat alles erop is gericht te komen tot beëindiging van de gewelddadigheden in Kosovo, waardoor ontheemden voldoende vertrouwen krijgen terug te keren naar hun woonplaats en een gunstig klimaat voor onderhandelingen tussen de partijen kan ontstaan. Hiervoor is een verifieerbaar staakt-het-vuren noodzakelijk, dat op zijn beurt weer een internationale aanwezigheid op de grond vereist. Een beslissing over Nederlandse uitzending van grondtroepen is echter pas aan de orde wanneer duidelijkheid bestaat over de dan geldende omstandigheden. Deelname is ondenkbaar zonder een nieuwe VR-resolutie en zonder deelname van de VS. Ook zullen alle aspecten uit het Toetsingskader moeten worden gewogen, waarbij de Kamer conform dit instrument zal worden betrokken.

De regering geeft expliciet aan dat ook andere elementen dan die uit het Toetsingskader zijn meegewogen bij de Nederlandse instemming met de ACTORD. Het betreft de vier voorwaarden die geformuleerd zijn in de ministerraad. De regering geeft tenslotte aan voor een zware afweging te hebben gestaan en zegt toe dat een verantwoord militair optreden – gezien de risico’s – zoveel mogelijk zal worden gewaarborgd.¹⁴⁰⁷ Het parlement spreekt zich in een ingelast Algemeen Overleg op 8 oktober 1998 uit over het voorgenomen besluit tot instemming met de ACTORD. Woordvoerders zijn Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Van Middelkoop (GPV, mede namens RPF), Van Bommel (SP), Verhagen (CDA), Van den Berg (SGP), Hoekema (D66), en Vos (GroenLinks). Blaauw geeft aan voor militair optreden geen nieuwe resolutie nodig te achten, maar dit wel noodzakelijk te vinden mocht er besloten worden tot de inzet van grondtroepen. Aan dit laatste punt verbindt hij tevens de voorwaarde van deelname van de VS.¹⁴⁰⁸

Over het VVD-standpunt over de juridische legitimatie merkt de VVD-woordvoerder in de hoorzittingen op:

Woordvoerder voor de VVD, Blaauw:

(vraag: Op welke wijze is in uw fractie het standpunt bepaald over de juridische legitimatie van de luchtacties?)

Blaauw: «De fractievergadering is uiteraard voorbereid door de woordvoerder met het bekende BOD-blok, Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking en Defensie. In een gezamenlijke fractiecommissie is hierover gesproken en is bekeken of de motivatie van de minister van Buitenlandse Zaken voldoende was om een dusdanige operatie uit te voeren zonder Veiligheidsraadsresolutie. Wij zijn tot dezelfde conclusie gekomen als de minister van Buitenlandse Zaken, namelijk dat andere factoren overwegend en voldoende waren om die militaire operatie uit te voeren.»

(vraag: De Veiligheidsraadsresolutie was voor uw fractie dus niet de grond voor ingrijpen?)

Blaauw: «Nee, de grond voor ingrijpen was de motivatie die de minister van Buitenlandse

Zaken had gegeven, natuurlijk gedragen door de internationale gemeenschap.»¹⁴⁰⁹

Valk is «van mening dat een belangrijke resolutie van de Veiligheidsraad ten grondslag ligt aan eventuele NAVO-acties tegen het voormalige Joegoslavië» en ziet op grond van deze resolutie ook mogelijkheden voor een eventuele offensieve inzet van grondtroepen. Hij vindt Nederlandse deelname hieraan geen uitgemaakte zaak.¹⁴¹⁰

Woordvoerder voor de PvdA, Valk:

«In de resolutie stond dat de ontwikkelingen in Kosovo een bedreiging waren van de internationale rechtsorde. Die resolutie werd ook aangenomen onder hoofdstuk VII, een geweldsdreiging. Ik denk dat ik mij met name daarop heb gebaseerd (...) Ik heb in die periode gevonden dat deze resolutie, alsmede resolutie 1203, die dit nog eens onderstreepte, op zichzelf een voldoende volkenrechtelijke basis gaf. Overigens is voor mij wel degelijk een extra argument geweest de situatie in dat gebied. De vraag is in hoeverre, op het moment dat er sprake is van een humanitaire noodsituatie, dat op zichzelf ook een rechtsgrond biedt voor optreden. Ik vind van wel, niet in alle gevallen, maar wel in een aantal gevallen.»

(vraag: Dat zou dan een rechtsgrond zijn, niet zozeer op basis van resolutie 1199, maar volgens algemene beginselen.)

Valk: «Dat zou er dan nog bijkomen. Ik heb zelf altijd het gevoel gehad dat resolutie 1199 op zichzelf voldoende rechtsgrond biedt.»¹⁴¹¹

Van Middelkoop oordeelt volgens het verslag van het Algemeen Overleg op grond van het gestelde in resolutie 1199 dat het gebruik van geweld gelegitimeerd is.¹⁴¹²

¹⁴⁰⁹  Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹⁴¹⁰  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.

¹⁴¹¹  Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹⁴¹²  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.

1413

Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.

Woordvoerder voor het GPV en de RPF, Van Middelkoop:

«Raadpleging van resolutie 1199 maakte duidelijk dat de juridische legitimatie vrij dun was. Dat heb ik wel serieus genomen (...) Voor mijn fractie hebben voor het uiteindelijk innemen van een standpunt ook andere criteria een rol gespeeld. Op grond daarvan vond ik het verantwoord om die dunne legitimatie voldoende te achten voor het gebruik van geweld in dit geval (...) Ik geloof niet dat minister Van Aartsen zich op dit punt nu echt gedwongen voelde om uitvoerig extra argumenten aan te voeren ter rechtvaardiging, naast datgene wat in de resolutie was geformuleerd. Naar mijn overtuiging waren die argumenten er wel degelijk. Ik heb altijd de indruk gehad dat het simpele feit dat de NAVO de basis voldoende vond, voor hem voldoende was om een Nederlandse bijdrage te leveren. De rest was misschien wat juristerij.»¹⁴¹³

Woordvoerder Van Bommel vindt dat resolutie 1199 militair ingrijpen níet legitimeert, en voegt eraan toe dat bereidheid tot de inzet van het luchtwapen niet los kan worden gezien van de bereidheid tot het inzetten van grondtroepen. Verhagen complimenteert de regering voor de wijze waarop de Kamer is geïnformeerd en stelt dat resolutie 1199 voldoende legitimatie biedt om zo nodig het luchtwapen in te zetten. Dit stelt ook Van den Berg, die daarnaast vraagt naar de voortzettingscapaciteit van de luchtmacht mochten de eventuele luchtaanvallen een langdurige operatie worden. Hoekema en Vos laten ook weten dat op grond van resolutie 1199 verdere stappen kunnen worden genomen, waarbij Vos aantekent dat voor een mogelijke inzet van grondtroepen wel een nieuwe resolutie nodig zal zijn.¹⁴¹⁴

Woordvoerder voor GroenLinks, Vos:

«(Het) was juridisch geen voldoende legitimatie. Het was helder dat niet expliciet in de resolutie stond dat het door Milosevic niet honoreren van deze resolutie zou leiden tot militaire acties. Wij vonden de politieke legitimatie wel voldoende, omdat in de resolutie wel stond dat bij het niet naleven ervan vervolgacties zouden komen. Uit debatten die gevoerd waren in de Veiligheidsraad en elders was helder aan welke acties gedacht werd. Voor ons stond de humanitaire noodzaak voorop, gezien de schending van de mensenrechten en gezien het mislukken van de diplomatieke acties.» (vraag: Op 8 oktober vond een Algemeen Overleg plaats waarbij de vraag naar de juridische legitimatie aan de orde kwam. Volgens het verslag zei u dat op grond van Veiligheidsraadsresolutie 1199 verdere stappen genomen konden worden.) Vos: «Dat heb ik niet bedoeld. Toen ik sprak over legitimatie doelde ik uitdrukkelijk op de politieke legitimatie. Wij vonden dat die voldoende aanwezig was, maar wij vonden niet dat de juridische legitimatie voldoende aanwezig was.»¹⁴¹⁵

¹⁴¹⁴  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.

¹⁴¹⁵  Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹⁴¹⁶  De minister interpreteert hier mogelijk de afkorting «FRJ» verkeerd, namelijk als «Former Republic of Yugoslavia». Het doelgebied beperkt zich uitdrukkelijk tot het grondgebied van de Federale Republiek Joegoslavië.

¹⁴¹⁷  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 221.

In het antwoord van de regering geeft minister Van Aartsen met betrekking tot het kabinetsbesluit over de ACTORD geen informatie die niet al in de brief staat vermeld. Hij stelt zich eraan te hebben geërgerd dat het belang van resolutie 1199 «hier en daar» is gerelativeerd. De resolutie is opgesteld onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Op basis hiervan is het mogelijk geweld te gebruiken. Minister De Grave zegt dat hij geen signalen heeft ontvangen uit de defensieorganisatie dat er operationele bezwaren of problemen zijn met een Nederlandse bijdrage aan de luchtoperaties en gaat in meer militair-operationele zin in op de doelkeuze en collaterale schade: «Het doelgebied (...) is de gehele voormalige republiek Joegoslavië.¹⁴¹⁶ De doelen zijn militair-strategisch, waarbij gedacht kan worden aan commandocentrales, luchtverdedigingssystemen, militaire eenheden en zware wapens. In de eerste fase zal de aandacht zich voornamelijk op Kosovo richten en zullen de aanvallen zeer sterk gericht zijn op het uitschakelen van luchtverdedigingssystemen ter vermindering van de risico’s van de inzet van vliegtuigen in volgende fasen. Indien Milosevic blijft weigeren te reageren, kan het moment aanbreken dat de betekenis van «militair-strategisch» wordt verruimd en dat ook doelen als elektriciteitscentrales en olieopslagplaatsen worden gekozen. Nadrukkelijk niet de bedoeling is burgerdoelen aan te vallen. Er wordt bijzonder veel gedaan aan het optimaal beperken van «collateral damage». De Grave verwacht dat «de eerste fase begint met een massale inzet van kruisvluchtwapens en dat in een volgende fase vliegtuigen worden ingezet». Hij stelt echter te verwachten dat «Milosevic het nu niet zover zal laten komen». Verder merkt de minister van Defensie op dat de grondtroepenoptie niet aan de orde is en dat bovendien voor een offensieve inzet van grondtroepen er nog geen NAVO-plannen zijn.¹⁴¹⁷ Aan het eind van het Algemeen Overleg vraagt de voorzitter de woordvoerders zich expliciet uit te spreken over het kabinetsbesluit over instemming met de ACTORD. Alle fracties, met uitzondering van de SP, «stemmen in» met het besluit, in meerderheid verwijzend naar de condities die de regering in de brief heeft vermeld. Van Bommel verklaart niet in te stemmen omdat hij twijfels heeft over de juridische basis voor de luchtoperatie en tevens niet overtuigd is van de effectiviteit ervan. De SP vreest juist verdere escalatie van het conflict.¹⁴¹⁸ Al hebben regering en Kamer (in meerderheid) aangegeven dat naar hun mening militair ingrijpen in de lucht in voldoende mate wordt gelegitimeerd door resolutie 1199, in internationaal verband, en zeker ook binnen de NAVO, is hierover geen overeenstemming. De NAVO-raad wijdt op 8 oktober 1998 een informele zitting aan dit probleem.¹⁴¹⁹ Op 9 oktober bericht Biegman dat er consensus is gevonden over een conclusie van secretaris-generaal Solana dat «the Allies believe that in the particular circumstances with respect to the present crisis in Kosovo, as described in UNSCR 1199, there are legitimate grounds for the Alliance to threaten, and if necessary, to use force». Voorafgaand aan deze conclusie worden de verschillende elementen opgenomen op basis waarvan de individuele regeringen hun besluit hebben genomen, te weten het niet voldoen door de FRJ aan de bepalingen van resolutie 1160 onder hoofdstuk VI en resolutie 1199 onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest, het rapport van de secretaris-generaal van de VN van 5 oktober, de humanitaire catastrofe in Kosovo, het feit dat er geen nieuwe resolutie te verwachten is en de constatering dat de situatie in Kosovo een bedreiging voor de vrede en veiligheid in de regio vormt: «met andere woorden: iedere regering zal zelf moeten bepalen welke van deze elementen zij van belang vindt».¹⁴²⁰

(vraag: Hoe is die discussie in de NAVO-raad verlopen?)

Biegman: «Er is een keer of wat over gesproken. Ten slotte heeft de secretaris-generaal vastgesteld, dat ieder land voor zich de overtuiging had dat actie legitiem zou zijn.»

(vraag: Betekent dit dat er binnen de NAVO-raad geen eenduidige formulering was voor de legitimatie van de luchtacties?)

Biegman: «Inderdaad. Dat is ook niet geprobeerd. De secretaris-generaal in zijn wijsheid had het gevoel, dat het voldoende was dat ieder land voor zichzelf vond dat voldaan was aan de vereisten van het volkerenrecht. Ieder land legde daarbij zijn eigen nadruk, het ene iets meer op de humanitaire situatie, het andere iets meer op de resoluties die door de

Veiligheidsraad onder het hoofdstuk VII waren aangenomen.»¹⁴²¹

¹⁴¹⁸  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 221.

¹⁴¹⁹  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 oktober 1998.

¹⁴²⁰  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 oktober 1998.

¹⁴²¹  Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.

¹⁴²²  Ministerraad, 9 oktober 1998.

¹⁴²³  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 9 oktober 1998.

¹⁴²⁴  Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.

De ministerraad bespreekt op 9 oktober het Algemeen Overleg van de dag ervoor. De raad wordt gemeld dat alle fracties van de Tweede Kamer, behalve de SP, het kabinetsvoornemen ondersteunen.¹⁴²² Nederland kan derhalve akkoord gaan met ACTORD. Buitenlandse Zaken instrueert op 9 oktober ambassadeur Biegman in te stemmen met het machtigen van de militaire autoriteiten de ACTORD voor de luchtoperaties uit te vaardigen, indien aan de nadere voorwaarden is voldaan die in de ministerraad van 8 oktober zijn overeengekomen en die ook staan beschreven in de brief aan de Kamer van 8 oktober. In deze instructie is nog een extra voorwaarde toegevoegd: er dient binnen het Bondgenootschap overeenstemming te bestaan over de vraag hoe en wanneer, na uitvaardiging van ACTORD, wordt besloten over het werkelijke begin van de operaties: «dezerzijds bestaat voorkeur voor besluitvorming in een speciale bijeenkomst van de NAVO-raad (...) Op zijn minst zal de SG NAVO avant daadwerkelijke inzet Nederland telefonisch moeten raadplegen».¹⁴²³

(vraag: Waren er daarenboven nog aanvullende voorwaarden of instructies?) Geerts: «(...) Bij mijn weten niet.»¹⁴²⁴

Over hoe te besluiten over het begin van luchtacties worden in de NAVO-raad geen concrete afspraken gemaakt:

(vraag: Zijn in oktober al afspraken gemaakt over de wijze van informeren van Nederland door de NAVO over de start van de luchtacties?)

Kok: «Nee, er is altijd van uitgegaan dat NAVO-acties niet starten zonder adequate informatie en consultatie van de lidstaten.»

(vraag: Is dat toen ook al toegezegd?)

Kok: «Nee, daar is gewoon van uitgegaan.»¹⁴²⁵

Het besluit van de NAVO-Raad om SACEUR te autoriseren de ACTORD voor de beperkte en gefaseerde luchtoperaties uit te vaardigen, valt op 13 oktober.¹⁴²⁶ De Tweede Kamer wordt nog dezelfde dag op de hoogte gesteld.¹⁴²⁷ CDS Kroon reageert door de acht in Leeuwarden gestationeerde F-16’s en het bijbehorend personeel (80 personen) opdracht te geven zich naar Villafranca te verplaatsen. Met de daar reeds aanwezige eenheid worden zij onder bevel van SACEUR gesteld.¹⁴²⁸

3.9.3 De verificatiemissies en de Extraction Force

De «Activation Orders» fungeren als drukmiddel voor de Amerikaanse diplomaat Richard Holbrooke in zijn onderhandelingen met president Milosevic. De besprekingen leiden tot afspraken over een verificatieregiem met een OVSE-missie op de grond en een NAVO-missie in de lucht waarbij Milosevic toezegt de eisen van resolutie 1199 na te komen. De NAVO geeft president Milosevic op grond van het «akkoord» tot 27 oktober de tijd om te voldoen aan de eisen van de VN inzake de terugtrekking van troepen en zware wapens uit het gebied. Een officiële tekst van het «akkoord» is overigens nooit gepubliceerd. De formele status van het akkoord is daarmee onduidelijk.

Blaauw: «Het grote geheim van de vorige eeuw.»¹⁴²⁹

¹⁴²⁵  Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹⁴²⁶  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 oktober 1998.

¹⁴²⁷  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 215.

¹⁴²⁸  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 13 oktober 1998.

¹⁴²⁹  Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹⁴³⁰  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 13 oktober 1998.

¹⁴³¹  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 13 oktober 1998; ANP, 13 oktober 1998.

Wel zijn ontwerpteksten beschikbaar inzake de opzet van de door Holbrooke en Milosevic overeengekomen verificatiemissies in Kosovo. Buitenlandse Zaken ontvangt deze teksten op 13 oktober 1998. Een NAVO-verificatiemissie (NKVM) zal vanuit de lucht toezien op de naleving van resolutie 1160 (wapenembargo). Tweeduizend OVSE-verificateurs op de grond zien toe op de naleving van resolutie 1199 (OKVM). Aan de missie moet een Veiligheidsraadsresolutie ten grondslag liggen. NAVO en OVSE moeten zich nog uitspreken over de ontwerpteksten, zo stelt een memorandum van Buitenlandse Zaken.¹⁴³⁰

In Den Haag levert de OVSE-verificatiemissie de nodige hoofdbrekens op. De Directie Veiligheidsbeleid van Buitenlandse Zaken stelt op 13 oktober 1998 minister Van Aartsen op de hoogte van de op te starten verificatiemissies en het te verwachten probleem met de veiligheid van de verificateurs, een probleem dat «inmiddels ook binnenlandspolitiek is geventileerd»: VVD (Blaauw), D66 (Hoekema) en CDA (Verhagen) zijn volgens een persbericht van het ANP tegen een Nederlandse deelname aan de OVSE-missie, in ieder geval zolang voor de veiligheid van de verificateurs op niets anders kan worden vertrouwd dan de toezegging van Milosevic. DVB stelt voorwaarden. Volgens deze directie dient een besluit tot Nederlandse deelname aan de OVSE-missie te zijn gebonden aan de voorwaarde van Amerikaanse deelname, en moet Nederland daarnaast in de komende tijd in internationaal verband zijn zorg uitspreken over de veiligheidsrisico’s.¹⁴³¹

Eén en ander weerhoudt DVB er niet van alvast te inventariseren wat de mogelijkheden voor deelname aan de OVSE-missie zijn. De directie schrijft aan minister Van Aartsen dat een eerste verkenning leert dat er van Buitenlandse Zaken maximaal vijftien mensen geleverd kunnen worden. Op basis van het principe van evenredige vertegenwoordiging binnen OVSE-verband wordt uitgegaan van circa tachtig Nederlandse verificateurs. Dit betekent volgens DVB dat het overgrote deel van Defensie zal moeten komen. Dit ministerie staat volgens Buitenlandse Zaken huiverig tegenover presentie zonder veiligheidsgaranties, maar erkent dat Nederlandse deelname politiek gezien onontkoombaar is. Overleg tussen Van Aartsen en minister van Defensie De Grave lijkt, zo schrijft DVB, aangewezen.¹⁴³²

Het veiligheidsprobleem is tevens gesignaleerd door directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) Van Eenennaam. Hij meldt op 13 oktober vanuit Brussel aan minister Van Aartsen dat hij zich bezorgd maakt over de veiligheid van de – ongewapende verificateurs. De introductie van een «beschermingselement» op de grond zal waarschijnlijk niet in de gewenste legitimerende Veiligheidsraadsresolutie worden opgenomen, in verband met de opstelling van Rusland, terwijl een buiten Kosovo gelegerde strategische reserve geen adequate bescherming kan bieden. Van Eenennaam oppert de mogelijkheid van toch een «lichte self-defence capaciteit». Of Nederlandse deelname aan de OVSE-missie in de Tweede Kamer aan de orde moet worden gesteld, hangt volgens hem af van de vraag hoe het uiteindelijke akkoord er precies uitziet. Een veiligheidsraadresolutie zou een en ander veel makkelijker maken. «Maar het lijkt goed ook voor de Kamer de lijn aan te houden: no veto’s no surprises! Maar vast beginnen met een brief dus», aldus de DGPZ.¹⁴³³

Van Eenennaam: «Het kwam in een gesprek (met de Britse DGPZ) op, wat ik ook meteen heb gerapporteerd aan de minister, omdat wel duidelijk was dat, wanneer Milosevic zich niet zou houden aan de naleving van de resolutie, er serieuze problemen zouden kunnen ontstaan, zolang er niet een mechanisme was geschapen om die mensen daar te ontzetten (...)»

(vraag: Was het ook uw inschatting dat toch de algemene opinie was «hier horen wij wel aan mee te doen»?)

Van Eenennaam: «Ja, zeker. Er was een resolutie van de Veiligheidsraad aangenomen. Het was duidelijk dat wij er zonder inspectie ter plaatse niet op konden vertrouwen dat de zaken zouden lopen zoals ze moesten lopen. Dus het belang van de missie stond vast (...)» (vraag: U opperde op een gegeven moment de gedachte van een lichte zelfverdedigingscapaciteit. Zou dat een adequate reactie geweest zijn op de veiligheidsproblemen die u signaleerde?)

Van Eenennaam: «Achteraf gezien was dat waarschijnlijk onvoldoende geweest. Wij zaten toen erg met het probleem dat Milosevic als voorwaarde had gesteld dat de OVSE-waarnemers ongewapend zouden zijn. Deze suggestie stond daar al haaks op. Dat had dan weer onderhandeld moeten worden. Ik geloof dat eigenlijk vrij snel daarna de gedachte van de extraction force vaart begon te maken en dat wij ons daar toen op hebben geconcentreerd, wat natuurlijk een betere optie is dan te proberen Milosevic er nog van te overtuigen om die waarnemers van bewapening te voorzien.»¹⁴³⁴

¹⁴³²  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via plv DGPZ, 13 oktober 1998.

¹⁴³³  Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 13 oktober 1998.

¹⁴³⁴  Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.

De Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie maakt met de Defensiestaf een analyse van de Holbrooke-Milosevic akkoorden. Er zijn voordelen en nadelen. Voordelen zijn dat het gebruik van geweld kan worden vermeden, de humanitaire hulpverlening snel kan worden hervat, de relatie met Rusland niet wordt belast, de NAVO geen grondtroepen hoeft in te zetten om toezicht te houden op een staakt-het-vuren, de verificatiemissie snel kan worden ontplooid en dat de VS – zulks is inmiddels toegezegd – een bijdrage leveren. Nadelen die aan de verificatiemissie kleven zijn de beperkte bevoegdheden van de verificateurs, de gevaren voor hun veiligheid, onduidelijkheid over de vraag op welke wijze de NAVO kan reageren op niet-naleving van de overeenkomst, onduidelijkheid over de reactie van het Kosovo-bevrijdingsleger UCqK, de uitzichtloze politieke situatie in Kosovo en het feit dat twee organisaties verantwoordelijk zijn voor verificatie: dit laatste kan leiden tot interpretatieverschillen. CDS Kroon en directeur Algemene Beleidszaken De Winter concluderen dat Nederland zich moeilijk aan deelname aan de OKVM zal kunnen ontrekken. Bij de besluitvorming over deelname zullen daarom zoveel mogelijk veiligheidsgaranties voor de verificateurs moeten worden verkregen.¹⁴³⁵ Op 14 oktober 1998 ontvangt de Tweede Kamer een brief over de uitkomst van de onderhandelingen tussen Holbrooke en Milosevic tot dusverre. De Kamer wordt ingelicht over de twee op te richten verificatiemissies en de hoofdtaken ervan.¹⁴³⁶ De veiligheid van de verificateurs staat centraal in de Nederlandse inbreng in het internationale besluitvormingsproces. Op 14 oktober 1998 instrueert het ministerie van Buitenlandse Zaken de Nederlandse missies bij de NAVO en de OVSE «te Uwent te benadrukken dat veiligheid maximale aandacht dient te krijgen».¹⁴³⁷ Beide missies worden op 15 oktober ook nog eens apart geïnstrueerd. Aan de missie bij de NAVO wordt gevraagd het volgende aan de orde te stellen:

Indien inzake Kosovo een akkoord tot stand komt waarvan een OVSE-verificatiemissie onderdeel is, dan is veiligheid een grote zorg. In dit verband rijst de vraag of de NAVO kan voorzien in eenheden in de nabijheid van Kosovo die in geval van een acuut incident op zeer korte termijn in staat zijn waarnemers te ontzetten en te evacueren. De NAVO zou voorbereidingen moeten treffen om een dergelijke taak te vervullen.¹⁴³⁸

Aan de missie bij de OVSE wordt gemeld: «Indien de veiligheid van OVSE-waarnemers op de grond uitsluitend door middel van een toezegging van Milosevic wordt gewaarborgd, vormt dit een onvoldoende garantie voor hun veiligheid. Indien de OVSE toch zou besluiten het groene licht te geven (...) mag daaruit niet worden afgeleid dat Nederland aan een dergelijke missie actief zal bijdragen».¹⁴³⁹ Dit is ook de mening van de minister-president.

¹⁴³⁵  Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 14 oktober 1998.

¹⁴³⁶  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 216.

¹⁴³⁷  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, PV OVSE, 14 oktober 1998.

¹⁴³⁸  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 15 oktober 1998.

¹⁴³⁹  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV OVSE, 15 oktober 1998.

¹⁴⁴⁰  Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹⁴⁴¹  Memorandum van DVB en DEU aan HDBZ via DGPZ, 15 oktober 1998.

¹⁴⁴²  Memorandum van DVB aan DGPZ via DEU, 15 oktober 1998.

Geerts: «Ik herinner mij wel een situatie – het speelde in het najaar van 1998 rondom de Kosovo Verificatie Missie in combinatie met de extraction force – waarin bij de ministerpresident, met in zijn achterhoofd de ervaringen in Srebrenica, heel sterk de wens leefde dat er zeer spijkerharde garanties zouden zijn rondom de veiligheid van die waarnemers. Dat betekent dat hij erop heeft aangedrongen dat er meer duidelijkheid en meer zekerheid over zouden komen voordat wij zouden kunnen instemmen met een Nederlandse bijdrage in die verificatiemissie.»

(vraag: Heeft die interventie van de minister-president naderhand tot iets geleid?) Geerts: «Zeker. Als u ziet hoe de extraction force uiteindelijk eruit is komen te zien. De Nederlandse inzet en de positie die de minister-president daarbij heeft ingenomen, hebben een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de afspraken over de extraction force. Als die afspraken er niet zouden zijn geweest, dan had Nederland geen bijdrage aan de KVM geleverd.»¹⁴⁴⁰

De directies Veiligheidsbeleid en Europa van Buitenlandse Zaken vragen op 15 oktober aan de personeelsafdeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken (HDBZ) om een nadere «initiële en voorlopige inventarisatie van mogelijkheden voor deelname zijdens BZ». Het wordt zinvol geacht nu reeds na te denken over en voorbereidingen te treffen voor invulling van het Nederlandse aandeel in de OKVM.¹⁴⁴¹ DVB stuurt op die datum aan de DPGZ tevens een overzicht van een tiental vereisten waaraan de OKVM dient te voldoen. De vereisten hebben primair betrekking op sluitende veiligheidsgaranties, goede voorzieningen en goede afspraken tussen OVSE en NAVO.¹⁴⁴²

¹⁴⁴³  Brief van Blaauw aan de voorzitter van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, 14 oktober 1998; Convocatie vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie, 14 oktober 1998; Besluitenlijst vergadering vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie, 15 oktober 1998.

¹⁴⁴⁴  Memorandum van DEU/ME-Joego aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DVB, DGPZ en S, 15 oktober 1998.

¹⁴⁴⁵  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 217.

¹⁴⁴⁶  Ministerraad, 16 oktober 1998.

¹⁴⁴⁷  Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 16 oktober 1998.

¹⁴⁴⁸  Memorandum van DVB aan wnd DGPZ, 16 oktober 1998.

¹⁴⁴⁹  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 19 oktober 1998.

De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie besluiten in een extra procedurevergadering op 15 oktober 1998 dat het voor dezelfde dag geplande Algemeen Overleg wordt aangehouden, nadat het Kamerlid Blaauw (VVD) de dag tevoren heeft gevraagd om een beoordeling door de commissies of de Kamer over inhoudelijk voldoende informatie beschikt om een Algemeen Overleg te houden. Dit is klaarblijkelijk niet het geval. De commissies vragen de regering in verband hiermee om de tekst van de overeenkomst tussen Holbrooke en Milosevic (die niet beschikbaar is) en om een brief met daarin een politieke reactie hierop en de inzet van de Nederlandse regering bij de uitvoering van de overeenkomst.¹⁴⁴³ Binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt er echter aan getwijfeld of het zinvol is de Kamer een brief te sturen. Deze twijfel wordt door de afdeling Joegoslavië van de Directie Europa voorgelegd aan de minister: «Voor zover dezerzijds bekend bestaat er op dit moment geen door de Federale Republiek Joegoslavië (FRJ) en Holbrooke goedgekeurde gemeenschappelijke tekst (...) Wel bestaan er eenzijdige verklaringen (...) die elkaar zeker niet dekken. Zoals U weet bestaan er voorts tussen de FRJ en Holbrooke overeengekomen conceptteksten inzake verificatie (...) Gaarne Uw aanwijzingen met betrekking tot het moment van verzending van de gevraagde brief».¹⁴⁴⁴

De brief wordt op 20 oktober 1998 aan de Kamer verzonden, met daarbij gevoegd de inmiddels door NAVO, OVSE en FRJ ondertekende overeenkomsten inzake verificatie. In deze brief wordt besluitvorming over een mogelijke Nederlandse deelname gekoppeld aan een drietal voorwaarden: er moet duidelijkheid bestaan over veiligheidsregelingen, de deelname van andere landen (met name de VS en Rusland) en de rechtsbasis van de missies.¹⁴⁴⁵ Tijdens de ministerraad van 16 oktober 1998 is aangegeven dat wat Nederland betreft deelname aan de verificatiemissie afhankelijk is van veiligheidsvoorzieningen en toetsing aan de door Nederland gestelde voorwaarden. Hiermee wordt waarschijnlijk gedoeld op het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden. Ook wordt meegedeeld dat een concreet verzoek om deelname van de OVSE nog niet is ontvan-gen.¹⁴⁴⁶

De Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie blijven aandacht vragen voor de veiligheid. Minister De Grave wordt op 16 oktober 1998 geïnformeerd over de mogelijke risico’s: ten eerste zijn de Kosovo-Albanezen ontevreden over de Holbrooke-Milosevic overeenkomst, wat kan leiden tot acties tegen de verificateurs; een ander veiligheidsrisico is dat het uitblijven van een politieke (interim-) regeling tussen Pristina en Belgrado kan leiden tot hernieuwde strijd in Kosovo; een derde risico is de dreiging en mogelijk zelfs de inzet van het NAVO-luchtwapen: de verificateurs zullen dan moeten worden teruggetrokken. Aanvullende veiligheidsmaatregelen zijn, kortom, dringend noodzakelijk.¹⁴⁴⁷

Om beter zicht te krijgen op de planningsactiviteiten aangaande de OKVM wil Defensie op zeer korte termijn tijdelijk een extra militaire vertegenwoordiger plaatsen bij de Nederlandse OVSE-missie in Wenen. Dit voorstel valt goed bij Buitenlandse Zaken. Hoewel wordt ingezien dat dit in de beeldvorming zou kunnen impliceren dat Nederland overweegt deel te nemen, vraagt DVB op 16 oktober 1998 aan de waarnemend DGPZ Siblesz om instemming. Deze tekent aan dat Van Aartsen behandeling van dit verzoek voorziet in de ministerraad van 23 oktober.¹⁴⁴⁸ CDS Kroon licht minister De Grave in over de tijdelijke uitbreiding op 19 oktober.¹⁴⁴⁹ Het besluit valt echter niet zonder slag of stoot. Waarnemend DGPZ Siblesz meldt op 20 oktober aan de Directie Veiligheidsbeleid dat er een gesprek tussen minister Van Aartsen en minister-president Kok heeft plaatsgevonden: «de afweging plus en min valt uit naar min. Een eigen planner heeft alleen maar zin als Nederland meedoet (en dat willen anderen er ook uit afleiden). Laat Milad OVSE (de reeds aanwezige militair vertegenwoordiger bij de OVSE) zich ermee bemoeien.»¹⁴⁵⁰ Op 22 oktober verzoekt de missie bij de OVSE met klem aan Buitenlandse Zaken om plaatsing van een extra militair. Het is volgens Wenen niet ongebruikelijk dat landen er bij hun OVSE-missie twee militaire adviseurs op na houden. Er gaat dan ook geen signaalwerking ten aanzien van mogelijke deelname aan de OKVM uit van deze tijdelijke uitbreiding.¹⁴⁵¹ De tweede militaire attaché wordt vervolgens toch in Wenen geplaatst. Dit is in lijn met het gestelde tijdens de ministerraad van 23 oktober dat het de voorkeur verdient dat Nederland op ambtelijk niveau wel deelneemt aan de beraadslagingen over de voorbereidingen van de OVSE-verificatiemissie en de NAVO-inspectievluchten.¹⁴⁵²

Tijdens deze ministerraad wordt daarnaast gesteld dat op dat moment pas aan één voorwaarde voor deelname aan de OKVM wordt voldaan, te weten de participatie van andere staten (met name de VS). Daarnaast wordt melding gemaakt van NAVO-planning voor een «extraction force». Voor de ministerraad van 30 oktober zal een notitie over een Nederlandse bijdrage aan de OVSE-verificatiemissie en de «NAVO-ondersteuning»

worden opgesteld.¹⁴⁵³

Intussen heeft de Nederlandse inbreng in de internationale besluitvorming niet stilgestaan. Op 19 oktober krijgen de missies bij de OVSE en NAVO nadere instructies. De organisaties moeten volgens Den Haag afstemming bewerkstelligen tussen de beide verificatiemissies. De gezamenlijke betrokkenheid in de besluitvorming doet immers denken aan de gevreesde «dubbele sleutel» ten tijde van UNPROFOR. Verder wordt gepleit voor een sleutelrol voor de NAVO bij de beoordeling van de verificatieresultaten en bij besluitvorming over militaire maatregelen, omdat alleen op deze wijze voldoende veiligheidsgaranties voor de OKVM te verkrijgen zijn.¹⁴⁵⁴

De Nederlandse bijdrage aan de NAVO-verificatiemissie vraagt vervolgens de aandacht. De CDS Kroon meldt op 20 oktober 1998 in een nota aan minister De Grave, die overigens is ondertekend door plaatsvervangend CDS Van Baal, dat Nederland een verzoek om deelname aan de NKVM kan verwachten. Hiervoor is alleen een ongeschikte Orion beschikbaar, die echter versneld technisch kan worden aangepast aan de eisen voor waarneming op grote hoogte. De minister wordt verzocht in te stemmen met deze aanpassing, en er daarnaast op gewezen dat Nederland zo een duidelijk zichtbare bijdrage levert aan de NKVM en blijk geeft van bondgenootschappelijke solidariteit. Dit is volgens de Defensiestaf van belang in relatie tot een mogelijke bijdrage aan de OKVM: «Mocht Nederland worden verzocht bij te dragen aan de OVSE-verificatiemissie op de grond dan zou bij de bepaling van de omvang van die bijdrage daaraan kunnen worden gewezen op de rol die Nederland ook al zal vervullen bij de waarnemingen vanuit de lucht».¹⁴⁵⁵

¹⁴⁵⁰  Memorandum van plv. DGPZ aan DVB/CV, 20 oktober 1998.

¹⁴⁵¹  Fax van PV OVSE aan wnd DVB, 22 oktober 1998.

¹⁴⁵²  Ministerraad, 23 oktober 1998.

¹⁴⁵³  Ministerraad, 23 oktober 1998.

¹⁴⁵⁴  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, PV OVSE, 19 oktober 1998.

¹⁴⁵⁵  Nota van CDS, getekend PCDS, aan de minister van Defensie, 20 oktober 1998.

(vraag: Wat was precies de opstelling van Defensie ten aanzien van die

OVSE-verificatiemissie? Was er een aarzeling bij Defensie?)

Kroon: «(...) De woordvoering en de besluitvorming over de OVSE-missie vond met name via Buitenlandse Zaken plaats. Die missie vonden wij meer een door burgers uit te voeren operatie. Maar, ook in de brief (van 10 november) die daarover naar de Kamer is gestuurd en waarin op dat moment sprake was van een mogelijke Nederlandse bijdrage van 30 tot

50 mensen, staat wel degelijk dat er ook gedacht werd aan een bijdrage van Defensie, als dat nodig zou zijn. Als wij op een of andere manier zouden moeten bijdragen, ben ik zelf in mijn planning altijd uitgegaan van een stuk of 10 militairen, van het aantal van 30.»

(vraag: Maar u stond niet te trappelen?)

Kroon: «Wij staan nooit te trappelen om mee te doen aan operaties.»

(vraag: Uit de stukken komt nogal een grote terughoudendheid naar voren.) Kroon: «Wij hebben altijd met grote zorg gekeken naar het veiligheidsaspect. Dat veiligheidsaspect was op dat moment nog niet zo geregeld dat wij dachten dat wij er snel «ja» tegen konden zeggen.»

(vraag: Was de snelle deelname aan de NAVO-verificatiemissie ook ingegeven door de gedachte «als wij hier goed aan meedoen, valt de druk op de deelname aan de OVSE-missie misschien wat weg»?)

Kroon: «Ja. Er waren drie belangrijke overwegingen die bij beide missies speelden, die als het ware uit het Toetsingskader komen. Dat was in de eerste plaats de veiligheid voor het personeel. Dat speelde bij beide missies. De tweede was de juridische basis en de derde was dat er zoveel mogelijk eenheden van verschillende landen aan zouden moeten meedoen. Aan die drie voorwaarden was met name bij de NKVM direct al bij het begin voldaan (...) Aan de NKVM zouden wij dus gelijk kunnen deelnemen. Verder was het zo dat van Nederland verwacht zou worden dat het een proportionele bijdrage aan de verificatiemissies zou leveren. Als je al vrij snel «ja» zou zeggen tegen de NAVO-verificatiemissie, dan zou daarmee de druk wat worden weggehaald op het snel «ja» zeggen – omdat een heleboel andere landen ook al deelnamen – tegen de OVSE-verificatiemissie en daardoor zouden wij meer tijd krijgen om zorgvuldig naar het veiligheidsaspect van die verificatiemissie te kijken.»¹⁴⁵⁶

¹⁴⁵⁶  Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹⁴⁵⁷  Nota van plv DAB aan de staatssecretaris van Defensie, 21 oktober 1998.

¹⁴⁵⁸  Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DGPZ en S, 21 oktober 1998.

¹⁴⁵⁹  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 20 oktober 1998.

¹⁴⁶⁰  Nota van Van Reijn en Casteleijn aan de minister van Defensie, 21 oktober 1998.

¹⁴⁶¹  Bericht van PV OVSE aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 oktober 1998; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 oktober 1998.

¹⁴⁶²  Brief van Hoekema aan de voorzitter van de vaste commissie Buitenlandse Zaken, 26 oktober 1998; Convocatie vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie, 26 oktober 1998; Besluitenlijst van de vergadering van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie van 27 oktober 1998, 27 oktober 1998.

Op 21 oktober 1998 wordt staatssecretaris van Defensie Van Hoof gevraagd in te stemmen met een instructie aan de missie bij de NAVO, waarin wordt gevraagd diezelfde dag nog in te stemmen met het ontwerpbesluit over de NKVM, operatie Eagle Eye. Volgens de nota staat instemming met dit besluit los van Nederlandse deelname. De al spoedig voorziene uitvaardiging van de ACTWARN en de ACTREQ betekent wel dat Nederland hierover binnen enkele dagen duidelijkheid moet verschaf-fen.¹⁴⁵⁷ Eenzelfde verzoek om instemming wordt door de Directie Veiligheidsbeleid aan minister Van Aartsen gericht.¹⁴⁵⁸ De souschef operatiën Van Reijn en de plaatsvervangend directeur DAB Casteleijn schrijven op 21 oktober 1998, met het oog op de ministerraad van 23 oktober, een nota waarin wordt nagegaan in hoeverre aan de drie «essentiële bestanddelen voor Nederlandse besluitvorming» (veiligheid, deelname andere landen en juridische basis), zoals aangegeven in de brief aan de Kamer van 20 oktober, wordt voldaan. De NKVM lijkt te voldoen: de risico’s zijn beperkt en de rechtsbasis wordt afdoende bevonden: er is een overeenkomst tussen de NAVO en de FRJ en een Veiligheidsraadsresolutie wordt voorzien op de korte termijn. Het operatieplan (OPLAN) voor deze operatie, genaamd Eagle Eye, is voltooid op 20 oktober.¹⁴⁵⁹ De ACTWARN en ACTREQ worden nog dezelfde dag uitgevaardigd. Hierop moet voor 30 oktober, 17:00 uur worden geantwoord. Over de OKVM bestaat minder duidelijkheid, vooral met betrekking tot de veiligheid. De militaire autoriteiten van de NAVO zijn bezig met het ontwikkelen van evacuatieplannen voor de OVSE-verificateurs. Er wordt voorzien in een extractiemacht (Extraction Force), die in de nabijheid van Kosovo zal worden gestationeerd.¹⁴⁶⁰

De Permanente Raad van de OVSE hecht op 25 oktober 1998 zijn goedkeuring aan het oprichtingsbesluit van de OKVM, nadat op 24 oktober de Veiligheidsraad resolutie 1203 heeft aangenomen, waarin de beide verificatiemissies worden gemandateerd.¹⁴⁶¹ Kamerlid Hoekema (D66) vraagt vervolgens op 26 oktober om een Algemeen Overleg op zo kort mogelijke termijn. De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie besluiten echter in een extra procedurevergadering op 27 oktober dat pas na definitieve besluitvorming door het kabinet over de Nederlandse bijdrage aan de waarnemersmissie – die op dat moment door de Kamer wordt voorzien voor de volgende week – een overleg zal worden gehouden.¹⁴⁶²

Wanneer de «deadline» aan Milosevic op 27 oktober verstrijkt, ziet de NAVO-Raad op het laatste moment af van het inzetten van het lucht-wapen, vanuit de overweging dat Milosevic voorshands de eerste stappen heeft gezet. Om hem onder druk te houden blijven de «Activation Orders» voor zowel de beperkte luchtoptie als de gefaseerde campagne van kracht. Op 27 oktober schrijft het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de missie bij de NAVO: «heden loopt ACTORD af (...) het uitvoeren van een airstrike is niet aan de orde, evenmin is het raadzaam ACTORD op te heffen. De suggestie om in ieder geval ACTORD te handhaven (...) kan worden gesteund».¹⁴⁶³

In hetzelfde codebericht vraagt het ministerie van Buitenlandse Zaken aan NAVO-ambassadeur Biegman aan te dringen op spoedige afronding van de planning ten behoeve van de mogelijke extractie-opties ten behoeve van de OKVM. Dit is volgens Buitenlandse Zaken van essentieel belang voor de Nederlandse besluitvorming over eventuele deelname, waarover in de ministerraad van 30 oktober zal worden gesproken. Daarnaast wordt aangedrongen op een spoedig besluit tot uitvaardiging van de ACTORD voor de NKVM.¹⁴⁶⁴ Biegman meldt hierop terug dat de discussie in de NAVO-raad over mogelijke extractie-opties voor de OKVM en uitvaardiging van de ACTORD voor de NKVM op zijn vroegst op 30 oktober zal plaatsvinden.¹⁴⁶⁵

Wel liggen er voorstellen op tafel van de militaire autoriteiten aan het militaire comité (MC) van de NAVO inzake de extractie-opties. Er zijn drie scenario’s, ofwel «sporen» voor de Extraction Force: ten eerste een versterkt bataljon voor een onmiddellijke noodevacuatie van een deel van de missie binnen 24 uur; ten tweede een versterkt bataljon voor een snelle noodevacuatie van een deel van de missie binnen 96 uur; een derde scenario veronderstelt de aanwezigheid van een brigade, ingeval de gehele missie ontzet moet worden. Voor deze drie scenario’s zullen aparte operationele plannen worden ontwikkeld.¹⁴⁶⁶

Op 29 oktober 1998 evalueert ambassadeur Biegman de besluiten met betrekking tot de inzet van het luchtwapen. Hij schrijft in een bericht met als onderwerp «Tussenstand winst/verliesrekening Kosovo» aan Buitenlandse Zaken:

In contacten met de pers en geïnteresseerde buitenstaanders valt op dat met betrekking tot de inzet van het luchtwapen wordt gesproken over een «nederlaag» van de NAVO De dreiging met geweld (en de bereidheid deze dreiging uit te voeren) was een middel om een doel – naleving res. 1160 en res. 1199 – te bereiken De belangrijkste winst die de internationale gemeenschap dankzij de NAVO heeft geboekt is de – blijvende – internationalisering van de kwestie Kosovo Nog geen maand geleden was het ondenkbaar dat Milosevic akkoord zou gaan met de presentie van ca. 2000 OVSE-verificateurs en aanwezigheid van NAVO-vliegtuigen in het FRY-luchtruim.¹⁴⁶⁷

¹⁴⁶³  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 27 oktober 1998.

¹⁴⁶⁴  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 27 oktober 1998.

¹⁴⁶⁵  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 oktober 1998.

¹⁴⁶⁶  Memorandum van wnd. DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 28 oktober 1998.

¹⁴⁶⁷  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 oktober 1998.

¹⁴⁶⁸  Nota van SCO en DAB aan de minister, 29 oktober 1998.

Minister De Grave wordt op 29 oktober 1998 door DAB en Defensiestaf geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de verificatiemissies. Nederland kan volgens de Defensieambtenaren een hoogwaardige en zichtbare bijdrage leveren aan de NKVM, een operatie met beperkte risico’s. Er begint meer duidelijkheid te ontstaan over de veiligheid van de OKVM-verificateurs. Van NAVO-bescherming bij de uitvoering van de dagelijkse werkzaamheden van de verificateurs lijkt geen sprake te zijn. Als «harde» elementen van de regeling voor de veiligheid van de OKVM worden genoemd dat de dreiging van luchtaanvallen als stok achter de deur gereed wordt gehouden (hoewel ook wordt ingezien dat de aanwezigheid van verificateurs deze luchtaanvallen minder waarschijnlijk maakt), de Extraction Force, en de brede internationale aanwezigheid binnen de OKVM.¹⁴⁶⁸

¹⁴⁶⁹  Nota van SCO en DAB aan de minister, 29 oktober 1998.

¹⁴⁷⁰  Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 30 oktober 1998.

¹⁴⁷¹  Fax van DAB aan DVB, 30 oktober 1998.

¹⁴⁷²  Ministerraad, 30 oktober 1998.

¹⁴⁷³  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 218.

¹⁴⁷⁴  Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 november 1998.

¹⁴⁷⁵  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 219.

¹⁴⁷⁶  Besluitenlijst van de extra procedurevergadering van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie op 5 november 1998.

Minister De Grave wordt geadviseerd in de ministerraad van 30 oktober erop te wijzen dat door geen toezeggingen te doen aan de OKVM, de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de aard van de bijdrage steeds kleiner wordt. Een beginselbesluit is wenselijk. In verband met te veel onduidelijkheden is volgens de ambtelijk adviseurs van minister De Grave besluitvorming over de Extraction Force nog niet aan de orde.¹⁴⁶⁹ Buitenlandse Zaken dringt op 30 oktober dan ook wederom aan bij de NAVO op spoedige afronding van de discussie hierover. Nederland is weliswaar bereid deelname aan een NAVO-beschermingsmacht te overwegen, maar kan hierover pas oordelen wanneer er meer bekend is over «modaliteiten en behoeften voor de specifieke scenario’s».¹⁴⁷⁰ De Nederlandse druk op spoedige afronding van de discussie leidt tot kritiek van de zijde van Defensie. Volgens de Directie Algemene Beleidszaken zal het «manen tot spoed door Nederland, in het licht van de «terughoudende» opstelling richting NKVM en OKVM, mogelijk in slechte aarde vallen».¹⁴⁷¹ De ministerraad besluit op 30 oktober 1998 een besluit over een Nederlandse deelname aan de OKVM dan wel NAVO-ondersteuning aan te houden tot 13 november, aangezien nog steeds onvoldoende duidelijkheid bestaat over de veiligheids-voorzieningen.¹⁴⁷² Het kabinet zal hier overigens al op 6 november over spreken.

Op 2 november 1998 ontvangt de Tweede Kamer een brief over de meest recente ontwikkelingen inzake Kosovo. Aangaande de besluitvorming over deelname aan de OKVM meldt de regering dat inmiddels duidelijkheid bestaat over twee van de drie voorwaarden voor deelname: er is voldoende deelname van andere landen (specifiek van de VS en Rusland) en Veiligheidsraadsresolutie 1203 verschaft «een adequate juridische basis». Wat betreft de veiligheid van de verificateurs bestaat nog onvoldoende duidelijkheid. De brief meldt dat «mede op Nederlands aandringen» binnen de NAVO een aantal beschermingsconstructies voor ontzetting dan wel evacuatie worden uitgewerkt. Tussen NAVO en OVSE moeten op dit punt nog werkafspraken worden gemaakt. Totdat dit is gebeurd, is voor de Nederlandse regering een verantwoorde afweging van risico’s verbonden aan deelname niet mogelijk.¹⁴⁷³ De Policy Coordination Group (PCG) van de NAVO bereikt op 3 november 1998 overeenstemming over de planning met betrekking tot de drie sporen van de Extraction Force. De Extraction Force wordt daarnaast «opgerekt» met een drietal toegevoegde elementen: medische noodevacuatie van verificateurs, reddingsoperaties voor verificateurs die in een mijnenveld belanden, en reddingsoperaties ingeval de bewegingsvrijheid van verificateurs met geweld wordt verhinderd. Deze elementen, waarop met name door Nederland is aangedrongen, worden toegevoegd aan het concept-operatieplan waarmee de volgende dag de NAVO-raad middels een stilteprocedure – zal instemmen. Ambassadeur Biegman tekent nog aan dat zijns inziens met dit alles wordt voldaan «aan de laatste voorwaarde voor Nederlandse deelname» en dat een Nederlandse bijdrage aan de Extraction Force in overweging kan worden genomen.¹⁴⁷⁴ Op 5 november wordt aan de Kamer gemeld dat het «concept of operations» voor de Extraction Force is goedgekeurd. Er is een verzoek tot deelname gedaan door de Franse minister van Defensie (Frankrijk is «lead nation»). Daarover is echter nog geen besluit genomen. De drie evacuatiescenario’s alsmede de drie toegevoegde bijstandsscenario’s worden in de brief uit de doeken gedaan. Minister Van Aartsen deelt verder mee dat het kabinet op 6 november de mogelijkheden voor Nederlandse deelname zal bespreken.¹⁴⁷⁵ Dit is reden voor de vaste commissies van Buitenlandse Zaken en Defensie om het voor 5 november voorziene Algemeen Overleg een week op te schuiven.¹⁴⁷⁶

Op 6 november 1998 is in het kabinet de deelname aan de verificatiemissie aan de orde op basis van een concept-Kamerbrief, waarover Defensie – gezien afstemmingsproblemen met Buitenlandse Zaken – niet tevreden is. Een door de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie voorbereide notitie voor de ministerraad bereikt «vanwege inhoudelijke bezwaren» de ministerraad niet.¹⁴⁷⁷ Het kabinet neemt een geconditioneerd principebesluit over deelname aan de OKVM. In eerste instantie wordt tevens aangestuurd op een principebesluit over deelname aan de Extraction Force, maar hiertoe wordt niet besloten. Het kabinet wil een bijdrage aan de Extraction Force wel in overweging nemen. Daarvoor is nadere informatie noodzakelijk na overleg in NAVO-kader. Over een eventuele Nederlandse deelname aan de Extraction Force wordt gemeld dat wordt gedacht aan een bijdrage met een compagnie mariniers (ca 100 militairen).¹⁴⁷⁸ Het is onduidelijk waarop deze informatie is gebaseerd: in een fiche van de Defensiestaf ten behoeve van de ministerraad wordt over een concrete bijdrage aan de Extraction Force niet gerept, integendeel: «Op dit moment is er nog geen zicht op de aard en omvang van een mogelijke Nederlandse bijdrage».¹⁴⁷⁹

De aangepaste brief bereikt op 10 november de Tweede Kamer. In deze brief geeft de regering aan de Nederlandse deelname aan de OKVM en NKVM «verantwoord» te achten. De Nederlandse bijdrage aan de OKVM zal tussen de 30 en 50 personen betreffen. Aan de NKVM zal met een P3C Orion (die nog aan de technische eisen moet worden aangepast) worden deelgenomen. Daarnaast melden de ministers Van Aartsen en De Grave dat aan de NAVO zal worden meegedeeld dat deelname aan de Extraction Force wordt overwogen. Hiervoor is een nader besluit vereist. Bovendien zal over de uitzending «conform het Toetsingskader» overleg worden gevoerd.¹⁴⁸⁰

Op 12 november 1998 vindt het Algemeen Overleg plaats waarin de brief van 10 november, en dus het principebesluit over deelneming aan de verificatiemissies en de mogelijke deelname aan de Extraction Force, aan de orde zijn. Woordvoerders zijn Verhagen (CDA), Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Hoekema (D66), Van Middelkoop (GPV), Van Bommel (SP) en Vos (GroenLinks). De Kamer wenst zich in meerderheid vooralsnog niet aan de verificatiemissies, noch aan de Extraction Force te committeren. PvdA, D66 en GroenLinks steunen de principebereidheid om deel te nemen aan de OKVM.¹⁴⁸¹

¹⁴⁷⁷  Zie Nota van DAB aan de minister van Defensie, 6 november 1998.

¹⁴⁷⁸  Ministerraad, 6 november 1998.

¹⁴⁷⁹  Fiche t.b.v. Ministerraad van 6 november 1998, 6 november 1998.

¹⁴⁸⁰  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 220.

¹⁴⁸¹  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 228.

¹⁴⁸²  Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.

Vos: «Wij kwamen tot die conclusie, omdat wij een verificatiemissie politiek absoluut wenselijk vonden. Wij vonden dat zoiets op dat moment grote kansen bood op een vreedzame oplossing van het conflict. Er lag een regeling tussen OVSE, NAVO en Milosovic over het eerder terugtrekken van troepen en het stationeren van een verificatiemissie. Wij vonden het nodig om de extraction force te legeren om de veiligheid van die missie te garanderen. Bovendien vonden wij het van belang dat een resolutie van de Veiligheidsraad ten grondslag zou liggen aan de hele operatie (...). Wij hebben vooraf gezegd dat wij konden instemmen met deze operatie. Daarbij gaat het altijd om het resultaat van de afweging van risico’s die je inschat en de politieke betekenis. Ik heb al gezegd dat wij de politieke betekenis zeer groot vonden. Wij zagen hierin een kans om te komen tot een vreedzame oplossing en wij vonden de garanties die de regering wist te geven om de risico’s af te dekken van belang. Voor ons heeft ook een rol gespeeld dat veel bondgenoten op dat moment al hun instemming hadden gegeven. Nederland was zo’n beetje de laatste die dat deed. Het heeft ons nogal gestoord dat de risico’s door een aantal fracties dermate hoog werden ingeschat dat zij niet tot deelname wilden overgaan, terwijl erg veel bondgenoten zich al bereid hadden verklaard deel te nemen.»¹⁴⁸²

De fracties van SP en GPV zijn in dit stadium ronduit negatief over de OKVM en geven aan dat wat hen betreft ook besluitvorming over de

Extraction Force nog niet aan de orde is. De fracties van CDA en VVD zijn na de antwoorden van de ministers Van Aartsen en De Grave niet overtuigd en vragen om een plenaire voortzetting van de discussie. Op 13 november 1998 wordt verslag uitgebracht van het algemeen overleg in de ministerraad, waarin wordt gesteld dat er geen indicaties zijn dat de lijn zoals verwoord in de brief van het kabinet aan de Tweede Kamer wordt afgewezen. Het komende debat kan met vertrouwen tegemoet worden gezien.¹⁴⁸³

De plenaire voortzetting, de eerste plenaire behandeling van «Kosovo», vindt plaats op 18 november 1998. De woordvoerders zijn dezelfde als tijdens het Algemeen Overleg van 12 november. Tijdens dit debat lijkt zich een meerderheid af te tekenen die een besluit over deelname aan de OKVM wil aanhouden wegens onvoldoende veiligheidsgaranties (in casu: onvoldoende duidelijkheid met betrekking tot de Extraction Force). Verhagen (CDA) en Van Middelkoop (GPV, tevens sprekend namens de RPF) dienen een motie in waarin de regering wordt opgeroepen «nu geen besluit te nemen».¹⁴⁸⁴ De motie lijkt te kunnen rekenen op de steun van CDA, SP, GPV, RPF en VVD. Laatstgenoemde partij is voor deelname aan de Extraction Force en de NKVM, maar vanwege onvoldoende veiligheidsgaranties tegen deelname aan de OKVM.¹⁴⁸⁵

Verhagen: «Wij hebben «nee» gezegd tegen de KVM. Voor mijn fracties speelden drie vragen een essentiële rol. In de eerste plaats de vraag of de waarnemersmissie de vluchtelingen voldoende veiligheid kon bieden. Kon je op deze manier werkelijk garanderen dat er een einde zou komen aan de slachtpartijen? Kon de missie bewerkstelligen dat de vluchtelingen konden terugkeren en niet het doelwit zouden worden van aanvallen van de Serviërs. De tweede vraag was: is de veiligheid van de waarnemers zelf voldoende gewaarborgd? Kunnen zij eruit gehaald worden op het moment dat zij bedreigd worden? De derde vraag was: kan je nog effectief dreigen met de inzet van het luchtwapen als daar ongewapende waarnemers rondlopen die gewoon potentiële gijzelaars zijn? Op basis van allerlei informatie en de discussie die had plaatsgevonden, was mijn fractie van mening dat die vragen niet bevestigend konden worden beantwoord. (...) Het Algemeen Overleg over de waarnemersmissie gaf mij onvoldoende waarborgen dat dit het goede middel was om de gestelde doelen – het einde maken aan de slachtingen en het beschermen van de vluchtelingen – te realiseren. Vandaar dat ik toen te kennen gaf een plenair debat te willen waarbij wij de motie hebben ingediend. Tijdens dat debat betoonde de VVD-fractie instemming met onze motie. Collega Blaauw gaf heel helder aan dat de waarnemersmissie geen goed middel was. Er tekende zich dus een meerderheid af voor de motie en ook gelet op het belang dat er «nee» zou worden gezegd tegen de waarnemersmissie, heb ik gevraagd om meteen over de motie te stemmen.»¹⁴⁸⁶

¹⁴⁸³  Ministerraad, 13 november 1998.

¹⁴⁸⁴  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 222.

¹⁴⁸⁵  TK, 1998–1999, handelingen 26, p. 1666 e.v.

¹⁴⁸⁶  Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹⁴⁸⁷  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 223.

¹⁴⁸⁸  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 18 november 1998.

De woordvoerder van de SP dient een motie in waarin de regering wordt verzocht noch aan de verificatiemissie noch aan de Extraction Force een bijdrage te leveren.¹⁴⁸⁷ Hierin staat de SP echter alleen. Verhagen, Van Middelkoop en Vos stellen tijdens het debat de concrete vraag of de regering toch zal besluiten tot uitzending van de verificateurs over te gaan als een minderheid in de Kamer het besluit steunt. Minister Van Aartsen weigert op de vraag in te gaan. Hij antwoordt: «wait and see». Wel ontraadt hij de Kamer «met de grootst mogelijke klem» de motieVerhagen/Van Middelkoop te aanvaarden. Na een ordebat over de vraag of over de ingediende motie meteen gestemd zal worden, besluit de Kamer dat de stemming op 24 november zal plaatsvinden. In het licht van de ontwikkelingen in de Tweede Kamer vraagt de Directie Veiligheidsbeleid op 18 november 1998 aan minister Van Aartsen of de voorbereiding voor de uitzending van de verificateurs moet worden opgeschort. Van Aartsen is hierover zeer duidelijk. Hij tekent aan: «Neen: gewoon doorwerken! «Regering regeert» (...) we stomen gewoon verder.»¹⁴⁸⁸

Van Aartsen: «Het kabinet was ervan overtuigd dat wij moesten deelnemen aan de KVM. De discussie in die periode ging ook over het aanbrengen van extra verzekeringen voor de KVM. Het kabinet vond de KVM belangrijk omdat het een onderdeel was van het akkoord dat Holbrooke had gesloten. Bovendien konden de verificateurs fungeren als ogen en oren op de grond. Andere conflicten hebben geleerd dat waarnemers belangrijk zijn; zij zien en horen wat er gebeurt en rapporteren daarover. Zij hebben altijd een dempende werking. Het feit dat de KVM naar Kosovo ging, leidde er ook toe dat vluchtelingen met iets meer gerustheid in hun hart konden terugkeren. Parallel daaraan liep de discussie – hierover zijn diverse internationale contacten geweest – over het zo stevig mogelijk maken van de positie van de KVM in Kosovo.»¹⁴⁸⁹

Fractievoorzitter Dijkstal van de VVD geeft tijdens het Torentjesoverleg op 19 november 1998 aan dat er nog niet voldoende is gedaan om de veiligheid van de verificateurs te waarborgen, aldus de samenvatting van de ministerraad van 20 november. De strategie van de regering is er op gericht de motie op 24 november niet in stemming te brengen. Als de indieners van de motie er uitdrukkelijk om vragen, zal de motie echter in stemming worden gebracht. De VVD-fractie moet daarom zover worden gebracht dat zij de motie niet steunt. Er wordt voorgesteld een brief te sturen aan de Kamer waarin begrip wordt getoond voor de wensen van de Kamer en tevens een vertrouwelijke briefing in het vooruitzicht wordt gesteld. De fractievoorzitter van de VVD zal daarom gevraagd moeten worden of hij op basis van een brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie bereid is tegen de motie te stemmen. De ministerraad besluit aldus en voert terzake overleg met de fractievoorzitters van de coalitiepartijen.¹⁴⁹⁰

(vraag: Bent u informeel door de minister benaderd over deze kwestie?)

Blaauw: «Ik heb namens de fractie van de VVD heel duidelijk in het Algemeen Overleg gezegd dat de minister, als hij bepaalde dingen niet deed, geen groen licht kreeg van de fractie van de VVD. Dat informele had ik dus niet nodig.»

(vraag: Had de minister het misschien nodig?)

Blaauw: «De minister heeft duidelijk waargenomen wat de fractie van de VVD vond en wilde.»

(vraag: Is er nog apart overleg geweest tussen woordvoerders van de coalitie met de minister om het zover te krijgen dat tot uitzending van de verificateurs kon worden overgegaan?)

Blaauw: «(...) Ik kan het mij niet herinneren. Het zou kunnen zijn dat je een keer bij de lunch bij elkaar zit, maar dat is volgens mij niet gebeurd, want ik heb ze hier nooit bij de lunch gezien.»¹⁴⁹¹

Verhagen: «De dag erna (na het debat) heeft Torentjesoverleg plaatsgevonden. U weet dat de oppositie daarvoor niet wordt uitgenodigd, dus daar was ik niet bij. Maar de heer Dijkstal verkondigde de dag na dat overleg dat hij de verwachting had dat de fractie eruit zou komen met de minister.»¹⁴⁹²

¹⁴⁸⁹  Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹⁴⁹⁰  Ministerraad, 20 november 1998.

¹⁴⁹¹  Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹⁴⁹²  Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.

¹⁴⁹³  Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.

Woordvoerder voor D66, Hoekema: «Minister Van Aartsen en minister De Grave hadden (...) de duidelijke behoefte om de VVD weer terug in het hok te krijgen. Daar hebben ze allerlei methoden voor gebruikt.» (vraag: Zoals?)

Hoekema: «Overleg met de politieke leiding van de VVD-fractie, maar ook het in het openbaar wisselen van argumenten die de VVD moesten overtuigen. Het was natuurlijk duidelijk dat het, zwak uitgedrukt, heel vervelend zou zijn voor de Nederlandse regering om door een meerderheid van het parlement te worden teruggefloten waar het ging om de inzet voor de Kosovo Verificatie Missie.»¹⁴⁹³

Van Aartsen: «Uiteraard zijn er in die periode de nodige politieke contacten geweest. Het was een beetje pikant allemaal, want de VVD-minister had problemen met zijn fractie en dat werd natuurlijk in hoge mate uitvergroot. Er was inderdaad discussie over en ik vond dat een honorabele discussie op basis van het besluit dat wij zouden gaan meedoen aan de KVM. Die opinie was bij ons niet veranderd.»

(vraag: Wat moet ik in die situatie verstaan onder contacten?)

Van Aartsen: «Je komt elkaar tegen in de wandelgangen, je telefoneert, er is elke donderdagavond politiek overleg. Zo zijn er de nodige contacten en dat hoort bij de politiek (...) Het beeld ontstond dat er een soort van powerplay gaande was tussen het kabinet en een potentiële meerderheid van de Kamer. Zo is dat debat in mijn herinnering echter niet verlopen (...) Ik kan mij echter niet herinneren dat ik er bovenmatig veel politieke druk op heb gezet of heb laten zetten.»¹⁴⁹⁴

Kok: «Volgens mij speelden op dat moment twee problemen. Het eerste probleem was dat in de contacten met de Kamer was gebleken dat er een complicatie was rondom het wel of niet kunnen instemmen met de verificatiemissie. Een tweede punt dat in de ministerraad speelde en waarover ik, maar niet als enige, enkele opmerkingen heb gemaakt, betrof de vraag of, in de context die wij konden overzien, de wijze waarop de extraction force functioneerde voldoende zekerheden zou bieden dat de veiligheid van de leden van de verificatiemissie gewaarborgd zou zijn als aan die missie zou worden meegedaan; garanties (...) zijn er natuurlijk nooit. Dit punt hing samen met de vraag hoe krachtig de extraction force zou zijn en wat de rol van de Amerikanen daarin zou zijn. Met mijn warme instemming hebben wij in de ministerraad na afloop van die discussie gezegd dat er nader intern overleg in Den Haag moest plaatsvinden, ook via een vertrouwelijke briefing van een of twee vaste Kamercommissies; daarbij ging het in ieder geval om de vaste commissie voor Defensie, maar misschien ook om de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken. Dat betrof dus de interne kant ofwel het overleg in Den Haag over de veiligheidswaarborgen die voor de leden van de verificatiemissie zouden moeten gelden. Ook vroegen wij minister Van Aartsen om bij zijn bezoek aan minister Albright van de Verenigde Staten ook de kwestie van de Amerikaanse deelname en het karakter daarvan te bespreken. Die twee elementen hadden in mijn benadering iets met elkaar te maken: enerzijds het verzekeren van nog meer vastigheid omtrent de robuustheid van de extraction force en de bijdrage van de Amerikanen daarin en anderzijds het winnen van voldoende steun in het eigen parlement voor het voorstel dat het kabinet eerder had gedaan.»¹⁴⁹⁵

De Grave: «Er speelt op zo’n moment nogal wat. Het is een buitengemeen belangrijke operatie; daar zullen we het snel over eens zijn. Er zijn veel landen bij betrokken, dus het is ook internationaal zeer aan de orde. Er zijn veel landen die zich eraan willen committeren. En het Nederlandse parlement staat op het punt of overweegt serieus om een motie aan te nemen die zegt: wij vinden dit te gevaarlijk. Dat is «heavy stuff», als ik het zo mag formuleren. Dan ga je nadenken over de vraag: wat zouden wij nu als kabinet kunnen doen om de Kamer te overtuigen van het feit dat wij onze eigen afweging goed vinden? (...) Het ging niet om het belang van de missie, want dat had iedereen goed in de gaten. Het ging meer om de vraag: kunnen wij nog iets doen om het aspect veiligheid indringender in beeld te brengen? Toen heb ik zelf gedacht, en dat heb ik ook wel besproken, dat je bij een aantal aspecten in die zin met meel in de mond zit te praten, omdat het natuurlijk om allerlei operationele plannen gaat (...) Daar kun je zo verschrikkelijk weinig over vertellen, want je kunt moeilijk al precies doorgeven: als je dat doet, schurk, dan gaan wij zo optreden. Dat doet niemand. Zou het niet van belang kunnen zijn om in een vertrouwelijke briefing op die aspecten in te gaan? Ik geloof wel dat het van mijn kant is gekomen: laten wij dat niet als ministers doen, ook om te benadrukken dat het niet zozeer gaat om een politieke afweging (..) Toen heb ik gesuggereerd: laten wij dat niet als ministers doen, maar laten wij dat overlaten aan de medewerkers; laat nou een militair eens uitleggen wat er rond die extraction force aan planning ligt en wat zij gaat doen op het moment dat er werkelijk wat aan de hand is.»¹⁴⁹⁶

¹⁴⁹⁴  Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹⁴⁹⁵  Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹⁴⁹⁶  De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.

In de brief aan de Kamer wordt uitdrukkelijk gesteld dat de veiligheid van de verificateurs, juist door de voortrekkersrol van de Nederlandse regering met betrekking tot dit vraagstuk, centraal heeft gestaan in de nationale en internationale besluitvorming. De regering biedt daarnaast aan voor de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie een vertrouwelijke briefing te houden waarin inzicht tot op operationeel niveau zal worden gegeven in de getroffen maatregelen. In deze briefing kunnen tevens de uitkomsten worden gemeld van een gesprek dat minister Van Aartsen op 24 november in de VS over (o.a.) de uitvoering van de OVSE-verificatiemissie zal hebben met zijn collega Albright. Ook geeft de regering aan in de brief dat zij «doorstoomt»: «De regering zal, scherp rekening houdend met de gevoelens in uw Kamer, de nadere besluitvorming over Nederlandse bijdrage voorbereiden en over naar verwachting twee weken aan u voorleggen».¹⁴⁹⁷ De souschef operatiën van de Defensiestaf, Van Reijn, spreekt in een notitie aan de CDS en PCDS zijn zorgen uit over de gestuurde brief aan de Kamer. Deze hebben vooral betrekking op het gestelde over de vertrouwelijke briefing, waarin «inzicht tot op operationeel niveau» moet worden gegeven: «deze informatie over de Extraction Force is echter voorlopig niet beschikbaar». Pas midden december is hierover duidelijkheid te verwachten. «Over EF-operaties vóór die tijd een «generiek» verhaal vertellen is volstrekt speculatief en roept meer problemen op dan dat het zorgen van de Tweede Kamer wegneemt», aldus Van Reijn.¹⁴⁹⁸

Kroon: «Met name, denk ik, over (de) gijzelingsoperatie, waarvoor op dat moment nog een heleboel zaken uitgewerkt werden, konden wij zeker in het openbaar niet precies vertellen waarmee wij bezig waren.»

(vraag: Het gaat niet alleen om het openbare. Het ging om de vertrouwelijke briefing, waar

Van Reijn ook op doelt. Hij zegt gewoon: het is volstrekt speculatief om nu operationele informatie te geven.)

Kroon: «Daar heeft hij gelijk in. Dat zal ongetwijfeld de reden zijn geweest. Ik weet dat wij in de vertrouwelijke briefings echt open zijn geweest. De dingen die afgesproken waren en die wij konden vertellen, hebben wij gewoon verteld.»¹⁴⁹⁹

Als op 24 november wordt gestemd over de motie Verhagen/Van Middelkoop, blijkt de VVD de motie uiteindelijk niet te steunen, waardoor een ruime Kamermeerderheid de motie Verhagen/Van Middelkoop verwerpt. Woordvoerder Blaauw legt een stemverklaring af:

Ik moet nu constateren dat de regering na het debat over het verslag van het Algemeen Overleg ons een brief heeft gestuurd, waarin zij duidelijk aangeeft de wens van de Kamer te zien en daaraan het nodige te willen gaan doen (...) In de motie van het CDA staat onder andere «nu geen besluit te nemen». De regering neemt nu dus ook geen besluit, want dat heeft zij ons al verteld. Ik wil niet zeggen dat de motie in dezen overbodig is. Ik wil slechts zeggen dat de motie op dit moment niet opportuun is, en dat het uit redelijkheid en qua zorgvuldig handelen tussen regering en parlement verstandig is om niet over deze motie te stemmen. Echter, nu de motie wel wordt ingebracht, zal de VVD-fractie (...) gewoon zeggen dat zij tegen deze motie zal stemmen.¹⁵⁰⁰

¹⁴⁹⁷  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 224.

¹⁴⁹⁸  Notitie van SCO aan CDS en PCDS, 22 november 1998.

¹⁴⁹⁹  Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹⁵⁰⁰  TK, 1998–1999, handelingen 28, p. 1922.

¹⁵⁰¹  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 24 november 1998.

Na afloop van de stemming vindt overleg plaats tussen minister De Grave en zijn militaire adviseurs. De directeur van de Directie Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Sanders, maakt melding van dit overleg aan minister Van Aartsen. Defensie streeft ernaar een genie-eenheid naar Skopje te zenden, die omstreeks 15 december kan beginnen met kwartier maken. Vanaf 7 december zal hiervoor personeel worden uitgezonden. Zoals gesteld in de brief van 10 november is hiervoor een nader besluit vereist en moet bovendien over de definitieve uitzending nader overleg met de Kamer worden gevoerd conform het

Toetsingskader.¹⁵⁰¹

Niettegenstaande het oponthoud in de besluitvorming in het parlement zijn – zoals reeds aangegeven – de voorbereidingen en planning voor de

Extraction Force (operatie Joint Guarantor) en de verificatiemissies gewoon doorgegaan. Op 14 november 1998 meldt DGPZ Van Eenennaam naar aanleiding van een vraag van zijn minister dat in het operatieplan van operatie Joint Guarantor (in een geheime tekst) is voorzien in een «capability» voor het reageren op gijzelingen. Het gaat hierbij alleen niet om de reguliere Extraction Force, maar om zogenoemde «Special Forces» onder NAVO-commando. Volgens Van Eenennaam overweegt Defensie de eigen speciale eenheid voor een Combined Joint Special Operations Task Force (CJSOTF) aan te melden: «Dat moet natuurlijk ook, maar misschien heeft De Grave nog een zetje nodig.» Hoewel de DGPZ aangeeft dat de CJSOTF geheim moet worden gehouden concludeert hij wel dat «het bovenstaande niettemin – mits met de juiste timing (!) uitgespeeld – uitstekend materiaal (is) voor uw reactie op de verwachtbare motie in het a.s. Kamerdebat» (het debat van 18 november).¹⁵⁰² Op 18 november 1998 informeert CDS Kroon minister De Grave over de voortgang in de planning van de Extraction Force. De planningsdatum voor de aanwezigheid van de eerste eenheden is 15 december 1998. Het is de bedoeling dat een beperkt aantal landen zal bijdragen aan de Extraction Force, teneinde de evacuatiemacht effectief te houden. In eerste aanleg wordt gedacht aan Frankrijk (lead nation), Italië, het VK, Duitsland en Nederland. Voor Nederland wordt gedacht aan een bijdrage ter grootte van een compagnie, met daarnaast een aantal helikopters. De Defensiestaf overlegt met het VK en Duitsland over een mogelijk rotatieschema. Op 18 november is een planningsopdracht bij de krijgsmachtdelen uitgezet om een mogelijke bijdrage te inventarise-ren.¹⁵⁰³

De koninklijke landmacht laat per ommegaande weten met een infanterie-compagnie van de luchtmobiele brigade te kunnen deelnemen. De voortzetting hiervan is gegarandeerd.¹⁵⁰⁴ De koninklijke marine geeft in reactie op de planningsopdracht aan meer problemen te hebben met het leveren van een compagnie. Getalsmatig is het geen probleem, alleen kwalitatief zal het voor wat betreft kaderfuncties en specialisten «zeer lastig worden».¹⁵⁰⁵

Kroon: «Intern hebben we bekeken welke compagnie daarvoor bij ons, dus binnen de defensieorganisatie, het beste geschikt zou zijn. De keuze bleek te gaan tussen een compagnie van de mariniers en een compagnie van de luchtmobiele brigade. Gezien de getraindheid en de taak die eventueel uitgevoerd moest worden, hebben wij uiteindelijk gekozen voor een compagnie van de luchtmobiele brigade. Dat was, meen ik, een compagnie van het bataljon dat al een compagnie had in Cyprus. Dat kon dus. Het kwam ons beter uit dat die compagnie niet direct zou worden geleverd, maar middels een roulatieschema een aantal maanden later.»¹⁵⁰⁶

¹⁵⁰²  Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 14 november 1998.

¹⁵⁰³  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 18 november 1998.

¹⁵⁰⁴  Nota van BLS/DOS aan SCO-DS, 18 november 1998.

¹⁵⁰⁵  Aantekening van SCOPN aan SCO/DS,

19 november 1998.

¹⁵⁰⁶  Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.

¹⁵⁰⁷  Dreigingsanalyse Extraction Force,

20 november 1998.

De Militaire Inlichtingendienst komt op 20 november 1998 met een Dreigingsanalyse Extraction Force. Hierin wordt geconcludeerd dat bij een kleinschalige inzet, als voorzien in spoor 1 (het «meest waarschijnlijke» scenario), de dreiging van de Servische politie- en legereenheden laag is. Tevens wordt opgemerkt dat de dreiging die uitgaat van UCqK-zijde hoger is dan die van Servische zijde, en dat de dreiging vanuit de lucht laag is. Het gevaar dat «zeer hoog» wordt ingeschat komt van de vele aanwezige mijnen in de grensstreek. Van een inzet volgens de sporen twee en drie wordt geen analyse gegeven.¹⁵⁰⁷

Op 23 november volgt een nota van CDS Kroon waarin met betrekking tot deelname aan de Extraction Force de veertien aandachtspunten van het Toetsingskader worden langsgelopen. Dit in navolging op de brief aan de Kamer van 10 november, waarin is aangegeven dat «met de Kamer conform het Toetsingskader nader overleg zal worden gevoerd». De

¹⁵⁰⁸  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 23 november 1998.

¹⁵⁰⁹  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 26 november 1998.

¹⁵¹⁰  Nota van CDS aan de minister van Defensie, 26 november 1998.

¹⁵¹¹  Intern memorandum van DOPS aan BLS, 11 november 1998.

¹⁵¹²  Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via wnd DGPZ en S, 27 november 1998; Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via wnd DGPZ en S, 27 november 1998; Aantekening van DCBC aan CDS, 30 november 1998.

nadruk ligt op aspecten van militair-operationele aard. Bij enkele aandachtspunten is dit echter logischerwijs gezien de aard ervan – niet het geval. Zo wordt bij het eerste punt uit het Toetsingskader («uitzending geschiedt op grond van Nederlandse belangen») het Nederlands belang gezien in het gevaar van de Kosovo-kwestie voor veiligheid en stabiliteit in de regio en de schending van de mensenrechten in Kosovo. Een «meer specifiek» belang is de bescherming van Nederlandse OVSE-verificateurs indien Nederland aan de OKVM deelneemt. Over het mandaat wordt gesteld dat het is ontleend aan Veiligheidsraadsresolutie 1203. Naar aanleiding van het aandachtspunt waarin wordt gesteld dat de regering zich per geval moet vergewissen van voldoende draagvlak in parlement en samenleving, stelt de CDS dat een «tijdige en zichtbare deelname aan de Extraction Force mogelijk de twijfel kan wegnemen t.a.v. de deelname aan de OVSE-verificatiemissie». Bij het laatste aandachtspunt over de termijn die gesteld moet worden aan iedere toezegging oppert de CDS de mogelijkheid van de duur van één jaar.¹⁵⁰⁸

Op 26 november 1998 wordt minister De Grave wederom door CDS Kroon geïnformeerd over de laatste stand van zaken met betrekking tot de verificatiemissies en de Extraction Force. De NKVM is begin november begonnen. De verwachting is dat de Nederlandse Orion vanaf begin januari kan deelnemen aan de luchtverificatiemissie. De voorbereidingen voor de OKVM zijn in volle gang. De CDS stelt dat in het «concept of operations» veel aandacht is besteed aan de veiligheid. De volgende maatregelen worden in dit kader genoemd: vertrouwenwekkend optreden door de verificateurs, een goede selectie en training van het personeel, goede veiligheidsprocedures en een juiste uitvoering daarvan, een noodevacuatieplan, en steun van buiten door de Extraction Force.¹⁵⁰⁹ Volgens de nota van 26 november is voor de Extraction Force op 23 november 1998 binnen het COCB (het overleg tussen de CDS en de bevelhebbers van de krijgsmachtdelen) een militair advies over de Nederlandse bijdrage opgesteld. Aanbevolen wordt een luchtmobiele compagnie van de koninklijke landmacht aan te bieden in een rotatieschema met het VK. Aanvankelijk zullen alleen staffunctionarissen en een genie-eenheid worden uitgezonden. De ontplooiing van de compagnie luchtmobiel is voorzien in het voorjaar van 1999. Voorgesteld wordt dan ook een drietal Chinook helikopters met circa 50 man personeel uit te zenden.¹⁵¹⁰ Een en ander komt niet geheel tegemoet aan de oorspronkelijke inzet van de operationele staf van de Landmacht. Op 11 november heeft de directeur operationele staf (DOPS) advies uitgebracht aan bevelhebber Schouten over een mogelijke deelname, waarin hij aan de hand van het operatieplan van de Extraction Force, de voorziene organisatie ervan, de uitgangspunten van KL-deelname en de mogelijke opties, pleit voor «een initiële en voort te zetten deelname» met een luchtmobiele compagnie, bij voorkeur binnen het Franse bataljon, «om te zorgen dat de KL goed op de kaart staat». Deze optie is echter niet conform het operatieplan voor de Extraction Force.¹⁵¹¹ Ook de binnen het COCB vastgestelde plannen worden niet zonder slag of stoot uitgevoerd. Op 27 november, tijdens de force generation voor de Extraction Force in het Franse Creil, is direct contact nodig tussen de plaatsvervangend DGPZ Siblesz en zijn Britse collega en tussen de Nederlandse, Britse en Franse Chefs Defensiestaven om deelname van de compagnie luchtmobiel veilig te stellen. Het VK is teruggekomen op de informele afspraak over rotatie en wil zelfstandig een compagnie aanbieden. Volgens Den Haag kan dit worden geïnterpreteerd als een verminderde veiligheidsgarantie voor Nederlandse verificateurs. Resultaat van de contacten is dat de werkbesprekingen over de gezamenlijk Nederlands/Britse deelname aan de Extraction Force worden hervat.¹⁵¹²

Een Dreigingsanalyse KVM gedateerd op 1 december 1998 bestempelt het UCqK en de aanwezige mijnen als voornaamste dreiging tegen de verificateurs. Beide dreigingen worden als «hoog» bestempeld. De directe dreiging vanuit Servische staatsinstellingen is «laag». De indirecte dreiging, door het verzeild raken tussen strijdende partijen, is «hoog». De dreiging die wordt uitgeoefend door de lokale Servische bevolking, wordt als «middelmatig» gekwalificeerd.¹⁵¹³

Op 2 december 1998 vindt in de Tweede Kamer de door het kabinet in de brief van 20 november toegezegde vertrouwelijke briefing over de verificatiemissies en de Extraction Force plaats voor leden van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie. De briefing wordt verzorgd door DGPZ Van Eenennaam en CDS Kroon. Van Eenennaam richt zich op de internationale context en de OKVM. Kroon richt zich op de NKVM, de Extraction Force en de afstemming tussen NAVO en OVSE. In beider bijdragen staan veiligheidsvoorzieningen centraal. Directeur-generaal Van Eenennaam hoopt te kunnen melden dat het bezoek van minister Van Aartsen aan Washington eind november, waar de minister onder meer met collega Albright heeft gesproken, succesvol is geweest met betrekking tot het verkrijgen van meer duidelijkheid over de veiligheid van de OVSE-verificateurs. In de brief van 20 november is immers vermeld dat hierop in de briefing zou worden ingegaan.¹⁵¹⁴

Van Aartsen: «(...) wij (vonden) het erg belangrijk om tegemoet te komen aan de zorgen die in de Kamer leefden. Ik herinner mij dat ik vooral bezig ben geweest om de verlangde zekerheden te krijgen. Ik ben in die periode onder andere naar Washington geweest.»¹⁵¹⁵

¹⁵¹³  Dreigingsanalyse KVM, 1 december 1998.

¹⁵¹⁴  TK, 1998–1999, 22 181, nr. 224.

¹⁵¹⁵  Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.

¹⁵¹⁶  Memorandum van CdP/Washington aan Chef DVB, 1 december 1998.

¹⁵¹⁷  Notitie Briefing Veiligheid Kosovo Verificatie Missie Kamercommissies Buitenlandse Zaken en Defensie, 2 december 1998.

¹⁵¹⁸  Fax van SCO aan DVB, 1 december 1998; Briefing Veiligheid Kosovo Verificatie Missie Kamercommissies Buitenlandse Zaken en Defensie, 2 december 1998.

¹⁵¹⁹  Brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie aan de Ministerraad, 3 december 1998.

¹⁵²⁰  Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.

¹⁵²¹  Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.

Uit de verslaglegging van de gevoerde gesprekken blijkt het resultaat bijzonder mager. In het gesprek met Albright is de veiligheid van de verificateurs helemaal niet aan de orde gekomen. Dit wordt nog eens bevestigd in een telefoongesprek dat de DGPZ voert met de Nederlandse ambassadeur in Washington, Vos. Laatstgenoemde schrijft ook nog aan de directeur Veiligheidsbeleid, die een identiek verzoek om nadere informatie per fax had gestuurd: «(...) ik ben bang dat wij niet zonder de waarheid krachtig geweld aan te doen, kunnen uitbreiden of extrapoleren wat terzake is gerapporteerd».¹⁵¹⁶ In de tekst voor de bijdrage van Van Eenennaam is dan ook de vage formulering gekozen «dat de Amerikanen zich in allerlei opzicht inzetten voor optimale waarborgen van de veiligheid».¹⁵¹⁷

CDS Kroon meldt tijdens de briefing dat er voorzien is in een speciale capaciteit bij gijzeling. De mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage aan een Combined Joint Special Operations Task Force (CJSOTF) worden bezien. Op het ogenblik bestaan er op dit gebied bilaterale afspraken met Frankrijk.¹⁵¹⁸ Naar aanleiding van de vertrouwelijke briefing schrijven de ministers Van Aartsen en De Grave op 3 december aan de ministerraad: «Op basis van de reacties van de aanwezige Kamerleden zijn ondergetekenden van oordeel dat thans tot definitieve besluitvorming in de ministerraad kan worden overgegaan».¹⁵¹⁹

Blaauw: «Ik heb in het openbaar ervoor gepleit dat de Amerikanen op de grond direct zouden deelnemen aan de KVM, en gezegd dat er iets gedaan moest worden om ondersteuning te geven als het fout zou gaan. Dit is later in het openbaar naar voren gekomen. Er is dan ook geen verschil tussen de vertrouwelijke briefing en het openbare deel.»¹⁵²⁰