Bijlagen bij eindrapport "Notie van ruimte" van de parlementaire werkgroep Vijfde Nota - Werkgroep vijfde nota Ruimtelijke Ordening (Notie van ruimte: op weg naar de Vijfde Nota ruimtelijke ordening) - Hoofdinhoud

Deze bijlage(n) is onder nr. 3 toegevoegd aan dossier 27210 - Notie van ruimte: op weg naar de Vijfde Nota ruimtelijke ordening.

Officiële titel	Werkgroep vijfde nota Ruimtelijke Ordening (Notie van ruimte: op weg naar de Vijfde Nota ruimtelijke ordening); Bijlagen bij eindrapport "Notie van ruimte" van de parlementaire werkgroep Vijfde Nota
Document­datum	28-06-2000
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST45915_3
Kenmerk	27210, nr. 3
Van	Staten-Generaal (SG)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1999–2000

27 210

Werkgroep vijfde nota Ruimtelijke Ordening

Nr. 3

BIJLAGEN

INHOUD

pag.

• 1. 

  Bureau PAU (Planadvies & -uitvoering bv), Schiphol en de Ruimtelijke Ordening. De ontwikkeling van het Schipholcomplex 1980–2000.Groningen/Den Haag 2000

• 2. 

  Meer, J. van der en P. M. J. Pol, Het stedelijk knooppunten-beleid en het stedelijk vestigingsmilieu in Nederland. Rotterdam: Euricur (European Institute for Comparative Urban Research) 2000

126

• 3. 

  Needham, D. B. e.a., Kwaliteit, winst en risico. De invloed van het Vinex-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van Vinex-locaties. Een onderzoek i.o.v. de Werkgroep Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening van de Tweede Kamer.Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen en Utrecht: Universiteit Utrecht 2000

177

• 4. 

  BRO Adviseurs in ruimtelijke Ordening, Economie & Milieu en Alterra (Research Instituut voor de Groene Ruimte), Restrictief beleid. Wonderlijke zelfbinding of verborgen calculatie.Vught/ Wageningen 2000

312

• 5. 

  Rathenau Instituut, in samenwerking met Onderzoeksinstituut OTB, B&A Groep en Alterra, Ruimtelijk beleid in Europees context.Den Haag 2000

404

• 6. 

  Verslagen van de gesprekken met oud-ministers Nijpels, Alders

en De Boer en minister Pronk.                                                                   483

• 7. 

  Kleurenkatern (illustraties bij de bijlagen 1, 3, 4 en 5)

529

3

BIJLAGE1                                              SCHIPHOLENDERUIMTELIJKE ORDENING

DE ONTWIKKELING VAN HET SCHIPHOLCOMPLEX 1980–2000

Bureau PAU (Planadvies & -uitvoering bv)

Groningen/Den Haag, 1 mei 2000

In opdracht van de Parlementaire Werkgroep 5^e nota Ruimtelijke Ordening

Planadvies & -uitvoering bv

AAN:

Parlementaire Werkgroep Vijfde Nota Groningen/Den Haag, 1 mei 2000 Geachte voorzitter en leden van de Werkgroep Vijfde Nota,

Bijgaand zenden wij u onze rapportage over de ontwikkeling van het Schipholcomplex 1980-2000. Het onderzoek is vooral georiënteerd op een evaluatie van het ruimtelijk beleid c.q. de Vierde Nota (Extra). Daarnaast hebben wij door de kennisvergaring gedurende het onderzoek een aantal gedachten kunnen ontwikkelen die naar onze mening niet in het evaluatierapport passen, maar die wij U ten behoeve van uw beraadslagingen wel graag willen meegeven.

Tijdens de presentatie op 10 april j.l. hebben wij een tweetal scenario's getoond voor de ontwikkeling van het luchtverkeer op Schiphol. We noemden de scenario's letterlijk 'mooi weer' en 'slecht weer' (zie figuur 1).

Figuur 1 'mooi weer-en slecht weer scenario's'

Bij een 'slecht weer scenario', d.w.z. een scenario waarin zich sterke zuidwesterwinden voordoen, is de veronderstelling dat het gebruik van de Buitenveldertbaan zal toenemen. Die toename zal zodanig zijn dat tussen 2000 en 2003 de norm voor het totaal aantal gehinderde woningen binnen de contouren overschreden zal gaan worden. De Minister van Verkeer en Waterstaat zal genoodzaakt worden de Buitenveldertbaan af en toe tijdelijk te sluiten, hetgeen het imago van Schiphol voor de nationale en internationale luchtvaart niet ten goede zal van 15.100 naar 10.000 woningen zal dalen Toch blijft er een verschil. Bij een mooi weer scenario immers zullen -gezien de groeimogelijkheden van het aantal vliegbewegingen met 5 x 20.000 - de Zwanenburgbaan en de Kaagbaan intensiever worden gebruikt. Het gebruiksplan van 1999 geeft aan dat het veronderstelde baangebruik van de Kaagbaan, Zwanenburgbaan en Buitenveldertbaan in totaal resp. 155.056,161.457 en 94.217 is (incl. de meteomarge van 15%; zie tabel 1 en figuur 2).

Figuur 2 Het vijfbanenstelsel

De capaciteit van een baan bedraagt circa 200.000 vliegbewegingen, dat wil zeggen dat het gebruik van de Kaagbaan en de Zwanenburgbaan bij mooi weer met zo'n 25% kan stijgen. Anders gezegd: in plaats van om de twee minuten gaat er iedere 1,5 minuut een vliegtuig over Bij de overgang van Ke naar Lden speelt nog iets anders wat de overschakeling er niet eenvoudiger op maakt. We citeren uit een intern stuk van VROM: "Uit deze figuur (zie figuur 3) blijkt dat -bij gelijkblijvende geluidsbelasting- een bepaalde afname van het gemiddelde geluidsniveau van afzonderlijke vliegtuigen, veel meer verkeersgroei toelaat wanneer de geluidsbelasting wordt uitgedrukt in Lden dan wanneer de geluidsbelasting wordt uitgedrukt in Ke¹. Dat betekent dat de Ke-contour een veel 'strikter' norm is dan de Lden.

Een ander aspect bij de toename van het aantal vliegbewegingen betreft de externe veiligheid. Het risico van ongelukken is rondom de start- en landingsbaan groter dan elders. Aangezien Zwanenburg in het verlengde ligt van de Zwanenburgbaan, betekent dit dat de kans op ongelukken groter wordt. Een stijging van 150.000 naar 200.000 vliegbewegingen houdt met de huidige externe veiligheidsnorm in dat de kans op een ongeluk van eens in de 25 jaar stijgt naar eens in de 19 jaar.

Na de realisering van de Vijfde baan zal het aantal vliegbewegingen op de Zwanenburgbaan dalen en daarmee zal ook de geluidsbelasting afnemen, maar geleidelijk zal er weer sprake zijn van een toename. Zwanenburg en Halfweg zullen wederom worden geconfronteerd met een hoge geluidsbelasting. De vraag is of daar een adequate oplossing voor te vinden is. Een mogelijkheid is om Zwanenburg en omgeving te transformeren naar een bedrijfsterrein. De komende streekplanherziening kan daar een kader voor geven. Daarbij mogen de huidige bewoners van Zwanenburg in de kern blijven wonen, maar wordt nieuwvestiging niet meer toegestaan. Aan iedere bewoner wordt de mogelijkheid van verhuizen naar elders in de omgeving aangeboden (waarvoor het VINAC-akkoord voor Noord-Holland gedeeltelijk herzien zou moeten worden). Er is geen verplichting, maar de bewoners zullen zich moeten realiseren dat de geluidshinder zal blijven bestaan c.q. toenemen en dat de waarde van de woningen achteruit zal gaan. De financiering van de operatie kan voor een belangrijk deel Een dergelijke moderne vorm van stadsvernieuwing of stedelijke vernieuwing levert een structurele oplossing voor het geheel. Immers, in de Haarlemmermeer heeft het gehele gebeid dat onder de geluidscontouren ligt de functie 'werken', met uitzondering van Zwanenburg en Rijsenhout. Daarbuiten liggen de functies wonen, winkelen, recreatie en verzorging. In feite anticipeert een dergelijk transformatieproces op de gedachte van een 'hek met vensters' rondom Schiphol. De filosofie is dat de sector binnen het hek zelf moet zorgen voor het beperken van milieu-overlast door vlootvernieuwing en het toepassen van technisch operationele maatregelen. Wat echter nog niet helder is, zijn de omvang en de veiligheid van de vensters. De omvang kan feitelijk pas bepaald worden aan de hand van wat op het landzijdige deel aan functies wordt toegelaten De ongeveer 3000 woningen met voorzieningen en bedrijven leveren conform de huidige en toekomstige kwantitatieve normstelling geen probleem op, maar dat doet het in kwalitatief opzicht wel. Nog belangrijker is het feit dat bij een toename van het aantal vliegbewegingen ook de externe veiligheid sterk zal afnemen. Daarmee zijn de vensters op dit moment teveel een ruimtelijk plaatje en zijn ze niet goed onderbouwd en gedefinieerd.

Hiermee komen we op de vraag van de Tweede Kamer hoe het zit met de bouw van woningen binnen de vrijwaringszone sinds 1995. Hoewel Provincie en Rijk ons verzekerd hebben dat er sinds de PKB niet meer in de vrijwaringszone is gebouwd (peil woningtelling 1990) behoudens in reeds voor die tijd goedgekeurde plannen of in specifieke uitzonderingssituaties, zijn we daar nog niet geheel van overtuigd. Uit een steekproef in Zwanenbrug blijkt er de afgelopen jaren wel degelijk binnen de zone te zijn gebouwd. Het ontbreekt ons aan tijd om in detail uit te zoeken of dit met goedkeuring van de provincie is gebeurd en welke de overwegingen daarbij waren. Duidelijk is dat voortdurend gemeenten met goedkeuring van de provincie tegen de vrijwaringszone aan woningen hebben gebouwd, als ware de zoneringslijn een messcherp feitelijk gegeven. Het toelaten van dit 'vulkaan-effect' in een situatie waarin geluids- en veiligheidsnormen niet zo scherp gedefinieerd kunnen worden zorgt voor toekomstige problemen die niet door de sector opgelost kunnen gaan worden.

Hoogachtend,

INHOUDSOPGAVE

I.  INLEIDING                                                                                                     11

II.  CONCLUSIESENAANBEVELINGEN                                                         12

III.  RAPPORTAGE                                                                                             23

1. Alles groeit                                                                                                    23

1.1. Karakteristieken «transferpunt»: verkeer en activiteit                           23

1.2. Effecten van Schiphol                                                                               26

1.2.1. Economische effecten                                                                            26

1.2.2. Milieueffecten                                                                                         29

1.3. Ruimtelijke ontwikkeling                                                                           33

2. Schiphol in het (ruimtelijk) beleid                                                               35

2.1. Het decor: sociaal-economisch Nederland                                             36

2.2. Van SBL naar PASO, van NRP naar VINO                                               36

2.3. Van PASO naar PKB, van VINO naar VINEX en VINAC                          44

3. Over beleidsvoorbereiding en -uitvoering                                                 59

3.1. Beleidsvoorbereidingenprognoses                                                       59

3.2. Beleidsuitvoering                                                                                      60

3.2.1. Voorwaarden scheppen                                                                         60

3.2.2. Normen stellenenhandhaven                                                              62

3.2.3. Preventie: milieuzones                                                                           65

3.2.4. Isolerenensaneren                                                                                66

4. Luchtvaart- en luchthavenontwikkeling in de 21^steeeuw en het ruimtelijk beleid                                                                                                68

4.1. Ontwikkelingeninluchtvaartenluchthaven                                          68

4.2. Planologieenluchthavenontwikkeling                                                   70

IV. BIJLAGEN                                                                                                    73

• 1. 

  Geautoriseerde gespreksverslagen:

– Luchthaven Schiphol:J.Krul                                                                       74

– KLM:J.Gresnigt                                                                                           80

– Ministerie van Verkeer en Waterstaat: R. Pans en B. de Ruiter                84

– Ministerie van VROM:F.van Deventer                                                       89 – Provincie Noord-Holland: gedeputeerde H. M. Meijdam en

J. Rensing                                                                                                          92

– Gemeente Haarlemmermeer: M. Schoenmaker en J. J. Kolpa                95

• 2. 

  M. Ket – Geluidshinder-onderzoek & het Schipholbeleid (mei 2000) 99

• 3. 

  Summary en selectie uit:

M. A. Piers (NLR) en B. J. M. Ale (RIVM) – Policy options for managing societal risk around Schiphol (februari 2000). 00

BIBLIOGRAFIE                                                                                                 112

I. INLEIDING

In december 1999 heeft de Werkgroep Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening van de Tweede Kamer der Staten-Generaal aan Bureau PAU (Planadvies & -uitvoering bv) de opdracht gegeven de Vierde Nota (Extra) wat betreft het beleid over Schiphol te evalueren. De Werkgroep evalueert deze nota’s om zich grondig voor te bereiden op de Vijfde Nota. Bureau PAU heeft de opdracht in samenwerking met prof. Dr. A.M.J. Kreukels van de Universiteit van Utrecht uitgevoerd.

De centrale vraag die de Werkgroep zich aanvankelijk stelde, (in hoeverre de ruimtelijke ordening grip heeft (of kan hebben) op een grote economische dynamiek die zich bij uitstek rond een complex als Schiphol voordoet), is in overleg met de Werkgroep vanwege het tijdsbestek van dit onderzoek niet beantwoord. De beantwoording van deze vraag zou vanuit verschillende perspectieven benaderd moeten worden en zou een uitgebreid besluitvormingsonderzoek vergen.

Het onderzoek heeft zich gericht op drie deelvragen van deze centrale vraag:

– Welke dynamiek heeft zich de afgelopen tien tot twintig jaar in de mainport Schiphol voorgedaan en hoe heeft de luchthaven daar zelf op geanticipeerd c.q. gereageerd?

– Op basis van welke informatie over de ontwikkeling van de luchthaven zijn de ruimtelijke plannen voor Schiphol en de Schipholregio opgesteld? Hoe verhoudt die informatie zich tot de dynamiek zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan?

– Hoe verloopt de ontwikkeling van Schiphol en het economische complex dat zich daar omheen vormt ten opzichte van de «autonome» regionale ruimtebehoefte (woningbouw, groen, lokale bedrijvigheid en voorzieningen)?

De ontwikkelingen in het Schipholcomplex kunnen op verschillende schaalniveaus geanalyseerd worden: van onderdeel van mondiale netwerken tot het luchthaventerrein zelf. Ten behoeve van de vergelijkbaarheid wordt bij deze analyse uitgegaan van de definitie van de Schipholregio zoals weergegeven in het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO). Bij de beantwoording van de vragen worden niet alleen de luchtzijdige ontwikkelingen van Schiphol betrokken, maar eveneens en vooral ook de landzijdige ontwikkelingen.

De opdracht is als volgt aangepakt. Gedurende de gehele periode is literatuurstudie verricht, waarbij beleidsstukken en adviesnota’s, die direct en indirect met Schiphol te maken hebben, zijn doorgenomen. Hiernaast zijn diverse interviews gehouden; in eerste instantie informele interviews met ambtenaren en medewerkers van instanties als RIVM, CPB en NLR en NV Luchthaven Schiphol, in tweede instantie formele interviews met vertegenwoordigers van diverse betrokken partijen. De interviews van deze laatste categorie zijn geautoriseerd en als bijlagen bij dit rapport gevoegd.

Tot slot hebben de discussies met de werkgroep in belangrijke mate bijgedragen aan het eindresultaat.

II. SCHIPHOL EN DE RUIMTELIJKE ORDENING; CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Conclusies en aanbevelingen; een samenvatting

¹ In een ter gelegenheid van het verschijnen van de VINO vervaardigde brochure wordt gesproken over een mogelijke verdrievoudiging van het aantal passagiers.

Schiphol moet zich als mainport verder ontwikkelen. Met deze beleidsinzet heeft de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VINO) aan het eind van de jaren ’80 een omschakeling gemarkeerd en mogelijk gemaakt in de Schiphol-ontwikkeling. Wat een «mainport» (een overigens alleen in Nederland gebezigde aanduiding) precies in zou moeten houden wisten de beleidsmakers en beslissers niet precies. Wel dat het te maken had met «belangrijk voor de economie», met «groot» en met «groei»¹. De introductie van het concept paste in een tijd waarin Nederland opkrabbelde uit een economisch dal en waarin na het aantrekken van de buikriem en het no-nonsense beleid weer aandacht kwam voor «investeren in en voor de toekomst». Dat zo’n ontwikkeling de nodige haken en ogen zou kennen werd wel onderkend. Ook toen al ontmoette de groei van het vliegverkeer bezwaren uit oogpunt van geluidhinder, luchtverontreiniging en geurhinder. Maar daar stond een evident en steeds zwaarder aangezet economisch (lands)belang tegenover: Nederland werd Distributieland. Toen de Tweede Kamer in 1987 instemde met de Vierde Nota was duidelijk dat de uitwerking van het mainport-concept onduidelijk was, maar dat vormde geen reden het concept nìet te omarmen. Aan de mogelijke positieve en negatieve effecten van de verdere ontwikkeling zou immers voldoende aandacht besteed worden via het opstellen van een apart Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO). Door middel van dat Plan van Aanpak konden onder aanvoering van de milieuhygiënische poot van het Ministerie van VROM (DGM) álle betrokken partijen werken aan de realisatie van de breed gedragen doelstelling van én economische groei én milieuwinst.

Wat in retrospectief opvalt is dat al vanaf het eerste begin bij deze uitwerking van het Vierde Nota-concept drie verschillende niveaus c.q. lagen door elkaar heen zijn gaan lopen; zaken die achteraf gezien beter gescheiden dan wel apart geduid hadden kunnen worden:

• 1. 

  de ontwikkeling van Schiphol als bedrijf

• 2. 

  de milieu-effecten van Schiphol op de omgeving

• 3. 

  de ruimtelijke en ruimtelijk-economische betekenis van de Schipholontwikkeling c.q. de uitwerking van de motorfunctie van Schiphol voor de regio (d.i. gebiedsontwikkeling) op verschillende schaalniveaus

Bij deze lagen horen verschillende verantwoordelijkheden. De bedrijfsontwikkeling en de daarbijbehorende strategie is een primaire verantwoordelijkheid van het bedrijf zelf (luchthaven en KLM). De milieueffecten zijn een zaak van de sector in bredere zin (luchthaven, KLM, Ministerie van V&W, VROM/DGM) en de ruimtelijke en ruimtelijk-economische betekenis is een zaak voor rijk/provincie/gemeente in de gebruikelijke verdeling in het ruimtelijk beleid. Het Vierde Nota-concept had vooral betrekking op de 3^e laag. De uitwerking ervan werd echter ondergebracht in een aanpak waarin de combinatie van de 1^e en de 2^e laag domineerde. De vormwas gericht op het bijeenbrengen van de meest relevante partijen en op het bereiken van consensus over de weg naar het behalen van de dubbele doelstelling. De haalbaarheid van de dubbele doelstelling zelf stond daarbij niet meer ter discussie. In de uitwerking van PASO speelde het belang van het combineren van de 1^e laag (het op zich legitieme bedrijfsbelang zich verder te ontwikkelen) met de 2^e laag (het in de hand houden van de negatieve externe effecten) de hoofdrol. Het uiteindelijk bereikte compromis, zoals neergelegd in een Beleidsconvenant, werd vervolgens maatgevend voor de verdere uitwerking van het beleid van alle betrokken partijen, dus ook van bijv. het Ministerie van VROM (VINO-VINEX) en de provincie Noord-Holland (streekplan ANZKG).

Zo was de «mainport» in de Vierde Nota vooral een idee of op z’n hoogst een globaal concept, werd de uitwerking ongedifferentieerd ondergebracht in PASO (Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving) en werd de daarin bereikte consensus uiteindelijk het concept van de mainport zelf.

Het bereiken van de dubbele doelstelling is voor alle partijen passend: de luchthaven kan gewenste groei accommoderen, de regio profiteert van de economische impulsen, de omgeving ondervindt minder hinder van de luchthaven.

De uitweg die deze doelstelling in de discussies over de luchthaven-ontwikkeling bood¹ bleek dermate verleidelijk dat in de beleidsvoorbereiding, de beleidspresentatie en de controle op de uitvoering gedurende het afgelopen decennia de sporen van hartstocht om haalbaarheid en succes te «bewijzen» talloos zijn. In een rapport van 1998 over de groeicijfers van Schiphol heeft de Algemene Rekenkamer de hierbij behorende praktijk van omgaan met prognoses afdoende behandeld en bekritiseerd. De conclusie: de druppels vielen maar men koos voor mooi weer en ging zonder paraplu op pad. Feitelijk is in het huidige beleid afscheid genomen van de expliciete dubbele doelstelling, maar dat heeft de wens om te bewijzen dat economische groei gepaard gaat met milieuwinst nog niet verminderd. Daarvoor zijn voorbeelden te geven van zeer recente datum².

Inmiddels is in het beleid ten aanzien van Schiphol een kentering zichtbaar. Er komt een nieuw milieuen veiligheidsnormenstelsel dat «gelijkwaardig aan de PKB, helder, eenduidig en op inzichtelijke en controleerbare wijze handhaafbaar is» en er worden nieuwe verhoudingen gecreëerd tussen rijksoverheid en luchtvaartsector³. Het principe van de vernieuwde aanpak belooft een aanpak die zakelijker is en waarbij ontvlechting van verantwoordelijkheden duidelijker in beeld komt. Hoedeze nieuwe aanpak vorm moet gaan krijgen is echter nog onhelder. De beslissing om op de middellange termijn door te groeien op de huidige locatie is genomen, terwijl de «vergelijkbare normen» en de gevolgen voor de directe en wijdere omgeving nog allerminst duidelijk zijn en voor een belangrijk deel worden verplaatst naar nadere studies en deskundigenconferenties. De geschiedenis van normformulering en «handhaving vormt een waarschuwing voor een al te groot optimisme over een duidelijke en eenduidige uitkomst.

¹  De RARO vroeg zich in 1986 voorzichtig af of de en-en-benadering wel voldoende realistisch was, maar liet het onderwerp vervolgens schielijk liggen.

²  Nota Nationale Luchthaven december1999. Evaluatie PKB Schiphol en Omgeving, maart 2000. De voorbeelden worden uitgewerkt in hoofdstuk 3, paragraaf 3.2.2 van dit rapport over Schiphol en de ruimtelijke ordening.

³  Strategische beleidskeuze toekomst luchtvaart. December 1998

Wat betekent dit nu voor de rol van de (nationale) ruimtelijke ordening voor Schiphol?

Allereerst zullen de 3 lagen in de Schipholdiscussie (Schiphol als bedrijf, de milieu-effecten en de «motorfunctie») inhoudelijk en organisatorisch uit elkaar gehaald moeten worden. Met de TNLI/ONL is deze stap impliciet al gemaakt (de projectdirecteur: «integraliteit zorgt dat we kapseizen»), maar de voorstellen uit de evaluatie PKB Schiphol en Omgeving (1999) geven daar nog geen blijk van.

De uitwerking van de 1^e en 2^e lijn kan en moet door de sector zelf gebeuren. De ontwikkeling van Schiphol als bedrijf (de 1^e lijn) is duidelijk een zaak voor de luchthavensector zelf. Op de 2^e laag (de milieueffecten) moet verder worden gewerkt aan het neerzetten van een duidelijk en handhaafbaar «hek» rond de luchthaven in de huidigesituatie.

De 3^e laag (de uitwerking van de gebiedsontwikkeling) moet nu onderdeel worden van de Vijfde Nota. Duidelijk uitgangspunt daarbij is inmiddels de primaire keuze voor «Redesign Schiphol» (oftewel doorgroei op de huidige locatie tot de haalbaarheid en wenselijkheid van een Noordzee-locatie is aangetoond). In het kader van de Vijfde Nota zal de positie en betekenis (of «motorfunctie») van Schiphol voor de ruimtelijke ontwikkeling van de Randstad en het stedelijk netwerk Amsterdam opnieuw gedefinieerd moeten worden.

Daarbij kan voor de middellange termijn niet worden geanticipeerd op de ontwikkelingen in de luchtvaartsector; de sector is dusdanig in beweging dat een perspectief slechts voor de zeer korte termijn geldigheid kan hebben.

Tenslotte lijkt «integrale afweging» op rijksniveau te sneuvelen in de strijd der departementen. Ook (ruimtelijk) facetbeleid is niet geëquipeerd voor een integratie breder dan het facet zelf. Dit vergt op Kabinetsniveau maatregelen om de noodzakelijke beleidsintegratie bij majeure beslissingen te bewerkstelligen.

Conclusies

Ten aanzien van de ontwikkeling van het Schiphol-complex worden de volgende conclusies getrokken:

• 1. 

  Schiphol als «mainport» is te beschouwen als een groot internationaal transfer-knooppunt dat met betrekking tot zijn mogelijkheden, problemen en gevolgen zowel luchtzijdig als landzijdig benaderd moet worden.

De term mainport is een Nederlandse uitvinding en wordt voor het eerst gehanteerd in 1985 in een studierapport van de RijksPlanologische Dienst «Ruimtelijke Verkenningen Infrastructuur» (het RUVEIN-rapport). Aanvankelijk had de term alleen betrekking op de haven van Rotterdam en werd Schiphol aangeduid met «gateway», maar al spoedig werd het via de Vierde nota «de beide mainports». Men had van het begrip destijds wel het globale beeld van een groot, dynamisch verkeers- of hoofdknooppunt, maar een omlijnd idee over de daadwerkelijke invulling van functies, activiteiten en de ruimtelijke gevolgen ervan voor de omgeving ontbrak.

Over het algemeen wordt Schiphol luchtzijdig benaderd; dit heeft te maken met het aantal vliegbewegingen, het aantal passagiers en de geluidsbelasting c.q. milieubelasting naar de omgeving. Maar door zijn internationale uitstraling heeft Schiphol als locatie een grote aantrekkingskracht voor bedrijven, ook als ze niet direct platform- of Schiphol-gerelateerd zijn. Het aantal werkzame personen in de gemeente Haarlemmermeer -waarin Schiphol is gelegen- groeit per jaar gemiddeld met 2000 arbeidplaatsen. Dat levert mobiliteit van personen op zowel met de auto als met het openbaar vervoer. Grote aantallen en stromen van mensen genereren nieuwe vraag en daarop inspelende activiteiten, waardoor op Schiphol naast een winkelcentrum, hotels en casino ook een Central Business District met een World Trade Centre ontstaat.

• 2. 

  Voor het Schipholcomplex geldt over de afgelopen 15 jaar: «alles groeit». Sinds 1983, toen in Nederland sprake was van een structureel en conjunctureel dieptepunt in de economie, groeit Schiphol gestaag met gemiddeld 7%, zowel in het aantal vliegbewegingen en passagiers als in het vrachtvervoer. Die sterke groei komt voort uit meer welvaart en een andere organisatie van de luchthaven en de luchtvaartsector. Zowel de gewenste als de ongewenste effecten namen daarmee ook toe. De groei gold dan ook zowel voor de luchthaven-activiteiten en de economische effecten (toename van: vliegbewegingen, passagiers, werkgelegenheid, grondprijzen en regionale economie) als voor de omgeving en de milieu-effecten (toename van bevolking en aantal woningen, automobiliteit¹, risico m.b.t. externe veiligheid, geur, uitstoot van gassen en roet en frequentie van de geluidbelasting²).

¹  De groei van de automobiliteit is met name gerelateerd aan de economische ontwikkeling; de groeiende automobiliteit legt een extra druk op de bereikbaarheid en ontwikkeling van Schiphol.

²  De afgesproken wijze van aangeven van geluidbelasting c.q. hinder is in aantallen woningen volgens het ADECS-woningbestand van 1990; de gepresenteerde cijfers zijn berekende in plaats van gemeten waarden. Over de toe- of afname van de geluidbelasting in de gehele omgeving kan op basis van dat materiaal geen uitspraak worden gedaan. Wel kan worden vastgesteld dat er een ontwikkeling is van veel lawaai af en toe naar minder lawaai maar vaker. Bij handhaving van het aantal gehinderde woningen geeft dat een wezenlijk ander hinderpatroon per woning.

³  Naar analogie van het verschijnsel in bijv. Indonesië dat, ondanks verboden van de overheid, de vruchtbare grond rond een actieve vulkaan na erupties zo snel mogelijk weer in gebruik genomen wordt, zonder daarbij veilig geachte marges in acht te

De prognoses uit de 80-er jaren (zowel ten aanzien van de economie als de daarmee verband houdende ontwikkeling van de luchtvaart) van CPB en sector werden beïnvloed door de economische «dip» en kwamen lager uit dan uiteindelijk werkelijkheid werd. In algemene zin is typerend voor de ontwikkeling van het Schiphol-complex van de afgelopen decennia: alles groeit.

Groei van het aantal vliegbewegingen hangt samen met de groei van het aantal passagiers en de groei van het vrachtverkeer en dat hangt weer samen met de ontwikkeling van de economie. Groei van de werkgelegenheid ontstaat doordat internationale en logistieke bedrijven zich in de nabijheid van de luchthaven willen vestigen, wat een stijging oplevert van de grondprijzen voor kantoren en bedrijfsterreinen en dat alles tezamen leidt tot een grotere groei van de regionale economie dan het Nederlandse gemiddelde. Maar door de groei van het aantal werknemers groeit ook de mobiliteit, zowel in het openbaar vervoer als in het autoverkeer. Verder groeit de kans op (bijna-)ongelukken, groeit de frequentie van de geluidsproductie, groeit de uitstoot van verontreinigende stoffen en groeit de geuroverlast.

Door een aantal ontwikkelingen en technisch operationele maatregelen – zoals het gebruiken stillere en nieuwe vliegtuigen, het weren van oude en lawaaierige vliegtuigen, een andere manier van stijgen en dalen–is het aantal officieel gehinderde woningen ten opzichte van 1990 gedaald en is Schiphol relatief veiliger dat menig andere vliegveld in de wereld, ondanks de feitelijke lichte stijging van risico m.b.t. externe veiligheid.

Daarbij doet zich ook een «vulkaan-effect³» voor: de druk in de omgeving om te bouwen is groot en er wordt zo dicht mogelijk tegen de formele geluids- en veiligheidszones van Schiphol aangebouwd.

• 3. 

  Het Hub-and-spoke systeem is een metafoor waarbij sprake is van een wiel met een (draaibare) kern rondom een vaste as, waarbij vele spaken vanaf de wielrand naar de kern gaan. Het systeem is zich echter aan het differentiëren; er is niet één toekomstbeeld voor te schetsen. Schiphol is in Europees c.q. mondiaal verband een «mainport». Dat betekent dat het als internationaal knooppunt een onderdeel vormt van een mondiaal netwerk. De belangen kunnen daardoor niet alleen op lokaal of nationaal niveau worden beoordeeld; de internationale invalshoek van een dergelijk knooppunt moet – met Nederland als een relatief klein achterland – in de (ruimtelijke) besluitvorming betrokken worden.

In de VINO is een verband gelegd tussen het proces van internationalisering, de mainportgedachte en Nederland-Distributieland. Inmiddels is het begrip internationalisering getransformeerd naar globalisering, hetgeen neerkomt op liberalisering van menige lokale markten en wetgevingen als gevolg van het succes van de «vrije markt» en van de

nemen.

politieke democratie. Globalisering heeft ook te maken met de revolutionaire doorbraak en verbreding van de nieuwe informatieen communicatietechnologie,hetgeen gevolgen heeft voor de snelheid van besluitvorming. Er is sprake van veranderende machtsverhoudingen en wijzigende dominanties in de economische en culturele relaties.

In dat kader is het van belang dat Europa op luchtvaartgebied nu nog een begrensde regulering kent. Dat in tegenstelling tot de Verenigde Staten, waar de luchtvaart vergaand is gedereguleerd. Door het hub-and-spoke-systeem is Schiphol ondanks een klein achterland in staat gebleken zich te ontwikkelen tot een «hub»-vliegveld, waarbij het aandeel transferpassagiers is toegenomen van 24% in 1980 naar 42% in 1999. Uit onderzoek blijkt dat het rangordesysteem van «hub and spokes» bij luchthavens (net als bij zeehavens) zich in de dynamiek van de economische competitie wijzigt. Andere dan de belangrijkste «hub»-luchthavens worden benut voor verdergaande groei en tussen de «spoke»-luchthavens vindt toename van vliegverkeer plaats. Dit alles houdt in dat het internationaal systeem van luchthavens veel complexer en gedifferentieerder wordt dan bij het begin van de ontwikkeling van het «hub-and-spoke» systeem werd gedacht. Daarnaast wordt ook op een ander vlak de differentiatie tussen luchthavens meer uitgesproken, bijv. naar segmenten van de passagiersmarkt en/of het goederentransport.

Wanneer in Europa de deregulering conform de intenties van de EU doorzet en de beschermingsconstructies voor de nationale «carriers» verder worden afgebouwd, kunnen zich aanzienlijke verschuivingen gaan voordoen. De verwachting is dat Europa hierin de Verenigde Staten zal gaan volgen. Daarmee zal de druk op de luchtvaartmarkt groter worden en zal de markt turbulenter worden. Het belangrijkste gegeven is de vorming van wereldomspannende allianties van belangrijke «carriers» die ten opzichte van elkaar in scherpe concurrentie om de belangrijkste marktaandelen kampen. Daarbij is de dominantie van bepaalde allianties in bepaalde luchtvaartknooppunten (luchthavens met een hub-status c.q. de mainport) een doorslaggevende troef. In dit spel is de Hub-status van een luchthaven manipuleerbaar en object van uitgesproken economische competitie.

Ten aanzien van het ruimtelijk beleid c.q. de werking van het (ruimtelijk) planningsstelsel met betrekking tot vooral het derde niveau van het Schipholcomplex (de gebiedsontwikkeling) wordt het volgende geconcludeerd:

¹ Bij het ontbreken van «integrale planning» vervult in de Nederlandse situatie de ruimtelijke ordening deze rol in meer of minder verkapte vorm.

• 4. 

  Het Nederlandse planningstelsel kent een tweesporen beleid, namelijk de facetplanning en de sectorplanning, waarbij de facetplanning een partiële intergratie vanuit het facet biedt¹. Traditioneel gezien behoren de ruimtelijk ordening, het financieel beleid en het sociaal economisch beleid tot de facetplanning, terwijl de Structuurschema’s Burgerluchtvaart Terreinen, het Structuurschema Verkeer en Vervoer en het Structuurschema Militaire Oefenterreinen voorbeelden zijn van het (ruimtelijk) sectorbeleid. Om de samenhang en onderlinge samenwerking aan te geven wordt vaak de metafoor van het textielweven met zijn «schering» (het facet) en «inslag» (de sector) gebruikt. Geconstateerd moet worden dat bij de uitwerking van het beleid met betrekking tot de «mainport» Schiphol de inslag domineerde boven de schering.

De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (VINO 1987) heeft het idee van de

«mainport» officieel gelanceerd en verder uitgewerkt via het zogenaamde ROM-gebiedenbeleid. Tot de VINO lag het voortouw voor de Schiphol-ontwikkeling geheel bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (o.m. via StructuurschemaBurgerluchtvaartterreinenen uitvoering van de Luchtvaartwet). De keuze om de sectorlijn ook na VINO weer leidend te maken werd door adviesorganen als de RARO (Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening) ondersteund. De uitwerking van de VINO in het kader van het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) werd aanvankelijk wel door VROM getrokken, zij het niet door de ruimtelijke maar de milieuhygiënische poot: de projectleiding berustte bij het Directoraat-Generaal Milieuhygiëne. Naast de ministeries van VROM, VenW en EZ waren in dat kader de provinciale en lokale overheden en de semi-overheden/ bedrijfsleven (Schiphol en KLM) zeer intensief bij de totstandkoming van het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving betrokken. Na de PASO-periode werd de leiding weer overgenomen door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De afspraken gemaakt in PASO kregen een wettelijk kader via de PBK Schiphol en omgeving van 1995. De VINEX (1990) plaatste zich in deze voor de Schiphol-ontwikkeling relevante besluitvorming nadrukkelijk aan de zijlijn, wijzigde inhoudelijk niets aan het eerder geformuleerde VINO-beleid en bevestigde de PASO-lijn. Daarnaast werd in VINEX-kader evenmin een poging gedaan het mainport-concept ruimtelijk verder op regionale of nationale schaal uit te werken.

Tenslotte bleef ook bij de Actualisering van de Vierde Nota (VINAC 1996) een dergelijke exercitie achterwege, hoewel er wel alle aanleiding voor zou zijn geweest. Waar bijvoorbeeld VINO nog inzette op de IJ-oever ontwikkeling in Amsterdam, was inmiddels de Zuid-as ontwikkeling (ook beleidsmatig) realiteit geworden en in verschillende uitwerkingen waren nieuwe visies op de ontwikkeling van Randstad en Groene Hart neergelegd zonder op de dragende functie van Schiphol in te gaan.

• 5. 

  De PASO én de PKB Schiphol en omgeving gaan uit van het behalen van een dubbele doelstelling: economische groei én verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving. Deze verwachting stoelt voor een belangrijk deel op een optimistische kijk op de ontwikkeling in de technologie en de implementatiesnelheid, gekoppeld aan vertrouwen op nog niet omschreven «prikkels» voor de luchthaven c.q. de luchtvaartmaatschappijen.

Daarnaast wordt deze verwachting gebaseerd op de uitvoering van maatregelen en investeringsplannen aan lucht- en landzijde van het Schipholcomplex. Geconstateerd moet worden dat met name de uitvoering van de plannen met betrekking tot de landzijdige infrastructuur sterk vertraagd is. Daarmee worden de negatieve effecten van de groeistrategie eerder merkbaar c.q. niet tijdig gecompenseerd.

De depressie in de Nederlandse economie heeft aanleiding gegeven om in Nederland «no-nonsense beleid» te gaan voeren. Dat hield in dat naast het doorvoeren van noodzakelijke bezuinigingen ook het proces van deregulering, privatisering en liberalisering werd ingezet. Het «investeren» in de toekomst werd daarmee veel meer een zaak van overheid en bedrijfsleven gezamenlijk; de PPS-gedachte deed intrede. In dat klimaat paste de introductie van een nauwelijks geclausuleerde mainport-ontwikkeling.

Op verschillende momenten in het Schiphol-debat zijn wel inschattingen gedaan van de toekomstige ontwikkeling van de luchthaven en

de betekenis daarvan voor het leefmilieu. Wederkerend element en argument daarbij is de verwachting dat met betrekking tot de geluidhinder maatregelen aan de bron (zoals stillere motoren) en vlootvernieuwing gelijke tred houden of zelfs sneller gaan dan het totale volume groei in de luchtvaart. Over de vraag of deze trend zal kunnen aanhouden en op welke wijze de luchtvaartsector gestimuleerd kan worden deze vernieuwingen te voeren (bijv. via heffingen) verschillen deskundigen van mening. Afhankelijk van deze inschatting ontstaat er een optimistische dan wel pessimistische opvatting over de haalbaarheid van de geformuleerde dubbeldoelstelling op het gebied van geluid.

De mainportstrategie is in VINO en VINEX dermate algemeen geformuleerd dat een uitspraak over doelbereiking nauwelijks gedaan kan worden. Hoogstens kan worden vastgesteld dat de VINO/VINEX een groeistrategie hebben ingezet en dat de activiteiten op en rond de luchthaven in de Schipholregio het afgelopen decennium een hoge vlucht hebben genomen. Wanneer de afspraken in PASO worden opgevat als de concrete vertaling van het mainportbeleid, moet worden vastgesteld dat met name aan landzijde een belangrijk deel van de infrastructurele voornemens (nog) niet tot uitvoering is gebracht. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt primair bij de betrokken overheden. Aan luchtzijde c.q. op het luchthaventerrein daarentegen zijn onder verantwoordelijkheid van de sector de aangekondigde maatregelen grotendeels uitgevoerd, terwijl in de loop van het traject tevens nieuwe grenzen zijn gesteld. Aangezien in de besluitvorming rond het Schipholcomplex de samenhang in de ontwikkeling van lucht- en landzijde is benadrukt, geeft dit een beeld van onevenwichtige uitvoering van de beleidsvoornemens.

• 6. 

  De dubbele doelstelling is vervolgens zowel in de onderhandelingen bij de totstandkoming van PASO (Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving, 1991) als de daaropvolgende PKB en vervolgens in de Tweede kamer vertaald in politiek schijnbaar te hanteren normen.

Voor geur en luchtverontreiniging werd het stand-still-beginsel geformuleerd. In het vervolg op VINO en SBL zijn de aanvankelijke normen van geluidbelasting (SBL en Luchtvaartwet; indicatieve contouren) omgezet in afspraken over maximale aantallen te hinderen woningen bij vier- en vijfbanenstelsels, gedefinieerd als het aantal woningen binnen de 35 Ke-grens volgens het Woningbestand van 1990.

De Tweede Kamer heeft daar schijnbaar duidelijke normen overheen gezet. Zo heeft een Kamerlid tijdens de behandeling van de PKB via een motie de 44 miljoen passagiers als bovengrens voorgesteld. Dat is vervolgens een harde norm geworden, hoewel deze in feite niets zegt over het aantal vliegbewegingen (immers bij gemiddeld grotere vliegtuigen wordt dat aantal passagiers eerder bereikt met een geringer aantal vliegbewegingen) en ook niets over de milieu-effecten. Hooguit zegt het iets over de mogelijke bereikbaarheids–en parkeer-problematiekop Schiphol.

Feit is dat inmiddels op het gebied van geur het «stand still beginsel» verlaten is en dat op het gebied van uitstoot van gassen en roet de norm vermengd is met die van het autoverkeer waarbij de wet van de communicerende vaten wordt gehanteerd.

Ten aanzien van de rol van de Tweede Kamer kan worden geconcludeerd:

• 7. 

  Ondanks onder meer waarschuwingen van de Luchthaven Schiphol aan de Tweede Kamer met betrekking tot de te lage prognoses van het aantal vliegbewegingen – zoals vlak voor de besluitvorming over de PKB eind 1995 – bleven de Kamerleden vasthouden aan de door de regering geformuleerde beleidsintenties.

Twee jaar geleden werden door de Rekenkamer de groeicijfers in kaart gebracht. Kort samengevat typeert de Rekenkamer de besluitvorming over Schiphol als volgt: «De Rekenkamer concludeert dat ervoor is gekozen om in de besluitvorming uit te gaan van het ER/ELi-scenario niet omdat dit het meest realistische scenario was, maar omdat dit beschouwd werd als het meest wenselijke scenario, gegeven de opvattingen over de politieke realiteit. Het toekomstbeeld was: «’t Kan regen of zonneschijn worden». Men koos voor mooi weer, sloot de ogen voor de druppels die reeds vielen, en ging zonder paraplu op pad.»

• 8. 

  De Tweede Kamer motie over het «stand still-beginsel»¹ op het niveau van 1990 is in principe een mogelijke aanpak om een milieu-normering te formuleren. Aangezien de indiener van de motie en de mede-ondertekenaars het met de uitvoering van de motie niet zo nauw hebben genomen, is er sprake van het gedogen van normvervaging.

Ten aanzien van de beleidsvoorbereiding en -presentatie met betrekking tot het (ruimtelijk) beleid ten aanzien van Schiphol kan worden geconcludeerd:

• 9. 

  De geschiedenis van beleidsvoorbereiding en -formulering ten aanzien van de Schiphol-ontwikkeling toont een sterke neiging om onderzoeksresultaten en scenario’s zodanig te kiezen en te interpreteren, dat de politiek gewenst geachte uitkomsten werden ondersteund.

De Algemene Rekenkamer heeft klip en klaar geconstateerd dat in het verleden te veel is gewerkt aan de onderbouwing van beleidsmatig gewenste uitkomsten. Voorts blijkt ten aanzien van de geluidhinder ook dat bij de jaarlijkse controle op het naleven van deze afspraak de wijze van berekenen een grotere rol heeft gespeeld bij de (gewenst geachte) uitkomst dan de daadwerkelijke ontwikkeling in vliegbewegingen en geluidsproductie.

10.De wens om beleidsmatig gewenste uitkomsten aan te tonen leidt ook in recente nota’s, dus ná het Rekenkamerrapport, nog tot discutabele wijzen van presenteren van gegevens.

In de Nota Toekomst van de nationale luchthaven en in de recente nota evaluatie PKB vindt men nog de sporen van hartstocht om te bewijzen dat de dubbele doelstelling toch is bereikt. In deze nota’s worden op het gebied van externe veiligheid en geluid discutabele wijzen van presenteren gehanteerd om aan te tonen dat de dubbele doelstelling is bereikt en dat sprake is van een algehele verbetering van economie én milieu ten opzichte van 1990.

Aanbevelingen

• 12. 

  Bij de beleidsvoorbereiding en «uitvoering is het wenselijk drie lagen in de discussie over de ontwikkeling van het Schipholcomplex uit

Kamerstuk 25 466 vergaderjaar 1997/1998.              elkaar te halen: 1. de ontwikkeling van Schiphol als bedrijf (verant- woordelijkheid voor het bedrijfsleven), 2. de milieu-effecten van Schiphol (voor verantwoordelijkheid van de sector in bredere zin, d.i. inclusief ministeries van V&W en VROM/DGM) en 3. de betekenis van Schiphol voor de ruimtelijke ontwikkeling op verschillende schaalniveaus. De ruimtelijke ordening kan niet het hoofdkader van beleids-integratie bieden voor beslissingen op al deze drie niveaus. De eerste twee niveaus zijn een verantwoordelijkheid van bedrijf en sector (in bredere zin). Wel heeft de ruimtelijke ordening een wezenlijke en eigenstandige rol op het derde niveau; deze verantwoordelijkheid zal de ruimtelijke ordening op nationaal niveau ook dienen te nemen.

Een terugblik op het «parkeren» van een besluit over een vooraanstaand onderdeel van de economische hoofdstructuur en hoofdinfrastructuur in de nationale planologische besluitvorming en vooral de nasleep toen andere doelen dan het economische in beeld kwamen (de zogenaamde dubbeldoelstelling) laat duidelijk zien dat een dergelijke mainport hoofdbeslissing niet in een nationale nota ruimtelijke ordening dient te worden genomen, maar een eigen en herkenbare beleidsafwikkeling vereist. In het slalom-geheel van de Schiphol-procedure is dit «parkeren» van een basisbeslissing op infrastructureel en economisch gebied in de nationale planologische besluitvorming een belangrijk gegeven, zoals het dat ook was bij de besluitvorming over de kernenergie die via het structuurschema van elektriciteitsvoorziening werd gevoerd. De transparantie van wie verantwoordelijkheid draagt en aangesproken kan worden, wordt aanzienlijk versterkt bij het niet meer hanteren van planologie als een verkapt hoofdkader van beleidsintegratie, maar wanneer de beslissing over bedrijfsontwikkeling en de verantwoordelijkheid voor het beheersen van omgevingseffecten wordt gelegd bij de beleids-sector(en) die direct hiervoor verantwoordelijk zijn. Deze conclusie doet niets af van de centrale rol van het planologisch beleid in het vervolgtraject op een dergelijke hoofdbeslissing (hier aangegeven als 3^eniveau van gebiedsontwikkeling). Het gaat daarbij om de inpassing van een dergelijke hoofdinfrastructuur in de ruimtelijke omgeving en de aanwending van deze ruimtelijke omgeving voor die hoofdinfrastructuur. Dit alles is bij uitnemendheid een aangelegenheid van (nationaal) ruimtelijk beleid, waarbij het regionale/lokale beleid duidelijke condities en mogelijkheden meegegeven worden.

De ambitie van de provincie om een rol te spelen in het controleren van milieubelasting lijkt in het kader van de «ontvlechting» van taken en verantwoordelijkheden een aantrekkelijk optie (het rijk stelt de norm vast, de provincie controleert de naleving), maar de gehele expertise moet hiervoor nog wel worden opgebouwd. Daarnaast heeft de provincie door het toelaten van woningbouw tegen de vrijwaringszone aan en soms zelfs daarbinnen niet getoond een pro-actief beleid ten behoeve van een op langere termijn houdbare ontwikkeling te willen voeren.

• 13. 

  Met de nota SBTL en Toekomst van de nationale luchthaven is een beleidskoers ingezet die de besluitvorming helder en transparant kan maken en een verzakelijking kan opleveren in de verhoudingen tussen de sector onderling en tussen de sector en overheden. Deze koers verdient ondersteuning. Daarvoor is het dan wel nodig om van de drie niveaus in de mainportstrategie (ontwikkeling bedrijf, milieu-effecten en regionale ontwikkeling) in ieder geval het derde spoor (de bredere gebiedsontwikkeling) niet primair sectoraal uit te werken.

Cruciaal ook is de wijze waarop deze beleidkoers operationeel kan worden gemaakt. Het begrip «gelijkwaardig» (met de reeds in het PKB geformuleerde normenstelsel) speelt daarbij een belangrijke rol, maar de gelijkwaardigheid is niet gedefinieerd.

In overdrachtelijke zin gesproken legt de rijksoverheid een hek rondom Schiphol met een aantal openingen («vensters») en moet de sector zelf met allerlei maatregelen komen om binnen die aangegeven (milieu)-normen te blijven. Het aantal vliegbewegingen en passagiers is daarbij niet meer relevant. Daarmee wordt niet meer op de bron, maar op de effecten gestuurd. Door daarbij verantwoordelijkheid voor het behalen van omgevingsdoelstellingen te leggen bij de veroorzaker, wordt de wijze waarop de doelstellingen gehaald worden een verantwoordelijkheid van de partij die zelf aan de knoppen zit.

• 14. 

  De Vierde Nota verstrekte een opdracht (werk het mainport-idee uit in een gezamenlijk plan van aanpak) zonder helder de te formuleren waaraan de opdrachtnemer moest voldoen. Voor de Vijfde Nota betekent dit dat in reactie daarop het Rijk niet zozeer zelf in de rol van de opdrachtnemer moet gaan kruipen, maar dat het rijk zich veel meer als een goede opdrachtgever zou moeten opstellen. Daarvoor is inzicht in de problematiek en een beeld van de contouren van het te leveren product nodig; zonder blauwdruk kan dan toch gewenste regie over de uitwerking gevoerd worden.

• 15. 

  Het «hub and spoke»systeem is een typisch luchtzijdig concept. Vanuit landzijdig perspectief zou echter een analoog systeem moeten worden opgezet en wel om twee redenen: om de bereikbaarheid van Schiphol te vergroten en om de achterlandverbindingen te verbeteren waardoor uit een wijdere omtrek dan Nederland de OD-passagiers (origin-destination) gerekruteerd kunnen worden.

• 16. 

  Schiphol is een verknoping van een landzijdig en een luchtzijdig netwerk. Dergelijke knooppunten hebben een grote uitstraling en aantrekkingskracht voor bedrijven in de logistieke en dienstverlenende sfeer. De ontwikkeling van Schiphol blijkt activiteiten aan te trekken in de leisure-sfeer (van winkelen en horeca tot casino). De geleidelijke groei van Schiphol naar een soort stadscentrum zonder vaste bewoners is een fenomeen dat we in de ruimtelijke ordening nog niet kennen. Deze «stad» behoort in Nederland tot de top van de zaken-centra en kan op het gebied van leisure en winkelen nog verder uitgroeien. In de Vijfde Nota RO zal meer aandacht moeten worden besteed aan het nauwkeuriger formuleren van de plaats van Schiphol in het stedelijk netwerk van Amsterdam.

De betekenis van de ontwikkeling van Schiphol kan niet alleen worden geduid op lokale of regionale schaal. Daarom zal bij een investering in het luchthavengerelateerde gebied meer dan in de Vierde Nota gewerkt dienen te worden met een «ringen»-benadering. Daarbij wordt het «impact»- en relatiegebied voor de nationale luchthaven gevarieerd, al naar gelang de functies en de verbindingen die in het geding zijn.

In het concept van het stedelijk netwerk Amsterdam speelt Schiphol een zeer belangrijke rol. In feite is het de motor van de Zuid-as ontwikkeling, hetgeen zich onder meer uit in de onroerend goed prijzen en de toename van de automobiliteit.

De Schiphol Group is zich hiervan bewust. Uit onderzoek blijkt dat de

inkomsten van Schiphol uit onroerend goed een aanzienlijk deel van

de totale inkomsten is gaan uitmaken en een volwaardige rol gaat

spelen naast de «core business» van Schiphol (d.i. het faciliteren van

vliegtuigen, passagiers en vracht).

Bij de redesign of herstructurering van Schiphol zal met de balans van

centrumontwikkeling enbereikbaarheid rekening moeten worden

gehouden.

Zoals menige stad is ontstaan nabij een kruising van transportwegen

over land, ontstaat bij Schiphol een 21^eeeuwse stad op de kruising

van transportwegen over land en door de lucht.

III. RAPPORTAGE

• 1. 

  Alles groeit

In de afgelopen twintig jaar is Schiphol qua passagiers uitgegroeid tot de vierde luchthaven en qua vracht tot de derde luchthaven van Europa.¹ Vanwege de werkgelegenheid die Schiphol heeft aangetrokken, is de luchthaven van grote economische betekenis geworden voor Nederland. Maar de groei zorgde ook voor een toename van milieuproblemen. In dit hoofdstuk worden de luchtzijdige en landzijdige ontwikkelingen van het Schipholcomplex vanaf 1980 in beeld gebracht.

1.1. Karakteristieken «transferpunt»: verkeer en activiteit

Figuur 1.1 procentuele ontwikkeling aantal passagiers en hoeveelheid vracht

passagiers vracht vliegbewegingen

Bron: jaarverslagen AAS

jaar

Figuur 1.1 geeft de procentuele ontwikkeling weer van het aantal vliegbewegingen, het aantal passagiers en de hoeveelheid vracht. De gemiddelde groei van 1980 tot en met 1999 is 5,2%, 6,8% respectievelijk 7,3%. De groei van de drie aspecten was alleen aan het begin van de jaren tachtig negatief, wat werd veroorzaakt door de tweede oliecrisis uit 1979. De lage groei begin jaren negentig wordt veroorzaakt door de golfoorlog in 1991 en de Bijlmerramp in 1992. Deze daling wordt echter gecompenseerd met een extra toename in de jaren hierna. De grafiek laat aan het eind van de jaren negentig een afname van de groei zien.

Met uitzondering van begin jaren tachtig neemt het aantal vliegbewegingen, het aantal passagiers en de hoeveelheid vracht constant toe, zoals de figuren 1.2, 1.3 en 1.4 laten zien.

¹ Mainports: schakels tussen Nederlandse clusters en internationale netwerken, Techno-polis in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, januari 2000.

20

15

10

-5

Figuur 1.2 aantal vliegbewegingen 1980–1999

450000

400000 -350000 -300000 250000 200000 150000 100000 -50000 -

0

vliegbewegingen ja a r

Bron: jaarverslagen AAS

Figuur 1.3 aantal passagiers 1980–1999

40000000

35000000

30000000 -

25000000

20000000 -

15000000 -

10000000

5000000 -

passagiers ja a r

Bron: jaarverslagen AAS

0

Figuur 1.4 hoeveelheid vracht in ton

1400000

1200000 -

1000000

800000 -

600000 -

200000

ja a r

Bron: jaarverslagen AAS

Het aantal passagiers is onder te verdelen in Origin/Destination (O&D)-passagiers en transferpassagiers. Het aantal O&D-passagiers dat Schiphol aandoet is gedaald van 76.1% in 1980 tot 70.6% in 1990 tot 56.8% in 1999. (figuur 1.5) Hoewel een toename van het aandeel transferpassagiers van belang is voor de hub-status van Schiphol, leveren juist de O&D-passagiers de meeste inkomsten op.

Figuur 1.5 Procentuele ontwikkeling O&D-passagiers en transferpassagiers

80 70 60 50 40 30 20 10 0

O&D passagiers tranfer ja a r

Bron: jaarverslagen AAS

vracht

400000

0

Absoluut gezien is het aantal O&D-passagiers fors gestegen van 7 390 000 passagiers in 1980 tot 11 628 000 passagiers in 1990 tot 20 850 000 passagiers in 1999. Deze absolute stijging heeft voor een toenemende mobiliteit rondom Schiphol gezorgd. Een stijgend deel van de O&D passagiers (van ± 0.5% in 1980 tot 31.2% in 1999) neemt de trein¹ om van en naar Schiphol te reizen, maar nog steeds komt en gaat de meerderheid van de passagiers per individueel vervoer (63.9% in 1999).

Figuur 1.6 De vervoerswijze van O & D passagiers in 1980, 1990, 1995 en 1999

12000000 T

10000000

8000000

2000000 -

Afhalen/brengen + eigen auto trein

Bron: AAS

1990 jaar

1.2. Effecten van Schiphol

1.2.1. Economische effecten

De Vierde Nota op de Ruimtelijke Ordening wijst Schiphol aan als mainport. Bij een mainport gaat het om de wisselwerking tussen een hoogwaardig vervoersknooppunt en het vestigingsklimaat.² Internationale bereikbaarheid is voor bedrijven een belangrijke reden om zich in de omgeving van Schiphol te vestigen. Nederland, met Schiphol als een van de belangrijkste locatiefactoren, is voor met name Europese distributiecentra en Europese hoofdkantoren van niet-Europese ondernemingen een aantrekkelijk vestigingsklimaat.³ Zoals figuur 1.7 laat zien, groeit het Bruto Regionaal Product tussen 1980 en 1997 in de regio Overig Groot Amsterdam⁴ sneller dan het Bruto Nationaal Product.

¹  In 1978 is de Schiphollijn geopend, in de jaren tachtig zijn er een aantal sporen bijgekomen en in 1993 is met de lijn Schiphol-Hilversum de laatste investering voltooid. In de komende jaren zullen de Utrechtboog en Hemboog aangelegd worden.

²  Strategische en economische betekenis van de Nederlandse luchtvaart, Buck, 1999

³  Schiphol het belang voor de Nederlandse samenleving, ABN-AMRO, 1999

⁴  Regio Overig Groot Amsterdam = de corop-regio Groot Amsterdam zonder de gemeente Amsterdam

6000000

4000000

0

1980

1985

1995

1999

Figuur 1.7 Ontwikkeling BNP Nederland en BRP regio Overig Groot Amsterdam 1980 = 100

/

BNP BRP

Bron: CBS

ja a r

De luchthavengerelateerde werkgelegenheid kan worden onderverdeeld in een drietal typen: directe, of te wel platformgebonden werkgelegen-heid¹; indirecte achterwaartsewerkgelegenheid² en indirecte voorwaartse werkgelegenheid³. De directe werkgelegenheid is tussen 1990 en 1995 met 13% toegenomen tot 43 000 arbeidsplaatsen, de indirecte achterwaartse werkgelegenheid met 17% tot 21 000 arbeidsplaatsen en de indirecte voorwaartse werkgelegenheid met 25% tot 20 000 arbeids-plaatsen.⁴

In de vastgoedontwikkeling op het Schipholterrein kan een onderscheid gemaakt worden tussen de ontwikkeling van bedrijfsruimte en de ontwikkeling van kantoorruimte. Het volume van beiden neemt tussen 1980 en 1998 toe, zoals figuur 4.6 laat zien. Bij de bedrijfsruimte vond de groei met name plaats in de hangar en 2^e linie bebouwing, bij de kantoorruimte in de corporate bebouwing en de kantoren in hangars en bedrijfsgebouwen.⁵

¹  Platformgebonden werkgelegenheid = werkgelegenheid dat direct gerelateerd is aan de luchtvaartactiviteiten.

²  Indirecte achterwaartse werkgelegenheid = werkgelegenheid van de toeleverende sectoren, die leveren aan de bedrijven die zijn gevestigd op het luchthavenareaal.

³  Indirecte voorwaartse werkgelegenheid = werkgelegenheid van economische activiteiten die gebonden of sterk verbonden zijn aan de luchthaven; de luchthaven is voor deze economische activiteiten (een van) de essentiële locatiefactor(en)

⁴  Schiphol. Het belang voor de Nederlandse samenleving, ABN-AMRO, 1999

⁵  Positionering van de luchthaven Schiphol in de vastgoedmarkt, A.J. Koomen, 1999

350-

300

250

200

150

100

50

0

Figuur 1.8 De vastgoedontwikkeling op het Schipholterrein 1980–1998

1200000 T

1000000

800000 -

600000 -

200000 -

bedrijfsruimte kantoorruimte ja a r

Bron: Positionering van de luchthaven Schiphol in de vastgoedmarkt, A. J. Koomen, 1999

Vanwege de vestigingsaantrekkelijkheid van Schiphol voor bedrijven, zijn de grondprijzen van bedrijfsterreinen en kantoren in de nabije omgeving van Schiphol aanzienlijk hoger dan in omliggende gebieden, zoals figuur 1.9 en figuur 1.10 laten zien.

Figuur 1.9 De grondprijzen van bedrijventerreinen

Figuur 1.10 De grondprijzen van kantoren

400000

0

Door toename van directe en indirecte werkgelegenheid op het Schip-holterrein¹, van 23 168 werkzame personen in 1980, 35 904 in 1990 tot 51 093 werkzame personen in 1999, neemt de mobiliteit rondom Schiphol toe, boven op de mobiliteit gegenereerd door de toename van de O&D passagiers. Hoewel een toenemend aandeel van de Schipholwerkers met het openbaar vervoer naar het werk komt (14,2% in 1980; 16,8 in 1991 en 22,7% in 1998) is het aantal mensen dat met de auto komt absoluut gezien bijna verdubbeld tussen 1980 en 1991 (van 14 364 tot 27 541) en verder toegenomen tot 33 763 in1998.

1.2.2. Milieueffecten

De groei van de luchthaven kent naast de economische effecten eveneens milieu effecten. Voor de milieu effecten geluid, externe veiligheid, luchtkwaliteit en geur zijn in de PKB Schiphol en Omgeving normen vastgesteld, waarbinnen de groei van de luchthaven moet plaatsvinden. Momenteel wordt er gewerkt aan een nieuw normenstelsel dat gelijkwaardig is aan de huidige normen.

Sinds enige jaren wordt er aan de gevolgen van vliegverkeer voor de gezondheid aandacht besteedt. Er zijn geen normen voor gezondheid vastgesteld in de pkb Schiphol en Omgeving. De belangrijkste gezondheidsproblemen die samenhangen met de geluidsbelasting door Schiphol zijn hinder en slaapverstoring

Geluid

Vanaf 1967 wordt geluidsoverlast weergegeven in Kosteneenheden.¹ Bij deze eenheden gaat het om het percentage van de bevolking dat in verschillende omstandigheden hinder ondervindt van een bepaalde hoeveelheid lawaai. De Kosten- eenheden zijn gebaseerd op enquêtes die door de Commissie Kosten in 1962 onder 1000 mensen rond Schiphol gehouden zijn.² In 1974 werd er een zonering aangebracht, uitgedrukt in Kosteneenheden. Hiermee werd geluidoverlast een daadwerkelijk planologische factor, aangezien de geluidsbelasting binnen deze zone een vastgestelde grenswaarde niet mocht overtreffen.³

Geluidsoverlast wordt sinds de PASO uitgedrukt in het aantal huizen binnen de 35 Kecontour. De 35 Ke- contour is het gebied waarbinnen geen nieuwe woningbouw mag plaatsvinden.⁴ In de PKB Schiphol en Omgeving werd bepaald dat het aantal woningen ³ 35 Ke tot het in gebruikneming van het vijfbanenstelsel in 2003 niet meer mag zijn dan 15 100 en vanaf het in gebruikneming van het vijfbanenstelsel niet meer dan 10 000 woningen. Bij deze bepaling is het Adecs woningbestand van 1990 gebruikt. Dit woningbestand is echter niet compleet, omdat er enerzijds hele woonwijken in ontbreken en anderzijds omdat er sindsdien is bijgebouwd.

Het aantal woningen (geteld volgens het Adecs woningbestand uit 1990) binnen de 35 Ke zone is tussen 1983 en 1998 afgenomen van 19 100 naar 10 199.⁵ De meerderheid van de mensen die hinder ondervindt woont echter in het gebied buiten de 35 Ke zone (figuur 1.11).

¹  Mer ruimtelijke kwaliteit, PMMS, 1993.

²  even voorstellen; ik ben Lden.

³  Mer ruimtelijke kwaliteit, PMMS, 1993.

⁴  gebruiksplan 1997

⁵  De geluidsbelasting rond Schiphol in 1983/ 1998, NLR

Figuur 1.11 Klachten over vliegtuiggeluid rond Schiphol in 1995 gedurende de dag (07.00–24.00)

Bron: milieubalans 1996

Het aantal geluidsklachten is niet afgenomen en neemt parallel toe met de toename van het vliegverkeer, zoals figuur 1.12 laat zien.¹

Figuur 1.12 Totaal aantal klachten, klagers en toename van het aantal vliegbewegingen per jaar vanaf 1986

Bron: RIVM, Klachten over vliegtuiglawaai in kaart, maart 1996

¹ Klachten over vliegtuiglawaai in kaart, RIVM, 1996

Veiligheid

Om de mate van externe veiligheid weer te kunnen geven, zijn in het Integraal Milieueffectrapport Schiphol en omgeving (1993) twee maten gedefinieerd: het individueel risico en het groepsrisico. Het individueel risico (IR) is de kans dat een persoon die permanent op een bepaalde locatie verblijft, overlijdt aan de gevolgen van een vliegtuigongeval. Het IR wordt weergegeven met behulp van een drietal contouren: de 10^-5 contour, de 10^-6 contour en de 10^-7 contour. Het groepsrisico (GR) is de kans per jaar dat een groep van meer dan een bepaald aantal personen tegelijkertijd overlijdt aan de gevolgen van een vliegtuigongeval. Het GR wordt gepresenteerd in een zogenaamde FN- curve, waarbij elk punt op de curve aangeeft wat de kans (F) is op een bepaald aantal dodelijke slachtoffers (N).

Ten aanzien van externe veiligheid geldt de norm dat de veiligheid vanaf het in gebruik nemen van de vijfde baan in 2003 niet mag afnemen ten opzichte van 1990. De indicator die hierbij gebruikt wordt is het aantal inwoners binnen de 10^-5 en de 10^-6 contouren. Wanneer de IR-contouren op basis van het NLR model uit 1993 worden getrokken, woonden er in 1990 binnen deze contouren 212 respectievelijk 9 302 mensen. In de 5* 10^-5 contour mogen op termijn geen woningen staan.

Aangezien er pas vanaf 1993 met de IR- contouren gewerkt wordt (op basis van het woningbestand van 1990), zijn er geen gegevens bekend van het aantal inwoners binnen de contouren voor 1990. In 1997 is het aantal inwoners binnen de 10^-5 en 10^-6 contouren ten opzichte van 1990 toegenomen met een factor van veertien respectievelijk drie. De toename tussen 1990 en 1996 is grotendeels veroorzaakt door de groei van de bevolking. In 1997 komt de toename door de groei van het aantal vliegbewegingen en de stijging van het gemiddelde vliegtuiggewicht van 93 naar 103 ton.¹ In de kabinetsbeslissing van 17 december jongsleden is er een nieuw rekenmodel geïntroduceerd, waardoor het aantal inwoners binnen de IR-contouren is afgenomen.

Luchtkwaliteit

Bij de bepaling van de luchtkwaliteit worden de emissies van koolstofdioxiden (CO₂) koolmonoxide (CO), stikstofoxiden (NO_x), vluchtige organische stoffen (VOS), zwaveldioxide (SO₂) en zwarte rook in beschouwing genomen in een gebied van 10 km rond de luchthaven. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de luchtverontreiniging veroorzaakt door het vliegverkeer, maar tevens naar de luchtverontreiniging veroorzaakt door wegverkeer, industrie, land- en tuinbouw en ruimteverwarming.

In de PKB Schiphol en Omgeving is besloten dat de luchtkwaliteit vanaf het in gebruik nemen van de vijfde baan in 2003 niet mag verslechteren ten opzichte van 1990 (tabel 1.1).

Milieubalans 1998, RIVM

Tabel 1.1 uitstoot (in tonnen) in het gebied van 10 km rond Schiphol

Stof

Uitstoot

CO₂

CO

NO_x

VOS

SO₂

Zwarte rook

644 000

8 224

6 446

1 662

283

246

De totale luchtverontreiniging in de omgeving van Schiphol is sinds 1990 niet toegenomen. Dit is met name te danken aan dalende emissies van het wegverkeer. Per vliegtuig dalen de emissies eveneens, maar door de sterke groei van de luchthaven is de luchtverontreiniging veroorzaakt door het luchtverkeer zowel absoluut als relatief toegenomen. Figuur 1.13 laat de emissie voor de stoffen NO_x, CO en VOS van het vliegverkeer en van het wegverkeer zien, geïndexeerd naar het jaar 1980.

Figuur 1.13 Luchtkwaliteit rondom Schiphol, 1980–1998

Geur

De geuroverlast door vliegverkeer wordt vrijwel alleen veroorzaakt door vluchtige organische stoffen (VOS), met name onvolledig verbrande kerosine. Bij de bepaling van geuroverlast wordt gekeken naar het aantal mensen dat blootgesteld wordt aan meer dan 1 geureenheid per m³ gedurende meer dan 2% van de tijd (98 percentiel 1Ge per m³) en gedurende meer dan 0,5% van de tijd (99,5 percentiel 1Ge per m³).

In de PKB Schiphol en Omgeving werd bepaald dat het aantal inwoners binnen de 98 percentiel 1Ge per m³ en binnen 99,5 percentiel 1Ge per m³ na het in gebruik nemen van de vijfde baan in 2003 niet mocht toenemen vergelijken met 1990. In 1990 woonden er binnen deze waarden 84 400 respectievelijk 480 500 inwoners (PKB Schiphol en Omgeving, 1995).

Het leek er aanvankelijk op dat de stand still voor geurhinder gehaald zou worden en dat het aantal inwoners binnen de 98 percentiel 1Ge per m³ en 99,5 percentiel 1Ge per m³ in 2003 zou gaan afnemen. In de TNLI discussie werd echter duidelijk dat aan de stand still eis ten opzichte van

1990 niet voldaan zou kunnen worden. In het kabinetsbesluit van december 1999 is de geurnorm komen te vervallen. Het nieuwe geurbeleid heeft als basis dat nieuwe geurhinder voorkomen dient te worden en dat bestaande geurhinder tot aanvaardbare proporties teruggebracht dient te worden.

1.3. Ruimtelijke ontwikkeling

De ontwikkeling van Schiphol is tot stand gekomen in een gebied dat vrijwel alleen gebruikt werd voor de landbouw. Inmiddels is de regio in de afgelopen decennia verstedelijkt. Deze verstedelijking werd met name in gang gezet door het groeistedenbeleid uit de jaren zeventig. In 1981 werd Hoofddorp aangewezen tot groeikern, waardoor deze stad verder uitgroeide. Naast de beleidsmatige keuze om Hoofddorp te laten groeien, werd de groei van Hoofddorp mede bepaald door de nabijheid van Schiphol. Door de werkgelegenheid die hier gegenereerd werd, groeide de woningbehoefte.¹

De milieuzones rondom Schiphol zijn bepalend voor de ruimtelijke ontwikkeling van de regio, met name vanwege de beperkingen en uitsluiting van woningbouw. Als een gevolg hiervan wordt gemeente Haarlemmermeer verdeeld in een dynamische zone in het oosten en noorden en een rustzone in het westen.² De gemeente Haarlemmermeer als geheel kent een forse bevolkingstoename in de afgelopen twintig jaar.

Figuur 1.14 Het aantal inwoners in de gemeente Haarlemmermeer 1988–1999

115000

110000

105000

100000

90000

85000 -

in w o n ers

¹  Mer Ruimtelijke kwaliteit, PMMS, 1993.

²  Partiële herziening Streekplan ANZKG, Haarlemmermeer/Schiphol

³  Congestiekansen op hoofdwegennet, Schiphol Group

De twee belangrijkste hoofdwegen die Schiphol ontsluiten zijn de A9 en de A4. Deze twee wegen raken steeds voller door zowel het bestemmingsverkeer van Schiphol als door extern verkeer. Tussen 1986 en 1998 is het aantal bewegingen op een werkdag op de A4 tussen Knooppunt Badhoeverdorp en Schiphol met 55,6% toegenomen tot 189 497 bewegingen. Tussen Schiphol en Hoofddorp was de toename 53.7% tot 167 535 bewegingen. Op de A9 is tussen Aalsmeer en knooppunt Badhoeverdorp gedurende deze periode de intensiteit toegenomen met 20.7% tot 118 786 bewegingen.³ Figuur 1.13 laat verkeersintensiteit in de omgeving van Schiphol in 1980, 1990 en 1998 zien.

95000

80000

Figuur 1.15

De toenemende mobiliteit in de regio wordt versterkt door het feit dat er een gemiddelde toename is van de woon-werk afstand. Zo woonde in 1988 68.7% van de mensen die op het Schipholterrein werkten binnen een afstand van 25 kilometer van hun werk, in 1998 was dit gedaald naar 45.5%.

In een rapport van Technopolis¹ wordt geconcludeerd dat de bereikbaarheid van Schiphol (zowel per openbaar vervoer als per auto) is verslechterd, waardoor bedrijven die niet aan de Randstad verbonden zijn, besluiten zich elders te vestigen (bijvoorbeeld in Zaventem, Heathrow en Düsseldorf).

¹ Mainports: schakels tussen Nederlandse clusters en internationale netwerken, techno-polis in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, januari 2000.

• 2. 

  SCHIPHOL IN HET (RUIMTELIJK) BELEID

«De mainportfunctie van Schiphol zal worden versterkt binnen de condities die bijdragen aan een verhoging van de kwaliteit van de leefomgeving, zoals beschreven in Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving»

In de evaluatie van de Werkgroep Vijfde Nota staat de Vierde Nota Extra (VINEX) centraal. Bovenstaande beleidsuitspraak is opgenomen in de Planologische Kernbeslissing Vierde Nota Extra deel 3; Kabinetsstandpunt. In deze evaluatie worden vragen gesteld als: – wat was de betekenis van deze beleidsuitspraak voor de ruimtelijke ontwikkeling van de luchthaven en de regio? – hoe en in welke context werd dit nationale ruimtelijk beleid geformuleerd – wat waren daarbij de inzichten over de feitelijke c.q. te verwachten ontwikkeling van Schiphol en de Schipholregio – wat was de ambitie om via de ruimtelijke ordening «grip» te krijgen op de ontwikkeling va Schiphol en de Schipholregio?

Om de inhoud van de VINEX-uitspraken te kunnen duiden wordt in dit hoofdstuk vooral naar de relevante voorgeschiedenis van de VINEX gekeken. Daarvoor moet worden teruggegrepen op de voorganger van de Vierde Nota Extra, de Vierde Nota, en op de voorbereidende studies daarvoor, aangezien het begrip «mainport» in de Vierde Nota Extra zelf niet wordt gedefinieerd of uitgewerkt. Vervolgens komt de periode rond de totstandkoming van de VINEX zelf aan de orde en wordt besloten met de Actualisering van de VINEX.

Het overzicht schetst een beeld van de context waarin beleidsbeslissingen ten aanzien van het Schipholcomplex zijn genomen. Ook geeft het een beeld van de samenhang (of het ontbreken daarvan) in de beleidsbeslissingen van overheid en bedrijfsleven en de bijbehorende advisering rond het Schipholcomplex.

Leidraad voor deze analyse is tabel 1 waarin in chronologische volgorde een selectie is gegeven van voor deze evaluatie relevante beleidsnota’s en adviesstukken in de periode 1985–2000.

Na een korte karakterisering van het sociaal-economische decor (paragraaf 2.1) geeft paragraaf 2.2 aan hoe van het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen (SBL) naar het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) is gegaan en hoe zich daarbij de ruimtelijke lijn van Notitie Ruimtelijke Perspectieven (NRP) naar Vierde Nota over de ruimtelijke ordening (VINO) ontwikkelde (1985–1988). In de geheimtaal van de nota-afkortingen: van SBL naar PASO, van NRP naar VINO. Paragraaf 2.3 toont de weg van PASO naar PKB en van VINO naar VINEX (1989–1993) en van de VINAC (1996–1997). Het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) mondde uit in de Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving (PKB), de Vierde Nota (VINO) werd gewijzigd in de Vierde Nota Extra (VINEX) en gevolgd door een Actualisering Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINAC).

Aangezien in deze evaluatie de VINEXcentraal staat wordt de schets bij deze actualisering van de VINEX afgesloten.

2.1.  Het decor: sociaal-economisch Nederland

Beleid wordt geformuleerd tegen de achtergrond van de sociaal-economische, maatschappelijke actualiteit; in een situatie van hoogconjunctuur worden andere keuzes gemaakt, prioriteiten gesteld en toekomstverwachtingen geuit dan in een situatie van economische malaise. Voor een goed begrip van de betekenis en strekking van de te behandelen nota’s en adviezen en de daarover gevoerde discussies, moeten deze dan ook steeds worden geplaatst in de context van de tijd waarin ze totstandkwamen.

De 50-er en 60-er jaren kenden een economische (wereld)groei die ver uitging boven voorgaande groeiperiodes.

Met de eerste Oliecrisis (1973) werd een periode ingeluid van diepgaande recessie (Den Uyl: «Die tijd komt nooit meer terug»¹).

Vanaf het begin van de jaren ’80 werden de eerste tekenen van een conjunctureel herstel zichtbaar. Onder meer in het ruimtelijk beleid werden echter ook in de eerste helft van de 80-er jaren de discussies over

«planning for decline» nog op ruime schaal gevoerd.

De jaren ’90 tenslotte stonden in het teken van voortgezet herstel en economische bloei.

2.2.  Van SBL naar PASO, van NRP naar VINO

In 1979 zag het eerste deel van het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen(SBL) het licht. Het was één van de vele structuurschema’s die verschenen als uitwerking van de benadering die bij het opstellen van de Derde Nota was gekozen: «integrale» beleidsnota’s voor het stedelijk gebied en het landelijk gebied waarin de facetmatige benadering van de ruimtelijke ordening naar voren kwam en meer sectorgerichte nota’s in de vorm van structuurschema’s. Met de structuurschema’s werd tegen de achtergrond van de integrale nota’s de expliciete koppeling tussen sectorbeleid en ruimtelijk beleid gelegd.

¹  J. Den Uyl over de jaren voorafgaand aan 1973 in «Inzicht en uitzicht». Opstellen over economische politiek (1977)

²  Hubbetekent letterlijk wielnaaf. De centrale hubwordt door zoveel mogelijk vluchten bediend, waarna de toestellen langs de spaken van het wiel (spokes) weer uitwaaieren naar andere bestemmingen.

³  Voor dit hoofdstuk is onder meer gebruik gemaakt van de publicatie «Op de drempel van de lucht. Tachtig jaar Schiphol» van A. M. C. M. Bouwens en M. L. J. Dierikx, SDU, Den Haag, 1997

Voorafgaand aan de publicatie van het SBL was er in de jaren ’60 en begin jaren ’70 op verschillende manieren gediscussieerd over de ontwikkelingsmogelijkheden van Schiphol. De wenselijkheid van een Vijfde baan (Schiphol 1968) en/of het realiseren van een Tweede Nationale Luchthaven waren daarbij al aan de orde geweest. Maar de 1^e Oliecrisis bracht met zich mee dat de prognoses voor de ontwikkeling van het vliegverkeer fors naar beneden werden bijgesteld, en in deel 1 van de SBL bleef alleen Schiphol nog als locatie over. Groei kon plaatsvinden door draaien van vierde baan en de geluidsproductie vliegtuigen moest worden beteugeld «voor zover economisch verantwoord». De optie van een Tweede Nationale Luchthaven in de Markerwaard werd opengehouden in de vorm van een voorzichtige reservering voor de periode na het jaar 2000.

Rond de tijd van publicatie van het eerste deel van de SBL werd de Amerikaanse luchtvaartmarkt op een verregaande manier geliberaliseerd. Aanvankelijk bood dit de ruimte voor de ontwikkeling van een groot aantal luchtvaartmaatschappijen, maar al snel ontwikkelde zich het «hub-and-spoke»systeem². Het aantal maatschappijen verminderde hierdoor sterk, maar het aantal vliegbewegingen nam fors toe. Deze aanpak werd medio jaren ’80 ook in Europa overgenomen. Vooral luchthavens die nog capaciteit vrij hadden (zoals Schiphol) gingen actief nieuwe lijndiensten en luchtvaartmaatschappijen binnen halen om de hub-boot niet te missen³.

¹  Op de drempel van de lucht, p. 376.

²  scriptie over totstandkoming NRP, ongeda-

Belangrijk in die tijd was de invoering van het «blokkensysteem»; dit leidde eveneens tot een grote groei in het gebruik van Schiphol.

Het begin van de jaren ’80 zag derhalve enerzijds een nieuwe ontwikkeling in de organisatie van de luchtvaart (met te verwachten groei-effecten), maar zag anderzijds nog een economische situatie waarvan het onduidelijk was of de eerste tekenen van herstel ook structureel zouden zijn. In De Nederlandse economie op langere termijn(Drie scenario’s voor de periode 1985–2010) van het Centraal Planbureau (CPB) vormde dit het uitgangspunt voor de verkenning: «Thans kan worden geconstateerd dat de uitgangssituatie door grote onevenwichtigheden wordt gekenmerkt, zowel nationaal als ook internationaal. De vraag rijst of en zo ja, hoe deze onevenwichtigheden op langere termijn kunnen worden overwonnen en ook, hoe zij de ontwikkeling op langere termijn beïnvloeden.» Dit bracht het CPB tot drie scenario’s, waarbij de bandbreedte van de verwachte economische groei 2–3% bedroeg. Deze scenario’s werden op tal van beleidsterreinen de uitgangspunten in de tweede helft van de jaren ’80 en toonden ondanks de genoemde onzekerheden toch een zeker optimisme over de economische ontwikkeling.

In die periode verscheen de Herbezinningsnotavan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W, mei 1985). In die nota werd het voornemen voor de geluidsreducerende maatregelen ten aanzien van de vierde baan herroepen en werd aangegeven dat het herziene beleidsvoornemen opnieuw in procedure werd gebracht. De ingrepen werden te duur geacht én nieuwe prognoses toonden volgens V&W dat het aantal vliegbewegingen in 2000 ongeveer 25% lager zou zijn dan was aangenomen in het SBL. Daarbij was er de verwachting dat stillere vliegtuigen de hinder verder zouden reduceren en dat ingrijpende maatregelen daarom niet meer nodig waren. «De RARO (Raad van advies voor de ruimtelijke ordening, red.) kreeg amper 5 maanden de tijd voor advies en diende zich te beperken tot vraag of er voldoende aanleiding was om op de keuze voor een gedraaide baan terug te komen»¹. In meerderheid zag de raad er geensteekhoudende argumenten voor de wijzigingen en zij gaf aan dat ondanks de vlootvernieuwing de hinder voor Zwanenburg en Halfweg op langere termijn onaanvaardbaar zou toenemen. Daarom adviseerde de raad om bij het handhaven van de bestaande configuratie minimaal tot verscherping van compenserende maatregelen over te gaan.

In oktober 1987 werd de herziene PKB SBLaan de Kamer gezonden; er werden meer maatregelen aan woningen aangekondigd, maar de draaiing van de Vierde Baan was uit beeld. Wel kreeg Schiphol toestemming de afhandelingcapaciteit te laten groeien tot horend bij maximale capaciteit van banenstelsel: 300 000 vliegbewegingen in het jaar 2000.

In diezelfde periode vond op het Ministerie van VRO(M) een herbezinning plaats op het planstelsel, op de rol van de nationale ruimtelijke ordening én op de eigen positie van de RijksPlanologische Dienst (RPD). In 1981 werd het systeem van structuurschetsen en structuurschema’s onder meer fors bekritiseerd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Commissie Vonhoff. In de daarop volgende interne discussie² werd geconstateerd dat de belangrijkste problemen van het ruimtelijk ordeningsstelsel waren: het geringe probleemoplossend vermogen, het ontbreken van een ruimtelijke visie, het geringe democratisch gehalte en de vervaging van verantwoordelijkheden van overheid en burger. Vervolgens werd er lang gedachte en geschreven over de teerd                                                           inhoudelijke conceptvorming en de herverkaveling van schetsen en schema’s. In de eerste helft van 1985 werden enkele belangrijke stappen voor de voortgang van het traject gezet. Op 15 april 1985 stemde minister Winsemius in met de opstelling van tot één (vierde) nota voor de ruimtelijke ordening, vergezeld van één nota voor de hoofdinfrastructuur en een herziening van de Nota Landelijke gebieden. Tegelijkertijd werd met ambtelijke ondersteuning de motie Van Noord/Te Veldhuis voorbereid en ingediend (22 april 1985). De motie werd in juni 1985 door de Kamer aangenomen en het nodigt de regering uit binnen 4 jaar: – aan te geven hoe rekening kan worden gehouden met toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen – de Verstedelijkingsnota en de Nota Landelijke gebieden samen te voegen, bijv. in de vorm van een vierde nota r.o. – inzicht te geven in de vereenvoudiging van het stelsel.

Ter voorbereiding op de vierde nota werd vervolgens langs twee lijnen de inhoudelijke discussie voorbereid. De inzet was daarbij dat nationale investeringen voor de toekomst van Nederland weer terug op de agenda moesten komen. De diepgaande bezuinigingsoperaties van de achterliggende periode hadden tot een grote terugval in het investeringsniveau in infrastructuur en gebouwde omgeving geleid en de RPD wilde de noodzaak van een «sprong vooruit» overbrengen.

Als start van de genoemde nota over de nationale infrastructuur werd in maart 1986 het rapport Ruimtelijke Verkenningen Hoofdinfrastructuur (RUVEIN)gepubliceerd. In het voorwoord wordt het studierapport geplaatst in het kader van de voorbereiding van de herziening van het Structuurschema Verkeer en Vervoer en de Vierde nota over de ruimtelijke ordening.

Met het RUVEIN-rapport doet het begrip mainport zijn intrede. De nota doet dat nog niet voor het passagiersvervoer op Schiphol. Daarover schrijft RUVEIN: «Als gevolg van de vergroting van de vliegtuigen en protectionistische maatregelen zijn de vervoersstromen meer en meer geconcentreerd op enkele grote luchthavens. Deze luchthavens, waarvan Schiphol er een is, worden ook wel aangeduid als gateways. Hiermee wordt aangegeven dat de doorvoerfunctie op deze luchthavens zeer belangrijk is, Zo is op Schiphol bijna 33% van de passagiers transferpassagier.»¹ Dat transfervervoer wordt voor Schiphol van groot belang geacht vanwege het beperkte eigen achterland. RUVEIN benadrukt daarbij wel ook het belang van goede achterlandverbindingen, bijv. in de vorm van een Hoge Snelheids Trein (HST).

Het mainport-begrip wordt in de nota geïntroduceerd voor de Rotterdamse haven. Rotterdam wordt als distributiehaven van toenemend belang voor geheel Noordwest-Europa, wat onder meer blijkt uit de zeer sterke toename van de zee-zee doorvoer. RUVEIN constateert dat deze ontwikkeling past in de tendens dat grote ondernemingen over de hele wereld minder havens aandoen (rond-de-wereld diensten met één of twee havens per continent). «Met behulp van kleinere schepen vindt vervolgens distributie over het continent plaats. Voor Rotterdam is de ontwikkeling naar een dergelijke «mainport»-positie voor Noordwest-Europa reeds herkenbaar.»² In tegenstelling tot de internationaal gangbare aanduiding van gateway is de term mainport een nieuw woord; het was blijkbaar een term die een goede verwoording was voor de combinatie van haven, belangrijk en groot.

Vervolgens wordt voor de ontwikkelingen in het vrachtvervoer door de lucht deze lijn doorgetrokken en constateert de nota dat evenals bij de _{RUVEIN, p. 45.}                                             zeehavens ook bij de luchthavens sprake is van de opkomst van een

Ibid, p. 57.                                                  «mainport»-ontwikkeling met bijbehorende rond-de-werelddiensten. In

een daarbijbehorende noot wordt aangegeven dat deze informatie afkomstig is uit gesprekken met medewerkers van de Luchthaven Schiphol¹.

Overigens formuleert RUVEIN (een krap jaar na de eerdergenoemde Herbezinningsnota van Verkeer en Waterstaat) aanzienlijke groeiperspectieven voor Schiphol. Schiphol neemt op dat moment de 6^e plaats in het Europese passagiersvervoer, maar heeft het voordeel van één luchthaven, één terminal en een geringe capaciteitsbenutting (dus rustiger), aldus RUVEIN. Tevens wordt gemeld dat de NV Luchthaven Schiphol aangeeft dat de capaciteit kan worden vergroot door een vijfde baan en reactivering van de twee banen op Schiphol-Oost. RUVEIN geeft de daarbijbehorende maximumcapaciteiten aan, tot 375 000 vliegbewegingen en 36–40 miljoen passagiers per jaar. In een tabel worden deze getallen geplaatst naast de aanzienlijk lagere cijfers uit het SBL. Commentaar wordt daar verder niet op gegeven.

RUVEIN is een studierapport en biedt naar eigen zeggen de bouwstenen voor een zinvolle discussie over infrastructuur en de rol daarvan bij regionale en nationale ontwikkeling. In de slotbeschouwing wordt vastgesteld dat Schiphol als internationale luchthaven voor Nederland van groot belang is. Gezien de sterkere oriëntatie op de internationale dienstverlening kan worden gesteld dat deze luchthaven voor Nederland onmisbaar is, aldus RUVEIN.

¹  Ibid, p. 59. In dit verband kan ook gewezen worden op een passage uit Op de drempel van de lucht: «In 1985 begon een nieuw hoofdstuk in de geschiedenis van de Nederlandse luchthavenplanning. Een hoofdstuk waarin de economische uitstralingseffecten van een verder uitbouwen van het luchtverkeer scherper tegenover de belangen van het milieu kwamen te staan. In deze dichotomie, en rekening houdend met de snel veranderende constellatie van het luchtvaartbedrijf, ontwierp Schiphol een nieuw strategisch concept: de mainport.»(p. 375)

²  Ruimtelijke Perspectieven, p. 123.

De notitie Ruimtelijke Perspectieven. Op weg naar de 4^enota over de ruimtelijke ordening(NRP, 1986) nam deze ideeën over en verwerkte ze in de toekomstbeelden voor de ontwikkeling van Nederland. De notitie werd gepubliceerd onder verantwoordelijkheid van de RijksPlanologische Dienst (RPD) en niet van de Minister.

De noodzaak om te investeren in de toekomst van Nederland werd onder meer aangezwengeld door voor het eerst in de nationale ruimtelijke ordening de internationale component sterk te benadrukken. Voor de Randstad werden in de NRP drie verschillende beelden uitgewerkt, waarbij voor alle drie versterking van de internationale distributiefunctie uitgangspunt was. Het argument daarvoor was dat gebleken was dat de internationale aantrekkingskracht van Nederland bepaald werd door de gunstige ligging van met name de Randstad t.b.v. de internationale distributie van goederen, mensen en informatie². De functie stond niet ter discussie; de variatie zat in de uitwerking van omvang en locatie van de met deze distributiefunctie samenhangende bedrijvigheid. Sprekend over deze distributiefunctie duidt de nota Rotterdam en Schiphol aan als «mainport» resp. «gateway».

Gechargeerd werden deze beelden door anderen vervolgens opgepakt om er voor te waarschuwen dat Nederland niet het Jutland van Europa mocht worden (uitspraak van de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat, mevr. Smit-Kroes, sept. 1986). Nederland-Distributieland kreeg nadrukkelijk beleidsmatige en maatschappelijke aandacht.

En waar in de NRP de termen «gateway» en «mainport» nog naast elkaar gebruikt worden, verdwijnt in de jaren daarop de gateway van het toneel en worden Rotterdam én Schiphol steevast als «mainport» aangeduid. Vrijwel tegelijkertijd met de NRP verscheen het rapport van de Commissie van der Zwan Schiphol naar het jaar 2000(mei 1986). De Commissie had zich in opdracht van de luchthaven en de KLM gebogen over de ontwikkelingsmogelijkheden van de luchthaven op langere termijn. Het perspectief was daarbij de Europese economische eenwording, waarin Nederland als distributieland een belangrijke rol zou kunnen spelen. «Om van Schiphol als het ware een «Rotterdam van de lucht» te maken, zal er in de komende jaren veel moeten gebeuren», aldus de Commissie, waarbij ze voorts opmerkt dat «voor Schiphol thans een cruciaal moment aanbreekt». De Commissie ziet voor Schiphol groeimogelijkheden die in het jaar 2000 (met een passagiers- en vrachtoverslag van respectievelijk 30 miljoen reizigers en 1 miljoen ton goederen) leiden tot een Europees distributiecentrum van groot gewicht. «Wie zich dit voor ogen stelt, ziet meteen dat het hier om een niet geringe opgave gaat. Om de benodigde capaciteiten te realiseren, dienen ingrijpende infrastructurele voorzieningen te worden getroffen, die onvermijdelijk lange aanlooptijden vergen. Niet alles kan thans al concreet worden ingevuld, maar essentieel is dat nu alde voorwaarden worden geschapen om de komende jaren, dat wil zeggen in de nu volgende kabinetsperiode, tot besluitvorming te komen en deze vervolgens met voortvarendheid uit te voeren. Wil Schiphol zijn, in belang toenemende bijdrage aan de Nederlandse economie kunnen leveren, dienen thans structuren te worden gecreëerd, middelen gereserveerd en maatregelen getroffen om zonder zware planologische procedures in de behoeften te kunnen voorzien.» De Commissie adviseert dan ook de gevolgen van een eventueel besluit tot opening van een tweede passagiersareaal nu al te verdisconteren in het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen en in het Streekplan.

Rond die tijd formuleerde ook de provincie Noord-Holland haar beleidsstandpunt bedrijfsterreinen rondom Schiphol (april 1986). Daarin wordt de groeiende belangstelling vanaf 1980 voor de economische betekenis van Schiphol aangegeven, evenals de recentere nadruk op de betekenis van Schiphol voor het ontwikkelen van de transito- en distributiefunctie in Nederland. «Een verdergaande oriëntatie op de transito- en distributiefunctie leidt ertoe dat de luchthaven steeds meer een knooppunt zal worden in een vervoersnetwerk dat zowel vervoer over land, over water als door lucht omvat: het moge duidelijk zijn dat juist op die plaats waar alle vervoersverbindingen bij elkaar komen de infrastructuur volkomen dient te zijn en dat dit gegeven zelfs voorwaarde is voor de voorgenomen versterking van de luchthaven en haar omgeving.».¹ In de regionale planning wordt de plaats en de positie van Schiphol, vanwege dit nationale belang, beïnvloed.

In het Streekplanvoor het Amsterdam-Noorzeekanaalgebied(januari 1987) wordt een groei van de activiteiten op en rond de luchthaven verwacht en niet onmogelijk gemaakt. Bij de ontwikkeling van Schiphol tot een luchthaven met een transito- en distributiefunctie is het volgens de provincie noodzakelijk dat de meest direct betrokken partijen gaan samenwerken. Deze samenwerking dient niet alleen betrekking te hebben op de ruimtelijke inrichting van de Schipholzone², maar veel meer op de ontwikkeling van een economische zone die voor de regionale en de nationale economie belangrijk is.

De provincie geeft in het streekplan aan een voorstander te blijven van een gedraaide vierde baan ter ontlasting van Zwanenburg, Halfweg en Linden voor ernstige geluidshinder van vliegverkeer. Verder wil het streekplan een gefaseerde ontwikkeling van nieuwe bedrijfsterreinen mogelijk maken.

¹  Beleidsstandpunt bedrijfsterreinen rondom Schiphol, april 1986, p. 6.

²  De Schipholzone wordt begrensd door de S21, de Hoofdvaart en de Ringvaart.

In haar Advies ten behoeve van de Vierde Nota over de ruimtelijke ordening(RARO, november 1986) presenteert de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening beschouwingen naar aanleiding van de NRP. De Raad constateert dat het economisch aspect, vooral in internationaal verband, een zwaar accent krijgt in de NRP. «De versterking van de internationale distributiefunctie van de Randstad is een overheersende doelstelling, die nauwelijks ter discussie wordt gesteld. Hetzelfde geldt voor de vermeende dreiging van een perifere ligging van ons land»¹. De groei-uitgangspunten van de NRP brengen de Raad vervolgens tot de opmerking dat dit ook negatieve ruimtelijke consequenties met zich meebrengt die in de NRP slechts marginaal aan de orde komen. Een begrip als selectieve groei lijkt ten onrechte vergeten, aldus de RARO. Naast lof voor de creativiteit en beeldende kant van de NRP stelt de Raad zich terughoudend op ten aanzien van de voorgestelde ontwikkelingsstrategieën en verzoekt ze expliciet een motivering van de noodzaak de internationale distributiefunctie te versterken. Ook pleit de Raad voor meer aandacht voor beheer van infrastructuur en minder voor uitbreiding. Op Schiphol zelf gaat de Raad in haar samenvattende advies niet expliciet in. In de toelichtende teksten vraagt de RARO echter wel om meer aandacht voor de relatie tussen de ruimtelijke ontwikkeling van de regio en die van Schiphol. De raad stelt vast dat de NRP de ontwikkeling van Schiphol ziet als één van de belangrijkste troeven als het gaat om versterking van de distributiefunctie van ons land. Vervolgens vraagt zij zich af welke ruimtelijke effecten er aan een onbelemmerde ontwikkeling van Schiphol zijn verbonden. Daarmee geeft de raad aan dat zij de door NRP ingezette lijn ziet als een opening voor een «onbelemmerde» ontwikkeling. De Raad verwijst in dat verband naar de gewijzigde SBL die in diezelfde periode in de Kamer zal worden behandeld. Daarin wordt de toekomst van Schiphol opgesloten in een geluidszone, waarin rekening is gehouden met een groei van Schiphol op langere termijn. Die zone zal in de toekomst moeilijk meer uitgebreid kunnen worden vanwege het dichtslibben van de omgeving, stelt de Raad vast. «De prognoses in het rapport «Schiphol naar het jaar 2000» (opgesteld door de Commissie Van der Zwan) zijn echter van dien aard, dat er althans in die kring rekening mee wordt gehouden, dat Schiphol ooit eens de capaciteitsgrenzen bereikt. Wanneer dit het geval zal zijn, is nogal onzeker. De commissie wil in dit kader een discussie over de prognoses voor Schiphol echter uit de weg gaan. «Belangrijker dan die naar het volume is de vraag of Schiphol als onze enige nationale luchthaven in de toekomst zijn positie in de afwikkeling van het internationale luchtverkeer kan handhaven en zo mogelijk nog versterken. De commissie is van oordeel dat bij Schiphol dáár de prioriteit dient te liggen en dat voor deze functievervulling van Schiphol zoveel mogelijk kansen (ook in de zin van ruimte geven voor bedrijfsvestigingen en uitbreiding van het luchthaven) moet worden geboden.»² Opgemerkt moet worden dat bij de Raad sprake kon zijn van «voortschrijdend inzicht», doordat zij bij haar advies kon beschikken over rapporten (w.o. die van de Commissie van der Zwan) die ten tijde van het optellen van de NRP nog niet beschikbaar waren. Uit deze beschouwing blijkt steun voor de ingezette koers, een waarschuwing voor het actualiteitsgehalte van de SBL en een verzoek om bijzondere aandacht voor de regionale ruimtelijke consequenties en ontwikkelingsmogelijkheden.

Ruim een half jaar later laat de RijksPlanologische Commissie een werkdocument over de regio Schiphol het licht zien getiteld Ruimtelijke ontwikkeling in de regio Schiphol. Een ruimtelijke strategie voor de middellange termijn(juni 1987). Het rapport constateert een toenemende ruimtelijke dynamiek in de regio Schiphol door de groei van bedrijvigheid op en rond de luchthaven. Die ontwikkeling wordt van vitaal belang geacht voor de Nederlandse economie, maar leidt wel tot knelpunten op het gebied van beschikbaarheid van bedrijfslocaties, de verbindingen over spoor en weg en de woningmarkt. De commissie stelt vervolgens een ruimtelijke strategie voor die is toegespitst op de ontwikkeling van

¹  RARO, 1986, p. 19.

² RARO, 1986, p. 75.                                        werkgebieden, woongebieden en de verbindende infrastructuur, waarbij

¹  Op de drempel van de lucht, p. 384.

²  Vierde Nota over de ruimtelijke ordening. Deel A: Beleidsvoornemen. Maart 1988, p. 6

³  Vierde Nota over de ruimtelijke ordening. Deel A: Beleidsvoornemen. p. 15

tevens wordt aangegeven dat de luchthaven niet moet worden ingebouwd om flexibiliteit voor de langere termijn te behouden.

Van de zijde van ontwikkelaars werd in toenemende mate ook aandacht gevraagd voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de directe omgeving van de luchthaven. Chipshol BV was hier één van de meest duidelijke uitingen van; het bedrijfsleven zag de economische kansen die zich rondom Schiphol aan het voordoen waren en zocht mogelijkheden daarop via een gebiedsgerichte ontwikkeling in te spelen.

Die ontwikkelingen en waarschuwingen leken aan de in procedure gebrachte SBL voorbij te gaan. Van verschillende kanten werd gewaarschuwd voor de achterhaalde basis waarop de hernieuwde planologische kernbeslissing Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen was gefundeerd. Dat leidde echter niet tot wezenlijke veranderingen in het beleid zoals dat in de Herbezinningsnota was aangekondigd. In oktober 1987 werd de herziene PKB SBLdoor de Kamer vastgesteld.

In de periode daarna kwamen de opgenomen geluidcontouren regelmatig onder forse kritiek te staan. Zo ging in 1988 de Bewonersgroep Isolatie Zwanenburg naar Raad van State om voor 100 woningen hogere saneringsnormen te eisen. Belangrijk argument daarbij was de groei van het luchtverkeer, die veel hoger was dan bij de zonering in het SBL was voorzien. Toch werden de geluidscontouren als gevolg van die toename niet aangepast. Het belangrijkste argument: het geluidsarmer worden van de vloot heeft een sterker effect op de totale geluidhinder dan de toename van de vloot. De geluidsnorm voor 1990 zou zo op «natuurlijke wijze», door vlootvernieuwing, worden bereikt¹.

In maart 1988 werd vervolgens deel a (beleidsvoornemen) van de Vierde nota over de ruimtelijke ordening(VINO) gepubliceerd. De nota geeft volgens de regering «nieuwe accenten voor het ruimtelijk beleid». Leidend is de oriëntatie op economische groei². Bij het schatten van de ruimtelijke ontwikkelingen in de komende tientallen jaren vormen de eerdergenoemde lange termijnverkenningen (1985–2010) van het CPB het richtpunt.

De nota wordt nadrukkelijk een selectieve notagenoemd. De nota richt zich volgens de opstellers alleen op maatschappelijke veranderingen waarvan de ruimtelijke gevolgen zo ingrijpend zijn dat beleidsaanpassingen nodig zijn. Anders dan de voorgaande nota’s geeft de nota dan ook geen volledig nieuw en integraal beeld van de gewenste ruimtelijke inrichting van het gehele land, zo wordt aangegeven. Het beleid in de Structuurschetsen en Structuurschema’s blijft daarmee van kracht, tenzij in de Vierde Nota anders wordt vermeld. In de Nota wordt het mainportbeleid overgenomen en bevestigd. De aanduiding «gateway» komt niet meer terug. «In de stedelijke sfeer spitsen de ruimtelijke effecten van de internationalisering zich toe op de functie van Nederland als toegangspoort voor het internationale goederen- en dienstenverkeer, op de toenemende concurrentie tussen Europese steden, en op de eigen kwaliteit van de landsdelen. De kwaliteit van onze belangrijkste toegangspoorten, de «mainports» Schiphol en de Rotterdamse haven, en de kwaliteit van hun verbindingen met het achterland, blijft essentieel voor de economische ontwikkeling van ons land. Handhaving en versterking van de poortfunctie vergen maatregelen die mede op het terrein van de ruimtelijke ordening liggen.»³ In de pkb-tekst wordt als onderdeel van het perspectief Stedenring CentraalNederland voor Schiphol een versterkingsstrategie geformuleerd, met als

¹ Vierde Nota deel D: Regeringsbeslissing, p. 136

ingrediënten onder meer verbeterde ontsluiting en het «niet onmogelijk maken» van de eventuele aanleg van een vijfde baan.

Wat betreft de relatie met het milieubeleid wordt opgemerkt dat milieubeleid grenzen stelt aan de ruimtelijke ontwikkelingen, hetgeen blijkt uit het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief voor Schiphol. Voor enkele onderwerpen wordt een geïntegreerde gebiedsgerichte benadering via ruimtelijk en milieubeleid nodig geacht, gedragen door rijk, provincie, gemeenten en particulieren gezamenlijk. Een dergelijke uitwerking wordt o.m. aangekondigd voor het westelijk deel van de Randstad. In deel a worden daarbij specifiek genoemd de Rijnmond en het Amsterdam-Noordzeekanaalgebied, naar aanleiding van de inspraak wordt die laatste aanduiding vervangen door het «gebied rond Schiphol» (VINO, deel b). Als één van de beleidsuitspraken gericht op uitvoering van het beleid wordt aangegeven dat samenwerking tussen de overheid en het particulier initiatief en tussen de overheden onderling noodzakelijk wordt geacht om tot uitvoering van het in de Nota geschetste beleid te komen. Over de PKB SBL worden geen opmerkingen gemaakt; daarmee wordt deze geacht actueel te blijven.

In het Advies van de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening(Deel C van de Vierde Nota, november 1988) verwijst de Raad voor wat betreft de vijfde baan voor Schiphol naar haar adviezen in het kader van het SBL. Verder vindt de Raad de Vierde Nota te terughoudend ten aanzien van aansluiting van Schiphol op het Europese net van hogesnelheidslijnen. Een en ander versterkt het beeld van onevenwichtigheid in de beleidsuitspraken (voor wat betreft selectie en gedetailleerdheid) over projecten in de nota, aldus de Raad.

In de Regeringsbeslissing over de Vierde Nota ruimtelijke ordening(deel D, december 1988) constateert de regering dat in een aantal inspraakreacties aandacht is gevraagd voor de milieuproblemen rond Schiphol. Gemeld wordt dat de NV Luchthaven Schiphol te kennen heeft gegeven spoedig capaciteitsproblemen te zullen kennen, zowel in de lucht als op de grond.¹

In het voor Schiphol geformuleerde beleid wordt een beperkte wijziging aangebracht in de formulering van de passage over aansluiting op het hogesnelheidsnet. Verder meldt de nota: «De regering is verheugd dat in het bestuurlijk overleg over de Vierde Nota is afgesproken een afzonderlijk plan van aanpak te maken voor het verhogen van de kwaliteit van het leefmilieu in het gebied rond Schiphol. De zoneringscontouren uit het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen vormen hierbij het uitgangspunt. In het plan van aanpak zal worden bezien hoe de verdere groei van het luchtverkeer op Schiphol binnen deze contouren kan worden opgevangen en welke maatregelen daarvoor nodig zijn.» Als PKB-uitspraak wordt opgenomen dat de regering, mede ten behoeve vaneen internationaal aantrekkelijk vestigingsklimaat, in overleg zal treden met de betrokken overheden over het opstellen van een plan van aanpak voor de verhoging van de kwaliteit van het leefmilieu in het gebied rond Schiphol (en in de Rijnmond). Dit plan zal door de betrokken provincies en het rijk gezamenlijk moeten worden opgesteld, gebaseerd op het ruimtelijk en het milieubeleid, aldus de regering².

Zo werd het mainport-principe in het nationale ruimtelijk beleid geïntroduceerd en verankerd. De ruimtelijke en milieu-effecten daarvan waren bij de beleidsmakers niet duidelijk. Wel was er de notie dat het vigerende

Vierde Nota, deel D, p. 29.                              beleidskader (het SBL) onvoldoende op de nieuwe rol van Schiphol was

2

toegesneden, maar in de Vierde nota-tekst werd vooralsnog het SBL als kader vastgehouden. Duidelijk was dat méér aandacht nodig was voor de mogelijke ruimtelijke en milieueffecten. De verdere uitwerking hiervan werd verwezen naar het spoor van de gebiedsgerichte integratie van ruimtelijk en milieubeleid. Daarmee werd het estafettestokje in de vorm van het PASO (Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving) gegeven aan één organisatievorm waarin het merendeel van de betrokken partijen (rijk, provincies, gemeenten en bedrijfsleven) participeerde. Specifieke criteria waarop de uitkomsten daarvan getoetst zouden worden, werden verder niet geformuleerd. Het PASO-spoor werd verder leidend en moest een eigen aanpak en inhoud ontwikkelen.

2.3. Van PASO naar PKB, van VINO naar VINEX en VINAC

Op 21 september 1989 verscheen het Startconvenant Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving. Het convenant bevatte de intenties, de werkwijze en de planning van het PASO. In de aanhef werd de expliciete relatie gelegd met de beleidsuitspraken in de Vierde Nota. Daarbij werden twee doelstellingen naast elkaar gezet: de mogelijkheid voor verdere ontwikkeling van de luchthaven enerzijds en de verbetering van het leefmilieu anderzijds. Hoewel niet expliciet benoemd, werd hiermee de «dubbeldoelstelling» opgenomen.

Bij de beschrijving van het doel van het startconvenant werd de verwijzing naar de Vierde Nota verbreed naar beleidsvoornemens van andere deelnemers. «Partijen komen overeen dat het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving in ieder geval omvat een inventarisatie van de huidige en toekomstige ruimtelijke en milieu-ontwikkelingen zoals deze voortvloeien uit huidig en voorgenomen beleid van daartoe verantwoordelijke rijks- en regionale instanties (met inbegrip van het rapport Ruimtelijke ontwikkelingen in de regio Schiphol van de betreffende Werkcommissie van de RPC van juni 1987, het Masterplan van de N.V. Luchthaven Schiphol en het beleid van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ten aanzien van de ontwikkeling van de Mainport Schiphol), een aantal verkenningen om de kwaliteit van het leefmilieu, uitgaande van de ter beschikking komende scenario’s ten aanzien van de groei van het aantal vliegbewegingen op Schiphol, te verbeteren, alsmede een voorstel voor een samenhangend pakket van afspraken en maatregelen, met inbegrip van de tijdplanning van de realisatie van voornoemde afspraken en maatregelen.»¹ Het convenant werd ondertekend door de VROM, V&W, de provincie Noord-Holland, de luchthaven Schiphol en de gemeenten Haarlemmermeer en Amsterdam.

In het convenant werd voor alle duidelijkheid de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de betrokken publieke partijen aangegeven: de Minister van Verkeer en Waterstaat is verantwoordelijk voor de coördinatie van de mainportontwikkeling, de Minister van Verkeer en Waterstaat is in samenwerking met de Minister van VROM verantwoordelijk voor het opstellen en handhaven van maatregelen ter beperking van het luchtvaartlawaai, de Minister van VROM is verantwoordelijk voor het nationale ruimtelijk en milieubeleid. De instrumenten van vergunningverlening en bestemmingsplannen lagen bij provincie en gemeenten; in dat kader diende dan ook de afweging van brongerichte maatregelen en planologische beperkingen plaats te vinden, uitmondend in conclusies over de gewenste ruimtelijke inrichting op gemeentelijk niveau. Het rijk gaf aan zich daar alleen via de gebruikelijke advisering van de regionale rijksheren mee te zullen bemoeien.

Startconvenant, artikel 1, lid 3.

De projectorganisatie werd inmiddels conform de VINO-afspraken ambtelijk getrokken door het Ministerie van VROM. Wel was daarbij de fakkel van de ruimtelijke poot (RPD) overgenomen door de milieupoot (DGM)¹. Eén van de redenen daarvoor was dat daarmee ambtelijke continuïteit werd gegeven ten opzicht van de geluidszoneringen rond Schiphol. Het was een vervolg op de interne discussies van de jaren ’70, waarin via vooral de Wet Milieubeheer het milieubeleid instrumenteel steeds sterker met het ruimtelijk beleid vervlochten werd. Dit overigens zeer tegen de wil van de RijksPlanologische Dienst, die hierin een belangrijke inperking van de brede oriëntatie van de ruimtelijke ordening zag.

Dat de ingezette mainport-ontwikkeling belangrijke gevolgen zou hebben voor de luchthaven en de omgeving werd inmiddels breder onderkend. Zo verscheen voorafgaand aan het Startconvenant, in juli 1989, een advies van de Raad van Verkeer en Waterstaat onder de titel Schiphol als intercontinentale draaischijf. Schiphol moet groot worden was het leidend motto. De keuzes voor een «hub-nieuwe stijl» zou wel ingrijpende gevolgen hebben voor het luchthavenbeleid, milieubeheer, ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, arbeidsmarkt, volkshuisvesting en bestuurlijke organisatie. De grote uitdaging lag daarmee in het op één lijn brengen van de keuzes voor een groot Schiphol met de bestaande beleidsvoornemens op het gebied van ruimte en milieu. Hiertoe zijn, onder handhaving van de keuze voor een groot Schiphol, over en weer offers nodig, aldus de Raad.

Ook bij de luchthaven zelf waren de discussies over de toekomstige ontwikkeling voortgezet. Het rapport van de Commissie van der Zwan had er onder meer in geresulteerd dat de luchthaven besloot tot het opstellen van het eerder genoemde Masterplan voor de ontwikkeling van de luchthaven. Dat Beleidsvoornemen Masterplan Schiphol 2003werd in dezelfde maand als het startconvenant gepubliceerd (september 1989). Bij de beschrijving van het doel van het PASO-Startconvenant was het Masterplan in het rijtje van «beleid van verantwoordelijke rijks- en regionale instanties» terechtgekomen. Daarmee had de luchthaven haar huiswerk al vroegtijdig gereed².

Daarbij bleef de luchthaven een voorzichtige koers in de presentaties varen. Enerzijds was er de beleidsmatige wind in de rug en stonden de wijzers duidelijk op groei. «Was er in het kader van de PKB over het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen nog sprake van ontwijkend politiek gedrag, met de Vierde Nota leek de luchthaven weer terug op het politieke toneel. Schiphol mocht, nu ook in de woorden van politiek-bestuurlijk Den Haag, uitgroeien tot een mainport.»³

¹  Het initiatief bleef bij het Ministerie van VROM, maar daar werd het Directoraat Milieubeheer mede belast met de organisatie van het Plan van Aanpak, waardoor de enigszins vreemde situatie ontstond dat het directoraat voor zowel de organisatie van het project als de milieu-aspecten verantwoordelijk was. Op de drempel van de lucht, p. 387

²  «De luchthaven, inmiddels – en dat kon geen toeval heten – onder de scepter van ex-secretaris-generaal van Verkeer en Waterstaat, R. den Besten, slaagde er in haar Beleidsvoornemen Masterplan 2003 in PASO onder te brengen. Het bestuurlijk draagvlak van Schip-hols strategie werd daardoor aanmerkelijk versterkt.» Ibid, p. 387

³  Op de drempel van de lucht, p. 380.

Maar de gevoeligheden rond de ontwikkeling van de luchthaven bleven groot. Nadrukkelijk werd het Masterplan dan ook voorzien van de aanduiding Beleidsvoornemen en werd het niet gepresenteerd als een blauwdruk, maar als een mogelijke (zij het zeer wenselijke) ontwikkelingsrichting. En in het Masterplan zelf werd ook een milieubeleidsplan aangekondigd.

Inzet van het Masterplan was Schiphol verder te ontwikkelen als een belangrijk knooppunt van intercontinentale en Europese vervoersstromen (mainport) en om daartoe de transferen doorvoerfunctie van Schiphol te versterken. De rol van Schiphol als «gateway» en «Eurohub» moest worden versterkt door verschillende maatregelen, zowel op de luchthaven als in de omgeving. «Voor het Masterplan houdt de mainport- strategie in dat er op de luchthaven steeds sprake zal moeten zijn van voldoende capaciteit om de passagiers- en vrachtstromen te kunnen verwerken.

Daarbij wordt in eerste instantie gedacht aan herinrichting en intensivering van de overslagfuncties in het bestaande areaal. Uitbreiding van het luchthavenareaal wordt eerst op termijn noodzakelijk geacht.»¹

Het Masterplan gaf het bij de ondernemingsstrategie passende beeld van de in de komende 15 jaar te realiseren luchthavenuitrusting en «inrichting. Een concreet, en detail uitgewerkt ruimtelijk plan had de luchthaven op dat moment nog niet voorhanden. Een jaar na het verschijnen van het Masterplan werden de Schipholbezoekers via billboards op de hoogte gesteld van het uiteindelijke doel van alle bouwactiviteiten om zich heen

(zie de afbeelding «Schiphol ..... een schets van de toekomst» in het kleurenkatern).

De contouren waren zichtbaar, maar de uitwerking moest nog plaatsvinden. Het Masterplan zelf gaf daarvoor een «Vlekkenplan 2003», dat zich beperkte tot het gebied van de luchthaven zelf. De vlekken werden gebaseerd op een marktvraag in 2003 van maximaal 34 miljoen passagiers en 2,0 miljoen ton vracht. Ook werd nagegaan in welke richting de vlekken konden worden uitgebreid om een uitgroei naar 40 à 45 miljoen passagiers mogelijk te maken. Over een eventuele vijfde baan werd genoteerd: «De gedachte om te gelegener tijd, na de planperiode van dit Masterplan, een vijfde baan aan te leggen was oorspronkelijk (eind jaren ’60) ingegeven door capaciteitsoverwegingen, welke, afhankelijk van hoeveel capaciteit een 4-banenstelsel na 2000 nog biedt, wellicht en op ene veel later tijdstip dan destijds werd aangenomen, nog steeds gelden. Met het groeien van het geluidhinderprobleem werd echter duidelijk dat een vijf-banenstelsel, mits geluidpreferentieel gebruikt, mogelijkheden biedt om al op korte termijn de geluidhinder in een aantal thans belaste woongebieden te verminderen».

In een apart hoofdstuk wordt in het Masterplan aandacht besteed aan de omgevingseffecten: economie, milieu, planologie, arbeidsmarkt en woningmarkt. In haar beschouwing over de planologische effecten zet de luchthaven het rijksbeleid (Vierde Nota), provinciaal beleid (ontwerp-structuurvisie Noord-Holland 2015 en streekplan) en gemeentelijk beleid (bestemmingsplan) op een rij en laat die opsomming uitmonden in een pleidooi voor vergroting van de Schipholzone. Daarmee kan Schiphol ook op langere termijn van voldoende «ademruimte» worden voorzien. Dat geldt zowel voor het luchthavenareaal zèlf, als voor de planologische bufferzone en de geluidhinderzone die rond de luchthaven in acht genomen moet worden.

De directe omgeving ageerde fel tegen de plannen. In het Haarlems Dagblad werd in het najaar een enquête gepubliceerd, waaruit bleek dat 60% van de ondervraagden (vooral Zwanenburg en Hoofddorp) vond dat milieu voorrang moest hebben, zelfs als dat ten koste zou gaan van banen. De stellingname van de geïnstitutionaliseerde milieubeweging was destijds genuanceerder: het mainportbelang werd wel gezien (de Stichting Natuur en Milieu was aanvankelijk niet tegen de gedachte van een mainport omdat werk en economie ook belangrijk waren, maar vond dat het milieu-aspect wel meer aandacht moest krijgen).²

De Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling (ARS) reageerde in maart 1990 op het Masterplan. Het Masterplan liet voor de Raad nog teveel in het midden en de ARS beval de gemeente Amsterdam dan ook aan er bij Schiphol voor te pleiten in het Plan van Aanpak meer duidelijkheid te scheppen over de kritische omvang van de luchthaven, over

¹  Masterplan Schiphol 2003, p. 5

² Op de drempel van de lucht, p.386.                  welke functies werkelijk essentieel zijn voor de mainportfunctie en wat de consequenties van de economische groei zijn op het gebied van milieu en ruimtegebruik. Het economische belang van de luchthaven voor Amsterdam werd daarbij onderschreven en de Raad accepteerde daarmee dat, voor het handhaven van de «economische motorfunctie», uitbreiding van de activiteiten op Schiphol noodzakelijk is. Overigens was de Raad daar niet unaniem in. Een «betekenende minderheid» van de ARS-leden laat in dit advies aantekenen dat nog teveel zaken onduidelijk zijn om een dergelijk standpunt nu al te kunnen onderschrijven. Terzijde wordt over de geluidscontouren opgemerkt dat er stemmen opgaan om de normen te versoepelen of om maar een geheel nieuwe norm te hanteren. De ARS beveelt de gemeente Amsterdam daarom aan te pleiten voor snelle duidelijkheid over de te hanteren normen.

Ruim 10 jaar na dato kan overigens worden vastgesteld dat de daadwerkelijke ruimtelijke ontwikkeling van het luchtvaartterrein redelijk spoort met de ideeën van het Masterplan.

In de tezelfdertijd gepubliceerde Ontwerp-Structuurvisie Noord-Holland 2015 (sept. 1989) geeft de provincie aan dat het SBL al achterhaald is: «We moeten nu echter constateren dat het SBL geen relatie meer heeft met de werkelijkheid gezien de snelle toename van het aantal vliegbewegingen, het tweezijdig baangebruik, het operationaliseren van tot nu toe niet gebruikte banen en de naar de nachtperiode verschuivende vertrek- en aankomsttijden. De introductie van de geluidarmere vliegtuigen doet daar niet aan af.»

Wat betreft de mainportontwikkeling van Schiphol acht de provincie een diepgaande bezinning en een totale maatschappelijke afweging van belang. Dit omdat het een complex vraagstuk betreft en vooral omdat de gevolgen voor de milieukwaliteit in de nabijgelegen stedelijke gebieden groot zijn.

In december 1990 werd de structuurvisie Noord-Holland 2015 goedgekeurd, met als uitgangspunt een evenwichtige ontwikkeling tussen de economische functies enerzijds en verbetering van het leefklimaat en het behoud van kwalitatief hoogwaardig woon-en recreatiegebeiden anderzijds. De provincie gaf een aantal randvoorwaarden aan waarbinnen een verdere ontwikkeling van de luchthaven mogelijk zou zijn, onder meer over geluidhinder, luchtverontreiniging, risico, bedrijvigheid en openbaar vervoer.

Bijna een jaar daarvoor publiceerde een nieuw kabinet de Stellingname Vierde Nota(januari 1990). In de brief aan de Tweede Kamer geeft het kabinet aan het herstelbeleid van het voorgaande Kabinet te willen voortzetten, maar dat te verbreden met een verdergaande zorg voor het milieu, met aandacht voor sociale vernieuwing en met bestuurlijke vernieuwing. Milieubeleid moest als één van de hoofdpijlers van het nieuwe kabinetsbeleid gaan functioneren en dat was de aanleiding de Vierde nota nog eens tegen het licht te houden. «De doelstelling dat binnen één generatie de wijze van produceren en consumeren gericht moet zijn op duurzame ontwikkeling vraagt om een trendbreuk die ook in de ruimtelijke ontwikkeling moet doorwerken»¹. Het kabinet concludeert dat de Vierde nota op een aantal onderdelen daartoe aangevuld zal moeten worden; daarvoor zal een Vierde Nota Extra in het najaar van 1990b verschijnen. In de Stellingname-brief worden daar de eerste contouren van geschilderd, onder meer wat betreft locatiebeleid en stadsgewestelijk inrichtingsbeleid. Ook worden vijf investerings-

Stellingname Vierde Nota, 1990, p. 1.               prioriteiten gegeven. Bovenaan die lijst staat het bevorderen van de concurrentiepositie van Nederland, met de mainports als essentieel onderdeel¹. Over het Plan van Aanpak voor Schiphol wordt gemeld dat voortgang wordt geboekt².

De ingezette mainport-lijn werd met de Stellingname-brief derhalve inhoudelijk en procedureel bevestigd.

De RARO kwam vlak daarop (maart 1990) uit eigener beweging met een Advies over (vervolg)besluitvorming Plan van Aanpak Schiphol en omgeving.«De luchthaven Schiphol staat de laatste tijd weer volop in de belangstelling. Er moet rekening mee worden gehouden dat ten opzichte van het huidige beleid voor de toekomstige ontwikkeling van de luchthaven wijzigingen nodig zijn. Hierover zal meer duidelijkheid ontstaan als over enkele maanden het Plan van Aanpak Schiphol en omgeving wordt gepubliceerd. Een belangrijk aandachtspunt in dit plan zal zijn langs welke lijnen de besluitvorming over eventuele beleidswijzigingen dient te worden afgewikkeld.»³ De Raad wilde daar, vanuit de eerdere betrokkenheid bij het vraagstuk van gecoördineerde (project)besluitvorming, graag een voorzet voor geven.

In de inleiding geeft de RARO aan in welke context zij de discussie wil plaatsen. De raad constateert dat de sterke ontwikkeling van het internationale luchtverkeer geeft dat Schiphol de indicatieve geluidcontouren van het SBL overschrijdt, dat er plannen zijn van de luchthaven Schiphol (NVLS) om zeker te stellen dat de intercontinentale functie ook in de verre toekomst behouden kan worden, dat de mainport een grote economische uitstraling op de omgeving heeft en dat er tegen dit alles toenemende bezwaren zijn op grond van een sterk toegenomen milieubewustzijn en meer aandacht voor ruimtelijke kwaliteit. De Raad noemt het «een toch wel opmerkelijk te noemen samenloop van ontwikkelingen»⁴. Vervolgens stelt de Raad vast dat de Vierde Nota een uitspraak heeft gedaan over de ontwikkeling van Schiphol (de aanleg van een vijfde baan mocht niet onmogelijk gemaakt worden) die strikt genomen reeds tot wijziging van het SBL had moeten leiden. Nu is vast komen te staan dat Schiphol de indicatieve geluidcontouren al dan niet tijdelijk overschrijdt en dat er uitbreidingsplannen zijn neergelegd in het Beleidsvoornemen Masterplan Schiphol 2003, acht de Raad de noodzaak van wijziging van de SBL onbetwist noodzakelijk.

Over de haalbaarheid van de «dubbeldoelstelling» uitte de raad daarbij haar twijfels: «Door de feitelijke ontwikkeling groeit de spanning tussen het economisch belang van de luchthaven en de kwaliteit van het leefmilieu in de omgeving van Schiphol. In reacties valt steeds vaker te beluisteren dat een «en-en»-benadering voor Schiphol en omgeving niet meer valt waar te maken. Dit gevoelen leeft ook in de Raad, waarbij overigens verschillend wordt gedacht over welk beleidsmatig antwoord op een eventuele «of-of»-benadering dient te worden gegeven⁵.» De Raad onthoudt zich verder van een inhoudelijke opvatting en geeft aan dat er voor de besluitvorming over het PASO twee wegen openstaan:

• a. 

  een meer integralebesluitvormingslijn, met daarin een centrale rol voor het Plan van Aanpak als uitwerkingsplan van de Vierde Nota

• b. 

  een meer sectoralebesluitvormingslijn, met een centrale rol voor het SBL: als specifiek voor het luchtvaartbeleid te beschouwen uitwerkingskader gelet op het paraplukarakter van de Vierde Nota.

Ibid., p. 23. Ibid, p. 31. RARO, 1990, p. 3. Ibid, p. 7. Ibid, p. 9.

Alles beschouwend ziet de Raad op dat moment geendirecte noodzaak voor terugkoppeling op de Vierde Nota zelf, bijvoorbeeld ter gelegenheid van de Vierde Nota Extra. Weliswaar kent de Vierde Nota een grote betekenis toe aan Schiphol als mainport, maar hij laat voor de toekom-

5

stige ontwikkeling in ruimtelijk opzichtnog verschillende mogelijkheden open, aldus de RARO.

Van een brede herziening van het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen stelt de Raad vast dat het gezien de ingrijpende verandering een logische stap lijkt. Als groot bezwaar wordt echter de lange procedure-tijd gezien, zeker als daarin de discussies over de regionale luchthavens worden betrokken. Alles tezamen genomen is er volgens de Raad veel voor te zeggen om in dit kader te kiezen voor een project-pkb luchthaven Schiphol. Maar helemaal zeker is de Raad daar niet van. In haar eindbeschouwing voert zij ook nog de mogelijkheid van een zelfstandig besluitvormingsproces voor het PASO op. «Beide mogelijkheden zijn niet geheel zonder bezwaren», zo sluit de Raad haar advies af¹. Daarmee gaf de Raad in ieder geval wel expliciet haar voorkeur aan voor de meer sectorale besluitvormingslijn en bevestigde zij evenals de Stellingname-brief de ingezette lijn van aparte uitwerking van de visie-ontwikkeling op de Schiphol-regio.

Geheel in deze lijn blijft in het eerste deel van de Vierde Nota Extra (beleidsvoornemen)(november 1990) wat Schiphol betreft alles dan ook bij het oude. De Vierde Nota gaf expliciet aan dat sprake was van een selectieve nota, die anders dan de voorgangers geen integraal ruimtelijk beleid op nationaal niveau pretendeerde. De Vierde Nota Extra daarentegen wil wél het gehele ruimtelijk beleid aangeven², maar voor Schiphol verandert dat niets. De ingezette mainport-koers wordt in vrijwel dezelfde bewoordingen als de Vierde Nota en zonder verdere toelichting bevestigd, evenals de maatregelen die ter versterking van Schiphol al eerder waren aangekondigd (zoals aanleg van de Westrandweg, een eventuele aanleg van de vijfde baan en voorkeur voor een station van de HST op Schiphol)³. Het ROM-gebiedenbeleid (geïntegreerde aanpak van ruimtelijke ordening en milieu) blijft eveneens op de agenda staan en voor de periode 1990–1994 worden elf ROM-gebieden genoemd, w.o. Schiphol.

¹  RARO, 1990, p. 16.

²  Vierde Nota Extra deel 1, p. 7.

³  Vierde Nota Extra deel 1, p. 164.

⁴  De projectorganisatie van PASO was opgebouwd uit: 1) Inner Circle Schiphol (ICS) bestaande uit vertegenwoordigers van VROM, V. en W., provincie Noord-Holland, gemeente Haarlemmermeer en NVLS 2) de leden van de ICS vormden met de gemeente Amsterdam de ondertekenaars van het convenant 3) de ondertekenaars van het startconvenant en de KLM en Binnenlandse Zaken vormden vervolgens de Stuurgroep 4) de Projectgroep was een afspiegeling van de Stuurgroep uitgebreid met Martinair, Fokker, Transavia, Gewest Midden- en Zuid-Kennemerland, gemeente Amstelveen en de gemeente Spaarnewoude. Uit hun midden werd vervolgens de werkgroep Lauswoltsamengesteld onder voorzitterschap van de Secretaris-Generaal van Vrom: de leden van de Inner Circle + vertegenwoordigers van Amsterdam en KLM . Deze groep trok de totstandkoming van het definitieve Plan van Aanpak.

⁵  Concept-eindrapport PASO, 1990, Aanbiedingsbrief.

In de gesprekken die ten behoeve van deze terugblik werden gevoerd, werd verschillende malen met enige verbazing gereageerd op het feit dat een evaluatie van de Vierde Nota Extra leidde tot vragen over de ontwikkeling van de Schipholregio. Een reactie die vanuit deze beleids-voorgeschiedenis een begrijpelijke mag worden genoemd.

In de PASO-lijn werd vrijwel tezelfdertijd, zij het iets later dan oorspronkelijk gepland, de volgende formele stap gezet met het uitbrengen van het Concept-eindrapport Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving(december 1990). De aanbiedingsbrief van de voorzitter, de secretaris-generaal van het Ministerie van VROM, typeert het plan van aanpak als een samenhangend pakket van beleidsuitspraken en maatregelen die bijdragen aan de verhoging van de kwaliteit van het leefmilieu in het gebied rond Schiphol, aan de versterking van de mainportfunctie alsmede aan de integrale inpasbaarheid daarvan door middel van een samenhangend ruimtelijk- en milieubeleid voor dit gebied. De Stuurgroep⁴ is van mening, alle belangen in haar afweging betrekkend en rekening houdend met de complexiteit van beleidsuitspraken en maatregelen, mits het in onderlinge samenhang wordt bezien, zoveel mogelijk recht doet aan de gestelde opgave.⁵

Samenhangend beleid, alle belangen gewogen, het gehele gebied rondom Schiphol: de inzet van het plan van aanpak was duidelijk het bieden van dé integrale visie op en hét integrale uitvoeringskader voor de ontwikkeling van het gehele gebied rond Schiphol. In het rapport wordt dan ook gesteld dat het Plan van Aanpak in aansluiting op de Vierde Nota

(over de 1 maand oudere Vierde Nota Extra wordt niet gesproken) de ontwikkelingen tot 2015 in beeld brengt en dat de ontwikkeling van de Mainport Schiphol binnen de kaders van een duurzame ontwikkeling hiervoor een centraal uitgangspunt vormt.¹

De «integraliteit» van PASO komt ook naar voren uit het groot aantal onderzoeken dat werd verricht op terreinen als openbaar vervoer, sociaal-economische consequenties, geluid en lucht, arbeidsmarkt en ruimtelijke kwaliteit. Vanuit die laatstgenoemde invalshoek wordt op regionaal niveau gepleit voor compacte verstedelijking en het openhouden van landschappelijke eenheden en wordt het begrip «contrastbeeld» geïntroduceerd (Schiphol moet zich als internationaal vliegveld aftekenen en niet als agglomeraat van bedrijven uit de regio of als regionaal verkeersknooppunt). «Aanbevolen wordt Schiphol als autonome ruimtelijke eenheid te ontwikkelen in de richting van een havencomplex door een geleidelijke en functionele verzelfstandiging en om de omgeving niet te laten dichtslibben met voor het luchthavenbedrijf niet-essentiële functies».

Het behalen van «de afgesproken dubbele doelstelling» is leidraad voor het Plan van aanpak. Op de wijze waarop hieraan invulling werd gegeven via onder meer het vaststellen van het maximaal aantal gehinderde woningen wordt verder ingegaan in de bijdrage van M. Ket (Bijlage 2: M. Ket – Geluidshinderonderzoek & het Schipholbeleid). In het Plan van Aanpak wordt ook de vervolg-procedure aangegeven: die van de Project-PKB (tevens partiële herziening van de SBL) met daaraan gekoppeld een Integrale MER (IMER). Tevens werd aangekondigd dat afgestemd daarop het aanwijzingsbesluit voor het luchtvaartterrein zou worden gewijzigd en dat het Streekplan zou worden herzien.

De volgende formele stap werd gezet met de Integrale versie Plan van Aanpak Schiphol en Omgevingop basis van het Beleidsconvenant PASO dat op 16 april 1991 werd gesloten. Hierin krijgen de voorstellen van het Plan van Aanpak verdere uitwerking en krijgen de afspraken een hardere status. De voorgestelde vervolgprocedure (o.m. PKB in 1993, partiële herziening streekplan in 1993 en vaststelling van de geluidzone conform de Luchtvaartwet in 1995) blijven gelijk.

Met nadruk wordt het Plan van Aanpak gepresenteerd als een integraal pakket van beleidsuitspraken en maatregelen. Aangegeven wordt onder meer dat de regio Schiphol zijn toekomstige functies alleen kan waarmaken indien zeer zorgvuldig en selectief met de beschikbare ruimte wordt omgegaan. «Dit geldt niet alleen ten aanzien van woningbouw, bedrijvigheid en infrastructuur, maar ook voor de groene functies. Kernbegrippen voor het toekomstig ruimtelijke concept zijn daarbij contrast, compact en corridors.»²

In het Plan van Aanpak wordt de ontwikkeling van mainport en Schipholregio vervolgens uitgewerkt voor zowel de luchtzijdige kant als de landzijdige aspecten; de bereikbaarheid van de luchthaven wordt behandeld en er worden maatregelen aangekondigd voor de wegeninfrastructuur, er worden voorstellen gedaan voor verbetering van het openbaar vervoer, van bedrijventerreinen en van de landschappelijke inrichting van het gebied.

Opvallend is de uitzonderingspositie die voor de woningbouwlokaties wordt gecreëerd: «Voor de woningbouwlocaties vindt die afweging en regulering plaats in het kader van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VINEX, deel 1: Ontwerp-planologische kernbeslissing).» Aangegeven wordt dat op basis van een aantal uitgangspunten (zoals

¹  Ibid, p. 13.

² PASO, 1991, p.33.                                         vrijwaren van open ruimte, voorkeur voor benutten bestaand stedelijk gebeid e.d.) in VINEX voor de periode 1995–2005 de voorkeuren van het Rijk voor de ontwikkelingsrichtingen voor wonen en werken in relatie tot openbaar vervoersinfrastructuur worden weergegeven. Aan de provincie Noord-Holland wordt gevraagd om, in lijn met de rijksvoorkeuren en in overleg met de samenwerkende gemeenten, in streekplanverband tot een afweging van plaats en omvang van mogelijke woon- en werklocaties te komen.¹

Voor de uitvoering van het Beleidsconvenant werd vervolgens een organisatie opgezet, die erop gericht was een breed draagvlak voor het besluitvormingsproces te garanderen, zij het met «het behoud van de eigen verantwoordelijkheid van de partijen voor wettelijke geregelde procedures»². In deze uitgebreide organisatie kregen vrijwel alle partijen (V&W, VROM, EZ, provincie, gemeenten, NV Luchthaven Schiphol, KLM, NS) een plek. De projectorganisatie bestond uit een Stuurgroep en een Projectbureau, met binnen die laatste 6 projectteams voor resp. de Project-PKB Schiphol, de Streekplanherziening, de Aanwijzing Luchtvaartwet, de Integrale MER Schiphol en Omgeving (IMER), de Inventarisatie Economische Effecten (IEE) en de uitwerking van het Masterplan Schiphol 2003–2015. De Stuurgroep werd onder voorzitterschap van de Secretaris-Generaal van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat geplaatst. VROM werd vertegenwoordigd door de Directeur-Generaal Ruimtelijke Ordening en de Directeur-Generaal Milieubeheer. Daarnaast opereerde nog een Beleidsadviesgroep, onder voorzitterschap van de Rijksluchtvaartdienst, waarin ook alle eerdergenoemde partijen waren opgenomen.

Binnen deze structuur werd daarmee verder gewerkt aan onder meer de verdere uitwerking van het ruimtelijk beleid via: – projectteam PKB: als opdracht werd meegegeven te komen tot

PKB-Schiphol, die tevens een partiële herziening van het SBL omvat. De projectleiding werd aan VROM/RPD toebedeeld. – Projectteam Streekplanherziening ANZKG: het te maken product werd omschreven als een partiële herziening van het geldende streekplan, ook inhoudende de implementatie van de PKB-besluiten voor Schiphol. Ook diende het team de voorbereiding van de eventueel aan te passen bestemmingsplannen ter hand te nemen.

Korte tijd later (juni 1991) verscheen de VINEX deel III, het Kabinetsstandpunt. Hierin wordt opgemerkt: «Voor de mainport Schiphol had de Vierde nota reeds de afweging ecologie–economie voor het voetlicht gebracht. Mede ingegeven door de grote urgentie daarvan is dit voorjaar een Plan van Aanpak door de betrokken partijen ondertekend». De verwijzing naar de afweging tussen economie en ecologie in de Vierde Nota kan gelet op de inhoud van de Vierde Nota worden aangemerkt als een wel zeer wijdse aanduiding van wat in VINO nog selectief beleid werd genoemd.

Voorts wordt aangegeven dat het PASO geheel aansluit op het beleid van de Vinex. Er is volledige overeenstemming met de infrastructuur voor openbaar vervoer, de gewenste ontwikkelingsrichtingen voor wonen en werken en het bedrijfslocatiebeleid in het Amsterdamse stadsgewest. Expliciet wordt aangegeven dat deel 1 van de project- PKB Schiphol en omgeving wordt afgerond ná vaststelling van deel III van de Vinex, waardoor ook in tijd verdere afstemmingsmogelijkheden bestaan. Daarmee wordt PASO VINEX-beleid en wordt de project-PKB expliciet de vertaling in het nationale ruimtelijk beleid.

¹  Ibid., p. 62 en 63.

²  Ibid., p. 83.

Tenslotte verschijnt in december 1993, tegelijk met deel 1 van de PKB Schiphol en omgeving, deel4van de VINEX,de PKB-tekst zoals goedgekeurd door Tweede en Eerste Kamer. De discussie van 3 jaar die tussen VINEX deel I en VINEX deel IV is gevoerd heeft het volgende opgeleverd:

– Het beleid zoals in de VINEX, PKB deel I is samengevat (11–90): De positie van de luchthaven Schiphol zal worden versterkt door de volgende maatregelen:

• a. 

  De ontsluiting van Schiphol per rail zal worden verbeterd.

• b. 

  Met het oog op een beter benutting van bedrijfslocaties aan de Westkant van Amsterdam (vooral het westelijk havengebied ) zal, in combinatie met de verbetering van de aansluiting op de A4, de Westrandweg worden aangelegd.

• c. 

  Binnen de gestelde milieuhygiënische randvoorwaarden dient een maximale benutting van de afhandelcapaciteit voor vliegtuigen, passagiers en vracht van de luchthaven Schiphol ruimtelijk mogelijk te blijven. In ruimtelijke plannen dient daarmee rekening te worden gehouden en dient de eventuele aanleg van een vijfde baan niet onmogelijk te worden gemaakt.

• d. 

  Bij de aansluiting van Nederland op het West-Europese net van hogesnelheidslijnen verdient een station op Schiphol een sterke voorkeur.

¹  PKB Schiphol en Omgeving, deel 1, december 1993, p. 5

²  PKB Schiphol en Omgeving deel 1. Daarmee werd de PKB voor het eerst uitsluitend op Schiphol gericht. Als een logisch vervolg op eerdere beleidsnota’s, waarvan de VINEX de meest recente was, en de uit het PASO voortvloeiende voornemens kreeg Schiphol van het Kabinet alle ruimte zich tot mainport te ontwikkelen(strepen PAU) ... Dat betekende niet alleen het groene licht voor de vijfde baan, maar ook het tweezijdig aanvliegbaar maken van de Zwanenburgbaan en het verlengen van de Kaagbaan in zuidwestelijke richting. Daardoor kon de luchthaven in het jaar 2015 ongeveer 40 miljoen passagiers en drie miljoen ton vracht accommoderen. Hiermee zou Schiphol een kleine terminal worden. Op de drempel van de lucht, p. 394

– In deel IV van de pkb-VINEX (december 1993) is het geworden (wijzigingen cursief):

De positie van de luchthaven Schiphol zal worden versterkt door de volgende maatregelen:

• a. 

  De bereikbaarheid van Schiphol via rail en wegzal worden verbeterd.

• b. 

  Het stadsgewestelijk openbaar vervoer in de regio Schiphol zal worden versterkt.

• c. 

  Met het oog op een betere benutting van bedrijfslocaties aan de Westkant van Amsterdam (vooral het westelijk havengebied) zal, in combinatie met de verbetering van de ontsluiting van Schiphol,de Westrandweg worden aangelegd.

• d. 

  De mainportfunctie van Schiphol zal worden versterkt binnen condities die bijdragen aan een verhoging van de kwaliteit van de leefomgeving, zoals beschreven in het Plan van aanpak Schiphol en omgeving.In ruimtelijke plannen dient daarmee rekening te worden gehouden en dient de eventuele aanleg van een vijfde baan niet onmogelijk te worden gemaakt.

• e. 

  In het licht van de toenemende emissie van luchtverontreinigende stoffen door vliegverkeer dient te worden gestreefd naar een maximaal haalbare substitutie van Europees luchtverkeer van en naar Schiphol door hogesnelheidstreinen. Het Plan van aanpak Schiphol en omgeving gaat dan ook uit van realisering van een station op Schiphol.

Op hetzelfde moment verscheen de project-PKB Schiphol (deel 1,1993). Dat deze project-PKB hét ruimtelijk kader is voor de Schipholontwikkeling, wordt in de Inleiding van deze PKB duidelijk gemaakt: «Anders dan het SBL is deze PKB slechts op één luchthaven gericht en gaat het in deze PKB om de integrale afweging van alle aspecten die relevant zijn voor de ontwikkeling van Schiphol en Omgeving»¹ (onderstreping red.).

Via de project-PKB kregen de afspraken uit PASO zo de status van nationale beleidsbeslissingen².

¹  VINAC, deel 1, p. 82.

²  VINAC, deel 3, p. 30.

3

Met de VINEX werd de Vierde Nota in het begin van de jaren ’90 uitgebreid en deels gewijzigd. Medio jaren ’90 werd een nieuwe Actualisering nodig geacht. Daartoe verscheen in januari 1996 de startnotitie MER actualisering VINEX.De mainportontwikkeling was vanaf het begin geen onderwerp van discussie in deze actualisering: de MER en daarmee de actualisering zou zich beperken zich tot twee gebieden en tot het thema van de verstedelijking. Aan de Schipholregio werd aandacht besteed vanwege de woningbouw in de Haarlemmermeer, niet vanwege de Schiphol-ontwikkeling als zodanig.

In december 1996 verschijnt de Actualisering Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra(VINAC) deel 1. In de tekst van de PKB komt de mainport op dezelfde wijze aan de orde als in de eerdere VINEX. In de toelichting wordt opgemerkt dat voor drie gebieden binnen de Randstad de inrichtingsopgave complex is en dat daarvoor nadere uitwerkingen van het beeld nodig zijn. Eén van die gebieden is de driehoek Leiden-Haarlem-Amsterdam:

«De Randstadnota, de PKB Schiphol en de VINEX kunnen als uitgangspunt dienen voor een verdere inrichting van het gebied in het kader van de gebiedsuitwerking. Samen met hetgeen is afgesproken in het Bestuurlijk Overleg over de verstedelijking is daarmee het beeld tot 2010 wel duidelijk.

Voor de verdere ontwikkeling is het van belang opnieuw het gehele gebied en de «magneetwerking» van Schiphol in beschouwing te nemen. Daarbij gaat het in de eerste plaats om de Haarlemmermeer, maar ook het aangrenzende Haarlemse stadsgewest, de zuid- en westkant van het Amsterdamse stadsgewest en de bollenstreek, ook op Zuid-Hollands grondgebied. Bij deze begrenzing kunnen verschillende vraagstukken evenwichtig en in onderlinge samenhang worden benaderd: de verdere behoefte aan werk- en woongebieden die samenhangen met Schiphol, de daarvan afgeleide infrastructuur- en groenbehoefte en vraagstukken rond de autonome ontwikkeling van glastuinbouw en bollenteelt.»¹

In december 1997 verschijnt de VINAC deel 3, het KabinetsstandpuntIn de PKB zijn de teksten met betrekking tot Schiphol ongewijzigd gebleven. Voor onder meer het gebied driehoek Leiden-Haarlem-Amsterdam wordt vanwege de complexiteit een integrale gebiedsuitwerking aangekondigd². Uitgangspunt daarbij is onder meer dat tot 2010 wordt uitgegaan van de VINEX-beleidsuitgangspunten; voor de periode na 2010 kan als dit zinvol wordt geacht hiervan gemotiveerd worden afgeweken. Als specifieke uitgangspunten voor de gebiedsuitwerking worden o.m.

meegegeven:³

– aanleg van de HSL

– aanleg Verlengde Westrandweg en Zuidtangent (OV)

– vrijwaringszone Schiphol (met 5^e baan)

– behoefte aan extra ruimte voor bedrijfsterreinen m.n. t.b.v. aan

Schiphol gebonden bedrijven Als keuzevraagstukken voor de periode vóór 2010 worden genoemd extra verstedelijkingslocaties voor de Amsterdamse regio (ca. 2000 woningen), extra bedrijfsterreinen (ca. 300 ha) in de omgeving van Schiphol, recreatieve bereikbaarheid van duinstrook en Groene Hart en stimuleringsprojecten in de binnenflank van het Groene Hart. Als keuzevraagstuk voor de periode na 2010 wordt aangemerkt het opstellen van alternatieve inrichtingsmodellen waarbij de mogelijkheden voor verdere verstedelijking in de Haarlemmermeer, de Bollenstreek en de Leidse regio worden verkend; bij de specifieke aandachtspunten daarbij

Ibid., p. 32–33.                                             wordt Schiphol of de Schiphol-effecten niet genoemd.

In de toelichting wordt voor Schiphol voorts de dubbele doelstelling aangehaald: «een beperkte uitbreiding door middel van een vijfde baan gekoppeld aan ruimtelijke maatregelen in het belang van de leefbaarheid, bijvoorbeeld door de aanwijzing van bufferzones en invetseringen in strategisch groen in de directe omgeving. Ook het verstedelijkingsbeleid in de omgeving van Schiphol hangt daar nauw mee samen.»¹ Voor de vaststelling van de bufferzone Amsterdam-Haarlem wordt verwezen naar de PKB Schiphol. «De Minister van VROM heeft aangegeven geen reden te zien om i te gaan op het verzoek van de provincie om de bufferzone te wijzigen. Zij heeft in het bestuurlijk overleg een beroep gedaan op Gedeputeerde Staten om het streekplan aan te passen aan deze PKB. Inmiddels hebben de provincie Noord-Holland en de gemeente Haarlemmermeer, alsmede een aantal andere partijen, beroepsschriften ingediend bij de Afdeling Rechtsspraak van de Raad van State tegen de

PKB Schiphol en Omgeving.»²

In de toelichting wordt verwoord dat de uitkomsten van de beleidsvorming rond de toekomst van de Nederlandse luchtvaartinfrastructuur zullen worden ingebracht in de gebiedsuitwerking. In de kaartbijlagen is een kaart opgenomen getiteld «Toekomst luchtvaartinfrastructuur», met daarop 4 aanduidingen: optimalisatie Schiphol op de huidige locatie, een satelliet in de Noordzee, overloopluchthaven Flevoland, overloopluchthaven Maasvlakte. Deze kaart legt volgens de VINAC de relatie tussen de actualisering van de VINEX en de voorbereiding van de besluitvorming over de toekomst van de luchtvaartinfrastructuur. «Het gaat om de vraag of besluiten in het kader van de actualisering later frustrerend blijken te zijn voor te maken keuzen ten aanzien van de luchtvaartinfrastructuur». Op blz. 99–101 wordt daartoe een «robuustheidstoets» op de alternatieven uitgevoerd, waarna de conclusie luidt: «Het bovenstaande maakt duidelijk dat bij geen enkele beslissing in het kader van de actualisering van de VINEX het risico bestaat dat deze later zou moeten worden betreurd wegens blokkade of frustratie van een overigens optimale keus ten aanzien van de toekomst van de luchtvaart». Daarmee wordt het prevaleren van de «sectorlijn» in de besluitvorming bevestigd: de VINAC werpt daar in ieder geval geen blokkades voor op.

Ibid., p.43. Ibid., p. 62.

TABEL 1: Overzicht beleidsnota’s Schiphol¹

Jaar

Advies c.a.

PASO-PMMS/PKB

Luchthaven

VINO/VINEX/VINAC

Rijk/provincie/ gemeente (overige)

05-85 11-85

12-85

03-86

04-86

05-86 06-86 11-86

06-87

07-87 10-87

88 01–88

89

Herbezinnings Nota V+W

3-scenario’s 1985– 2010, Centraal Plan Bureau

Structuurschets Stedelijke Gebieden (SSG)

Ruimtelijke Verkenningen Hoofdinfrastructuur (RUVEIN)

Beleidsstandpunt bedrijfsterreinen rondom Schiphol (provincie NoordHolland)

Commissie v.d Zwan: Schiphol naar het jaar 2000

Notitie Ruimtelijke

Perspectieven

(NRP)

Advies Raad van advies voor de ruimtelijke ordening (RARO) t.b.v. Vierde Nota

RPC Werkcommissie regio Schiphol – Een ruimtelijke strategie voor de middellange termijn.

Streekplan Amsterdam-Noordzeekanaal-gebied ANZKG

Herziene PKB Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen in Tweede Kamer

RLD/RWS/NVLS/KVK-Casestudie Schiphol Chipshol: Atlanta Airport: voorbeeld Schiphol?

Buck- De economische betekenis van Schiphol voor de Rijnen Bollenstreek

03–88

11–88

Chipshol Forward NV – Schiphol Airport no.

VINO deel c: advies RARO

Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VINO) deel a: beleidsvoornemen VINO deel b: hoofdlijnen inspraak

Structuurschema Verkeer en Vervoer SVV-II a: beleidsvoornemen (VROM, V&W)

Compleetheid wordt niet gepretendeerd; weergegeven zijn de voor de evaluatie van het VINEX-beleid meest relevante beleidsstukken.

Jaar

Advies c.a.

PASO-PMMS/PKB

Luchthaven

VINO/VINEX/VINAC

Rijk/provincie/gemeente (overige)

12–88

1990

01-90 03-90

04-90 06-90

09-90 11-90

12-90 1991

05-92

VINO deel d: regeringsbeslissing

Stellingname VINO

Advies ARS Master-plan Schiphol 2003

Advies RARO over besluitvorming PASO

KVK Haarlem e.o. – Schiphol Central Business District; keuzes en consequenties

– Milieu-beleidsplan Lucht-haven Schiphol

Structuur-visie 2003–2010 Luchthaven Schiphol

PASO, Concepteindrapport

Vierde Nota Extra, deel 1: beleidsvoornemen (VINEX)

Nadere Uitwerking Randstad Internationaal

VINEX, deel III kabinetsstandpunt

Ontwerp-Structuurvisie Noord-Holland 2015 (provincie)

Provincie NoordHolland:

– Strategische keuzen Schiphol (Ontwerp) Ministerie EZ: – Nota Economie met Open Grenzen

SVV-II regeringsbeslissing (VROM, V&W) Nationaal Milieubeleidsplan NMP-plus (VROM, EZ, LNV en V&W)

Provincie: Structuurvisie Noord-Holland 2015

Vervolgrapport Nota

Economie met Open

Grenzen

VINEX, deel IV: PKB

Nationaal Ruimtelijk beleid (NRB)

Streekplan Haarlemmermeer Tussentijds

Jaar

Advies c.a.

PASO-PMMS/PKB

Luchthaven

VINO/VINEX/VINAC

Rijk/provincie/gemeente (overige)

10-94

12-94

01-95

02-95

Aanvullend Milieu Effect Rapport AMER (PMMS)

05-95 06-95

08-95

12-95

UitvoeringsMER 5P (PMMS)

01-96 02-96

05-96 06-96

09-96 09-96 11-96 12-96 12-96

02-97

CPB over notitie Vervoers-ontwikkeling

PKB Schiphol en Omgeving deel 2a: reacties

PKB Schiphol en omgeving, deel 2b:

reacties op PKB en

AMER

PKB Schiphol en omgeving deel 3:

kabinetstandpunt

PKB Schiphol en omgeving, deel 3a: kabinetstandpunt na verwerking moties

PKB Schiphol en omgeving, deel 4: Regerings-beslissing zoals goedgekeurd door Tweede en Eerste Kamer

Startnotitie MER Actualisering VINEX

Voortgangsrapportage PKB

Aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol

Perspectieven-nota Toekomstige Nationale Luchthaven Infrastructuur (TNLI)

Randstad en Groene Hart

Actualisering Vierde Nota (VINAC), deel 1

Ministerie EZ: Ruimte voor regio’s. Ruimtelijk Economisch beleid tot 2000

Visie op verstedelijking en mobiliteit. Een bouwsteen voor de actualisering van het ruimtelijk beleid na 2005. Min. V&W – Structuurschema Groene Ruimte (VROM, LNV)

Vaststelling PS Partiële Herziening Streekplan ANZKG (1987) voor H’meer/Schiphol – Randstad-inbreng Actualisering VINEX; Integratienota

Notitie vervoersontwik-keling Schiphol; Tweede Kamer

Notitie vervoersontwik-keling Schiphol; Eerste Kamer

Koepelstudie economische effecten infrastructuur

Jaar

Advies c.a.

PASO-PMMS/PKB

Luchthaven

VINO/VINEX/VINAC

Rijk/provincie/gemeente (overige)

06-97

06–99

12–99 03–00

Voortgangsrapportage Amsterdam Airport PKB Schiphol en                  Schiphol – 3 Mainport

Omgeving                            Systemen

VINAC, deel 3

De Ruimte van Nederland. Startnota Ruimtelijke Ordening 1999

Toekomst nationale luchthaven (ONL) Evaluatie PKB Schiphol en Omgeving

Nota Milieu en economie, VROM, EZ, LNV, V&W

– PS Noord-Holland – Strategische luchtvaartontwikkeling Toekomstvisie Haarlemmermeer 2015

NMP 3, VROM, EZ, LNV, V&W, Fin, BZ

PS Noord-Holland – Strategische luchtvaartontwikkeling; reactie IBV PS N-Holland – Strategische luchtvaartontwikkeling; visie en rol provincie in Schipholdiscussie

Nota Ruimtelijk economisch beleid NRB Min. EZ Nota Binding Amsterdam-Schiphol

• 3. 

  OVER BELEIDSVOORBEREIDING EN -UITVOERING

3.1 Beleidsvoorbereiding en prognoses

De Algemene Rekenkamer heeft op 27 oktober 1998 aan de Tweede Kamer het rapport «Groeicijfers Schiphol» aangeboden. Het rapport is geschreven in opdracht van de Tweede kamer na aanleiding van de groei van Schiphol, die sneller is dan verwacht. In dit rapport evalueert de rekenkamer de gehanteerde groeicijfers bij het opstellen van de PKB Schiphol en Omgeving en de wijze waarop deze betrokken zijn in de besluitvorming.

De Algemene Rekenkamer geeft in haar rapport aan dat de invoer-gegevens van de modellen, op basis waarvan de verschillende prognoses gemaakt zijn, bij het vaststellen van de PKB Schiphol en Omgeving niet meer actueel waren. Men ging uit van het European Renaissance/ European Liberalisation (ER/ELi)-scenario van de Werkgroep Inventarisatie Economische Effecten (IEE). Volgens dit scenario zou Schiphol met 3,5% groeien, waarmee volgens de commissie een historische trend werd voortgezet. De feitelijk groei tussen 1980 en 1991 was echter 5% en de groei in de jaren vlak voor de vaststelling was zelfs nog hoger; er zou bij het ER/ELi-scenario dus een trendbreuk optreden.

Van de in de IEE genoemde drie scenario’s¹, is het ER/ELi-scenario het enige scenario waarbij zowel de mainport- als de milieudoelstelling gehaald kon worden. De andere twee scenario’s werden buiten beschouwing gelaten, terwijl het gelijkwaardige toekomstbeelden betrof. De Algemene Rekenkamer concludeert dan ook dat er van het ER/ELi-scenario is uitgegaan omdat dit het meest wenselijke scenario was, niet het meest realistische.

Verder geeft het rapport aan dat niet alle aanwezige informatie voor de modellen is gebruikt. Zo werd bijvoorbeeld de marktstrategie van de KLM in het groeimodel buiten beschouwing gelaten, terwijl de KLM had aangegeven dat haar marktstrategie grote gevolgen voor Schiphol kon hebben. Bovendien waren de modellen van externe veiligheid en stank tijdens het opstellen van de PKB nog in ontwikkeling en stond het model voor geluidsbelasting ter discussie.

¹ Global Shift/Business as Usual, European Renaissance/European Liberalisation en Balanced Growth/Global Liberalisation. De IEE (p.18) benadrukt dat: Het geheel van combinaties geeft de totale bandbreedte van mogelijke ontwikkelingen aan. Omdat niet op voorhand gezegd kan worden dat het ene scenario waarschijnlijker is dan het andere, zal een goed plan aan Schiphol in alle scenarios de kans moeten bieden de dubbeldoelstelling te realiseren.

De Algemene Rekenkamer plaatst de volgende kanttekeningen bij de informatievoorziening van de minister aan de Tweede Kamer (p.60): – «De minister van V&W heeft de Tweede Kamer bij de publicatie van de PKB geïnformeerd over de snelle groei van Schiphol. Daarbij werd niet de werkelijke gemiddelde groei in de jaren 1990–1994 vermeld, maar slechts de (lagere) gemiddelde groei in de jaren 1980–1994. – De Stuurgroep PMMS en daarmee de betrokken ministeries hadden de beschikking over prognoses van de NVLS. De minister van Verkeer en Waterstaat stelde in een overleg met de Tweede Kamer echter dat geen andere gegevens beschikbaar waren. Overigens is blijkens de notulen in de Stuurgroep PMMS niet over de NVLS prognoses gesproken. Dit is in overeenstemming met hetgeen de minister de Kamer later meedeelde.»

Oostzaan: groei Schiphol op basis van verkeerde gegevens De groei van het aantal vliegbewegingen op Schiphol wordt op basis van gedeeltelijk verkeerde gegevens toegestaan. Vliegtuigen wijken vaak af van de voorgeschreven routes» Bovendien worden vliegtuigen met minder dan 65 dB lawaai niet meegerekend. Dat stelt het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan in een brief aan de Tweede-Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat. Het dringt er bij de commissie op aan de discussie te voeren met de juiste gegevens-Oostzaan werd in 19^6 overvallen met de komst van twee vliegroutes vanaf en naar de Zwanenburg-baan over haar grondgebied en het nabijgelegen recreatiegebied"" HetTwiske. Oostzaan heeft steeds gesteld dat de werkelijke overlast groter is dan de betekemngen-Volgcns de gemeente wordt de werkelijke geluidshinder kunstmatig verlaagd waardoor een onjuist beeld ontstaat.         (ANP)

Bron: Metro, 20 april 2000

3.2. Beleidsuitvoering

De uitvoering van het beleid geschiedt op verschillende wijzen. Er kunnen voorwaarden geschept worden, normen gesteld en gehandhaafd worden en men kan preventief te werk gaan door milieuzones in te stellen en huizen te isoleren en te saneren. Deze verschillende wijzen zullen in de komende paragrafen aan de orde komen.

3.2.1. Voorwaarden scheppen

Om de luchtzijdige groei van Schiphol mogelijk te maken, is het noodzakelijk om voorwaarden te scheppen aan de landzijdige kant. Met name infrastructurele investeringen zijn van belang om de bereikbaarheid van Schiphol veilig te stellen en te verbeteren. Technopolis geeft in een recent uitgekomen rapport¹ aan dat bereikbaarheid, ondanks dat dit een van de hoofdaandachtspunten van beleid is sinds de VINO, nog steeds door bedrijven als een van de meest kritische punten wordt aangegeven. In het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) zijn 111 beleidsdoelen geformuleerd, waarvan een aantal investeringen in weginfrastructuur en openbaar vervoer betreffen. Van deze beleidsdoelen zal in deze paragraaf gekeken worden in hoeverre ze gerealiseerd zijn.

Maatregelen weginfrastructuur

Realisatie weginfrastructuur in 2000

– herindeling dwarsprofiel A4 tussen A9 en de A10

Volgens PKB Schiphol en Omgeving gepland in de periode 1998–2003, maar wordt nergens meer gemeld.

– volledig maken van aansluiting S20 op de A4, te bepalen in tracéprocedure, en de N22

Aansluiting S20 (nu N207) op A4 is gereed. Met de aanleg van de N22 is begonnen, gereed in 2002.

– verbreding van de A6 (tussen Almere en Muiderberg)

Volgens MIT 2000–2004 tracébesluit in 2000/2001

gedeeltelijke verbreding van de A8

Gereed

– verbreding van de A9 tussen de Wijkertunnel en ten westen van Badhoevedorp

De studie naar aanpassing van de A9 is stopgezet

– uitvoeren tunnelprojecten conform nadere besluitvorming

De Wijkertunnel is gereed, de trajectstudie voor de Coentunnel is nog niet afgerond, volgens (informele) planning in 2001. Het besluit is afhankelijk van financiering)

– uitvoeren knelpuntenstudies en formuleren van oplossingen voor bereikbaarheid Schiphol in de tweede planperiode

Maatregelen aan HWN t.b.v. Schiphol wordt meegenomen in afspraken over bereikbaarheidspakket: betaalstroken benuttingsmaatregelen (A4, A9, A2, A1). Afspraken zijn in de maak in het kader van het ONL die vooral betrekking hebben op het OWN.

– aanleg Verlengde Oude Haagseweg voor de relaties met het Amsterdamse

Nog wel in MIT 2000–2004, maar voorlopig nog niet aan de orde.

– vergroting capaciteit/aanleg van ringwegstelsel op luchthaven/SADC-terreinen (dienstwegen, parallelwegen, Fokkerweg)

Aanleg Beech Avenue in planvorming gaande, wellicht een gefaseerde aanleg; realisering voorzien in 2001/2002.

– vergroting capaciteit en regionale infrastructuur in relatie tot de luchthaven (T75 en S21-Hoofdvaart/Ringvaart)

T75 (nu N232) geen capaciteitsvergroting voorzien.

N 201: verbreding A4-Fokkerweg in 2002; realisering omlegging Aalsmeer/Uithoorn ca. 2005 N201/A4: vergroten capaciteit aansluiting

– verbeteren dan wel realiseren van aantakking luchthaventerreinen aan regionale/nationale infrastructuur.

Meegenomen in Beech Avenue, N201/A4

¹ In het MIT 2000–2004 worden benuttingsmaatregelen en investeringen in weg- en openbaar-vervoerinfrastructuur weergegeven.

Maatregelen openbaar vervoer

Realisatie openbaar vervoer 2000

– realiseren infrastructuur voor spitsbussen naar Schiphol in de eerste planperiode

Gereed

– verdubbeling NS-traject Hoofddorp-Schiphol-Sloterdijk in de eerste planperiode Hoofddorp-Schiphol-Riekerpolder/zgn. 4–6-4: gereed 2000

– realiseren 6-sporigheid traject Amsterdam CS-Zaanstraat in de eerste planperiode

Gereed

– Aanleg Utrechtboog en Hemboog in de eerste          Utrechtboog: 2005

planperiode                                                                       Hemboog 2004

Maatregelen openbaar vervoer

Realisatie openbaar vervoer 2000

– Aanleg Sneltramringlijn Ij-as/nieuw-oost/ Zuidoost/Sloterdijk/Ij-as en zuidtangent Haarlem Amstelveen (snelbus) in de eerste planperiode. Nadere uitwerking in het kader van de vervoer-regio.

– nadere beslissing over de Noordzuidlijn, de verbinding Amsterdam-Schiphol en de gehele Zuidtangent Ijmond Weesp zullen op het beleidsmatige ijkmoment 1993 worden genomen na afronding studie.

– realiseren van een intern transportsysteem op de luchthaven in de tweede planperiode

– opstellen van een verkeers-en vervoersplan in hoofdlijnen voor de noordvleugel Randstad met extra aandacht voor de regio Schiphol in de tweede planperiode (ijkmoment 2001).

– instellen van een ROA-vervoersregio op korte termijn

Gedeelte Sloterdijk-Zuid-Oost is gereed Zuidtangent: gedeelte Sloterdijk-zuid-oost is gereed in 2002, voor gedeelte Hoofddorp-Aalsmeer-Uithoorn is planvorming gestart.

Over het traject tot WTC is de Tweede Kamer akkoord, het traject WTC-Schiphol is in studie.

Staat in MIT, planvorming is gaande, maar waarschijnlijk gefaseerde uitvoering: eerst Schiphol-Aalsmeer, wellicht later naar Hoofddorp/railterminal.

In het kader van ONL is overleg met het Rijk gaande over afspraken financiering maatregelen pakket weg en ov.

De regio bestaat al jaren. RVVP ook. Wordt geëvalueerd.

In de PKB Schiphol en Omgeving zijn een aantal additionele infrastructurele projecten opgenomen. In de Evaluatie PKB Schiphol en Omgeving wordt aangegeven hoever deze projecten gevorderd zijn: – Aanpassing van de A4 tussen de knooppunten de Hoek en

Badhoeverdorp: nadert zijn voltooiing. De werkzaamheden aan de tweede Schipholtunnel zijn vrijwel afgerond. – Omlegging A9 bij Badhoeverdorp: verwachting dat dit minder urgent is bij realisatie aanleg Verlengde Westrandweg. – Aanleg T106: in volle gang – N201: een Masterplan is opgesteld – N22 Noord¹: begin gemaakt met de aanleg

In de Evaluatie PKB Schiphol en Omgeving wordt verder aangegeven dat in 2000 een nieuw perron op het station Schiphol gereed zal zijn en in 2001 het kerntraject Zuidtangent.

3.2.2. Normen stellen en handhaven

Gedurende het gehele proces van beleidsontwikkeling rond Schiphol blijkt sprake te zijn geweest van onduidelijke of ontbrekende informatie. De Algemene Rekenkamer heeft daarover in haar rapport over Groeicijfers Schiphol het nodige opgemerkt. Ondanks dat blijft de wijze van presenteren ook in de meest recente nota’s (de evaluatie van de PKB van maart 2000 en het rapport Toekomst van de Nationale Luchthaven van december 1999) vraagtekens oproepen.

In deze paragraaf worden daarvan twee voorbeelden gegeven:

¹ De N22 Noord is van belang ter vervanging van een aantal lokale wegen die zullen worden doorsneden als gevolg van de vijfde baan.

Geluid

• • 

  Evaluatie PKB Schiphol en Omgeving, p. 15

Het hoofdstuk «Milieu» wordt geopend met een figuur (3.1) getiteld

«Vliegbewegingen versus economische en milieu-effecten». De bladzijde wordt gedomineerd door de grafiek, die voor de periode 1990–1998 vier lijnen toont: twee opgaande lijnen (het toenemend aantal vliegbewegingen en de toenemende werkgelegenheid) en twee neergaande lijnen (het aantal woningen binnen de 35 Ke en het aantal 20 Ke ernstig gehinderden). Onder de grafiek wordt vermeld dat het onderwerp milieu de volgende deelaspecten omvat: geluid, externe veiligheid, luchtverontreiniging en geurhinder, bodem en water en gezondheidskundige evaluatie Schiphol.

Figuur 3.1 Vliegbewegingen versus economische en milieu-effecten

De grafiek wekt de suggestie dat de dubbele doelstelling is gehaald, maar in werkelijkheid worden hier appels met peren vergeleken. Immers, de werkgelegenheidstoename heeft zeer waarschijnlijk betrekking op een andere oppervlakte én heeft een andere teleenheid dan het aantal woningen in de 35 Ke of het aantal ernstig gehinderden in de 20 Ke. In werkelijkheid is sprake van een toename van geluidsproductie voor het gehele gebied door het toenemende aantal vliegbewegingen. Door het nemen van technisch operationele maatregelen, het gebruik van stillere vliegtuigen, het weren van de meest lawaaiige vliegtuigen en een op hindervermijding gericht baangebruik komen de berekende contouren ondanks dat wel uit op minder gehinderde woningen c.q. mensen. En wanneer de keuze was gevallen op het weergeven van bijvoorbeeld het milieu-effect «geur» of «luchtverontreiniging» had het resulterende beeld een andere suggestie gewekt.

In de bijlage is een essay over geluid en de contouren bijgevoegd, waarin wordt ingegaan op de wijze waarop met invoergegevens wordt omgegaan om aan de gestelde normen te kunnen voldoen en op welke wijze in dat kader ook model-aanpassingen hebben plaatsgevonden om aan de gestelde norm te kunnen beantwoorden.

Veiligheid

• • 

  Toekomst Nationale Luchthaven, december 1999, p. 26

In de nota Toekomst Nationale Luchthaven is een figuur opgenomen over de externe veiligheid, waarin risico-contouren worden vergeleken

(opgenomen in het kleurenkatern).

Op de kaart zijn ingetekend:

– de huidige vrijwaringszone

– de IR-contour voor 2010 op basis van een verkeersscenario (incl.

kleuren legenda voor de diverse veiligheidscoëfficiënten; getrokken lijn) – IR-contouren conform de Aanwijzing voor het vijfbanenstelsel (incl.

kleuren legenda voor de diverse veiligheidscoëfficiënten; gestippelde lijn) De eerste kanttekening die bij de figuur gemaakt kan worden is de omschrijving van de legenda betreffende de contouren. Het is ontoegankelijke deskundigentaal, wat eenvoudig te verhelpen zou zijn geweest. De eerste contour is een contour gebaseerd op een niet nader gespecificeerd verkeersscenario in 2010 (waarschijnlijk ca. 600 000 vliegbewegingen) en de tweede contour is de contour conform de PKB van 1995 betreffende de externe veiligheidssituatie in 1992.

Als men deze legenda eenmaal begrepen heeft en de figuur vervolgens bestudeert, dan moet men constateren dat de gestippelde lijnen vergeleken met de getrokken lijnen van dezelfde kleuren verschillen vertonen. De gestippelde lijnen beslaan een ruimer gebied dan de getrokken lijnen, hetgeen zou betekenen dat de veiligheid in 2010 verbeterd is ten opzichte van 1992.

Toch is hier ook sprake van het vergelijken van appels en peren en wel om een aantal redenen. Zo is de eerste vraag waarom niet gekozen is voor het ijkpunt 1990. Er zijn immers cijfers van het bureau Technica (een vermaard onderzoeksbureau op het gebied van externe veiligheid in Londen) die dateren uit 1990. De resultaten waren niet conform de verwachtingen en het rapport is niet uitgebracht. Het is pas boven tafel gekomen toen de Bijlmerramp in 1992 plaats heeft gevonden. Ook toen pas toen heeft de NLR een opdracht gekregen om een model te maken voor het berekenen van de externe veiligheid. De eerste resultaten gaven nog hogere risico-cijfers te zien dan het Technica-rapport had gedaan, namelijk een ongelukkenkans van 6 x 10^-7 x het aantal vliegbewegingen. Dat resultaat is voor 1992 in de grafiek weergegeven. Na veel discussie is in 1998/1999 het model gewijzigd en nagerekend en is de formule aanzienlijk teruggebracht naar 2,7 x 10^-7 x het aantal vliegbewegingen. Dat resultaat is opgenomen in de tweede contour.

Beide resultaten worden weergegeven in één grafiek, maar het zijn verschillende modellen met een verschillende input gemeten op verschillende momenten. In feite is het en vergelijking van een appel met en tennisbal; alleen de vorm en de omvang zijn gelijkwaardig.

In de bijlage is een essay over veiligheid toegevoegd, op basis van een artikel geschreven ten behoeve van de deskundigenconferentie van maart 2000.

Geur

Zoals vermeld in hoofdstuk 1 werd in de PKB Schiphol en Omgeving de norm voor geurhinder vastgesteld, te weten een «stand still» van het aantal inwoners binnen de 98 percentiel 1 Ge per m³ en 99,5 percentiel 1 Ge per m³ in 2003 ten opzichte van 1990. In eerste instantie was men erg optimistisch over de haalbaarheid van deze stand still en dacht men zelfs dat het aantal geurgehinderden kon afnemen, maar tijdens de TNLI discussies bleek dat stand still van de geurhinder niet haalbaar was. In de Toekomst van de Nationale Luchthaven wordt vervolgens de norm van stand still verlaten, met als motivatie dat men slechts geuroverlast heeft in een klein gebied rond de luchthaven en dat het daarom niet zinvol is om beleid op rijksniveau te ontwikkelen. In werkelijkheid kan men niet aan de stand still voldoen.

Luchtkwaliteit

Bij het bepalen van de luchtkwaliteit worden de totale emissies van vliegverkeer, wegverkeer, industrie, land- en tuinbouw en ruimteverwarming samengenomen. Op deze manier wordt de norm voor stand still ten opzichte van 1990 gehaald, door de afnemende emissies per auto, maar de luchtverontreiniging veroorzaakt door het vliegverkeer neemt wel toe.

3.2.3. Preventie: milieuzones

Het instellen van milieuzones rondom Schiphol is een manier om te voorkomen dat nieuwe milieugevoelige bestemmingen in de omgeving van Schiphol gebouwd worden. In de PKB Schiphol en Omgeving zijn de veiligheidszones en de vrijwaringszone geïntroduceerd. Al sinds de Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen werkt men met geluidszones, met name met de 35 Ke zone.

De geluidzones worden vastgesteld in de luchtvaartwet. De huidige 35 Ke zone dateert uit 1996, maar zal binnenkort bij de wijziging van de luchtvaartwet aangepast worden. De geluidscontouren geven de werkelijke geluidsbelasting aan of een voorspelde geluidsbelasting. De geluidscontouren dienen binnen de geluidszones te liggen. Ondanks het feit dat in het beleidsvoornemen van het SBL al wordt aangegeven dat binnen de toen nog indicatieve zones een terughoudend beleid ten aanzien van nieuwbouw dient te worden gevoerd, hebben woonkernen zich binnen de 35 Ke zones uitgebreid. Figuur 3.1 (zie kleurenkatern) en 3.2 (zie kleuren-katern) laat de 20 en 35 Ke zone van 1990 respectievelijk de huidige 35 zone zien en de toename en afname van woonkernen tussen 1992 en 1998.

In de PKB Schiphol en Omgeving (december 1995) is besloten een vrijwaringszone in te stellen, «teneinde de noodzakelijke condities te kunnen bieden voor het handhaven of realiseren van ruimtelijke kwaliteit en ter verbetering van de milieukwaliteit».De vrijwaringszone wordt effectief gemaakt binnen het instrumentarium van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en is gebaseerd op de 30 Ke zone, omvat bijna de gehele 10^-6 individueel risico contour en betrekt eveneens algemene uitgangspunten met betrekking tot de gewenste ruimtelijke kwaliteit van woon- en leefmilieu. Binnen de vrijwaringszone wordt de bouw van nieuwe woningen en andere milieugevoelige bestemmingen in beginsel niet toegestaan, mits deze niet al zijn vastgelegd in vigerende bestemmingsplannen. Voor de geluids- en externe veiligheidszones binnen de vrijwaringszone is gedeeltelijk een strenger beleid van kracht. Zo zal de veiligheidszone in engere zin, de 5x10^-5 zone, uiterlijk in 2015 bewonings-vrij dienen te zijn en geldt voor de 35 Ke zone een bouwverbod voor nieuwe woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen (behoudens ontheffing).

Het kabinet verzoekt in de PKB Schiphol en Omgeving de gemeenten en provincies die (gedeeltelijk) binnen de vrijwaringszone liggen, de vrijwaringszone op te nemen in hun ruimtelijke plannen en selectief te zijn ten aanzien van de vestiging van nieuwe bedrijven en kantoren binnen de vrijwaringszone.

In de partiële herziening Streekplan ANZKG Haarlemmermeer /Schiphol (december 1995) is de vrijwaringszone opgenomen. In dit streekplan wordt voorlopig uitgegaan van twee vrijwaringszones, behorende bij het 4-banenstelsel en het 5-banenstelsel. Beide vrijwaringszone verschillen van de vrijwaringszone die in dezelfde maand in het regeringsbesluit PKB Schiphol en Omgeving wordt aangegeven. In de PKB wordt niet aangegeven op welk banenstelsel de vrijwaringszone is gebaseerd. In de Toekomst van de Nationale Luchthaven, het regeringsbesluit van december 1999, wordt de huidige vrijwaringszone, gebaseerd op het 5-banenstelsel, gepresenteerd, welke eveneens verschilt met die uit het streekplan en uit de PKB Schiphol en Omgeving.

In de evaluatie PKB Schiphol en Omgeving 1999 wordt aangegeven dat er omtrent de begrenzing van de vrijwaringszone bij het bedrijventerrein Badhoeverdorp-Zuid en de externe veiligheidszone een verschil van inzicht bestaat tussen provincie en rijk. Tegen de aanwijzing op het streekplan die de minister van VROM op deze twee punten gegeven heeft, liep tot voor kort nog een beroep. Recentelijk is door de provincie de vrijwaringszone overgenomen zoals weergegeven in de Toekomst van de Nationale Luchthaven. De meeste gemeenten zullen dit jaar de vrijwaringszone in hun bestemmingsplannen hebben opgenomen.

De evaluatie PKB Schiphol en Omgeving geeft aan dat het aantal woningen binnen de vrijwaringszone gebaseerd op het vijfbanenstelsel tussen 1991 en 1998 met 1 125 woningen is toegenomen. De toename sinds de instelling van de vrijwaringszone in december 1995 is 268 woningen. De toename kan worden verklaard door de uitvoering van bestemmingsplannen die al klaar waren ten tijde van de PKB en door ontheffingsbepalingen.

Hier bijgevoegd zijn een drietal kaarten (figuur 3.3, 3.4 en 3.5, in het kleurenkatern), waarop de huidige vrijwaringszone 5p wordt aange-geven.¹ Bij figuur 3.3 en figuur 3.4 valt het op dat binnen de vrijwaringszone de mate van verstedelijking gering is; het grootste gedeelte van het gebied binnen de zone heeft minder dan 500 adressen per km², alleen een gedeelte van Amstelveen dat binnen de vrijwaringzone valt, heeft gedeeltelijk meer dan 2500 adressen per km². Nauwkeurige bestudering van figuur 3.3 en figuur 3.4 laat vervolgens zien dat op een klein aantal plaatsen binnen de vrijwaringszone de verstedelijking tussen 1992 en 1998 is geïntensiveerd. Figuur 3.5 maakt duidelijk dat er een uitbreiding is van een aantal woonkernen binnen de vrijwaringszone tussen 1992 en 1998.

3.2.4. Isoleren en saneren

Een actief beleidsmiddel om Schiphol te laten groeien zonder de milieugrenzen te overschrijden, is het isoleren en saneren van huizen in de omgeving van Schiphol.

In het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen (deel e?) is een presaneringsprogramma geïntroduceerd om de geluidhinder te beperken. Dit programma, dat in de PKB Schiphol en Omgeving wordt aangeduid met «isolatie eerste fase» betreft de isolatie van circa 4350 woningen. In het PASO is besloten om het presaneringsprogramma te versnellen om zo ook in de eerste planperiode de geluidhinder te kunnen beperken. In de PKB Schiphol en Omgeving (december 1995) wordt aangegeven dat het _{1 Afkomstig uit de Toekomst van de Nationale} programma «isolatie eerste fase» in 1995 (!) gereed zal zijn. De «isolatie Luchthaven, december 1999.                             tweede fase» dient gereed te zijn voor de in gebruikneming van de vijfde baan en betreft de woningen binnen de 40 Ke-contour van het vier- en vijfbanenstelsel. (checken evaluatie PKB) Aangezien de Nederlander gewend is om met open ramen te slapen en ook buitenshuis geluidshinder ondervindt, geeft het isoleren van woningen onvoldoende ruimte aan de luchtvaart.

In de PKB Schiphol en Omgeving is bepaald dat het gebied binnen de veiligheidszone in engere zin (5x10^-5) in 2015 bewoningsvrij dient te zijn. Om hoeveel woningen het gaat, wordt niet aangegeven. In de Toekomst van de Nationale Luchthaven (december 1999) wordt door het kabinet sloop mogelijk als onvermijdelijk gezien om een grotere luchthaven te kunnen laten functioneren, maar maakt hierover pas een keuze op basis van m.e.r.-onderzoeken. Juridisch is het slopen van huizen via een streekplan mogelijk, maar in praktijk wordt slopen, maatschappelijk gezien, niet haalbaar geacht.

• 4. 

  LUCHTVAART- EN LUCHTHAVENONTWIKKELING IN DE 21^STE EEUW EN HET RUIMTELIJK BELEID

4.1. Ontwikkelingen in luchtvaart en luchthaven

Tot het eind van de jaren tachtig was de Europese luchtvaart een strikt gereguleerde markt, ondanks het Europese integratieproces dat in 1957 in gang gezet werd met het Verdrag van Rome. Men vreesde dat bij concurrentie de eigen nationale luchtvaartmaatschappijen het niet zouden overleven. Pas in 1987 begon de Europese Ministerraad, na jarenlange druk, met de deregulering van de luchtvaartmarkt. Zij deed dit aan de hand van een drietal pakketten in 1987, 1990 en 1992, waarin zaken als tarieven, capaciteit, toetreding en concurrentieverstorende overeenkomsten werden geregeld. Met de invoering van de deregulerings-maatregelen beoogde de Europese Commissie meer concurrentie, een efficiënte markt en een betere kwaliteit van de Europese luchtvaart tegen lagere tarieven te verkrijgen.¹

Als gevolg van de deregulering van luchtvaartmarkt werd het voor luchtvaartmaatschappijen noodzakelijk hun concurrentiepositie te versterken. Een van de strategieën die ze hierbij volgde was het invoeren van het zogenaamde «hub en spoke» concept. Deze strategie is overgenomen uit de Verenigde Staten waar de luchtvaartmarkt een decennia eerder al was gedereguleerd. Binnen de hub en spoke netwerken zijn de hub-luchthavens de vervoersknooppunten en hebben de spoke-luchthavens met name een aanvoerfunctie voor de hub. Een belangrijk voordeel van het «hub en spoke» concept is dat via de hub-luchthavens verbindingen mogelijk zijn tussen steden waartussen regelmatige directe verbindingen economisch onrendabel zijn. In het afgelopen decennium hebben de grote luchthavens van Europa, waaronder Schiphol, zich ontwikkeld tot hub. Deze ontwikkeling ging gepaard met een zeer sterke groei, mede door de liberalisering van begin jaren negentig.²

¹  In vrije vlucht. Deregulering en de netwerkpositie van Europese luchthavens. G. Burg-houwt, 1999

²  Ruimte voor luchtvaart. De business case: een integrale afweging. Schiphol Group, 1999

De groei en de verdeling van marktaandelen in de luchtvaart over luchtvaartmaatschappijen en over luchthavens is onderhevig aan een groot aantal onzekerheden. Dat geldt extra in Europa waar, door een nog begrensde deregulering en beperkt open marktsituatie (in tegenstelling tot de USA, waar de luchtvaart vergaand gedereguleerd is) nog niet scherp valt te traceren hoe hier de luchtvaart zich verder zal ontwikkelen over de verschillende carriers en luchthavens. Als hier de deregulering, conform de intenties van de Europese Unie, doorzet en de beschermingsconstructies voor de nationale «carriers» verder worden afgebouwd, kunnen aanzienlijke verschuivingen ten opzichte van vandaag worden verwacht. De belangrijkste bepalende factor in internationaal verband is echter de competitie op de wereldmarkt. Hier is sprake van een grote differentiatie naar deregulering en naar openheid van markten. Naast vele bilaterale luchtvaartovereenkomsten is er onder druk van de deregulering in de USA een toename van een open markt buiten de USA. Het belangrijkste gegeven is hier de vorming van wereldomspannende allianties van belangrijke «carriers», die ten opzichte van elkaar in scherpe concurrentie om de belangrijkste marktaandelen kampen. Daarbij is de dominantie van bepaalde allianties (via de deelnemende carriers) in bepaalde luchtvaartknooppunten, luchthavens met een hub status (mainport), een doorslaggevende troef. Buiten de allerbelangrijkste luchthavens in de wereld, zoals Heathrow bij Londen en J.F. Kennedy bij New York, is in dit spel de hub-status van een luchthaven manipuleerbaar en object van uitgesproken economische competitie. De invloed en speelruimte van deze allianties ten opzichte van onderscheiden overheden is aanzienlijk, zeker op het ogenblik als zij via de deelnemende «carriers» steun weten te verwerven in onderscheiden landen en luchthavens. Het rangordesysteem van «hub and spokes», blijkt bij luchthavens evenzeer als bij zeehavens, in de dynamiek van de economische competitie gewijzigd en aangetast te worden. In een rapport van de Schiphol Group¹ worden twee mogelijke ontwikkelingen binnen het «hub-and-spoke» concept aangegeven. De ontwikkeling in de richting van een beperkt aantal superhubs, elk gebouwd rond de thuisbasis van één alliantie, of de ontwikkeling tot een multihubnetwerk. De laatste ontwikkeling, waarbij elke alliantie gebruik maakt van verschillende belangrijkste hubs per continent, lijkt het meest voor de hand te liggen. In de eerste plaats omdat allianties de voorkeur zullen geven te bouwen op hun huidige multihubstructuren; zo kunnen ze hun huidige sterke positie in de thuismarkten van hun hubs veilig stellen. Ten tweede biedt een multihub-structuur meer ruimte en flexibiliteit voor groei.

Onderzoek² toont inmiddels dat andere dan de huidige belangrijkste luchthavens als «hub» luchthaven benut gaan worden. Daarnaast blijkt zich tussen «spoke»-luchthavens groei in het luchtverkeer af te tekenen. Dit alles houdt in dat het internationaal systeem van luchthavens enerzijds veel complexer en gedifferentieerd wordt dan men aan het begin van een zuiver «hub» en «spoke» systeem zou verwachten. Daarnaast wordt de differentiatie tussen luchthavens ook meer uitgesproken op ander vlak, bijvoorbeeld naar segmenten van de passagiersmarkt en naar segmenten van het goederentransport.

Uit onderzoek blijkt voorts dat naast de opvallende groei van het passagierstransport (zakelijk en toeristisch), rekening moet worden gehouden met het feit dat het goederentransport in toenemende mate per lucht wordt getransporteerd, in vergelijking met transport over zee. De «modal split» van luchttransport ten opzichte van zeetransport groeit bij een toename van transport van kleinere onderdelen onder extra tijdsdruk en bij afname van de relatieve kostenfactor van transport in het gehele productie- en distributieproces

Al deze factoren wijzen op een op de middellange termijn (10–15 jaar) voorgezette druk in het luchttransport, tegelijk met een doorgaande competitie van de belangrijkste luchthavens in Europa, waaronder die van Schiphol, voor hun positie binnen Europa voor een status als main-hub of secundaire hub. Het betekent ook dat het verkeer dat gegenereerd wordt vanaf en naar de luchthavens van passagiers en in steeds belangrijker mate ook van goederen, een sterke groei te zien zal geven. Het betekent ook dat naast de belangrijkste mainports ook andere luchthavens in Europa een min of meer essentieel onderdeel gaan uitmaken van dat grotere geheel. Deze ontwikkeling wordt vooralsnog – zij het meer hier dan bij zeehavens – niet strategisch aangestuurd vanuit de Europese Unie, ook al zet deze zich in voor een gefaseerde deregulering van het luchtverkeer in Europa en een afbouw van de nationale beschermingsconstructies.

¹  Ruimte voor luchtvaart, De Business Case: een integrale afweging, 1999

²  Deregulering en de ontwikkeling van het Europese luchtvaartnetwerk, conceptversie, G. Burghouwt en J.R. Hakfort, CPB, dec. 1999

In deze situatie van uitgesproken competitie, ook en met name tussen de belangrijkste luchthavens in Europa, neemt men waar dat de luchthavens – evenals de mainports bij zeehavens – pro-actief hun positie versterken door a) financieel of met expertise te participeren of een belang te nemen in andere luchthavens, distributieknooppunten en transportmaatschappijen of b) door winst te maken met vastgoed, economische activiteiten gebonden of verbonden met de luchthaven (de luchthaven als landlord). Deze competitie wordt nog complexer als carriers in alliantie een bijzonder belang nemen in andere luchthavens dan hun moederluchthaven, zoals de KLM nu in ALITALIA in de nieuwe luchthaven Malpensa. Echter de indruk die in Nederland recent in zowel de Rotterdamse havens als bij de luchthaven van Schiphol wordt gewekt, alsof de mainports vooral op deze secundaire functie in de voortgaande competitie een nieuw en effectief scenario beschikbaar hebben, lijkt overtrokken. De competitie op de primaire functie zal vooralsnog doorslaggevend blijven.

Bij de ruimtelijke dynamiek van Schiphol in de komende periode zal meer dan ten tijde van de Vierde Nota met de bovenstaande economische dynamiek rekening moeten worden gehouden.

Er is echter ook een andere dimensie die bij een vergelijking van de periode van de Vierde Nota met die van de Vijfde Nota een veranderend speelveld te zien geeft. Dat is het gegeven dat waar in de jaren zeventig en tachtig de oppositie tegen de uitbreiding en groei van de belangrijkste luchthavens nog selectief was, zoals die bij Narita-airport bij Tokyo, bij de Luchthavenuitbreiding van Frankfurt etc., dit verzet zich nu over de gehele wereld, op steeds meer plaatsen aftekent (n.b. de uitbreiding van de luchthavenaccommodatie bij Chicago vormt een mooi voorbeeld van competitie om deze uitbreiding tussen lokale en regionale besturen, gegeven de grenzen aan de groei van de huidige accommodatie). In het bijzonder is een dergelijke verspreiding van verzet waar te nemen in Europa. Een recent voorbeeld is het verzet tegen de uitbreidingsplannen van de luchthavens bij Parijs.

Deze verspreiding van verzet houdt in dat de luchttransportsector, meer dan in het verleden, gedwongen wordt of kan worden rekening te houden met de externe effecten en met de «trade offs» tussen de economische baten en andere belangen. De gang van zaken in Chicago laat echter zien, en dat zal ook in Europa tot de reële scenario’s behoren, dat gebieden onderling profijt trekken van dit verzet en dat in hun voordeel aanwenden.

4.2. Planologie en luchthavenontwikkeling

In de tijd van de Vierde Nota werd het weer als belangrijk ervaren economisch investeringselement «Schiphol» op de planologische agenda geplaatst. De Mainport Schiphol werd een vooraanstaand programmaonderdeel van de Vierde Nota en de PKB (later aangevuld met de MER) werd het besluitvormingskader waarin over de ontwikkeling van Schiphol werd besloten.

Analytisch gezien zijn een drietal aspecten met betrekking tot Schiphol van belang. Allereerst is er Schiphol als bedrijf, ten tweede zijn er de (milieu)-effecten van het bedrijf Schiphol op de omgeving en tot slot heeft het bedrijf Schiphol een motorfunctie in de regio.

Wanneer men kijkt naar Schiphol als bedrijf (waarvan de toekomst steeds sterker wordt bepaald door internationale ontwikkelingen en zaken als alliantievorming), dan is het logisch dat beslissingen hierover geen onderdeel uitmaken van de nationale planologische besluitvorming, ongeacht het feit dat het hier een belangrijk onderdeel van de nationale economische hoofdstructuur en hoofdinfrastructuur betreft. Verder zijn het bedrijf Schiphol en de sector (ministerie van Verkeer en Waterstaat, DGM, KLM) verantwoordelijk voor de (milieu)-effecten van Schiphol. Naar aanleiding van deze (milieu) effecten werd in de PASO de dubbeldoelstelling geformuleerd. Beslissingen hierover dienen niet in een nationale nota ruimtelijke ordening te worden genomen, maar vereisen een eigen en herkenbare beleidsafwikkeling. In het slalom-geheel van de Schipholprocedure is dit «parkeren» van een basisbeslissing op infrastructureel en economisch gebied in de nationale planologische besluitvorming een belangrijk gegeven, zoals het dat ook was bij de besluitvorming over de kernenergie door middel van het structuurschema van elektriciteitsvoorziening via een keuze over de vestigingsplaatsen voor een dergelijke centrales.

De transparantie van wie verantwoordelijkheid draagt en aangesproken kan worden, wordt aanzienlijk versterkt bij het niet meer hanteren van planologie als een verkapt hoofdkader van beleidsintegratie, maar de beslissing te leggen bij de beleidssector(en) die direct hiervoor eerst verantwoordelijk zijn.

Deze conclusie doet niets af aan de centrale rol van het planologisch beleid in het vervolgtraject op een dergelijke hoofdbeslissing. Het gaat daarbij om de inpassing van een dergelijke hoofdinfrastructuur in de ruimtelijke omgeving en de aanwending van deze ruimtelijke omgeving voor die hoofdinfrastructuur. Dit alles is bij uitstek een aangelegenheid van (nationaal) ruimtelijk beleid, waarbij aan het regionale/lokale beleid duidelijke condities en mogelijkheden meegegeven worden. Hierbij komt het laatste aspect van Schiphol, de motorfunctie die de luchthaven op de regio heeft, in beeld. Uit de VINO kon niet opgemaakt worden wat de motorfunctie van Schiphol als mainport zou zijn; het concept mainport werd veel te weinig uitgewerkt. De nadruk werd gelegd op de ontwikkeling van de IJ-as, terwijl de ontwikkeling van de Zuid-as in relatie tot Schiphol, niet benoemd werd. De motorfunctie van Schiphol is achteraf veel groter gebleken dan was voorzien, vooral wanneer men kijkt naar de groei van de werkgelegenheid, de toename van het autoverkeer en de toename van de grondprijzen in de omgeving van Schiphol.

Bij de hoofdbeslissing over een continuering of stoppen van het betrokken blijven in mainport-verkeer op luchtvaartgebied in Europa naar andere continenten, is de belangrijkste beslissing die voorafgaand aan de vijfde nota ideaaltypisch – gelet op de voorgaande gedachtegang – genomen dient te worden, de beslissing of Nederland na het volgroeien binnen het hek op de huidige locatie in Schiphol verder zal (kunnen) groeien op de huidige plek (hek verplaatsen) of op een andere plek, of dat een dergelijke plek in Nederland in het geheel niet meer gegund wordt.

Slechts op basis van een dergelijke hoofdbeslissing is het vervolgens mogelijk om de strategische inrichting van Nederland vanuit nationaal perspectief verder in te vullen en te bepalen. Een benadering met het open laten van onderscheiden opties: a) voortgezette groei Schiphol, b) tweede of nieuwe luchthaven op andere locatie, c) geen groei van nationale luchthaven boven een bepaald groeiniveau, maakt het zo goed als onmogelijk het ruimtelijke beleid van Nederland in de komende 20 jaar strategisch vast te stellen. Dit is tot uiting gekomen in het besluit van december 1998 (Strategische Beleidskeuze Toekomst Luchtvaart).

Er valt veel voor te zeggen om als deze beslissing genomen is – uitgaande in dit geval van een voortzetting van de mainport-functie van de nationale luchthaven – vervolgens de belangrijkste «stakeholders» van Schiphol en die van de gebiedsbesturen in en rondom Schiphol in een nationaal ruimtelijk arrangement via een PPP constructie operationele afspraken te laten maken ten aanzien van de investeringen en projecten en vooral over het beleidskader dat daarbij wordt gehanteerd. Dit met het oog op beleidsvrijheid en standaarden ten aanzien van onderscheiden belangen. Daarbij is een gecombineerd ruimtelijk inrichtingsbeleid en infrastructuur-beleid een essentiële randvoorwaarde; dit vanwege de «impact» van Schiphol op de overweging van vestigingskeuze van bedrijven en op de verbindingenstructuur in Nederland. Deze verbindingenstructuur is evenzeer een kwaliteitskenmerk voor Schiphol. Met deze markering wordt een indicatie gegeven wat in tegenstelling tot de Vierde Nota vanuit een Vijfde Nota het beslissingskader en -veld zou moeten zijn. Een PKB-proce-dure oude stijl voldoet hiervoor duidelijk niet. Er is een verdere optimalisatie nodig, waarvoor een apart regiem ontwikkelt dient te worden.

Tenslotte zal bij een dergelijke investering in het luchthavengerelateerde gebied meer dan in de Vierde Nota gewerkt dienen te worden met een «ringen»-benadering. Daarbij wordt het «impact»- en relatiegebied voor de nationale luchthaven gevarieerd, al naar gelang de functies en de verbindingen die in het geding zijn. Hierbij moet Schiphol niet alleen in de context van de Randstad of Amsterdam geplaatst worden, maar in de context van geheel Nederland.

Als men soortgelijke ruimtelijke patronen en schaalontwikkelingen in beschouwing neemt, zoals die bij voorbeeld bij Dulles luchthaven ten opzichte van Washington D.C. en bij Narita-airport ten opzichte van Tokyo, is dit een minder revolutionaire omslag ten aanzien van het huidige contourenbeleid.

IV. BIJLAGEN

• 1. 

  Geautoriseerde gespreksverslagen:

– Luchthaven Schiphol:J.Krul                                                              74

– KLM:C.J.M.Gresnigt                                                                         80

– Ministerie van Verkeer en Waterstaat: R. Pans en B. de Ruiter       84

– Ministerie van VROM:F.van Deventer                                              89 – Provincie Noord-Holland: gedeputeerde H. M. Meijdam en

J. Rensing                                                                                             92 – Gemeente Haarlemmermeer: M. Schoenmaker en

J.J.Kolpa                                                                                             95

• 2. 

  M. Ket – Geluidshinder-onderzoek & het Schipholbeleid (mei 2000)                                                                                                 99

• 3. 

  Selectie uit:

M. A. Piers (NLR) en B. J. M. Ale (RIVM) – Policy options for managing societal risk around Schiphol (februari 2000).                  112

VERSLAG van het gesprek met dhr. J. Krul,

Projectdirector Airport Development/Schiphol Redesign, Schiphol Group,

gehouden 9 maart 2000

H.S. Yap, J. Kleine (Bureau PAU)

Dhr. Krul is sinds 1986/1987 werkzaam bij de luchthaven. Als projectleider heeft hij eind jaren ’80 zorggedragen voor de totstandkoming van het Beleidsvoornemen Masterplan Schiphol 2003. Terugkijkend op dat Masterplan constateert hij dat het inmiddels grotendeels conform de opzet gerealiseerd is.

Onder R. den Besten is J. Krul als Hoofd R.O. betrokken geweest bij PASO en PMMS.

Vervolgens heeft hij gedurende een periode van ca. 6 jaar de functie van General Manager Airside uitgeoefend.

Sinds januari 1999 is dhr. Krul voor de sector projectdirecteur Noordzee-eiland en Redesign en is hij als zodanig nauw betrokken bij ONL. Daarbij werkt hij nauw samen met KLM en LVNL.

Dhr. Yap zet de achtergrond en aanpak van de opdracht van Bureau PAU uiteen en geeft aan dat het accent van het interview zal liggen op de toekomst.

Daarbij verwijst hij naar het rapport van de Algemene Rekenkamer (Groeicijfers Schiphol 1998); die exercitie hoeft niet nog een keer te gebeuren.

Desgevraagd geeft de heer Krulaan met het rapport en de conclusies ervan op de hoogte te zijn. Daarbij merkt hij op dat ten tijde van de Kamerbehandeling van de PKB Schiphol en Omgeving in 1994 alle Kamerfracties door de luchthaven zijn benaderd c.q. ontvangen om hen er van te doordringen dat het besluit dat genomen dreigde te worden achterhaald zou zijn vóórdat die besluitvorming zou plaatsvinden. De luchthavendirectie heeft destijds hierover alle fracties c.q. fractiespecialisten van mondelinge en schriftelijke informatie voorzien. De waarschuwing was duidelijk, maar de Kamer besloot toch anders. De Kamerleden geloofden de luchthaven wel, maar ze wilden er hun keuze niet op baseren. Ook de ministeries (V&W en VROM) zijn hierover door de luchthaven geïnformeerd.

De luchthaven had en heeft geen belang bij normen die worden gebaseerd op te lage groeiprognoses. De grenzen worden dan immers te laag gesteld, waardoor overschrijding al snel plaatsvindt. Vanzelfsprekend is het de luchthaven er veel aan gelegen zo goed mogelijk aan de «dubbeldoelstelling» bij te dragen. Maar te lage grenzen zijn snel bereikt en dan ontbreken middelen en instrumenten om verder in te grijpen.

Yap: Wanneer is de «dubbeldoelstelling» geïntroduceerd? Naar de mening van dhr. Krulis de «dubbeldoelstelling» voor het eerst geformuleerd in deel 4 van de Vierde Nota. Dat werd uitgangspunt van PASO en vervolgens de PKB Schiphol en Omgeving. Naar de mening van dhr. Krul is vervolgens één deel van de dubbeldoelstelling (de mainport-ontwikkeling) wel uitgewerkt, terwijl het andere deel langer op zich liet wachten. Uiteindelijk is een taakstelling van 10 000 geluidgehinderde woningen geformuleerd voor het vijfbanenstelsel, uitgaande van 15 000 gehinderde woningen bij een vierbanenstelsel. Daarna heeft de Tweede Kamer daar bij de PKB-behandeling nog een extra limiet aan toegevoegd voor het aantal passagiers (44 miljoen).

De mainportdoelstelling is geïntroduceerd door de Vierde Nota. In het rapport van de Commissie van der Zwan (Schiphol 2000, 1986) werd alleen vastgesteld dat de luchthavenontwikkeling van landelijk belang was.

Waarom die prominente plaats in de VINO? Daar heeft naar de mening van dhr. Krulde Commissie van der Zwan een belangrijke rol in gespeeld. Tot aan de Vierde Nota-periode was Schiphol als economische trekker eigenlijk nauwelijks in beeld en was er veel meer aandacht voor bijv. de Amsterdamse haven. Van der Zwan etaleerde het belang van Schiphol en de luchtvaart voor de werkgelegenheid en de regio. In die tijd (medio 80-er jaren) was er grote behoefte aan nieuwe arbeidsplaatsen en ontbrak het de RPD aan een duidelijke beleidsstrategie, o.m. vanuit het idee dat Nederland af was. De Vierde Nota doorbrak dat.

Het Masterplan Schiphol 2003 bouwde daarop voort; de ambitie was een verdubbeling van de omvang van de luchthaven.

Dhr. Yap wijst in dit verband op de initiatieven van Chipshol BV, die de strategie van economische ontwikkeling in de nabijheid van de luchthaven introduceerde (ontleend aan de ontwikkeling van Atlanta) en op Van der

Zwan die voorstelde de Schiphol Area Development Corporation op te zetten.

Dhr. Krulvult aan dat in die tijd ook het streekplan ANZKG een rol speelde. Het streekplan was zeer restrictief met een plafond van 18

miljoen passagiers. Dat leidde ertoe dat goedkeuring werd onthouden aan de bouw van een nieuwe terminal. Verder groeien van Schiphol was niet aan de orde. Ook daarop speelde van der Zwan in.

Uiteindelijk veranderde de gehele sfeer en werden nut en noodzaak van uitbreiding van Schiphol evidenter. Voeg daarbij de laagconjunctuur en het brede gevoel dat economische stimulansen nodig waren en de voedingsbodem voor een vruchtbare Schiphol-benadering is gegeven.

Dat leidde er ook toe dat NS aansloot met infrastructuurplannen.

Voor de overheid werd duidelijk dat deze nieuwe plannen voor Schiphol ook grote inspanningen zouden vergen voor een goede landzijdige infrastructuur en ruimtelijke inrichting. Daarom besloot Alders tot een apart Plan van Aanpak voor Schiphol, aldus dhr. Krul.

Dhr. Yap: Hoe heeft de luchthaven gewerkt aan het halen van het milieudeel van de dubbeldoelstelling?

Dhr. Krul: De aandacht daarvoor is in de loop van het decennium sterk gegroeid en uiteindelijk bijna dominant geworden. Aanvankelijk speelde milieu in het Masterplan 2003 nauwelijks een rol. Bij de doelstelling van verdubbeling van het aantal passagiers (van 15 miljoen naar 30 miljoen) werd er met geen geluidzone rekening gehouden. Hinder en geluid speelde in de sector toen een ondergeschikte rol.

De toenmalige voorzitter van de Commissie MER gaf toen al aan dat met het formuleren van de dubbeldoelstelling het onmogelijke werd geïntroduceerd. De politieke context maakte dat besluit echter noodzakelijk. Voor de sector was dit een gegeven en daarom ging ook de luchthaven beleid ontwikkelen op het gebied van geluid en leefkwaliteit. Tot het begin van de jaren ’90 hielden 2–3 mensen zich met het onderwerp bezig. Inmiddels is dat aantal vertienvoudigd en is het onderwerp van strategisch belang geworden.

Sinds ’85 is sprake van een vrij continue groei in de luchtvaart. Daarbij groeit alles, ook de negatieve effecten, aldus dhr. Yap. Toch wordt er zeer optimistisch gedaan over het halen van de dubbeldoelstelling. Kan verbetering van de milieukwaliteit en veiligheid gelijke tred houden met een gemiddelde groei van 7% de luchtvaart?

Dhr. Krul:

– externe veiligheid was tot 1992 (Bijlmerramp) politiek en beleidsmatig geen issue. Dat is het wanneer naar de feiten gekeken wordt feitelijk nog steeds niet. Wereldwijd vallen er 35 doden op de grond per jaar, voornamelijk in niet-westerse landen. Externe veiligheid is uiteraard wel een punt om in de ruimtelijke ordening rekening mee te houden.

– Dominant was altijd de geluidsdiscussie. De hinderbeleving is subjectief en de Ke is een poging tot objectivering. Door de jaren heen is er duidelijk een positieve ontwikkeling: bij een verdubbeling van het verkeer heeft een halvering van de omvang van de geluidbelasting plaatsgevonden. De discussie is nu of de standaard (Ke) wel deugt, maar herdefiniëring van de meetlat doet niets af aan de bereikte vermindering. Die vermindering is bereikt door: – ontwikkelingen aan de bron. Nieuwe generaties vliegtuigen zijn stiller en in deze ontwikkeling zit 80–90% van de mogelijke geluidwinst. – Andere vliegprocedures

– Snellere vervanging van vliegtuigen die veel geluid produceren; over een periode van 10 jaar is de hele vloot 3dB(A) stiller geworden, dat is een halvering van het geluid. Die periode is voor een vlootvervanging wel nodig; de levensduur van een vliegtuig is ca. 30 jaar, de investering al gauw 200 miljoen gulden. Daar staat tegenover dat de hinderperceptie is veranderd, met name door de sterke toename van de luchtvaart. Dat maakt de Lden tot een betere maat dan de Ke.

Voorts is ook het baangebruik veranderd. Rond 1993 is van een gelijktijdig gebruik van 2 banen overgestapt op 3 banen. Tot dan was er 1 start- en landingsbaan (voor 50–60 vliegtuigen per uur) en werden daarvoor Kaag- en Zwanenburgbaan aangeboden. Pas bij bepaalde weersomstandigheden werden andere banen ingeschakeld. Na 1993 introduceerde de KLM haar blokkensysteem, groeide het verkeersaanbod in de piekuren (80–100 bewegingen) en werden de Buitenvel-dertbaan en de Aalsmeerbaan vaker ingeschakeld. Daarmee werd de Buitenveldertbaan van slecht-weer-baan tot capaciteitsbaan en werden Buitenveldert en Amsterdam geconfronteerd met meer luchtverkeer. Volgens de Ke-berekeningen bleef de geluidsbelasting gelijk, maar de beleving was en is geheel anders.

Ten derde is de omgeving kritischer geworden. Dat is bij meer luchthavens te zien: de welvaartsparadox (in z’n uiterste vorm te aan te treffen bij Beverly Hills en Zürich). Hoe welvarender men wordt, hoe meer men vliegt en hoe kritischer men wordt. Tenslotte is er voor Schiphol sprake geweest van een min of meer geregisseerde klachten-actie. Men kreeg bij de politiek onvoldoende oor voor de bezwaren tegen de luchthaven-uitbreiding en uitte dat vervolgens via de klachtenprocedure. De verschillen in klaagdichtheid zijn illustratief: 1 landing op Schiphol-Oost (over de Amsterdamse binnenstad) geeft 30–40 klachten, 100 landingen op de Kaagbaan leiden tot 1 klacht. Belangrijk is dan ook de mate waarin men aan het geluid gewend is geraakt, aan de «betrouwbaarheid» c.q. voorspelbaarheid van de hinder. Verder blijkt er een correlatie te bestaan tussen klaaggedrag en opleidings- en inkomensniveau (bureau Interview).

De belangrijkste les voor de ruimtelijke ordening: er kunnen geen stationaire grenzen worden getrokken. Er zullen reserves ingebouwd moeten worden.

Dhr. Yap: Hoe ontwikkelt zich de relatie tussen de luchthaven en KLM? Dhr. Krul: Sinds de alliantievorming die in de jaren ’90 is begonnen, kiezen de allianties elk 1 of 2 hubs per continent. Daar concentreren zij, om zo economies of scale te behalen en om ten opzichte van andere allianties een concurrerend netwerk te kunnen aanbieden. De KLM-alliantie heeft Schiphol als hub. Sinds 1995 (alliantie met NWA) vliegt alles op Amsterdam.

Aan het eind van de jaren ’90 ontstaat ook behoefte aan de inzet van meer dan één hub per continent, o.a. door samenwerking en vergroting van allianties. De belangrijkste redenen zijn diseconomies of scale en onder druk staande luchthavencapaciteiten. De verwachting is dat er uiteindelijk wereldwijd 3 of 4 allianties zullen overblijven en eveneens 3–4 hubs per continent.

De combinatie KLM-NWA was een combinatie van markten. De combinatie met Alitalia heeft veel meer ten doel het opzoeken van markten in Zuid-Europa en het organiseren van aanvullende luchthavencapaciteit (Malpensa of elders). Voor Schiphol betekent dat dat er mogelijk wat verkeer wordt afgeleid naar Malpensa, maar per saldo zal het een versterking van de Europese marktpositie inhouden. Dat genereert dus meer verkeer op Schiphol. In de businessplannen is daar rekening meegehouden (zie ook het rapport «De Business Case» dat ten behoeve van de ONL is opgesteld).

In dat rapport (december 1999) wordt rekening gehouden met een groei van 3–5,5% in de komende periode. De 5,5% houdt in behoud van de derde positie in Europa. De 3% is een «afvlakkingsscenario». Nu al is duidelijk dat de daadwerkelijke groei eerder aan de boven dan aan de onderkant zal zitten. Het afgelopen jaar was de mondiale groei 5–6% en de groei van Schiphol heeft steeds boven die mondiale groei gezeten. Een groei van 5% lijkt een meer realistische inschatting. Daarmee zal rond 2020 de 125 miljoen passagiers worden bereikt.

Dhr. Yap: De KLM hanteert een groei van 3%. Vanwaar deze lage aanname?

Dhr. Krul: De KLM hanteert dezelfde groeiscenario’s van 3 tot 5,5%, maar zij houden er rekening mee dat hoge groei op deze plek niet te halen zal zijn. De rest zullen ze dan elders in de alliantie moeten realiseren. Dhr. Yap: Geeft dat geen spanning tussen luchthaven en KLM? Dhr. Krul: Van zo’n spanning is geen sprake. Belangrijk is de vraag of volume bedrijfseconomisch én maatschappelijk geaccommodeerd kan worden. Het is daarbij aantrekkelijker om meer opbrengsten uit bestaande infrastructuur te halen dan om te investeren in nieuwe infrastructuur voor grotere piekcapaciteit.

Verder zal de groei gelijke tred moeten houden met de technologische ontwikkeling om de milieu-effecten in de hand te houden. In de jaren ’90 was dat mogelijk omdat de Hoofdstuk 2 vliegtuigen uit de vloot gehaald konden worden. Nu vormt dat nog 0,5% van de vloot, dus daar zijn geen grote mogelijkheden meer. Vermindering van de geluidsproductie zal daarom bereikt moeten worden door autonome vlootvernieuwing. In dat opzicht zou een groei van 3–4% van het verkeer optimaal zijn. Het risico is dat er dan marktaandeel verloren wordt. De KLM kan dat compenseren in andere delen van de alliantie. Maar ook voor KLM zitten er risico’s aan te grote groei als deze alleen gerealiseerd kan worden in het transferverkeer. De opbrengsten daarvan zijn lager dan van point-to-pointverkeer. Daardoor is er een kritische beladingsgrens; bij een te groot aandeel transferpassagiers gaat er onder de kostprijs gevlogen worden.

Dhr. Yap: Het lijkt er op dat we de grens van grote groei naderen en dat er op andere wijzen geld door de luchthaven verdiend moet gaan worden? Slaat de Schiphol Group daartoe de vleugels uit om ook andere luchthavens te beheren en te ontwikkelen?

Dhr. Krul: Bij het investeren in en samenwerken met andere luchthavens geldt een aantal overwegingen. Zo moet er op de buitenlandse haven natuurlijk een goed rendement gehaald kunnen worden. En verder gaat de voorkeur uit naar luchthavens waar de KLM een hub heeft; dat vereenvoudigt de samenwerking aanzienlijk.

Belangrijke factor is dat de luchthaven steeds vermogen nodig zal hebben om te kunnen investeren. Het probleem met infrastructuur is de lange ontwikkelingstijd (met veel onzekerheid en een gok m.b.t. de marktontwikkeling) gekoppeld aan de lange terugverdientijd. Dat kunnen alleen financieel krachtige luchthavens opbrengen.

Dhr. Yap: Is er geen grotere rationaliteit nodig in het omgaan met voor- en nadelen van de groei, zelfs al hoort daar bij dat woningen worden afgebroken en nieuwbouw wordt uitgesloten? In de stadsvernieuwing is immers niet anders gewerkt? Dhr. Krulplaatst daar 3 kanttekeningen bij:

• 1. 

  Luchthavens trekken economische activiteit aan. De vliegvelden die ooit in de leegte lagen worden langzaam omringd met bebouwing.

• 2. 

  Een structurele oplossing zal echt vanuit de ruimtelijke ordening moeten komen. Inrichten zonder hinder is onmogelijk; dan is verhuizen naar een eiland de enige optie. Er is geen andere plek in Nederland te bedenken waar Schiphol nog heen verplaatst kan worden; wat dat betreft heeft de omgeving zich toch naar de contouren gevormd. Iets anders is de te hanteren norm. «Geen hinder» is te rigoureus, want dat 1000-en woningen betreffen. Maar aanpassen van het gebruik van de omgeving is wel noodzakelijk. Dat er de afgelopen 10 jaar meer dan 1000 woningen zijn bijgebouwd in de vrijwaringzone is te betreuren.

• 3. 

  Pas op dat «hinder» en «ruimtelijke ordening» verabsoluteerd worden. Onderzoek toont dat de hinder in Zwanenbrug en Rijsenhout groot is, maar verhuizen wil niemand er om. En de dorpen zullen eerder pleiten voor nieuwbouw om vergrijzing tegen te gaan dan er van af te zien vanwege Schiphol. Harde normen zijn niet acceptabel als dat tot grote sanering leidt; dat geeft maatschappelijke onrust.

Wat er in dat opzicht in de Haarlemmermeer gebeurt is wel weer de andere kant op: met 1000-en nieuwe woningen worden planologische problemen voor de toekomst gecreëerd. Vanuit ruimtelijke ordening en milieu zal nog meer gekozen moeten worden voor de komende 10–15 jaar met de wetenschap dat de kwaliteitseisen van bewoners alleen maar strenger zullen worden. De luchthaven heeft al eerder voorgesteld bij de vrijwaringzone uit te gaan van 30 Ke, maar de volkshuis-vestingspoot van VROM was tegen. De ruimte is nodig voor woningbouw.

Dhr. Yap: Wat is naar de Vijfde Nota toe van belang voor de luchthaven?

Dhr. Krul: Het Kabinet staat op het standpunt dat Schiphol op de huidige locatie moet worden gehandhaafd. Dat maakt het noodzakelijk om goed te kijken naar:

• 1. 

  bereikbaarheid over land. Dat wordt in toenemende mate een probleem. Steeds meer infrastructuur is daarbij niet de oplossing. Het zal steeds meer gaan om ketenbesturing en betrouwbaarheid daarvan. Dat de reis naar Schiphol twee uur duurt is niet erg, als het maar zeker is dát Schiphol dan ook bereikt wordt. Verhoging van die betrouwbaarheid kan door bijvoorbeeld dichter bij huis al keuzemogelijkheden aan te bieden (via bijv. betaalde doelgroepstroken). Die zekerheid wordt nu o.m. bereikt door vanaf Maastricht of Eelde naar Schiphol te vliegen. In haar «catchment area» verliest Schiphol nu ten opzichte van Brussel en Düsseldorf.

• 2. 

  het in de hand houden van de ontwikkeling van woningbouw versus de luchtvaart. Ruimtelijke ordening en milieu moeten weer uit elkaar gehaald worden. Het is planologisch wijs om woningbouw ver uit de buurt van de luchthaven te houden, ook met het oog op een kritischer op een kritischer wordende bewoner. Vanwege de milieunormen zijn de zones steeds te krap gemaakt. Nogmaals wordt benadrukt dat in dit opzicht ruimtelijk beleid en milieubeleid van elkaar gescheiden moeten worden. In het ruimtelijk beleid moeten reserves en flexibiliteit worden ingebouwd, terwijl in het milieubeleid duidelijke «targets» voor een afgesproken periode kunnen worden gesteld, waarna over het benutten van de krimpende contouren kan worden onderhandeld. Nu doet zich de paradox voor dat de luchthaven voor goede milieuprestaties wordt gestraft: krappere grenzen staat immers gelijk aan oprukkende woningbouw.

• 3. 

  de prijs van grond. Grond is rond de luchthaven eigenlijk te goedkoop. De omgeving van Schiphol loopt dan ook te hard en onvoldoende selectief c.q. te laagwaardig vol. Daar krijgen we over enkele jaren spijt van, aldus dhr. Krul.

Dhr. Yap: de core-business is vliegen, maar gaat u nu het geld op een andere wijze verdienen?

Dhr. Krul: Er is een toenemend spanningsveld tussen volume (om de infrastructuur uit te nutten) en differentiatie (kwaliteit en opbrengst). Met Schiphol Redesign gaat het ook om een herinrichting om meer toegevoegde waarde te creëren. Niet voor niets wordt gesproken over het ontwikkelen van «Airport Cities».

Belangrijke opgave is ervoor te zorgen dat de luchthaven in zowel kwalitatief als kwantitatief opzicht trekker van de economie blijft en zich niet tot sta-in-de-weg ontwikkelt. Dat is vaker het lot geweest van (nieuwe) infrastructuur in stedelijk gebied, dus de noodzaak van een hoogwaardige, kwalitatief goede inrichting van terrein en omgeving staat bovenaan.

Voor akkoord                                                 Voor akkoord

J. Krul                                                            H.S.Yap dd.                                                                  dd.

VERSLAG van het gesprek met dhr. C.J.M. Gresnigt

KLM Royal Dutch Airlines, Sr. Vice President Strategy Development

Infrastructure Air, gehouden op 14 maart 2000

H.S. Yap, J. Kleine (Bureau PAU)

Dhr. Gresnigt is verantwoordelijk voor het projectmanagement van grotere projecten bij KLM.

Dhr. Yap zet de achtergrond van het bezoek en de opdracht van de Werkgroep Vijfde Nota uiteen. Vervolgens vraagt hij een reactie van dhr. Gresnigt op het rapport van de Algemene Rekenkamer over de groeicijfers van Schiphol.

Dhr. Gresnigt: Over groeiprognoses kan lang gedebatteerd worden, maar voorspellen is niet goed mogelijk. Hij verwijst als voorbeeld naar het rapport «Ruimte voor Luchtvaart: De Business Case» (Luchthaven Schiphol/KLM) van december 1999. Daarin wordt een groei van 3–4% voor 2000 geprognosticeerd, maar nu blijkt de combinatie van hoge overcapaciteit in de luchtvaart en onder druk staande tarieven te leiden tot geen groei. De discussie over groeicijfers is niet erg zinvol. Dhr. Yap: Het lijkt er toch op dat de normen die nog ontwikkeld moeten worden meer ruimte bieden voor de luchtvaart dan het oude stelsel. Dhr. Gresnigt: De nieuwe normen zíjn er al en daar zit voor de luchtvaart geen enkele winst in. Het uitgangspunt is gelijkwaardige omzetting van Ke naar Lden en dus is per definitie extra capaciteit uitgesloten. Zodra de milieugrenzen gedefinieerd zijn is ook het aangeven van de bijbehorende capaciteit niet meer nodig.

Dhr. Yap: Op welke wijze heeft de KLM gewerkt aan het behalen van de dubbeldoelstelling meer luchtvaart en beter milieu? Dhr. Gresnigt: Drie aspecten:

• 1. 

  De vloot wordt door technische verbeteringen ongeveer 1 dB(A) per jaar stiller. De modernste vliegtuigen zitten rond de 95 dB(A), terwijl dat in de jaren ’80 nog 110 dB(A) was. Het is evident dat KLM een moderne vloot heeft. Daar kunnen de jaarverslagen op worden nageslagen.

• 2. 

  De routes. Het routepatroon en het baangebruik is geoptimaliseerd.

• 3. 

  Operationele procedures zijn aangepast (o.m. andere starttechniek, flaps minder ver uit bij landing, etc.).

Dat alles leidt er toe dat het aantal geluidgehinderde woningen is afgenomen.

Dhr. Kleine: Dat betreft dan het Woningbestand 1990? Dhr. Gresnigt: Dat is het enige bestand dat telt. Dat er verder is gebouwd binnen de zones is in dit kader niet relevant. Overigens verandert in de nieuwe systematiek ook de betekenis van de zone. Nu is het zo dat een andere vliegroute die minder hinder veroorzaakt buiten de zone kan vallen. Straks zijn er geen zones meer en worden er geen geluid-gehinderde woningen meer geteld.

Dhr. Yap: Ten tijde van het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) rond 1990 waren KLM en Schiphol relatief klein en voor 100% in overheidshanden. Hoe was de betrokkenheid bij PASO en wie bepaalde de koers?

Dhr. Gresnigtgeeft aan zelf in die periode niet bij de plannen betrokken te zijn. Daarbij moet u scherp blijven in de rolverdeling, aldus Gresnigt. KLM is klant op Schiphol. Die klant is door alliantievorming een grote geworden (KLM-groep is 70–75% van Schiphol), maar het blijft een klant. KLM is gebaat bij voldoende luchthaven- en luchtruimtecapaciteit. De

luchthaven moet die ruimte aanbieden. Pas als aan die voorwaarden niet voldaan lijkt te kunnen worden, raken wij intensiever bij dergelijke plannen betrokken. Zowel in PASO/PMMS-tijd als in de discussie van de afgelopen jaren werken KLM en luchthaven intensief samen. Het belang is het perspectief van een betaalbare en veilige luchthaven met voldoende ontwikkelingsmogelijkheid, of het nu op een eiland is of op de huidige plek.

Dhr. Yap: Welke ontwikkelingen ziet u in de luchtvaart die relevant zijn voor het perspectief van Schiphol en de KLM?

Dhr. Gresnigt: Alliantievorming en toekomstige fusies zijn maar deels afhankelijk van de ontwikkeling van Schiphol. KLM is te groot voor

Nederland c.q. Nederland is te klein voor de KLM: door het hub-concept is half Europa het vanggebied. Dat zal ook zo blijven.

Ga er van uit dat Schiphol een vijfde baan krijgt en dat die capaciteit wordt opgevuld. Vervolgens zal er binnen de milieugrenzen op termijn een 6^e en/of 7^e baan gerealiseerd kunnen worden. Wat dan uiteindelijk restricterend zal zijn?

– Niet het geluid, want de geluidsproduktie zal verder zakken. Over 10 jaar zijn er vliegtuigen die 85 dB(A) produceren. Natuurlijk zal er een afnemende meeropbrengst zijn, maar qua geluidsproduktie zal binnen de milieugrenzen meer verkeer kunnen worden afgewikkeld.

– Ook niet de veiligheid. Dat is nu al niet restrictief. Met de feiten voor ogen kan de veiligheid geen restricties opleveren. Wat gebeurd is in de Bijlmer is een feit, maar het gaat over het risico dat zoiets gebeurt. Lees wat dat betreft het rapport van de Gezondheidsraad: 35 doden op de grond wereldwijd. Ieder ongeluk is een individueel drama, maar de feiten tellen. Helaas gaat de discussie niet over feiten, het gaat over emoties. Wanneer veiligheid nuchter wordt beschouwd dan constateren we dat de groei van de luchtvaart gepaard is gegaan met een toename van de veiligheid.

– Dhr. Yap: Is het niet zo dat er bij 400 000 vliegbewegingen eens in de 9 jaar iets mis gaat en bij 600 000 bewegingen eens in de 6 jaar? Het definiëren van veiligheid blijkt uiterst lastig te zijn. Gaat het er niet om hoe het veiligheidsaspect gemanaged wordt?

Dhr. Gresnigt: In de veiligheidsdiscussie zit een stuk emotie. De laatste 23 jaar zijn er in Europa gemiddeld 2 doden per jaar op de grond gevallen. Daarvan komen er 43 voor rekening van de Bijlmer. Nogmaals, de Bijlmer is een ernstig feit, maar de feiten geven aan dat het risico uiterst gering is, ook over een langere periode. Maar logischerwijs blijft ook emotie een rol spelen: ik grendel mijn deuren altijd af, ook al is er bij ons in de straat misschien nooit ingebroken. Het is dus wel verstandig niet te bouwen op de kop van de startbaan; een zone waar niet gebouwd mag worden moet er zijn. Maar blijft het triviale feit staan dat we wel hotels bouwen op Schiphol, dat er een Airport City ontwikkeld wordt, dat er een McDonalds komt met uitzicht op de startbaan.

– Wel zal het beton restricterend worden, de baancapaciteit en de plekken om vliegtuigen neer te zetten.

– Ook de restricties in het gebruik van het Europese luchtruim zijn van belang. Dat is vooral een politiek probleem. De huidige versnippering moet anders worden georganiseerd.

Dhr. Yap: Welke rol ziet u voor ruimtelijke ordeningsbeleid? Dhr. Gresnigt: In een recent Amerikaans onderzoek zijn 150 grote luchthavens vergeleken op het punt van bevolkingsdichtheid van de omgeving. Schiphol staat ergens onderaan de lijst; bij de meeste vliegvelden is de dichtheid een factor 10 hoger. Feitelijk ligt Schiphol nog steeds in het weiland.

Uiteraard zal er voor geluid, geur, hinder, ruimtegebruik beleid geformuleerd moeten worden. De bouwactiviteiten die richting luchthaven kruipen zijn begrijpelijk, maar zijn ons een doorn in het oog. In Zwanenburg wordt binnen de 35 Ke, bij de brug over de Ringvaart, een groot appartementengebouw neergezet. Alle fracties in de gemeenteraad willen daar bouwen. Overal kruipen mensen naar de luchthaven toe.

Essentieel voor de Vijfde Nota zal zijn de landzijdige bereikbaarheid van de luchthaven. Betere bereikbaarheid voorkomt dat mensen vlak bij de luchthaven willen gaan zitten. Nu is het uitgesloten dat je binnen redelijke tijd bij de luchthaven komt als je op grotere afstand woont. Grotere bereikbaarheid zal dus de druk in de directe omgeving verminderen en is cruciaal voor de aan- en afvoer van passagiers en personeel.

Dhr. Yap: En wat betekent de fusievorming op langere termijn? Wordt Milaan de 2^e hub en is Schiphol te beperkt?

Dhr. Gresnigt: De groei na de introductie van het hub-concept kent z’n grenzen. De passagiers komen uit Engeland/Noord-Engeland (met keuze tussen Heathrow en Schiphol, waarbij Schiphol meer kwaliteit biedt), Duitsland en België. Bestemmingen zoals Milaan en Rome liggen zo ver weg, dat daarmee een geheel andere markt wordt bediend. Ontwikkeling van Milaan zal een beperkte afzuigende werking kunnen hebben; er ontstaan meer «natural flows» en vluchten als van Madrid via Amsterdam naar Zuid-Afrika zullen verdwijnen. Maar het effect zal beperkt zijn. Meer concurrentie zal uitgaan van de grote ontwikkeling van Charles De Gaulle, waar Air France met een inhaalslag bezig is.

Dhr. Yap: Hebben de hubs hun langste tijd gehad en wordt het point-to-point-verkeer niet weer belangrijker?

Dhr. Gresnigt: De ontwikkeling van point-to-point gaat verder, maar er is een fors volume nodig voor die ontwikkeling. De kritische grens is de mogelijkheid van een dagelijkse dienst, waarbij geldt dat en groter vliegtuig lagere kosten inhoudt. Een 767 is (mits gevuld) redelijk concurrerend in het point-to-pointverkeer, een 757 wordt intercontinentaal al lastig.

Dhr. Yap: Volgens een rapport van KPMG is een geleidelijke vermindering van het aandeel transferpassagiers niet erg voor de luchthaven Schiphol, maar wel voor de KLM.

Dhr. Gresnigt: Van de transferpassagiers op Schiphol vliegt 93% met KLM of aan KLM gelieerde maatschappijen. Van het totale passagiersaantal geldt dat voor 75%. Schiphol kan zonder transfer niet bestaan; daarvoor is de basis van 16 miljoen inwoners te klein. In een point-to-point-opzet is er misschien de mogelijkheid van een verbinding Amsterdam – New York en enkele andere bestemmingen maar daar houdt het dan ook mee op. Dat zal dan ook direct gevolgen hebben voor de aantrekkelijkheid voor internationale bedrijven. Die zullen uit de regio gaan verdwijnen. Wel is het zo dat wanneer de capaciteit limiterend blijkt te zijn, het transfer-verkeer als eerste voor reductie in aanmerking komt. Dhr. Yap:Uw conclusie is dat het niet mogelijk is om uit de cluster van KLM – Schiphol – internationale bedrijven één element weg te halen? Dhr. Gresnigt: En ónze competentie is daarbij verdere netwerkontwikkeling, het optimaliseren van opbrengsten, verder optimaliseren van vliegtuigbezetting, verdere verbetering van het blokkensysteem, etc. Dhr. Yap: De luchthaven verwacht een groei van 5% of meer. U zit op 3%? En is er sinds 1980 niet een gemiddelde groei van 7% geweest? Dhr. Gresnigt: Die 3% geldt niet als je op de langere termijn kijkt. Dat zal wel rond de 4% liggen. Wat de 7% betreft: de markt raakt verzadigd, maar ook 4% is over een langere termijn een forse toename. Maar nogmaals, precies kun je het nooit zeggen. Bij het opstellen van de Business Case heeft McKinsey geassisteerd, maar ook zij zijn er niet in geslaagd de onzekerheidsmarges terug te brengen. Belangrijk daarom is te kijken naar de trend, de richting van de ontwikkeling. Daar moet op worden gereageerd en dan is het minder relevant wanneer een bepaalde omvang precies wordt bereikt.

Voor akkoord                                                 Voor akkoord

C.J.M.Gresnigt                                           H.S.Yap

VERSLAG van het gesprek met R. Pans en B. de Ruiter R. Pans, secretaris-generaal Ministerie Verkeer en Waterstaat B. de Ruiter, projectleider ONL Interview gehouden op 21 maart 2000

H.S. Yap, J. Kleine (Bureau PAU)

Dhr. Yap geeft een toelichting op de achtergrond van de opdracht van de Werkgroep Vijfde Nota en geeft aan dat in de analyse het Schipholcomplex breed, d.w.z. lucht- én landzijdig benaderd wordt.

De Ruiter: Integraliteit maakt het onhanteerbaar. Als het ONL-project integraal was aangepakt, dan was het gekapseisd. Daarom hebben we ons op de luchtzijde geconcentreerd.

Yap: Anderzijds moet je vaststellen dat er ook een landzijdige ontwikkeling is die relevant is voor wat er luchtzijdig gebeurt. Een voorbeeld is het bouwen van woningen in de vrijwaringszone.

De essentie van het besluit van december 1999 is nu juist dat de zones moeten worden vastgelegd, aldus Pans. Daarmee moet onduidelijkheid die de afgelopen periode bleef voortduren worden weggenomen.

Het gesprek wordt vervolgens aan de hand van drie hoofdpunten gevoerd:

• 1. 

  Welke lessen zijn getrokken uit het rapport van de Algemene Rekenkamer van 1998?

• 2. 

  Hoe vindt de verdere ontwikkeling van het nieuwe normenstelsel plaats?

• 3. 

  Welke rol is er voor Vijfde Nota ten aanzien van het Schipholcomplex?

1.

Welke lessen zijn getrokken uit het rapport van de Algemene Rekenkamer

«Groeicijfers Schiphol» van 27 oktober 1998? Daarin wordt onder meer geconstateerd dat bekend was dat de groeiprognoses waarschijnlijk te laag waren, maar dat er desondanks op de ingezette weg wordt doorgegaan.

Essentieel is de stap die in de TNLI (december 1998) is gemaakt om de luchthaven te gaan beschouwen als een bedrijf dat zich net als ieder ander bedrijf dient te voegen in een naleefbaar normenstelsel, aldus dhr. Pans. Daarbij is de verwachting uitgesproken dat een daartoe nieuw te ontwikkelen normenstelsel geen verregaande gevolgen voor de capaciteit van Schiphol zal hebben. Bij die discussies hebben de rapporten van RIVM en CPB een belangrijke rol gespeeld, o.m. wat betreft de inschatting van technologische ontwikkelingen en vlootvernieuwing die het halen van de dubbeldoelstelling mogelijk moeten maken.

Met die principiële keuze worden vliegbewegingen en groeiprognoses niet relevant meer voor het beleid. Er wordt figuurlijk een hek om het vliegveld gezet. Hoe Schiphol haar activiteiten daarbinnen wil organiseren is haar zaak, zolang het hek niet wordt aangetast. Overigens zal dat ook naar de andere kant gelden. Het voorbeeld van bouwen in de vrijwaringszone toont dat het hek nu lek is; Pronk heeft daarvan in december 1999 duidelijk gemaakt dat daar niet mee ingestemd kan of zal worden. Yap: hoe wordt dat «hek» dan geformuleerd en worden de consequenties ook daadwerkelijk aanvaard? Alles groeit, ook de hinder. Gaat het hek in de toekomst dan toch niet meegeven en wordt er nu niet te optimistisch aangekeken tegen de technische mogelijkheden de milieuhinder verder te reduceren?

Dhr-en Pansen de Ruiterbenadrukken dat het nieuwe systeem wat dat betreft sluitend is. De norm formuleert wat acceptabel gevonden wordt aan «externe effecten». Als het effect van de ontwikkeling in de techniek (van stillere motoren tot vliegprocedures) geen gelijke tred houdt met de groei in het aantal vliegbewegingen (nu gemiddeld 7%), dan groeit de luchthaven inderdaad langzaam dicht. Dat is dan de consequentie die wordt genomen.

Dat ook het economisch complex rond Schiphol zich verder ontwikkelt en dichtgroeit is bekend. Dat heeft inderdaad gevolgen voor de ruimtelijke ordening, maar dat kan niet geheel aan de luchthaven worden toegeschreven. Door RWS is in 1999 nagegaan wat de groei van Schiphol voor de landzijdige verkeersontwikkeling betekent. De conclusie is dat er met in achtneming van de voorziene nieuwe infrastructuur (als Westrandweg en spoortunnel) geenaanleiding is om vanuit de Schipholgroei voor meer infrastructuur te pleiten. Iets anders is dat de groei in het bestemmingsverkeer binnen de regio problemen kan gaan geven die ook weer gevolgen hebben voor de bereikbaarheid van de luchthaven. Maar dat staat los van de besluitvorming rond de toekomst van de luchthaven zelf. De files ontstaan niet door Schipholgangers. Verdere groei van de luchthaven geeft zeker nieuwe vragen met betrekking tot de economische ontwikkeling van de omgeving (inclusief de bereikbaarheid van de luchthaven en de ontwikkeling van de Zuid-As), maar daar wordt het ONL-project niet mee belast.

In een recent advies laat de Commissie MER zich negatief uit over de mogelijkheden de gestelde doelen daadwerkelijk te halen. Welke consequenties heeft dat?

Pans: De Commissie MER heeft zich inmiddels verontschuldigd. Het betreffende persbericht zal worden nagezonden. De Commissie diende zich uit te spreken over een aanwijzing op basis van het 4-banenstelsel en de daarbijbehorende startnotitie MER; de uitspraken betreffen het vijfbanenstelsel en daarvoor beschikt de Commissie niet over onderliggende materiaal. Dat het met het 4-banenstelsel niet goed komt is natuurlijk bekend; dat is nu juist de aanleiding om met het 5-banenstelsel aan de slag te gaan.

2.

Het nieuwe stelsel dient gelijkwaardig te zijn aan het oude. Wat betekent dat in de praktijk voor geluid, externe veiligheid, geur en luchtkwaliteit?

Yap: biedt voor het aspect geluidde omzetting van Ke naar Lden de luchthaven niet de ruimte om meer vliegbewegingen onder dezelfde condities te kunnen uitvoeren? Is dat niet in strijd met het gelijkwaardig-heidbeginsel?

De Ruiter: De inzet is helder, namelijk de luchthaven krijgt niet minder, maar ook niet meer ruimte dan volgens de afspraken in 1995 (PKB Schiphol en omgeving). De stapel rapporten en daarmee het aantal verschillende meningen is groot, maar aan dat vertrekpunt wordt op geen enkele manier getornd. Daarom ook zal een onafhankelijke commissie van geluidsdeskundigen de omschakeling van KE naar Lden begeleiden. De eerste proeve zal zijn of de systematiek acceptabel is. Vervolgens wordt de volgende dakpan op het huis gelegd: van berekenen naar meten. Ook daar is nog geen systeem voor. Beide systemen zullen nog enkele jaren naast elkaar worden gehanteerd om eventuele afwijkingen te kunnen opsporen. Het belangrijkste houvast daarbij is de afspraak te komen tot maximaal 10 000 woningen binnen de 35 KE-contour volgens het ADECS-woningbestand 1990.

Er wordt zo gekozen voor een omvangrijk en transparant proces van uitwerking en omzetting, niet in de laatste plaats vanwege het grote wantrouwen dat heerst in de omgeving ten aanzien van de intenties van overheid en luchthaven.

Yap: Voldoet de nota «Toekomst Nationale Luchtvaart» van december 1999 wel aan die criteria van helderheid en geloofwaardigheid? Een voorbeeld is de externe veiligheid. In de nota wordt een verbetering van de veiligheidssituatie geconcludeerd, maar de daarbijbehorende kaart is voor de niet-ingewijde volstrekt niet te lezen. Bij nadere beschouwing blijken er verschillende definities te worden gehanteerd voor verschillende peiljaren. De contouren conform de Aanwijzing voor het vijfbanenstelsel zijn gebaseerd op een NLR-studie die nog hoger uit kwam dan het destijds niet-gepubliceerde Technica-rapport, terwijl de contour voor «een verkeersscenario voor 2010» via een geheel andere formule zijn bepaald. Daarmee is vergelijking én een conclusie van «verbetering» suggestief en lijkt deze dubieus.

Pans: Externe veiligheid is sinds de Bijlmerramp één van de belangrijkste thema’s geworden. Al jaren discussiëren we daarbij over de NLR-model-len, waarbij zichtbaar is geworden dat in internationaal verband Nederland tot de veiligste vlieggebieden behoort, zelfs bij doorgaande groei. De plaatjes tonen wat we nu weten; ook dat ontwikkelt zich verder in een open proces. Los van formules kunnen we concluderen dat de situatie volgens de huidige inzichten veiliger is dan we destijds aannamen, aldus de Ruiter.

Yap: Die redenering is te volgen, maar het gaat om de helderheid van presenteren. De nota vergelijkt bijvoorbeeld de Ke-contouren van 1998 met die van 1995 en constateert vermindering van de hinder. Maar al eerder hadden tal van deskundigen, w.o. TNO in 1996, aangegeven dat het Ke-model niet valide meer is in de omstandigheden van constante i.p.v. piekgeluidsbelasting. Waarom ontbreekt dat inzicht dan in de nota en wordt zonder die nuance toch «verbetering» geconcludeerd? De Ruiter: Ook hier geldt dat de stapel rapporten en meningen bijna onhanteerbaar groot is. Om uit die spiraal van onderzoek-op-onderzoek te komen willen we nu juist naar een ander systeem. De discussie wordt momenteel daarom ook breed gevoerd en is niet opgesloten in de luchtvaartsector.

Dat neemt niet weg dat de beleidsnota’s geen fouten mogen bevatten. Mochten die er toch zijn, dan wordt de Ruiter daar graag van op de hoogte gesteld. Hij beveelt daarbij tevens een gesprek met de specialist terzake, dhr. Dortlander aan.

Yap: Wat betreft geurwordt de helderheid wel ondubbelzinnig geboden. Het stand-still beginsel kan niet worden gehandhaafd. Met betrekking tot de ontwikkeling van de luchtkwaliteitis die helderheid minder groot. De Ruiter: Het afscheid nemen van «stand-still» geformuleerd via algemene normen is een algemene ontwikkeling in het geurbeleid. Om hier zo goed mogelijk aan te werken is een groep vanuit het gebied zelf samengesteld om na te gaan welke maatregelen aan de bron genomen kunnen worden. Dat is verre te prefereren boven het uitvaardigen van normen van achter het bureau.

Wat betreft de luchtkwaliteit is het totaalresultaat maatgevend. Als «verbetering van de luchtkwaliteit» het doel is, is het niet van wezenlijk belang of dat gebeurt via de luchthaven of via het autoverkeer. De plafonds worden geformuleerd en vervolgens doen alle partijen via het ALARA-beginsel (As Low As Reasonably Achievable) hun best; het totaalresultaat telt en dat is positief. Over 5 jaar wordt e.e.a. geëvalueerd en wordt een nieuw plafond geformuleerd.

Dhr. De Ruiterwijst daarbij op vergelijkingen waaruit blijkt dat de luchtkwaliteit rond Schiphol beter is dan bij Apeldoorn; enige relativering is op z’n plaats.

3.

De Werkgroep Vijfde Nota stelt zich de vraag «in hoeverre de ruimtelijke ordening grip heeft of kan hebben op de ontwikkeling van een grote economische dynamiek, die zich bij uitstek rond en complex als Schiphol voordoet». Welke rol ziet u in dit verband voor de Vijfde Nota en welke rol ziet u daarbij voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat? Yap: De filosofie van de nieuwe aanpak is duidelijk: construeer een duidelijk hek en laat de luchthaven daarbinnen doen wat ze kan en/of wil. Maar hoe zit het met de omgeving? Ook na 1990 is er gebouwd binnen de contouren van destijds. Waarom wordt dat niet op slot gezet? En hoe kunnen plannen als Assendelft toch doorgaan? Pans: Er kunnen verschillende redenen zijn waarom er toch in de vrijwaringszone is gebouwd. Mogelijk is sprake geweest van oude bestemmingsplannen (en bestaande rechten) of zelfs van het ontbreken van bestemmingsplannen. Los daarvan is het primair de taak van de provincie om hierop na te zien. Voor Rijk én sector is alleen van belang dát het hek ook daadwerkelijk dicht zit.

De Ruiter: Wat betreft Assendelft is geen sprake van niet nakomen van afspraken. Er wordt weliswaar tegen de contour aangebouwd, maar dat is toegestaan.

Yap: En als de contouren verschuiven?

Pans: Beperkingen moeten hard geformuleerd kunnen worden. Het is de vraag hoeveel reservering je je kunt permitteren. Het is juridisch nauwelijks mogelijk om bijvoorbeeld 30 jaar vooruit te kijken, maar tegen bouwen bínnen de vastgestelde zones kun je duidelijk optreden. De Ruiter: Mede daarom willen we nu voor de langere termijn de ruimte (d.i. zowel wat betreft ruimtegebruik als milieuhinder) aangeven. Alleen voor een eventuele zesde baan geldt dat er dan op termijn nog beperkte aanpassing nodig kan zijn (wellicht enkele tientallen huizen meer binnen de sloopzone), maar daarmee is het dan ook afgelopen.

Yap: In de stadsvernieuwing is op grote schaal gesloopt om een betere kwaliteit van de (stedelijke) ruimte te kunnen bereiken. Dan zou bijvoorbeeld gelden dat alles wat er sinds 1990 in is bijgebouwd ook weer gesloopt kan worden. En los daarvan zal er voor gebieden als Zwanenburg en Rijsenhout toch iets moeten gebeuren. Is een soortgelijke benadering ook voor het gebied «binnen het hek» denkbaar? Pans: We hebben het vanaf de andere kant benaderd: er is niet gezocht naar het ideale hek, maar naar opties waarbij bestaande afspraken overeind blijven. Er is bestuurlijk geen keuze gemaakt voor grootschalig amoveren, maar voor beperkte sloop.

De Ruiter: En als er op bepaalde plekken een idealer hek kan ontstaan door gerichte aankoop en sanering, dan is dat een zaak voor de luchthaven zelf.

Yap: Voor de ontwikkeling van Schiphol en de Schipholregio en het beleid is verdere verzakelijking van de discussie zeer gewenst. Welke mogelijkheden ziet u?

Pans:De nieuwe benadering is een veel zakelijker. Er worden geen voorschriften en kwantiteiten meer geformuleerd, maar er worden publieke waarden ten aanzien van veiligheid, gezondheid en milieu gedefinieerd. Vervolgens wordt de feitelijke verantwoordelijkheid daarvoor bij de sector zelf gelegd. In het verleden werden de problemen van capaciteitsvergroting bij het beleid c.q. het Rijk neergelegd, nu gaan ze naar de luchthaven en de luchtvaartsector. Een belangrijk effect is dat investeren in innovatie wordt gestimuleerd; dat is de prijs die moet worden betaald voor de verdere ontwikkeling van Schiphol op de huidige plek. Deze verandering is door de gehele Tweede Kamer gemaakt. De rapporten van de Algemene Rekenkamer en de schoon-schip-notitie van Melkert hebben daar belangrijk aan bijgedragen.

Yap: En de relatie met de Vijfde Nota?

Pans: Over de ontwikkeling van de beide mainports is nu aparte besluitvorming gepleegd. Dat zal in de Vijfde Nota netjes ingepast moeten worden én de Vijfde Nota zal er een vertaling naar de ontwikkelingen in de omgeving bij moeten maken. De intenties staan en het is niet voorstelbaar dat in het Vijfde Nota-kader de discussie heropend gaat worden. Wat de «integraliteit» van de Vijfde nota betreft merkt Pansop dat besluitvorming rond een complex als Schiphol veel specifieker zal moeten zijn dan in zo’n nota mogelijk is. Er zijn veel meer instrumenten in het spel dan de r.o. en er is een heel bouwwerk opgetrokken om de dubbeldoelstelling mogelijk te maken.

Kleine: Bij het begin van het gesprek werd opgemerkt dat «integraliteit» het project zou doen kapseizen. In de voorgangers van ONL, waaronder PASO, is die integraliteit wel gepretendeerd. Dat mondde voor de ruimtelijke ordening onder meer uit in de PKB Schiphol en Omgeving. Wat is straks het ruimtelijk kader?

De Ruiter: De huidige PKB blijft bestaan; vanuit de huidige Schipholontwikkeling is er geen aanleiding dat beleid te wijzigen. Daarbij wordt voor de landzijdige ontwikkeling een ruimtelijk instrument aan het rijksbeleid toegevoegd: het luchthavenindelingsbesluit. Voor een grotere redesign van de luchthaven in 2003 (met nieuwe terminal en nieuw banenstelsel) zal er een nieuwe PKB nodig zijn, met daarbij de gebruikelijke MER-procedures.

Pans: Zoiets kán in de Vijfde Nota niet geregeld worden. De ontwikkeling van beide mainports is in een interactief besluitvormingsproces opgepakt en die koers moet zo blijven. Wel zal de Vijfde Nota de mogelijke vervolg-ontwikkelingen en de betekenis daarvan voor de regio goed in moeten schatten en daar een langere-termijnvisie voor moeten formuleren. Ook daarvoor is mogelijk een ander soort planning, meer in overleg met private partijen, voor mogelijk en wenselijk.

AANTEKENINGEN uit het gesprek met dhr. F. van Deventer (VROM/

DGVH),

Gehouden op 29–2-2000

J. Kleine (Bureau PAU)

Dhr. van Deventeradviseert bij de opening van het gesprek een gesprek met André Verbaan (projectleider Vijfde Nota) en in het voortraject betrokken geweest bij Vinex.

Drie periodes worden in het gesprek doorgenomen:

– 1980–1990 SBL

– 1990–1995 PASO/PKB

– 1995–2000 TNLI en verder

Over SBL (deel 1 in ’79 en deel 4 in ’88) stelt vanDeventervast dat bij het vaststellen van de SBL in 1988 al bekend was dat de uitgangspunten inmiddels sterk verouderd waren. De groei van de luchtvaart ging veel sneller dan verwacht begin jaren ’80.

Over de toen geïntroduceerde Ke-normen: Het rapport van de Commissie Kosten verscheen in 1967. De hindercomponent in de formule van Kosten is gebaseerd op hinderenquêtes uit 1962. De berekeningen leidden tot contouren. In die berekeningen zitten aannames over de ontwikkeling van het vliegverkeer, vliegprocedures, etc. Toch zijn die aannames niet interessant, aldus van Deventer. Het gaat uiteindelijk om de vastgestelde contour.

In 1990 is vastgesteld dat binnen de 35 Ke zone voor het huidige vier banenstelsel 15 100 woningen mogen liggen. Dat aantal woningen is op zich niet van belang. Het blijkt nu dat er woningen over het hoofd zijn gezien. Was er toen anders geteld, dan was het getal anders geweest. Maar in essentie werd de zone vastgelegd en niet het aantal woningen. Dat het aantal van ca. 15 100 woningen zo’n eigen leven is gaan lijden is niet terecht. In de PKB is de 15 100 woningen opgenomen als eis waaraan de door het Rijk vast te stellen zone moet voldoen. Is die zone eenmaal vastgesteld, dan is het woningencriterium uitgewerkt en is alleen de zone – als lijn op de kaart – maatgevend. Het voortdurend blijven discussiëren over aantallen woningen is door de luchthaven wel benut voor reclamedoeleinden: het aantal gehinderde woningen is minder, dus kijk eens hoe goed we het doen.

Het SBL heeft de indicatieve zones aangegeven. Opdracht voor de PKB Schiphol was daar niet te veel van af te wijken. Voor PASO was er zelfs de eis de zone voor het banenstelsel met parallelle vijfde baan tot de 10 0000 woningen te beperken.

Kleine:In de IMER voor de parallelle vijfde baan werd de BG-variant (hoge economische groei) niet uitgewerkt, omdat deze per definitie uit milieuoogpunt onhaalbaar zou zijn. Nu blijkt zich in de praktijk die hoge groei toch te hebben voorgedaan. Hoe kan dan de nieuwe nota (december 1999) toch vaststellen dat groei geaccommodeerd kan worden binnen de oude milieugrenzen?

Van Deventer: Dat was dé aanleiding om in de PKB het principe van selectieve groei op te nemen. Dat heeft in de praktijk ook gewerkt; er wordt stiller gevlogen en er worden vooral betere (stillere) vliegprocedures gevolgd.

Kleine: Wat is «de norm».

Van Deventer: De PKB zegt dat er een zone komt waarbinnen 10 000 gehinderde woningen mogen liggen (na Vijfde baan) en dat de zonewordt gehandhaafd. Dat is dus de norm.

In het nieuwe stelsel wordt de norm de Lden-waarde op punten én het totale volume geluidsimmissie.

Kleine: Waarom wordt er dan overgestapt van berekenen naar meten? Van Deventer: Alleen het heden kan worden gemeten. Er zal dus altijd een zone nodig zijn die op basis van berekeningen tot stand wordt gebracht. Vervolgens kan dat worden gehandhaafd via meetposten op afgesproken punten bij bebouwing.

Kleine: Wat is de betekenis van de vrijwaringszone in dit verband? Van Deventer: Deze zone wordt niet alleen bepaald door geluidhinder; minstens zo belangrijk voor de vrijwaring is externe veiligheid.

Over In ’t Veld: doet alsof hij het Ei van Columbus heeft uitgevonden, maar ook in de oude situatie lag de verantwoordelijkheid al bij de sector. «Maar goed, het moet allemaal anders, dus laat ze maar».

Kleine: Wat is de aanleiding tot «het moet anders»?

Van Deventer: Omdat de politiek van het gedoe en gedogen rond Schiphol af wil zijn. De SBTL van 1998 is daarbij essentieel. Daar worden keuzes gemaakt. De Kabinetsnota van december 1999 is wat dat betreft minder belangrijk; de kwestie van «meetbare normen» wordt doorgeschoven naar een Commissie. Het zou vervelend zijn als zou blijken dat we met de oude systematiek c.q. de herberekende zone voor het huidige vier-banenstelsel eigenlijk prima uit de voeten kunnen.

De politiek wil van het gedogen af, maar die discussie komt vooral voort uit overschrijdingen op een paar meetpunten (t.o.v. aanzienlijke onder-schrijdingen elders). Uiteindelijk komt dat door een foute vaststelling van de zone bij het oude banenstelsel. Er is voor dat 4 banenstelsel inmiddels een nieuwe contour berekend en volgens die contour gaat het in de huidige situatie wel goed.

Volgens van Deventeris het probleem dat de luchtvaartsector lokaal over de zone heen gaat en dat probleem is dus inmiddels opgelost. Bij die nieuwe zone is ook het slot-mechanisme geïntroduceerd (toewijzing aantal vliegbewegingen); daarmee is er numerieke grip op de ontwikkeling van Schiphol. Opvallend voor 1999: niet alle toegestane slots zijn ook uitgegeven (er zijn er 7000 over)

Sinds 1,5 jaar functioneert er een monitoringcommissie rond Schiphol. Daarin zitten o.m. de LNVL, AAS en de luchthaven; van Deventer en RLD zijn aanwezig als waarnemer. Daar wordt maandelijks gerapporteerd over de geluidsbelasting en wordt over sturingsmechanismen gesproken. Wat inmiddels veranderd is, is de houding van de luchthaven t.o.v. de grootste «lawaaimakers». Tot voor kort was het beleid van de RLD: iedereen is welkom, want misschien hebben we er wat aan (voorbeeld: toestaan Uzbekistan Airlines geeft landingsrechten in Uzbekistan). In PASO werd al gepleit voor selectiviteit; nu 10 jaar later wordt Schiphol zelf verantwoordelijk en relativeren ze zelf het belang van het toelaten van lawaaimakers als Uzbekistan.

Kleine:Alles gaat over de 35 Ke; maar zitten de meeste gehinderden niet binnen de 10–35 Ke-contour? Wat moeten we dan met de aantekening van de nota uit 1999 dat daar niet echt meer op wordt gestuurd?

Van Deventer: 15% van de gehinderden zit binnen de 35 Ke-zone, 85% van de gehinderden daarbuiten; het probleem zal bij de bespreking van de nota nog wel weer terug komen.

Kleine: Is het optimisme over de vooruitgang in de «stille vliegtuigtechnologie» terecht?

Van Deventer: Prof. B. Mulder (TU Delft) roept dat het allemaal stiller kan. Maar: als de technologie er is, dan is daarmee de implementatie nog niet geregeld. Dat geeft economische problemen en is zelfs voor een maatschappij als KLM (traditioneel in de voorhoede van vernieuwing) te duur.

Verder gaat het niet alleen om de technologie, maar ook om de doorwerking in vliegprocedures. Om dat laatste goed te doen moet de hele vloot van alle luchtvaartmaatschappijen op Schiphol (niet alleen KLM) aan de nieuwe eisen voldoen; de zwakste schakel bepaalt daarmee het tempo.

Kleine: Werkt een boetesysteem prikkelend?

Van Deventerzet daar grote vraagtekens bij. Om het echt te laten werken zullen de prijzen met een factor 10 tot 15 omhoog moeten. Daar is geen politiek draagvlak (concurrentiepositie Schiphol) voor.

Over het hub-and-spoke systeem merkt van Deventer op dat het de vraag is of dat nog opgeld doet. Opkomend is het point-to-point-systeem. De

stromen worden dikker en de consument wil niet meer overstappen. De

rechtstreekse verbindingen worden populairder en er ontstaat ook een nieuwe markt voor kleinere vliegtuigen in Europa.

Voor akkoord:                                                Voor akkoord:

F. van Deventer                                             J.Kleine

VERSLAG van het gesprek met mr. H.M. Meijdam en drs. J. Rensing

Provincie Noord-Holland

Interview gehouden op 16 maart 2000

H.S. Yap (Bureau PAU)

De heer Meijdam is sinds 1999 Gedeputeerde Ruimtelijke Ordening van de provincie Noord-Holland en de heer Rensing is Project Manager Luchtvaartontwikkeling in de provincie Noord-Holland sinds 1997. Beiden zijn echter ook in eerdere functies nauw bij de luchtvaartontwikkeling betrokken geweest.

De heer Yap zet de opzet van het gesprek uiteen en zegt dat in de brief naar de Gedeputeerde vijf gesprekspunten zijn aangegeven over de rol en betrokkenheid van de provincie in het verleden (PASO), het heden (TNLI/ONL) en de toekomst in relatie tot de herziening van het streekplan. De inbreng van de provincie in het PASO is verwoord in een brief van de Gedeputeerde Staten dd. 30 januari 1990 over de ontwerp-nota «Stategi-sche Keuzen Ontwikkeling Schiphol». Daarin staat: «Een en ander betekent dat ons college als startpunt voor de discussie over de verdere ontwikkeling van Schiphol uitgaat van het aantal gehinderde woningen en zij zich derhalve niet uitspreken over de vorm van de toekomstige geluidscontouren en ook niet over (het gebruik van) het banenstelsel. Hierover zullen de Staten zich uitspreken in het kader van het Plan van Aanpak.»

De heer Yap vraagt naar aanleiding van de vraag uit de Tweede Kamer, in hoeverre er toch sinds 1995 woningen gebouwd zijn in de vrijwaringszone. Zowel de heer Meijdam als de heer Rensing stellen met nadruk dat de provincie in het verleden niet heeft meegewerkt aan het bouwen binnen de vrijwaringszone. Tijdens de tellingen in 1990 zijn wel andere definities gehanteerd dan momenteel, bijvoorbeeld een studentenflat die vroeger als één woning werd geteld, geldt nu als 900 woningen. In een brief van de Gedeputeerde Staten aan de Minister van VROM, dd.2 maart 2000 over kamervragen over woningbouw in Schiphol zones, wordt de uitspraak gedaan: «Rekening houdende met de ontheffingsbepalingen van PKB en BGGL en de uitzonderingsbepalingen ten aanzien van vigerende bestemmingsplannen heeft geen woningbouw plaatsgevonden in strijd met de regels.» Op de vraag hoe het nu met Assendelft zit, antwoordt de heer Meijdam dat het tegen de vrijwaringszone is gebouwd. Met het deel dat in het oorspronkelijke plan Saendelft binnen die zone viel, hebben de Gedeputeerde Staten niet ingestemd. Deze ligging is bepaald niet ideaal, maar Zaanstad heeft, door haar ligging temidden van waardevolle natuurgebieden, buitengewoon weinig mogelijkheden voor uitbreiding.

In het besluit van het kabinet van december 1999 speelt het begrip gelijkwaardigheid een centrale rol. De vraag is of men daar een invulling aan kan geven. Persoonlijk is de heer Meijdam niet gelukkig om «tijdens een wedstrijd de spelregels te veranderen. Bovendien heeft de Ke als norm een zekere helderheid». Bij de discussie over geluidsoverlast en veiligheid zit veel emotie en dat is moeilijk te meten. Men moet zien te voorkomen dat bij de discussie over de normen en de gelijkwaardigheid ervan, het kind niet met het badwater wordt weggegooid. In feite gaat vooraf aan de discussie over de normen het vraagstuk: groei-, stand stillof krimpmodel. Aangezien de keuze nogal impliciet wordt gemaakt en met dubbele doelstellingen wordt omgeven, wordt het er niet transparanter op.

Noord-Holland wordt bestuurd door een afspiegelingscollege, wat betekent dat ten aanzien van Schiphol telkens een standpunt wordt bepaald dat gedragen moet worden door het hele college. Ook het college van gedeputeerde Staten van Noord-Holland kan niet zonder meer voor groei zijn. De milieukant wordt benaderd vanuit restrictief beleid. Te weinig wordt door de overheid voor een andere aanpak gekozen, zoals het stimuleren vanuit Europa om investeringssubsidies te geven aan onderzoeksinstellingen/fabrikanten om geluidsarme motoren te ontwikkelen. Met betrekking tot het standpunt bepalen, zal de provincie in sommige gevallen eigen onderzoek moeten initiëren.

In het nieuwe streekplan zal getracht worden om de dynamiek die door Schiphol veroorzaakt wordt zoveel mogelijk in een kader te plaatsen. Dat betekent dat het plan flexibel moet zijn. Hoe precies, daarover is de provincie nu nog aan het overleggen en bedenken.

Een ander sturingsinstrument is het overleg in het Bestuursforum. Dit is een regionaal overlegplatform waar behalve de provincie ook de gemeenten Amsterdam en Haarlemmermeer en Schiphol in zitten. Het Bestuursforum richt zich vooral op het vormgeven van het economische grondbeleid. De uitvoering van dit beleid is in handen van Schiphol Area Development Company (SADC), de ontwikkelingsmaatschappij die vanuit het bestuursforum is opgericht. De partijen in het bestuursforum zijn tevens aandeelhouders van SADC. De vraag is momenteel of de provincie zich niet moet terugtrekken als aandeelhouder en zich meer moet richten op de publieke zaak en de regelgeving, zodat de verantwoordelijkheden helder en ook transparanter worden. De heer Meijdam is voorstander van een taakverdeling, waarin het rijk de grote lijnen uitzet en de provincie het regionaal niveau, zowel wat betreft de planvorming als de milieuhandhaving, in haar portefeuille heeft. Dat betekent dat de Gedeputeerde Staten pro-actief te werk kan gaan en dat ze ook in de kennisopbouw zal moeten investeren. De spelregels met het rijk moeten dan wel vooraf goed geregeld worden.

Voor de redesign van Schiphol op de huidige locatie zijn er diverse scenario’s op te stellen. Dat moet de provincie in relatie brengen met de streekplanherziening. Daarnaast wil de provincie aandacht vragen voor de landzijdige problematiek. Met name de problematiek betreffende de bereikbaarheid en de daarbij behorende investeringen zijn voor het gebied van groot belang.

De heer Yap legt als laatste vraag de problematiek van Zwanenburg voor. Het ziet ernaar uit dat in de komende tijd Zwanenburg geconfronteerd wordt met een intensivering van het aantal vliegbewegingen. Naar de inschatting van de heer Yap zal de toename zo’n 25% bedragen, hetgeen betekent dat niet om de 2 minuten een vliegtuig boven Zwanenburg vliegt, maar om de 1,5 minuut. Dit vraagstuk zal na de realisatie van de 5^e baan even uit de wereld zijn, maar na een tijdje weer terugkomen. Waarom gaat de provincie bij het opstellen van een nieuw streekplan Zwanenburg niet als bedrijventerrein bestemmen en de bewoners andere woningen aanbieden? Diegene die in Zwanenburg willen blijven, die mogen dat doen, maar ze moeten dan niet meer klagen en ze moeten ook weten dat hun huizen in waarde dalen, want er mogen zich geen nieuwe inwoners meer in Zwanenburg vestigen. De heer Meijdam verwijst naar wat hij al eerder vaststelde, namelijk dat de Gedeputeerde Staten een afspiegelingscollege is en dus niet zo gauw met zo’n oplossing zal komen.

Hij persoonlijk durft wel moeilijke en pijnlijke keuzen te maken als dat werkelijk een oplossing oplevert.

VERSLAG van het gesprek met dhr. M. Schoenmaker en dhr. J.J. Kolpa

M. Schoenmaker, wethouder Gemeente Haarlemmermeer

J.J. Kolpa, projectmanager ontwikkeling luchthaven Gemeente

Haarlemmermeer

Interview gehouden op 13 maart 2000

H.S. Yap, E.C. Inberg (Bureau PAU)

De heer Schoenmaker is sinds 1998 wethouder ruimtelijke ontwikkeling en luchtvaartzaken van de gemeente Haarlemmermeer. De heer Kolpa is sinds een jaar projectmanager ontwikkeling luchthaven bij de gemeente Haarlemmermeer. Hiervoor was hij projectleider van Project Mainport & Milieu Schiphol van de gemeente Haarlemmermeer.

De heer Yap zet de opzet van het gesprek uiteen en geeft aan welke punten hij wil bespreken.

Hij geeft aan dat bij de introductie van het begrip «mainport» in de VINO alleen bekend was dat het iets groots was. Het was een tijd van grote werkloosheid en men wilde Nederland in de vaart van de volkeren opstoten. In 1989 werd het startconvenant van het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) ondertekend, waarin de ontwikkeling van Schiphol tot mainport verder werd uitgewerkt. De heer Kolpa geeft aan dat de gemeente Haarlemmermeer in de voorfase van het PASO nog niet betrokken was. Het startconvenant is wel door hen ondertekend.

De discussie in de gemeenteraad ging met name over hoe de dubbele doelstelling van het PASO kon worden ingevuld, vanuit het principe dat er in het kader van milieu en ruimtelijke ordening geen onbelemmerde groei mocht plaatsvinden. In de discussie stond de veiligheid van de bevolking centraal. Aangezien de vijfde baan werd geïntroduceerd als een «milieu-baan» en de veiligheid zou toenemen met het in gebruik nemen van de vijfde baan, heeft de gemeenteraad het beleidsconvenant ondertekend.

De heer Yap vraagt of de raadsleden niet het gevoel hadden dat er in Den Haag toch niet naar hen geluisterd wordt en dat ze daardoor een fatalistische houding aannamen. De heer Kolpa geeft aan dat als ze het beleidsconvenant niet zouden tekenen, de gemeente in de positie zou komen dat er over hen geregeerd wordt in plaats van met hen. In deze tijd was er vanuit het rijk een andere benadering dan momenteel; PMMS was veel minder transparant in uitvoering dan de ONL.

De heer Schoenmaker merkt op dat de gemeente nu in zoemt op die punten waar ze wel invloed op kan uitoefenen, zoals leefbaarheid. Leefbaarheid is een wezenlijke discussie en op die aspecten zet de gemeente in. De gemeente kijkt wat er in de vrijwaringszone mag en hoe groot het gebied van de vrijwaringszone moet zijn. De heer Kolpa vult aan dat de gemeente nu een actiever rol speelt dan in de discussie rond het PASO. Toen was de focus vooral gericht op het behouden van het leefklimaat op dat moment, nu wordt er gezocht naar een bijdrage aan de leefbaarheid.

De heer Yap vraagt wat de gemeente vindt van de nieuwe luchtvaartwet, aangezien deze tamelijk centralistisch van aard is. De heer Kolpa zegt dat de nieuwe luchtvaartwet voor een deel verder gaat dan de huidige aanwijzing. Zo moet volgens deze nieuwe wet de bouw worden getoetst, maar er is wel ruimte aan de regio gegeven om voorstellen te doen over ruimtelijk-economische ontwikkelingen. Er is nog steeds ruimte voor eigen beleid.

De heer Yap geeft aan dat alles rondom Schiphol groeit, zowel in positieve als in negatieve zin. De milieunormen worden momenteel vernieuwd en dienen gelijkwaardig te zijn aan de huidige normen. De heer Kolpa geeft aan dat de gelijkwaardigheid van de nieuwe normen ten opzichte van de oude normen de belangrijkste discussie zal zijn. De heer Schoenmaker vult aan dat deze discussie nu pas begint. De gemeente heeft geen antwoord op de vraag wat gelijkwaardigheid is. In Den Haag worstelt men hier nog mee en de gemeente wil zich laten leiden door wat er uit Den Haag komt. Waar de gemeente naar toe werkt is een stelsel dat helder is; het publiek heeft geen baat bij eeuwige discussie. Zelfs al zal er wat moeten worden ingeleverd ten opzichte van de situatie in 1990, te denken valt hierbij aan geur, voor de gemeente zal dit bespreekbaar zijn als daar tegenover staat dat de normen goed te handhaven, goed te meten en blijvend zijn. Dit doe je door op een gegeven moment een keuze te maken. Voor sommige punten haal je het, voor andere punten niet.

De discussie over geluidgehinderde woningen is niet het meest relevant. Het gaat erom wat het voor de mensen betekent die in het gebied wonen en hoe zij de geluidhinder ervaren. Volgens de heer Kolpa moeten we af van een technocratische benadering. De gemeente kan zich het beste concentreren op het beter informeren over de prestaties van de luchthaven, het toevoegen van voorzieningen en het verzorgingsniveau van kleine kernen. Het is belangrijk te kijken naar de leefbaarheid binnen de kaders van een nieuw normenstelsel. Niet- akoestische factoren spelen hierbij waarschijnlijk een grote rol.

Aan welke grenzen moet Schiphol zich houden? De heer Schoenmaker is van mening dat de lijn die het kabinet volgt over de grenzen waarbinnen Schiphol zich moet houden niet zo gek is. Schiphol zou een milieuvergunning moeten krijgen, geïndexeerd naar het jaar 2000. Het formuleren van de normen is in de ogen van de gemeente een rol van het Rijk. Vanuit de regio kan de gemeente zich richten op het afstemmen van het ruimtelijk beleid op de luchthaven en op verdere aspecten van leefbaarheid. Hiermee kom je veel verder dan als de gemeente zelf de normen gaat formuleren.

Het is belangrijk om de consequenties van groei van de luchthaven in beeld te hebben, pas op deze manier kun je genoeg bescherming bieden aan de bewoners. De heer Schoenmaker neemt in de discussie over sloop in Zwanenburg en Rijsenhout een liberaal standpunt in. Volgens hem kun je als overheid niet zeggen welk dorp of welk huis onleefbaar is. Het is aan de bewoners zelf om dit te bepalen. Dit geldt in mindere mate wanneer men aspecten van veiligheid en gezondheid in beschouwing neemt. Vanuit de overheid is het belangrijk helderheid te verschaffen voor een periode van 10 tot 15 jaar. Het is aan de bewoners zelf wat ze ermee willen doen.

Standpunt Haarlemmermeer inzake ONL(Raadsvoorstel 16 november 1999)

De gemeente Haarlemmermeer wil zich actief opstellen in het besluitvormingstraject over de toekomst van Schiphol, omdat alleen op deze manier de mogelijkheid ontstaat om invloed uit te oefenen op het besluitvormingsproces.

De aanwezigheid van Schiphol binnen de grenzen van gemeente Haarlemmermeer brengt zowel voor- als nadelen met zich mee. De luchthaven is van grote economische betekenis voor de gemeente en levert veel werkgelegenheid op, maar het zorgt eveneens voor een milieuoverlast voor de bevolking en een toenemende mobiliteit in de gemeente. Volgens de gemeente dient de kern van de discussie over het tempo en locatie van de groei te zijn: «het steeds opnieuw zoeken naar een balans tussen enerzijds het versterken van de economische concurrentiepositie van de Noordvleugel, en hiermee doorgroei van de luchthaven, en anderzijds het op peil houden of bij voorkeur verbeteren van de leefbaarheid die wordt beïnvloed door de (groei) van de luchthaven en de economische ontwikkelingen en mobiliteit die dat aantrekt.»

Wat betreft de lange termijn is de gemeente Haarlemmermeer, indien het kabinet kiest voor een maximale groei van de luchthaven, een voorstander van een luchthaven in de Noordzee. Het is hierbij van belang dat het eiland zodanig is verbonden dat de concurrentiepositie in de Noordvleugel verder versterkt kan worden. Wanneer de Noordzee-optie afvalt, is de gemeente bereid om te praten over doorgroei op de huidige locatie. Zij is dan een voorstander van een beperkte herconfiguratie, met een stelsel van 2 x 2 parallelle banen (Zwanenburgbaan/Vijfde baan en de Kaagbaan/Parallelle Kaagbaan), met als voorwaarde dat er wordt geïnvesteerd in bereikbaarheid en leefbaarheid.

Haarlemmermeer is van mening dat de lange termijn niet beoordeeld kan worden zonder de middellange termijn er nauw bij te betrekken, aangezien de al aanwezige problemen ook op middenlange termijn zullen toenemen, zoals op het gebied van bereikbaarheid en leefbaarheid.

Haarlemmermeer is bereid om de groei op middellange termijn met een nieuwe normenstelsel mogelijk te maken. Het nieuwe normenstelsel dient gelijkwaardig te zijn aan het huidige normenstelsel. Schiphol moet worden beschouwd als een bedrijf, waarbij Schiphol de verantwoordelijkheid en bevoegdheden heeft om ervoor te zorgen dat de milieu- en veiligheidseffecten van haar functioneren binnen de daarvoor geldende milieugrenzen blijven. De gemeente benadrukt dat de normen strikt gehandhaafd dienen te worden.

Om de groei op middellange termijn te accommoderen is het volgens Haarlemmermeer nodig om investeringen te plegen op het gebied van economie, bereikbaarheid en leefbaarheid. Een schaalsprong in de bereikbaarheid is voor de gemeente een voorwaarde voor groei van het economisch complex rond Schiphol, zonder investeringen in de bereikbaarheid is het niet zinvol mee te werken aan verdere groei van de luchthaven als onderdeel van dat economisch complex.

Inzake leefbaarheid in relatie tot de verdere groei van de luchthaven vindt

Haarlemmermeer een aantal punten van belang:

– De gemeente wil heldere veiligheid, gezondheid en geluid normen die consequent worden gehandhaafd, bij voorkeur wettelijk verankerd. – De gemeente wil frequente (bijvoorbeeld eens per twee jaar)

uitvoering van gezondheidsonderzoek. – De gemeente dringt aan op een evaluatie van de Ke-normen als basis voor het geluidbeleid. – De gemeente wil meer beslissingsbevoegdheid binnen de huidige vrijwaringszone. Vanwege de leefbaarheid in kleine kernen moet woningbouw binnen de geluidszone, terughoudend, worden toegestaan.

De gemeente vindt dat op voorhand discussiëren over sloop niet nodig is, over sloop mag slechts gesproken worden in relatie tot onaanvaardbare gevolgen op het gebied van onveiligheid, gezondheid en geluid.

De gemeente pleit voor een redelijk aankoopbeleid, wanneer het een uitkoopregeling betreft.

De gemeente pleit voor een verhuisfaciliteit en de mogelijkheid woningen aan te kopen van gehinderden binnen de huidige 20 Ke-contour.

De gemeente zet zich ervoor in dat er in de bestaande kernen volwaardige voorzieningenpakketten komen.

De gemeente dringt bij het rijk aan op een flexibeler geluidsisolatie-beleid uitgevoerd door een onafhankelijke instantie, met meer maatwerk en meer op het individu toegespitst.

De gemeente benadrukt de noodzaak van informatie en voorlichting van hoge kwaliteit.

BIJLAGE 2

GELUIDSHINDERONDERZOEK EN HET SCHIPHOLBELEID

Drs. M. R. Ket (op persoonlijke titel)¹

Dit artikel is gebaseerd op het onderzoek dat is uitgevoerd in het kader van mijn proefschrift: «herrie rondom Schiphol» (in voorbereiding). Dit artikel wil een bijdrage leveren aan de oordeelsvorming door aan te geven hoe in het beleid is omgegaan met het spanningsveld tussen groei van de luchtvaart en bescherming van het leefmilieu en dan met name voor het aspect geluidhinder. Daarbij gaan we in op de vraag op basis van welke informatie zijn de ruimtelijke plannen voor schiphol en de schipholregio opgesteld?

Inleiding

Het duurde meer dan dertig jaar om het huidige beleidskader voor de problematiek rondom luchtvaartontwikkeling en geluidshinder te ontwikkelen. Het aspect geluidshinder kwam begin jaren zestig hoog op de politieke agenda te staan toen het straalvliegtuig zijn intrede deed. Vanwege het ontbreken van een beleidskader voor het omgaan met geluidshinder was er onvoldoende afstemming tussen de ruimtelijke ontwikkeling en de luchthaven ontwikkeling (De Maar 1976). De eerste stap in het ontwikkelen van het beleidskader werd gezet door de Commissie Kosten (1967). Deze commissie ontwikkelde een systematiek waarin rondom de luchthaven geluidszones vastgesteld moesten worden en voor deze geluidszones dienden grenswaarden te worden vastgesteld. In 1978 werd deze methodiek in de luchtvaartwet opgenomen. Vervolgens werden in 1981 de grenswaarden voor de geluidszones vastgesteld (Besluit Geluidsbelasting Grote Luchtvaart, 1981). Binnen die grenswaarden waren maatregelen vereist ter beperking van de geluidshinder.² Tien jaar later (1991) zijn de betrokken overheden en de luchtvaartsector normen overeengekomen voor het maximale aantal woningen binnen de geluidszones.³ Deze normen kwamen in 1995 in de planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving. En tenslotte werden in 1996 de op deze normen gebaseerde zones opgenomen in de aanwijzing voor de luchthaven Schiphol. Zo kreeg de omgeving van de luchthaven, 36 jaar nadat het probleem op de agenda kwam, een formele bescherming tegen de geluidsoverlast door vliegtuigen.

¹  Drs. M. R. Ket is thans werkzaam als adviseur op het gebied van mobiliteit en milieu bij B&A Groep, Beleidsonderzoek en Advies BV in Den Haag.

²  Geen nieuwbouw binnen de 35 Ke contour, verplichting tot isolatie binnen de 45 Ke contour en verplichting tot sloop van woningen binnen de 65 Ke contour.

³  Tot de aanleg van de vijfde baan in 2003 mogen binnen de zone maximaal 15 000 woningen last hebben van ernstige geluidshinder (35 Ke), en na de aanleg van de vijfde baan maximaal 10 000 woningen (Bussink 1991).

Deze zones werden echter zowel in 1997 als in 1998 overschreden. Deze overschrijdingen werden gedoogd door de regering. Mede naar aanleiding van de overschrijding vindt er een herijking plaats van het beleidskader voor geluidshinder. Het uitgangspunt bij die herijking is dat de nieuwe grenzen gelijkwaardig moeten zijn aan de bestaande in de PKB Schiphol en omgeving. Binnen de nieuwe grenzen voor milieu en veiligheid wil het kabinet ruimte bieden voor beheerste groei van de luchtvaart (Ministerie van V&W 1999).

Voor een goed begrip van de herijking en om een goed oordeel te kunnen vellen over de gelijkwaardigheid van de normen voor geluidshinder is inzicht nodig in hoe en op basis van welke informatie de vigerende normen tot stand zijn komen en op welke manier in de beleidsvorming met die normen is omgegaan. Daarin wil dit artikel inzicht bieden. In het eerste deel besteden we aandacht aan de manier waarop de huidige normen tot stand zijn gekomen. In het tweede deel beschrijven we de manier waarop rekening is gehouden met die normen in de verdere beleidsontwikkeling.

De Normen voor Schiphol

¹  Verlenging Kaagbaan en zuidelijk gebruik Zwanenburgbaan

²  De introductie van de derde generatie (stillere) vliegtuigen en de geleidelijke vervanging van de eerste (meest lawaaiige) generatie vliegtuigen. Voor de eerste generatie straalvliegtuigen zijn geen geluidseisen opgesteld. Voor de tweede generatie vliegtuigen (hoofdstuk twee vliegtuigen) gelden beperkte geluidseisen. En voor de derde generatie vliegtuigen gelden strengere geluidseisen. De geluidseisen zijn gedefinieerd door de internationale burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) en staan in Annex 16 van het internationale burgerluchtvaartverdrag.

³  Dit bekende o.a. dat de provincie NoordHolland en de gemeente Haarlemmermeer, die zeggenschap over de luchthaven konden uitoefenen door respectievelijk het streekplan en het bestemmingsplan geen projecten mochten goedkeuren die de realisatie van de vijfde baan onmogelijk zouden maken.

⁴  Ondanks dat het instrument zonering reeds in 1978 in de luchtvaartwet is opgenomen, was er voor de luchthaven Schiphol nog steeds geen geluidszone in de aanwijzing als luchtvaartterrein opgenomen. Wel waren er interim-contouren in het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen opgenomen.

Eind jaren tachtig kwam de Schipholproblematiek hoog op de politieke agenda te staan. De belangrijkste aanleiding hiervoor was de forse groei van de luchtvaart als gevolg van het economisch herstel na het midden van de jaren tachtig. Door deze ontwikkeling was het vigerende beleid zoals dat in het Structuurschema Burger Luchtvaartterreinen (Ministeries van V&W & VRO 1986), was neergelegd, al achterhaald voor het door de Staten-Generaal was goedgekeurd.

Voor de toekomst van de luchthaven lagen er twee problemen. Het eerste probleem was dat het Structuurschema Burger Luchtvaartterreinen (SBL) geen ruimte bood voor de benodigde wijzigingen van het vierbanen-stelsel.¹ De capaciteit van het bestaande banenstelsel was te beperkt om de groei op acceptabele wijze te accommoderen. Met name in de piekuren ontstonden er flinke vertragingen en de luchthaven wilde op korte termijn wijzigingen doorvoeren aan het bestaande banenstelsel om de groei te kunnen verwerken. Op langere termijn wilde de luchthaven een uitbreiding van het banenstelsel met een vijfde baan parallel aan de Zwanen-burgbaan. Het tweede probleem was dat de luchthaven niet voldeed aan het neergelegde interim-beleid voor geluidshinder. Vanwege de snellere groei en tragere vlootvernieuwing² werden de interim-zones uit het SBL al in 1987 overschreden: zowel qua vorm als qua aantal woningen (Eerste Kamer der Staten-Generaal 1988, p.2; NVLS 1989, p.45–47). Beide problemen werden met elkaar verbonden in de vierde nota ruimtelijke ordening. De vernieuwing van Vierde Nota Ruimtelijke Ordening voor het luchtvaartbeleid was dat voor het eerst de bescherming van het leefmilieu als randvoorwaarde voor de ontwikkeling van de luchthaven werd gesteld. In het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief werd gesteld dat de luchthaven zich maximaal kon ontwikkelen mits deze ontwikkeling zich binnen de vigerende milieuvoorwaarden zou voltrekken. «Binnen de gestelde milieuhygiënische voorwaarden dient een maximale benutting van de afhandelingcapaciteit voor vliegtuigen, passagiers en vracht van de luchthaven Schiphol ruimtelijk mogelijk te blijven»en «Ruimtelijk dient echter de eventuele aanleg van een vijfde baan niet onmogelijk gemaakt te worden»(Ministerie van VROM 1988a, p.109).³ Wat die gestelde milieuhygiënische randvoorwaarden inhielden werd echter nog niet beschreven.⁴ Hierdoor was het nog onduidelijk of de gewenste ontwikkeling van de luchthaven van invloed moest zijn op de te stellen milieuvoorwaarden of andersom. In de Vino deel D werd echter duidelijk dat hiermee de contouren uit het SBL bedoeld werden. Bezien moest worden hoe de verdere groei van het luchtverkeer op Schiphol binnende contouren uit het vigerende Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen kon worden opgevangen en welke maatregelen daarvoor nodig waren (Ministerie van VROM 1988b, p.136).

Hoehet «ruimtelijk ontwikkelingsperspectief» gerealiseerd moest worden, werd gezien als een gezamenlijke opgave voor de betrokken overheden en de luchtvaartsector. Door de betrokken partijen diende een plan van aanpak te worden opgesteld waarin de knelpunten werden geïnventariseerd en een gezamenlijke visie op de ontwikkeling van het gebied werd ontwikkeld. September 1989 sloten de ministeries van VROM, EZ, V&W, de NV. Luchthaven Schiphol, provincie Noord-Holland en de gemeenten Haarlemmermeer en Amsterdam een startconvenant waarin ze overeenkwamen om een Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) op te stellen.

In het plan van aanpak moest een visie worden gevonden op de verhoging van de kwaliteit van het leefmilieu in het gebied rond Schiphol,

de versterking van de mainportfunctie van Schiphol en de integrale inpasbaarheid daarvan (Stuurgroep PASO 1990, bijlage 1, p. 2). Het idee achter het PASO was om voorafgaand aan de officiële besluitvormingsprocedures consensus te ontwikkelen over de aanpak van de Schiphol-problematiek. De ontwikkeling van het plan van aanpak had in eerste instantie een open karakter. In samenwerking werden knelpunten geanalyseerd, een drietal scenario’s geschetst en maatregelen ontwikkeld. De scenario’s en maatregelen werden onderzocht op hun effecten. Vervolgens trachtte men al deze elementen met elkaar te verbinden in lijn met de lijn uit de Vino.

Uit het onderzoek werd echter duidelijk dat de doelstelling zoals hij was geformuleerd niet haalbaar was. Uit het geluidshinderonderzoek bleek dat het niet mogelijk was om de luchtvaartgroei te accommoderen binnen de geluidszone van het SBL (Werkgroep Capaciteit Banenstelsel Schiphol 1990). Als gevolg van de groei van de luchtvaart zou de geluidsbelasting tot 2000 toenemen ten opzichte van het SBL, vooral voor de woonkernen rondom de luchthaven zoals Aalsmeer, Buitenveldert en Zwanenburg. Met de aanleg van de vijfde baan en de effecten van het stiller worden van de vloot zou er na 2000 voor een aantal woonkernen een verbetering optreden. In Buitenveldert en Aalsmeer zou de geluidssituatie echter slechter blijven (zie Tabel 1). Het was duidelijk dat de doelstelling, zoals die verwoord was in de VINO, niet haalbaar was.

Tabel 1 Verandering in de geluidsbelasting in Ke t.o.v. SBL voor 2000 en 2015 (40 miljoen passagiers) volgens de werkgroep CBS (1990).

4 banen 2000 4 banen 2015 5 banen 2000           5 banen 2015

Buitenveldert

Aalsmeer

Nieuw Vennep

Zwanenburg                                         +4,6                      +5,2                    –11,4                        –11,5

In het eerste vertrouwelijk concept PASO van augustus 1990 was de doelstelling voor Schiphol dan ook geherformuleerd, namelijk: «De versterking van de mainportfunctie van Schiphol en verhoging van de kwaliteit van het leefmilieu rond Schiphol».¹

Dat de ontwikkeling van de luchthaven binnen de gestelde milieueisen moest passen, zoals in de Vino verwoord, was uit de tekst verdwenen. Bovendien was het criterium voor geluidshinder aangepast. In plaats van de geluidsbelasting(in Ke) in de woonkernen rondom de luchthaven werd het aantal woningenbinnen de 35 Ke zone als criterium genomen. Uit het onderzoek bleek dat op basis hiervan de groei van het luchtverkeer wel te combineren viel met «een verbetering van de geluidssituatie ten opzichte van het SBL». Mits de groei van het verkeer het stiller worden van de vloot niet te niet deed (zie Tabel 2).

Tabel 2 Aantal woningen¹ binnen de 35 Ke contour voor de verschillende banenstelsel en scenario’s voor het jaar 2015 (Bron: Werkgroep Capaciteit Banenstelsel Schiphol 1990, p. 10:20–21)

¹ Alle resultaten voor wat betreft het aantal woningen binnen de contouren worden in dit artikel

¹ Vertrouwelijk concept PASO, p. 103, augus-afgerond op honderdtallen.

tus 1990, PASO archief VROM. Dit is later de dubbele doelstelling gaan heten.

Het moge duidelijk zijn dat de wijziging van het criterium grote invloed had voor de «haalbaarheid» van de doelstellingen. Alleen dankzij deze herformulering kon volgehouden worden dat de groei van de luchtvaart niet leidde tot een verslechtering van de geluidshinder.

¹ De geluidsbelasting voor Aalsmeer lag in het SBL op 44 Ke. Bij het bestaande banenstelsel zou die oplopen van 35 Ke in 1989 naar 51 Ke in 2003. En in tegenstelling tot de andere woonkernen in het verlengde van de landingsbanen zou de geluidsbelasting niet afnemen wanneer de vijfde baan in gebruik genomen zou worden. Bij het vijfbanenstelsel kon de geluidsbelasting oplopen tot 52,5 Ke bij 40 mln. passagiers en tot 54,5 Ke bij 50 miljoen passagiers in 2015 (Werkgroep Capaciteit Banenstelsel Schiphol 1990).

Vervolgens trachtten de partijen tot overeenstemming te komen over de vaststelling van de zones. Er ontstonden echter twee coalities: een milieucoalitie en een luchtvaartcoalitie. De coalities verschilden met elkaar van mening over wat deze cijfers betekenden voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de luchthaven. De discussie spitste zich toe op de ruimte voor groei in termen van aantal passagiers en de bescherming van het milieu in termen van aantal woningen binnen de contour. De milieucoalitie bestond uit VROM/DGM, Provincie Noord-Holland en de Gemeente Haarlemmermeer. Zij ging uit van het principe: voorkom conflicten tussen ontwikkeling van de mainport en geluidhinder door de ontwikkeling van de mainport te beïnvloeden (selectieve groei, bijvoorbeeld d.m.v. HST). Ze stelde voor om in 1995 twee zones vast te stellen. Voor 1995–2003 moest een zone worden vastgesteld voor het vierbanenstelsel op basis van het verkeersaanbod van 1995. Voor 2015 moest een zone worden vastgesteld op basis van het 40 miljoen passagiersscenario: maximaal 9000 woningen binnen de zone, eventueel later nog bij te stellen naar beneden. Een verdere groei naar 50 miljoen passagiers was geen bezwaar, mitsdeze binnen de grens van 9000 woningen kon worden bereikt, bijvoorbeeld door de substitutie van luchtverkeer door treinverkeer of verdere technologische ontwikkelingen.

De luchtvaartcoalitie bestond uit EZ, V&W, NVLS, en KLM. Zij was tegen dit voorstel omdat dit de groei van de luchthaven richting 50 tot 60 miljoen passagiers frustreerde. Zij ging uit van het principe: voorkom conflicten tussen mainport en milieu door via het Ruimtelijke Ordeningsbeleid de ontwikkeling van de mainport de ruimte te geven (afstand houden). Het ministerie van V&W stelde ruimere zones voor: tot de aanleg van de vijfde baan moest een interim-beleid gevoerd worden waarbij de feitelijke contour voor 1990 het uitgangspunt was. Na de aanleg van de vijfde baan (2000–2015) moest een zone worden vastgesteld op basis van het verkeersaanbod in 2000: maximaal 13 000 woningen binnen de zone. Voor de periode na 2015 moest een zone worden vastgesteld op basis van het 50 miljoen passagiersscenario: maximaal 11 500 woningen binnen de zone. Het ministerie van Economische zaken deed een tussenvoorstel waarbij de zone 2003–2015 voor het vijfbanenstelsel 11 500 woningen mocht omvatten. Daarbij zou dan een inspanningsverplichtingworden opgenomen om het aantal woningen binnen de actuele geluidscontouren te beperken tot 9000.

Voor de normen voor ontwikkeling van de luchtvaart tot 2003 kwamen de partijen vrij snel tot overeenstemming, voor de normen voor de verdere ontwikkeling van de luchthaven echter niet. Voor de zone voor het vierbanenstelsel kwamen de partijen overeen om de zone in 1995 vast te stellen, waarbij maximaal 15 000 woningen binnen de zone mochten liggen. Voor het vijfbanenstelsel kon men niet tot overeenstemming komen. Tussen de stellingen van de twee coalities leek eind november 1990 een impasse te ontstaan. Deze impasse werd doorbroken door twee bilaterale onderhandelingen tussen VROM en respectievelijk de provincie Noord-Holland en de Luchthaven Schiphol. Op 4 december kwam VROM met de provincie Noord-Holland overeen dat de norm voor de geluidshinder verruimd kon worden tot 10 000 woningen als de reductie naar 9000 woningen opgenomen werd als inspanningsverplichtingen vastgelegd werd dat de geluidsbelasting in Aalsmeer onder de 50 Ke bleef.¹ Zo werd ruimte geboden voor een groei richting 50 mln passagiers waarbij VROM en Noord-Holland van mening waren dat een aanzienlijk deel daarvan via substitutie naar het supersnelle treinverkeer gerealiseerd zou moeten worden (HST). Op 5 december kwam VROM met de luchthaven Schiphol overeen dat de norm van 10 000 woningen acceptabel was, mits van verdere feitelijke verlaging werd afgezien. Deze bilaterale compromissen werden daarna eerst door de stuurgroep van het PASO en later ook door de formele organen van de participanten goedgekeurd. Deze normen werden in het eindconvenant opgenomen. Op 16 april 1991 werd het eindconvenant alle partijen getekend.

Conclusies

Opvallend aan dit proces is dat de beleidscriteria voor geluidshinder worden aangepast wanneer blijkt dat de politieke doelstellingen en de onderzoeksgegevens elkaar tegenspreken. In de Vino stond dat de groei van de luchtvaart binnen de contouren van het SBL geaccommodeerd zou moeten worden. Uit het onderzoek bleek echter dat handhaven van deze doelstelling de groei van de luchthaven zou frustreren. Dit leverde een politiek dilemma op. Hoe moet worden omgegaan met de spanning tussen de gewenste ontwikkeling van de luchthaven en de bescherming van het leefmilieu? Een legitieme strategie zou zijn om de Tweede Kamer om een oordeel te vragen over de wenselijke groei versus de normen voor geluidshinder. Daar is hier echter niet voor gekozen. Uit de archieven blijkt niet dat deze herformulering door andere motieven is ingegeven dan het in weerwil van de geschetste ontwikkeling van de geluidsbelasting, overeind houden van het beeld dat de groei van de luchtvaart wel gecombineerd kan worden met een vermindering van de geluidshinder. Een ander opvallend punt is dat de huidige «normen» voor geluidshinder betrekkelijk willekeurig tot stand zijn gekomen. Ze zijn niet het gevolg van een oordeel over welk niveau van bescherming tegen geluidshinder redelijk of gewenst is, maar ze zijn het resultaat van onderhandeling tussen een beperkt aantal actoren op basis van één onderzoek. Hierbij vond er een uitruil plaats van aantallen passagiers en aantallen woningen binnen de contour. De vorm en grootte van de contouren zijn echter sterk afhankelijk van de manier waarop de invoergegevens voor berekeningen worden vastgesteld en het gebruikte rekenmodel (zie Tabel 3). Daarmee is een weinig robuuste basis voor de huidige normen voor de geluidshinder gekozen.

Tabel 3 Aantallen woningen binnen de 35 Ke zone voor het 5P stelsel bij verschillende berekeningen.¹

Onderzoek                    Variant              passa-        Vliegtuig-               Rekenmodel                 Aantal giers bewegingen                                                woningen

PASO                                     5P             40mln            371 000     NLR(5deelroutes)                   9100

IMER ’aug92                        5P             40mln            371 000                   NLR (VHS)                 11800

IMER ’nov93                        5P             39mln            432 000                   NLR (VHS)                 12600

UMER                                    5P             39mln            432 000                  NLR (NHS)                 10900

¹ Voor de resultaten in het kader van het PASO (Werkgroep Capaciteit Banenstelsel Schiphol 1990) en de IMER resultaten van augustus 1992 (Verslag werkgroep 7, wg7–095, 24 augustus 1992, Archief PMMS) zijn dezelfde prognoses gebruikt. Tussen het PASO en de IMER is echter de modellering van de horizontale spreiding aangepast. Het gevolg van deze wijziging was dat de contouren bij dezelfde gegevens een andere vorm kregen en meer woningen omsloten. Tussen de IMER resultaten van augustus 1992 en november 1993 (PMMS 1993) zijn vele gegevens verandert, waaronder de prognose. Tussen de IMER resultaten van november 1993 en de UMER (PMMS, 1995) is de modellering van de horizontale spreiding opnieuw aangepast. Het gevolg van deze wijziging was wederom dat de contouren bij dezelfde gegevens een andere vorm kregen. In dit geval omsloten de contouren echter minder meer woningen.

Realisatie van de norm voor het vierbanenstelsel

In de vorige paragrafen hebben we laten zien op basis van welke informatie en welke afweging de «normen» voor de luchtvaart tot stand gekomen zijn. In deze paragrafen beschrijven we hoe is omgegaan met deze normen bij de vaststelling van de geluidszone voor het vierbanenstelsel.

De vaststelling van de zones vond plaats in het kader van het Project Mainport en Milieu Schiphol (PMMS). Binnen PMMS was een werkgroep (Werkgroep 7) verantwoordelijk voor het berekenen van de zones. In deze werkgroep zaten deskundigen van de Rijksluchtvaartdienst (RLD), Luchtverkeerbeveiliging (LVB), NV. luchthaven Schiphol (NVLS), KLM, provincie Noord-Holland en Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR). De invoergegevens voor de berekeningen werden vastgesteld door de werkgroep. De berekeningen zelf werden uitgevoerd door het NLR. De opdracht voor de werkgroep volgde uit het PASO. In het eindcon-venant PASO was opgenomen dat de zone voor het bestaande banenstelsel, maximaal 15 000 woningen mocht omvatten en dat deze zone uiterlijk in 1995 moest worden vastgesteld (Bussink 1991, bijlage 2, p. 97). De berekeningen voor de geluidszone zijn tussen augustus 1993 en februari 1995 uitgevoerd. Als gevolg van de deadline die in het PASO was opgenomen, stond het onderzoek onder grote tijdsdruk.¹ Moest dat ijkmoment gelezen worden als een streefdatum of als een uiterste termijn? De rechter besliste 15 oktober 1992 dat het jaar 1995 gezien moest worden als een uiterste termijn. Deze uitspraak betekende dat de procedures voor de PKB en voor de aanwijzing in elkaar geschoven moesten worden. Vooruitlopend op de vaststelling van de PKB werd gewerkt aan de aanwijzing voor de luchthaven. Hierdoor kwamen de berekeningen voor de zonering onder een enorme tijdsdruk te staan. Een complicerende factor was nog dat ook het berekenen van de contouren voor de PKB een hoge prioriteit had. Hierdoor werd pas in augustus 1993 begonnen met het berekenen van een zone.

In het proces zijn vier perioden te onderscheiden, die gemarkeerd worden door een «officiële» presentatie van de zone in een beleidsdocument: de PKB deel 1 (Ministeries van V&W, VROM & EZ 1993a), de Uitvoerings-MER voor het vierbanenstelsel (PMMS 1994), de PKB deel 3 (Ministeries van V&W, VROM & EZ 1995a) en de Uitvoerings-MER voor het vijfbanenstelsel (PMMS 1995). Hieronder zal per deelproces worden beschreven hoe de resultaten tot stand zijn gekomen.

Zone voor de PKB deel 1

¹ In het eindconvenant PASO was opgenomen dat de zone voor het bestaande banenstelsel uiterlijk in 1995 moest worden vastgesteld (Bussink, 1991, bijlage 2, p. 97). Gepland was dat de daaraan voorafgaande strategische beslissingen over de luchthaven voor de PKB in 1993 genomen zou worden. Toen de besluitvorming voor de PKB echter vertraging opliep dreigde de vaststelling van de zone voorbij het ijkmoment 1995 te schuiven. Daarop spande de gemeente Haarlemmermeer een kort geding aan tegen de staat over de betekenis van «het ijkmoment» in de tekst van het PASO.

In augustus 1993 werd gestart met een eerste versie van de zone voor 1995. Bij het vaststellen van de invoergegevens liep de werkgroep tegen het probleem aan dat er in het IMER traject geen gegevens voor 1995 waren gegenereerd. Om toch een eerste aanzet te geven, werd voorgesteld om een zone te berekenen op basis van de gegevens voor het jaar 1993. Uit de berekening bleek dat met een zonering op basis van de gegevens uit 1993 niet voldaan kon worden aan de norm voor geluidshinder. Binnen de contour lagen 20 000 woningen – ruim boven de taakstelling van 15 000.

Op basis van deze berekening werden twee conclusies getrokken. Ten eerste dat er niet kon worden voldaan aan de norm als er, conform het PASO, een zone werd vastgesteld voor 1995. Dit had te maken met het aandeel lawaaiige vliegtuigen in de prognose. Ten tweede dat de

¹  «Omdat door de geplande werkzaamheden aan het banenstelsel (Zwanenburgbaan in 1995 en Kaagbaan in 1996) het baangebruik aanzienlijk zal afwijken van het normale baangebruik, is het aanvragen van ontheffing voor het overschrijden gedurende deze twee jaren noodzakelijk. Dit zal er toe leiden dat de interim-zone pas in 1997 werkelijk gehandhaafd zal worden. (notitie verkeersprognose interim-zone, NVLS, mei 1994, p. 2, wg7–284, Archief PMMS).

²  Ter vergelijking: het aanbod in 2003 volgens de prognose die voor de PKB als maatgevend was genomen (European Renaisance) bedroeg 305 000 vliegtuigbewegingen. Vasthouden aan dit scenario zou betekenen dat tussen 1997 en 2003 er maar een toename van 11 400 vliegtuigbewegingen zou zijn. Dat wil zeggen een groei van 0,6% per jaar!

prognose (European Renaisance) die als maatgevend was genomen voor de beleidsontwikkeling, niet realistisch was.

«Gezien de ontwikkelingen van het aandeel lawaaiige vliegtuigen en het feit dat deze vliegtuigen voor een zeer groot deel de ligging van de geluidsbelastingscontour bepalen, is 1995, het jaar waarop de geluidszone wordt vastgesteld, akoestisch gezien het maatgevende jaar voor de zonering. Het relatief grote aandeel van de lawaaiige vliegtuigen in het voor 1995 geprognotiseerde verkeersaanbod, heeft tot gevolg dat de in het kader van PMMS overeengekomen begrenzing van 15 000 woningen binnen de 35 Ke zone wordt overschreden.»

«Gezien de huidige ontwikkelingen, in 1993 al een verkeersaanbod van 259 700 bewegingen, is een dergelijk verkeersaanbod (op basis van de ER Prognose: 252 200, MK) voor het jaar 1997 irreeel »(notitie verkeers-prognose intermzone, NVLS, mei 1994, p. 2, wg7–284, Archief PMMS). Daarop zocht de Luchthaven Schiphol een oplossing waarmee de dubbele doelstelling overeind gehouden kon worden: zowel voldoen aan de doelstelling voor geluidshinder als het kunnen verwerken van de inmiddels flinke groei van de luchtvaart. Ze stelde voor om niet uit te gaan van 1995, het akoestisch maatgevende (meest ongunstige) jaar voor de zonering, maar van 1997, het eerste jaar dat de zone gehandhaafd kon worden.¹ Dit had als voordeel dat het aandeel lawaaiige vliegtuigen door de uitfasering verder gereduceerd zou zijn, waardoor de kans toenam dat de contour wel voldeed aan de norm. Bovendien stelde ze voor om voor het verkeersaanbod uitgegaan van een NVLS prognose: 293 600 vliegtuigbewegingen in 1997, aangezien het European Renaisance scenario door de snelle groei van het luchtverkeer achterhaald was.² Uit de berekeningslag bleek echter dat indien het geschatte aanbod voor 1997 volgens het normale baangebruik werd verwerkt, het niet mogelijk was om aan norm te voldoen. Er lagen 18 600 woningen binnen de zone. Hierdoor was de werkgroep in grote problemen gebracht. Vanwege de deadline voor de PKB was er geen tijd meer voor extra berekeningsslagen. Daarop werd een zone geconstrueerdom te voldoen aan de 15 000 woningen norm. Tijdens het PMMS traject was al gebleken dat de grootste winst qua aantal woningen te behalen was door minder verkeer op de Buitenveldertbaan te verwerken. Vanwege de woningdichtheid in het verlengde van die baan kon een relatief kleine wijziging van het baangebruik ter plekke het aantal woningen binnen de zone al flink verminderen. Het achterliggende idee was om een deel van het verkeer van de Buitenveldertbaan te verwerken op Schiphol’s «zesde» baan (02–22). Hierop werd de zone in het verlengde van de Buitenveldertbaan handmatig korter en smaller getekend (met de 37 Ke contourlijn als basis) en ter hoogte van Amsterdam-zuidwest werd er ruimte in de contour opgenomen. De zo geconstrueerde zone bevatte 15 100 woningen. Omdat het nog onduidelijk was of deze geconstrueerde zone gerealiseerd zou kunnen worden, werd in de PKB van december 1993 opgenomen dat de definitieve zones voor wat betreft hun vorm tot maximaal 2 Ke konden afwijken van de gepresenteerde indicatievezones (Ministeries van V&W, VROM & EZ 1993b). Deze moesten nog steeds voldoen aan de norm van 15 000 woningen binnen de zone.

U-Mer Vierbanenstelsel

Na het uitkomen van de PKB werd een berekening uitgevoerd op basis van de aannamen achter de geconstrueerde zone. Vijf procent van de landingen op de Buitenveldertbaan werd verschoven naar de Schiphol-oostbaan (22–04). Het bleek dat de geconstrueerde zone niet haalbaar was, binnen de zone lagen 17 000 woningen.

Toen bleek dat niet volstaan kon worden met het verplaatsen van verkeer werden extra maatregelen voorgesteld. Door minder tijd voor onderhoud te reserveren werd de beschikbaarheid van de meest preferente banen (Kaagbaan en Zwanenburgbaan) verhoogd.¹ Hierdoor nam het gebruik van de Buitenveldertbaan verder af en werd voor het eerst voldaan aan de norm, binnen de zone lagen 15 100 woningen.

In de stuurgroep maakte de Gemeente Amsterdam echter bezwaar tegen de extra vluchten over het centrum van Amsterdam. Daarop werd die maatregel weer teruggedraaid en werd berekend of dan nog voldaan werd aan de norm. Zonder de vluchten over Amsterdam lukte dat echter niet. Er lagen 15 900 woningen binnen de zone.

Wederom kwam de werkgroep voor grote problemen te staan. Vanwege de deadline voor de UMER was geen tijd meer voor extra berekeningsslagen. Er werden drie opties uitgewerkt waarbij de invoergegevens zo werden vastgesteld dat de contour wel voldeed aan de norm.

• 1. 

  Een beperking van het verkeersaanbod zodat de contour overal wat kleiner werd. Deze optie resulteerde in 15 200 woningen binnen de contour

• 2. 

  Een beperking van het gebruik van de Buitenveldertbaan zodat de contour ter plekke kleiner wordt. Deze optie resulteerde in 15 300 woningen binnen de contour.

• 3. 

  Beperk het aandeel lawaaiige vliegtuigen verder. Deze optie resulteerde in 14 400 woningen binnen de contour.

Deze opties werden in januari 1994 in de UMER voor het vierbanenstelsel opgenomen.

PKB deel 3

¹  Dit werd mogelijk geacht omdat tijdens de werkzaamheden aan Kaagbaan en de Zwanen-burgbaan in 1995 en 1996, ook groot onderhoud zou worden uitgevoerd. Hierdoor zou het periodiek onderhoud tot 2003 waarschijnlijk minder tijd zou vergen. In plaats van 8% baanonderhoud werd nu rekening gehouden met 4% onderhoud (verslag werkgroep 7, 26 november 1993, wg7–267, Archief PMMS).

²  Indien 4,7% van het verkeer op de Buitenvel-dertbaan niet verwerkt werd, betekende dit dat gedurende ca 18% van alle piekperioden geen tweede landingsbaan beschikbaar was waardoor zeer grote vertragingen zouden ontstaan (gemiddeld 20 i.p.v. 2 minuten). Dit zou een kostenpost opleveren van ca 125 mln per jaar. Verslag Werkgroep 7, 30–05–94, wg7–281, Archief PMMS).

³  Verslag werkgroep 7, september 1994, wg303, Archief PMMS

⁴  Verslag werkgroep 7, 29–9-94 wg7–305, Archief PMMS

Voor de PKB deel 3 werd de tweede optie verder uitgewerkt. Uit een analyse bleek echter dat deze optie een aantasting van de ontwikkeling naar mainport zou betekenen.² Als oplossing wilde men toch meer over Amsterdam kunnen vliegen. Om tot overeenstemming te komen over het vliegen over Amsterdam, werd mei ’94 overlegd tussen de LVB, de NVLS, en de gemeente Amsterdam. Daarbij werd afgesproken dat maximaal 2% van de landingen per jaar recht over Amsterdam mocht aanvliegen. De overige vluchten werden verdeeld over de Kaagbaan en de Zwanen-burgbaan. Deze combinatie van maatregelen bleek wel resultaat op te leveren. Binnen de zone lagen 15 100 woningen.

In september 1994 stelde de LVB echter voor om het baangebruik voor de interimzone opnieuw aan te passen omdat het niet aansloot bij het geplande baangebruik voor 1995 en verder. Het baangebruik was tot dan toe gebaseerd op het gebruiksplan 1993. Inmiddels waren er echter voor de gebruiksplannen 1994 en 1995 een aantal capaciteitsbevorderende maatregelen ontwikkeld waardoor het geplande baangebruik voor 1995 en verder er anders uit zou komen te zien.³ Vanwege deze discrepantie vond werkgroep 7 dat de interim-zone moest worden herberekend met de nieuwe gegevens.⁴ De herberekende versie van de interimzone omvatte 16 200 woningen, wederom ruim boven het PASO-criterium. De vraag was nu hoe hiermee omgegaan moest worden in het licht van het uitbrengen van de PKB deel 3. Het verder «optimaliseren» van de laatst berekende zone stond op gespannen voet met de vigerende planning. Een herberekening zou pas eind november gereed kunnen zijn. Het was allerminst zeker dat 1 berekeningsslag voldoende zou zijn om aan het 15 000 woningencriterium te voldoen.

Daarnaast was de vraag met welk model de herziene contour geoptimaliseerd zou moeten worden. Gebleken was namelijk dat het vigerende

¹  Het rekenmodel voor de geluidsbelasting berekeningen is door het NLR in de zeventiger jaren ontwikkeld. In 1980 is een officieel rekenvoorschrift voor dit model opgesteld (Interdepartementale commissie geluidshinder 1980). In 1992 heeft het model een ingrijpende modernisering ondergaan. Er werd een nieuwe methode voor het weergeven van de spreiding van de vliegtuigen rondom de voorgeschreven route ingevoerd. Dit systeem werd VHS genoemd (Verbeterde Horizontale Spreiding). Uit een vergelijking van het VHS systeem met het Fanomos systeem bleek dat het VHS systeem aangepast moest worden. Het Fanomos-systeem (Flight Track and Noise Monitoring System) is een systeem waarmee de daadwerkelijk gevlogen routes (radar-tracks) van vliegtuigen worden geregistreerd. Sinds 1994 wordt deze database gebruikt om de jaarlijkse evaluatie contouren van de luchthaven te berekenen. In mei 1994 werd voor het eerst een contour berekend op basis van de Fanomos database. Deze contour werd vergeleken met een contour op basis van gemodelleerde routes. Het enige verschil tussen deze twee berekeningen was dus het toepassen van de database van Fanomos voor de ingevoerde vliegtuigen en hun vliegbanen in plaats van een modelinvoer. Het bleek dat de contouren niet overeenkwamen. Het bleek dat de afwijkende vorm van de contouren werd veroorzaakt doordat de werkelijke spreiding van vliegtuigen rondom de voorgeschreven route niet overeenkwam met de assumpties uit het VHS model. In het VHS model werd verondersteld dat het verkeer binnen rondom de voorgeschreven route normaal verdeeld was, terwijl in de praktijk de verdeling van het verkeer asymmetrisch was. De hoofdbundel van het verkeer lag weliswaar rondom de voorgeschreven (nominale) route, maar de «afwijkers» bevonden zich vooral aan één kant ervan. Daarop is de methode voor de spreiding aangepast zonder de assumptie van een symmetrische verdeling van het verkeer waarmee het model rekende aan te passen. Waarschijnlijk werd hiervoor gekozen omdat het herzien van de «symmetrieassumptie» in het rekenmodel een fundamentele herziening inhield, die niet op korte termijn te realiseren was. De nieuwe methode werd NHS genoemd (Nieuwe Horizontale Spreiding).

²  Verslag werkgroep 7, 27 oktober 1994, wg7–312, Archief PMMS.

³  Verslag werkgroep 7, 19 oktober 1994, wg7–310, Archief PMMS.

⁴  Verslag werkgroep 7, 25 november 1994, wg7–337a, Archief PMMS.

⁵  Verslag werkgroep 7, 2 februari 1995, wg7–338, Archief PMMS.

rekenmodel (VHS) tot significant andere contouren kwam, dan het model waarmee de zones gehandhaafd zouden worden (Fanomos).¹ Het probleem bleek te zitten in de spreiding van de vliegtuigen rondom de voorgeschreven route. Inmiddels was hiervoor in principe een oplossing gevonden door het spreidingsmodel aan te passen (NHS). Dit model was echter nog niet uitontwikkeld.

Werkgroep 7 was van mening dat de interim-zone van juli niet acceptabel was omdat het onderliggende baangebruik teveel afweek van de toekomstige praktijk, waardoor een overschrijding van de zone dreigde.² Vanwege de onzekerheid over het nieuwe spreidingsmodel stelde werkgroep 7 voor de optimalisatie uit te voeren met het bestaande model.³

De stuurgroep besloot echter om de interim-zone van juli 1994 op te nemen. In de PKB ging het tenslotte om «indicatieve» zones. Pas voor aanwijzing zouden de definitieve zones worden vastgesteld. Net als bij de PKB deel 1, zou in de PKB deel 3 worden aangegeven binnen welke marges de definitieve zone zou worden vastgesteld.⁴ In het aanvullend MER dat in december 1994 werd gepubliceerd was dan ook de interim-zone op basis van de achterhaalde baangebruikscijfers opgenomen. Als reden voor de herziening werden de afspraken over het overvliegen van het centrum van Amsterdam genoemd. Op 30 januari keurde de Commissie MER de combinatie van AMER, IMER en UMER-vier-banenstelsel goed als basis voor de besluitvorming.

U-Mer Vijfbanenstelsel

Nu moest nog besloten worden of de definitieve zones met het oude of het nieuwe spreidingsmodel berekend zouden worden. De keuze zou worden bepaald wanneer de voor- en nadelen van het hanteren van VHS versus NHS bekend waren. Indien gekozen werd voor het nieuwe spreidingsmodel was de gescheiden behandeling van de aanwijzing van het vier- en het vijfbanenstelsel niet meer mogelijk. Het is namelijk wettelijk verplicht om een ontwerpaanwijzing in een MER-procedure ter visie te leggen. De enige mogelijkheid om een gewijzigde interim-zone voor het vierbanenstelsel nog ter visie te leggen, zou in het kader van de aanwijzingsprocedure voor het vijfbanenstelsel zijn: de UMER-vijfbanen-stelsel.

Op 2 februari 1995 werd gerapporteerd over de invoering van de Nieuwe Horizontale Spreiding en de gevolgen voor de zones. De aangepaste interim-zone bevatte nu 14 900 woningen.⁵ Hierbij was de toepassing van NHS in plaats van VHS vrijwel het enige dat gewijzigd was ten opzichte van de contour uit september 1994 (waarbinnen 16 200 woningen lagen). De toepassing van NHS had dus significante gevolgen voor de resulterende contour!

Op 17 februari werd de PKB deel 3 uitgebracht. Hierin werd de achterhaalde interim-zone opgenomen. In de toelichting op de PKB stond dat het hier ging om een indicatie en dat de definitieve zone vastgesteld zou worden in de aanwijzing op basis van de luchtvaartwet. De definitieve zone mocht maximaal 2 Ke afwijken ten opzichte van de gepresenteerde zone (Ministeries van V&W, VROM & EZ 1995b, p. 41). Verder werd aangegeven dat de berekeningen voor de aanwijzing gebruik gemaakt zou worden van «de nieuwste inzichten met betrekking tot de horizontale spreiding rond de voorgeschreven uitvliegroutes» en dat dit beter zou aansluiten bij het spreidingsmodel dat in het kader van de handhaving in de aanwijzing opgenomen zou worden.

Op 12 april meldde de minister aan de tweede kamer dat de in de PKB aangekondigde berekeningen met de nieuwe horizontale spreiding inmiddels uitgevoerd waren. Daarbij gaf ze aan dat het toepassen van de NHS tot gevolg had dat de geluidszone een iets andere vorm had en dat het aantal woningen daardoor, vooral binnen de Ke-zones lager is dan in de indicatieve zones in de PKB.

Samenvattend concluderen we dat de worstelingen van werkgroep 7 om een zone vast te stellen het gevolg waren van de wens om de daadwerkelijk optredende fors hogere groei in te passen binnen norm voor geluidshinder. Hieruit bleek dat dit niet mogelijk was bij normaal gebruik van de luchthaven. Via allerlei extra maatregelen werd getracht om binnen de norm te blijven. Telkens wanneer echter een oplossing gevonden was, kwamen extra eisen vanuit ofwel de omgeving om de geluidshinder te beperken (minder vluchten boven Amsterdam), ofwel vanuit de sector om een hogere capaciteit te realiseren (aanpassingen in het gebruiksplan). Het gevolg was dat geen van de zones die in de PKB deel 1, de UMER voor het vierbanenstelsel en de PKB deel 3 op normale berekeningen waren gebaseerd.

De zone die uiteindelijk de oplossing bood en in de UMER voor het vijfbanenstelsel gepresenteerd werd, was wel gebaseerd op een normale berekening. Dit succes was echter niet het gevolg van een gebalanceerde en robuuste combinatie van maatregelen, maar van de gelukkige omstandigheid dat een modelwijziging tot gunstiger contouren kwam.

Conclusies

Bij het vaststellen van de zone is, telkens rekening gehouden met de hogere groei en de eisen die dit stelde aan het gebruik van de luchthaven. Enerzijds verhoogde dit de realiteit van het onderzoek, anderzijds compliceerde dit het voldoen aan de norm. Uit de moeite die het kostte om de invoergegevens zo vast te stellen dat de contouren voldeden aan de norm, had duidelijk moeten zijn dat kans niet groot was dat bij een voortaande groei operationele maatregelen voldoende waren om binnen de zone te blijven.

Verder laat de manier waarop de zone is vastgesteld zien dat deskundigen (RLD, LVB, VROM, NLR, Provincie Noord-Holland) die betrokken zijn bij het onderzoek, bereid zijn ver te gaan in de aanpassing van de invoer-gegevens om te voldoen aan de politieke doelstellingen.

Epiloog

Het doel van dit artikel was om bij te dragen aan de oordeelsvorming over de huidige herijking van de normen vanuit de ontwikkelingen in het verleden. Hierop komen we nu terug door in te gaan op wat onze conclusies betekenen voor de huidige herijking van het beleid. De overschrijdingen in 1997 en 1998 vormen de aanleiding voor de huidige herijking van het bestaande normenstelsel. In de praktijk is de groei nog fors hoger geweest dan in de berekeningen aangenomen. Waar in de berekeningen uitgegaan is van 293 600 vliegtuigbewegingen in 1997, was het feitelijke aantal 349 476 (Ale 1998). Voor het voldoen aan de norm is de groei van de luchtvaart echter minder relevant. Als de zone eenmaal is vastgesteld, ligt de verantwoordelijkheid voor het realiseren van de norm bij de luchthaven en haar gebruikers. Ongeacht welke maat of norm wordt gekozen, zal men op enig moment tegen grenzen vanuit het leefmilieu oplopen. Hoe daarmee omgegaan moet worden is een tweede. De luchthaven heeft getracht om door middel van extra maatregelen te voldoen aan de norm. Om het verkeer op de Buitenveldertbaan te beperken heeft de luchthaven zelfs afspraak met de gemeente Amsterdam om het aantal landingen tot 2% te beperken geschonden (Van de Ven 1998). Desondanks is de zone zowel in 1997 als in 1998 overschreden. Nu blijkt dat de groei van de luchtvaart niet gecompenseerd wordt het stiller worden van de vliegtuigen en de operationele maatregelen onvoldoende blijken te zijn om de doelen t.a.v. mainport en geluidshinder te verenigen, lijkt het logisch dat er een expliciete politieke heroverweging van de dubbele doelstelling plaatsvindt. Echter, net als ten tijde van het PASO wordt gekozen voor het herformuleren van de criteria voor geluidshinder. L’histoire ce repète?

Bij de herijking van het bestaande normenstelsel wordt voorgesteld om de L_den te nemen als maat voor de geluidshinder in plaats van de Kosten-eenheid. Voorgesteld wordt de gelijkwaardigheid van de «normen» via berekeningen te laten vaststellen:

«De overgang van Ke naar L_denzal gelijkwaardig plaatsvinden. Daarbij zal moeten worden voldaan aan de eis uit de PKB Schiphol en omgeving: maximaal 10 000 woningen binnen de 35 Ke-contour. Voor het vaststellen van de nieuwe grenswaarden zal een luchtverkeerscenario passend gemaakt worden op die eis. Vervolgens wordt de daarbij best passende L_den-contour bepaald. Naar verwachting zal deze liggen tussen de 58 en 59 L_den. Deze contour geldt als uitgangspunt voor het vaststellen van de nieuwe grenswaarden» (Ministerie van V&W 1999, bijlage2p. 13). De veronderstelling achter dit voorstel is dat de contouren voor de Ke en de L_den vergelijkbaar met elkaar zijn. In een interne VROM notitie wordt deze veronderstelling echter expliciet van de hand gewezen. «Zowel theoretisch als op basis van uitgevoerde berekeningen (d.w.z. met exact dezelfde gegevens L_denen Ke contouren bepalen) is de conclusie dat dezelfde Ke waarde op verschillende plaatsen rond het vliegveld correspondeert met sterk van elkaar verschillende L_denwaarden. Deze verschillen zijn ook nog afhankelijk van de invoergegevens die aan de berekening ten grondslag liggen.» (VROM Intern Memo 1999, p. 6). Het enige dat duidelijk van de L_den is, is dat bij deze maat de groei van de luchtvaart gemakkelijker te compenseren is door het stiller worden van de vliegtuigen. In elk geval moet worden geconcludeerd dat de L_den en de Ke per definitie ongelijkwaardige maten zijn.

Dit betekent dat de willekeurig tot stand gekomen norm van 10 000 woningen niet zomaar vertaald mag worden naar grenswaarden voor L_den. Door de voorgestelde werkwijze wordt de toets op de gelijkwaardigheid verplaatst van het domein van de politiek naar het domein van de «technisch deskundigen». Gegeven de manier waarop tot nog toe door de deskundigen is omgegaan met het vaststellen van contouren waarbij politieke doelstellingen in het geding waren, moet worden betwijfeld of hier voldoende zorgvuldig mee om wordt gegaan.

Door deze verschillen niet expliciet te behandelen en door de omzetting van de criteria voor geluidshinder voor te stellen als een technische kwestie, ontstaat de indruk dat de herijking van het bestaande normenstelsel vooral gericht is op het behouden van de politiek gewenste «dubbeldoelstelling». Het luchtvaartbeleid dreigt zo een virtuele werkelijkheid als focus te krijgen in plaats de feitelijke spanning tussen de gewenste economische ontwikkeling en de feitelijk ondervonden geluidshinder.

Bronnen

Adviescommissie Geluidshinder door Vliegtuigen (1967). Geluidhinder door vliegtuigen. Delft, Adviescommissie Geluidshinder door Vliegtuigen, (voorzitter: C.W. Kosten).

Ale, B. J. M. (1998). Kennis en de vijfde baan, een terugblik. Nieuwengein. Bussink, F. L., Red. (1991). Integrale versie Plan van aanpak Schiphol en omgeving. Den Haag, Project Mainport en Milieu Schiphol. De Maar, H. G. (1976). De uitbreiding van Schiphol. Hoe de komst van het straalvliegtuig invloed gehad heeft op het bestuur. Deventer, Kluwer. Eerste Kamer der Staten-Generaal (1988). Nadere Memorie van Antwoord. Den Haag, Staatsuitgeverij.

Interdepartementale commissie geluidshinder (1980). Voorschrift voor de berekening van de geluidsbelasting door vliegtuigen Ministerie van V&W (1999). Toekomst van de nationale luchthaven. Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, in samenwerking met het ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Economische Zaken.

Ministerie van VROM (1988a). Vierde nota over de ruimtelijke ordening: op weg naar 2015, Deel A: Beleidsvoornemen. Den Haag, SDU Uitgeverij. Ministerie van VROM (1988b). Vierde nota over de ruimtelijke ordening: op weg naar 2015, Deel D: Regeringsbeslissing. Den Haag, SDU Uitgeverij. Ministeries van V&W, VROM & EZ (1993a). PlanologischeKernbeslissing Schiphol en omgeving: deel 1: Ontwerp Planologische Kernbeslissing. Leiden, Sdu-DOP.

Ministeries van V&W, VROM & EZ (1993b). Planologische kernbeslissing Schiphol en omgeving: deel 1: ontwerp Planologische Kernbeslissing, nota van toelichting. Leiden, Sdu-DOP.

Ministeries van V&W, VROM & EZ (1995a). PlanologischeKernbeslissing Schiphol en omgeving: deel 3: Kabinetsstandpunt. Den Haag, SDU. Ministeries van V&W, VROM & EZ (1995b). Planologische Kernbeslissing Schiphol en omgeving: deel 3: Kabinetsstandpunt, Nota van Toelichting. Den Haag, SDU.

Ministeries van V&W & VRO (1986). Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen, Deel D: gewijzigde regeringsbeslissing. Den Haag, Staatsuitgeverij.

NVLS (1989). Beleidsvoornemen Masterplan 2003. Schiphol, NV Luchthaven Schiphol.

PMMS (1993). Integrale Milieueffectrapportage Schiphol en omgeving. Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Projectbureau Mainport Milieu Schiphol.

PMMS (1994). UMER S4S2. Milieu-Effectrapport ten behoeve van het besluit over de vaststelling van de geluidzone van de luchthaven Schiphol voor het vierbanenstelsel met zuidelijk gebruik van de Zwanenburgbaan en verlenging van de Kaagbaan. Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Projectbureau Mainport Milieu Schiphol. PMMS (1995). UMER 5P, Milieu Effectrapport (Samenvatting) voor de besluiten tot aanleg en gebruik van de vijfde parallelle baan en tot vaststelling van de daarmee samenhangende geluidzones van de luchthaven Schiphol. Luchthaven Schiphol, Amsterdam Airport Schiphol. Stuurgroep PASO (1990). Concept plan van aanpak Schiphol en omgeving. Den Haag, Stuurgroep Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving.

Van de Ven, P. (1998). Schiphol maakt hoofdstad onbewoonbaar. NRC. VROM Intern Memo (1999). Even voorstellen; Ik ben Lden. Den Haag, VROM/DGM/GV/GI/ FvD 02.06.99 Lden 05. Werkgroep Capaciteit Banenstelsel Schiphol (1990). Eindrapport van de

Werkgroep Capaciteit Banenstelsel Schiphol. Den Haag, Stuurgroep Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving.

BIJLAGE 3                                          Selectie uit:

Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium

National Aerospace Laboratory NLR

NLR-CR-2000-084 RIVM 610066011

POLICY OPTIONS FOR MANAGING SOCIETAL RISK AROUND SCHIPHOL

MA Piers (NLR) BJ.M.Ale (RIVM) -3-NLR-CR-2000-084 - RIVM 610066011

(NLR) Summary On 17 December 1999 the Netherlands government decided on the future of Schiphol airport. Their decision considers among other a range of effects of airport development "oh its surroundings. One of these effects is the involuntary exposure to the risk of aircraft accidents of the people living in the vicinity of the airport. This risk is referred to as third party risk. In the government decision a new policy on third party risk is introduced that replaces the old policy which was established in 1993.

In the new policy, as well as in the former policy, a zoning system is defined for the protection of inhabitants of the areas of the highest risks, close to the runway thresholds. While this zoning system may successfully protect individual inhabitants of the area around Schiphol, it does not necessarily cater for the desire to avert aircraft accidents resulting in many third party victims at once. This 'disaster risk' is commonly referred to as Societal Risk.

The government has postponed their decision on whether or not to include Societal Risk in their policy on third party risk around Schiphol airport. It has announced that an international conference of experts will be organised in which various aspects of the Societal Risk issue will be discussed and advice on policy options will be formulated. The government intends to use the advice of the conference, along with advice from other bodies as input for their decision on whether and how to include Societal Risk in the new third party risk policy for Schiphol. This report serves as the main reference for the conference.

The two primary objectives of this report are:

• 1. 

  To facilitate the achievement of a consensus decision on whether or not Societal Risk should be part of a policy on third party risk around Schiphol airport.

• 2. 

  To facilitate the achievement of a consensus preference for a Societal Risk policy option.

In view of the limited exposure of most participants of the conference to the issue of third party risk, one of the secondary objectives of this report is to ensure that the conference does benefit frnm the. rhinkina that has alrearlv hp.ftn rinns nn Snr.ietnl Risk nolicv in other domains.

_4-NLR-CR-2000-084 - RIVM 610066011 In this report it is explained why it is necessary to consider third party risk in airport development and regulation and how this can be done. In particular the reasoning behind the consideration of third party risk for airports in the Netherlands is given. The way third party risk plays a role in the process of airport planning and regulation is described as well as how third party risk for airports is calculated. Particular attention is given to a particular risk metric; Societal Risk. Existing concepts in third party risk policy are described. These concepts are used in third party risk policies as present in other domains as well as for other airports. The proposed third party risk policy for Schiphol airport is subsequently described together with a short description of earlier policy proposals for risk around Schiphol. A limited set of decision criteria forjudging SR policy options is subsequently proposed. A number of policy-options for Societal Risk is introduced and these policy options are rated against the proposed decision criteria.

The main findings of the report are:

• 1. 

  Policies on third party risks around hazardous activities other than airports are common throughout the world. Policies on Societal Risk are common as well but are difficult to compare due to the fact that tolerability criteria are never based on the risks alone, but also on the benefits of the activity.

• 2. 

  Discussions on third party risks around airports are present regarding a limited, but increasing number of airports around the world. Third party risk calculations are carried out in the majority of cases. Formal policies on third party risk around airports are only present in the United Kingdom and The Netherlands. The UK policy does not address Societal Risk 3.    There is overwhelming national and international evidence of the need to include Societal Risk in risk assessments for hazardous activities in populated areas. The arguments for objections that have been raised against a Societal Risk policy for Schiphol over the past years can not be substantiated.

• 4. 

  Criteria are developed to judge Societal Risk policy options for Schiphol airport. These have been such as to verify whether proposed Societal Risk policies meet the objective of controlling the risk of accidents involving many simultaneous fatalities, whether the policies can be implemented as proposed, and whether the proposed policy meets general standards nfnrnnpr nnlii-v maVino- -5-NLR-CR-2000-084 - RIVM 610066011 6.    Four Societal Risk policy options are proposed. One option is not to have an additional Societal Risk policy, three other involve policies aimed at land-use planning constraints with various levels of stringency.

• 7. 

  The proposed policy options differ in the extent to which they meet the decision criteria defined.

-6- NLR-CR-2000-084 - RIVM 610066011

^ Contents 1     Introduction                                                                                                              9 1.1             Rationale for this report and the conference on Societal Risk around Schiphol 9 1.2            The structure of this report                                                                           10 2     Objectives of this report                                                                                           10 3     Third party risk for airports: rationale and relevant concepts.                                  11 3.1             Why is third party risk considered in planning and regulation of Schiphol         11 3.1.1          Historical perspective                                                                                  11 3.1.2         Airport planning and regulation                                                                    13 3.2            Do the risk levels present around airports justify further analysis?                    14 3.3            Calculating risk                                                                                          15 3.3.1          General principles of the calculation of third party risk                                   15 3.3.2         Calculating third party risk around airports                                                    15 3.4            Measures of risk                                                                                         18 3.4.1          Individual Risk                                                                                           18 3.4.2         Societal Risk                                                                                              20 4     Existing policies around (Societal Risk in) third part risk                                          20 4.1            Third party risk policies in other domains                                                      21 4.1.1          Standards of Risk in the Netherlands                                                            21 4.1.2         Standards of Risk outside the Netherlands                                                     22 4.2            Past and presently proposed third party risk policies for Schiphol                    23 4.2.1          Early third party risk policy for Schiphol                                                      23 4.2.2         Environmental Impact Assessments for Schiphol                                           24 4.2.3         New plans                                                                                                 25 4.3            Existing third party risk policies for other airports                                          25 -7-~s                                              NLR-CR-2000-084 - RIVM 610066011

QgR) 5.4           Defining decision criteria for judging Societal Risk policy options                   36 5.4.1          Providing an instrument to control large-scale risks.                                       36 5.4.2         Practical applicability.                                                                                 39 5.4.3         Meeting general requirements for proper government policies (in the Schiphol case). 40 6     Societal Risk policy options                                                                                      41 6.1            No additional policy to control Societal Risk                                                 42 6.2            Additional policies                                                                                     42 6.2.1          Clear a zone larger than the 5* 10"³ Individual Risk contour                            42 6.2.2         No additions outside the 5* 10'⁵ Individual Risk contour                                 44 6.2.3         Restricted building outside the 5*10"⁵ Individual Risk contour                        44 7     Rating the policy options on the decision criteria                                                       45 8     Conclusions                                                                                                             46

Selectie uit Policy options for managing societal risk around Schiphol M. A. Piers B. J. M. Ale

Externe risico voor luchthavens: rationele en relevante concepten

• p. 

  11

Voor de planning van grote infrastructurele projecten, zoals luchthaven uitbreiding en de hantering van activiteiten die een risico met zich meebrengen, is het noodzakelijk om de grootte van risico’s te weten en om deze risico’s te beperken door acceptabele normen te stellen. De noodzaak om de grootte van risico’s te weten brengt de noodzaak met zich mee om risico niveaus te berekenen. Dit is de reden dat in deze sectie wordt uitgelegd hoe het externe risico wordt berekend samen met de berekeningswijze die gewoonlijk wordt gebruikt, en wat de beredenering is achter deze berekeningswijze. Eveneens wordt laten zien waarom de grootte van de risico’s hoger zou kunnen zijn dan wordt verwacht van het algemene idee dat luchtvaart buitengewoon veilig is, een bevinding die daarom tegen de intuïtie in zou gaan. Tot slot worden kenmerkende resultaten van risico berekeningen voor luchthavens uitgelegd.

Historisch perspectief

• p. 

  13

Twee principiële overwegingen in een risico gebaseerde benadering zijn: het risico is niet nul en kan niet nul gemaakt worden en beleid betreffende risico zou open, voorspelbaar en controleerbaar moeten zijn. Het reguleren van risico op basis van deze twee principes leidt tot de noodzaak om de grootte van het risico te weten en om de aanvaardbaarheid van deze risico’s te beperken door begrensde, «non zero» normen te stellen.

Rechtvaardigen de risiconiveaus aanwezig rondom luchthavens verdere analyses?

• p. 

  14

Hoewel de waarschijnlijkheid van een ongeluk per vlucht heel klein is, in de orde van één op de één miljoen (1.*10^-6), zijn locale risico niveaus rondom luchthavens hoger dan men zou verwachten. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat het aantal landingen en starts vaak heel erg groot is (ongeveer 400 000 in Amsterdam Airport Schiphol). De jaarlijkse waarschijnlijkheid van een ongeluk op een typische grote luchthaven is daarom ook veel groter dan de bekende, hele kleine waarschijnlijkheid per vlucht om als passagier bij een vliegtuigongeluk betrokken te raken. Bovendien gebeuren 70% van alle ongelukken gedurende de landing and start fase van de vlucht en op deze manier dicht bij een vliegveld. Dit is bevestigd door historische data, dat laat zien dat vliegtuigongelukken met een aanzienlijk aantal externe slachtoffers een aantal keer per jaar voorkomen. Het tragische ongeluk van de Boeing 747 in suburbaan Amsterdam in 1992 is waarschijnlijk het best bekende voorbeeld.

Het risico niveau dat aanwezig is in de omgeving van luchthavens kan berekend worden met behulp van een model. De uitkomsten van deze berekeningen laten zien dat de grootte van risico niveaus voor een luchthaven zoals Schiphol voor bewoonde gebieden rondom andere risico dragende activiteiten, zoals chemische fabrieken, als onacceptabel wordt beschouwd. In Nederland zijn toegelaten criteria voor chemische fabrieken deel van formeel overheidsbeleid. Hoewel het belangrijk is om op te merken dat het niet noodzakelijk is dat toegelaten criteria voor externe veiligheid toegepast behoeven te worden op verschillende gebieden, is het evenmin redelijk om de risico niveaus die rondom luchthavens zijn gevonden aan de kaak te stellen, zonder verdere beoordeling en overweging. Daarom is analyse van externe veiligheid in de planning en bedrijfsvoering van luchthavens gerechtvaardigd.

Het berekenen van externe risico rondom luchthavens

• p. 

  17

Het is een welbekend feit dat discussies over politiek kwesties vaak worden vermeden door de discussies te concentreren op de toegepaste methodologie. In de discussies over de externe veiligheid rondom Schiphol is hier ook sprake van. Het debat over de juistheid van de uitkomsten van de modelberekeningen voor Schiphol zijn fundamenteel echter afgerond.

Individueel risico

• p. 

  19

Als maximum toegestane risico niveaus zijn bepaald, worden individuele risico contouren gebruikt voor het zoneren van doelen. De contouren kunnen vervolgens gebruikt worden om vast te stellen of huizen of andere bewoonde objecten kunnen worden gebouwd op een bepaalde locatie in de nabijheid van de luchthaven. De risicocontouren kunnen ook voor het omgekeerde worden gebruikt, om vast te stellen of maximum toegestane risico niveaus in bestaande bebouwde gebieden lokaal worden overschreden, wanneer een bepaald luchthaven ontwikkeling wordt uitgevoerd. Als dit gebeurt moet het plan worden aangepakt, moeten de huizen worden verwijderd of moeten er risico verminderende maatregelen worden toegepast. Huizen in de onmiddellijke nabijheid van Schiphol zullen feitelijk worden verwijderd, omdat maximum toegestane individuele risico niveaus lokaal worden overschreden.

Milieu Effect Rapportage voor Schiphol

• p. 

  24

Elke Milieu Effect Rapportage (MER) procedure begint in Nederland met een start document, waarin het doel van het project onder studie wordt aangegeven, samen met de intenties van de initiatiefnemer met betrekking tot milieustudies. Op basis van dit document formuleert de MER-commissie een advies over de richtlijnen voor de MER en over hoe de milieuconsequenties van het project beoordeeld zouden moeten worden. Met betrekking tot externe veiligheid heeft de commissie gespecificeerd dat er geen stijging van het externe risico mag plaats vinden, dat wil zeggen dat het aantal huizen binnen de 10^-5, 10^-6, 10^-7 en 10^-8 risicocontour en het groepsrisico niet mag toenemen

Er moet opgemerkt worden dat de uitkomsten van de PASO studies aangaven dat het risico zou toenemen met het uitbreidingsvoornemen, zoals het er aan het begin van de jaren negentig lag.

De Nederlandse Lucht- en ruimtevaart laboratorium (NLR) werd gevraagd om ten behoeve van de MER een alternatief model te ontwikkelen om deze risico’s te berekenen. De uitkomsten werden in de MER documenten gepubliceerd. De uitkomsten maakten duidelijk dat aan geen van de gestelde criteria voor externe veiligheid voldaan kon worden. Een nieuw criterium werd geïntroduceerd: het Gesommeerde Gewogen Risico (GGR). De GGR werd gedefinieerd als de som van de waarden van het individuele risico in elk huis. In plaats van de eerder gestelde criteria, werd nu met «stand-still» bedoeld dat het GGR niet behoorde te stijgen binnen de 10^-5 en 10^-6 individueel risicocontour. In het volgende MER document werd het duidelijk dat, zonder uitgebreide sloop van huizen, aan deze criteria eveneens niet voldaan kon worden. In het daarop volgend planologisch besluit werden nieuwe criteria voor externe veiligheid vastgesteld. De overheid beschouwde een aanvullende beleid voor Groeps Risico niet noodzakelijk. Deze criteria zouden van kracht worden na de bouw van de vijfde baan. Wanneer men deze criteria vergelijkt met de criteria voor industriële faciliteiten en het transport van gevaarlijk materiaal, wordt duidelijk dat deze criteria aanzienlijk minder bindend zijn.

Nieuwe plannen

• p. 

  25

Het huidige beleidsvoorstel van de overheid, zoals beschreven in het beslissingsdocument van 17 december, is niet geheel ondubbelzinnig.

Interpretaties variëren tussen de vertegenwoordigers van verschillende organisaties.

De principiële zaak voor groepsrisico in het externe risicobeleid voor luchthavens

• p. 

  29

Er is een overweldigend nationaal en internationaal bewijs voor de noodzaak om de specifieke groepscontext en karakteristieken van het aangrenzende landgebruik op te nemen in beleid en besluitvorming omtrent risico dragende activiteiten. Recent bewijs, geleverd door een door de Europese Commissie gesponsorde onderzoeksproject, bevestigt deze noodzaak in een zelfs breder zin, door te stellen dat «the management of technological risk is necessarilyacontext specific undertaking». Het is gebleken dat pogingen om beslissingen te baseren op alleen de karakteristieken van de risicobron, onsuccesvol zijn, of de beslissingen, wanneer genomen, zijn moeilijk te handhaven en monden vervolgens uit in een voortdurend debat.

De opvatting dat lage waarschijnlijkheid/ grote gevolgen risico’s beoordeeld behoeven te worden in relatie tot het landgebruik in de nabijheid van de risicobron, is afgeleid van de eenvoudige notie dat de vraag of een risico dragende activiteit wel of niet mag worden toegestaan niet alleen afhangt van het niveau van het individuele risico in de nabijheid, maar eveneens van het aantal mensen dat blootgesteld is aan dit risico.

• p. 

  30

Om deze reden zorgen individueel risico contouren op zich zelf niet voor voldoende bescherming voor de bevolking in het gebied rond de luchthaven, als het doel is van deze bescherming de reductie van de waarschijnlijkheid van veel externe doden in een enkel ongeluk, naar toelaatbare niveaus. Ter voorbeeld zou men een plan kunnen voorstellen, om een groot dichtbevolkt stedelijk gebied te creëren net buiten de toegewezen individuele risico contour. Terwijl dit perfect acceptabel is vanuit het oogpunt van individueel risico, is dit waarschijnlijk een ontwikkeling die men liever niet zou willen toestaan.

De praktische zaak voor groepsrisico in externe risicobeleid voor luchthavens

Ongeacht de principiële zaak voor groepsrisico zijn er wellicht praktische redenen om zich te onthouden van een groepsrisico element in het Schiphol beleid. Deze praktische redenen behoren niet verward te worden met fundamentele zwakke punten in het concept van groepsrisico. Het creëren van deze verwarring kan een onderdeel worden van de strategie ter voorkoming van de beperking op de groei van de luchthaven,

gebaseerd op groepsrisico. Men zou hier voorzichtig mee moeten zijn en aangezien dit de kwaliteit van het nationale debat over het extern risico beleid en Schiphol niet ten goede komt, zou dit sterk tegengegaan moeten worden.

• p. 

  33

In het milieu balans rapport wordt gehoord dat het rampen potentieel van luchthaven Schiphol in vergelijking met andere gevaarlijke industriële activiteiten aanzienlijk is. Voor deze activiteiten bestaan Nederlandse en internationale voorschriften. Dit feit op zich geeft geen verplichtende reden om een beleid voor groepsrisico voor Schiphol te hebben, maar het rechtvaardigt een expliciete keuze om er wel of niet een te hebben.

• p. 

  34

Het feit dat groepsrisico rondom luchthavens een relatief klein ongeluksgebied betreft in een relatief groot gebied, is een van de specifieke karakteristieken van luchthavenrisico dat afwijkt van het risico rondom chemische fabrieken (die in potentie grote ongeluksgebieden betreffen). Door dit verschil kan, in het geval van luchthavens, risicobeleid door het nemen van lokale maatregelen bijzonder effectief zijn. Dit wil niet zeggen dat het risico rondom luchthavens en het risico rondom chemische fabrieken niet met elkaar vergeleken kunnen worden, maar het betekent slechts dat het verschil in de karakteristieken van deze risico’s verschillende beleidsonderdelen mogelijk kunnen maken.

Het voorzien van een instrument om grootschalige risco’s te controleren

• p. 

  38

De conclusies betreffende de controle over het risicovolume en over de risicoverdeling impliceren dat er geen aanvullend beleid betreffende de bron van het risico, c.q het luchtverkeer, nodig is om groepsrisico te controleren, anders dan deze die al voorgesteld zijn met betrekking tot individueel risico. Dit wil zeggen dat, onder voorwaarde dat het beleid betreffende individueel risico wordt geïmplementeerd zoals is voorgesteld, aanvullend beleid om groepsrisico te controleren enkel een zaak is van ruimtelijke ordening.

Beleidsopties voor groepsrisico’s

• p. 

  41

Het huidige overheidsvoorstel heeft voorzieningen voor een vrijwaringszone waarvan verwacht wordt dat deze aanzienlijk groter is dan de 5*10^-5 individueel risico contour. Deze vrijwaringszone is gebaseerd op individueel risico en andere (geluids) overwegingen. In deze zone zijn bouwbeperkingen aangekondigd voor zowel woon- als bedrijvenlocaties. Aangezien de exacte definitie van deze zone en de exacte bouw restricties niet in het huidige beleidsvoorstel van de overheid zijn bepaald, worden deze zone en de verbonden bouwbeperkingen niet gebruikt als een startpunt voor de beleidsopties die in deze notitie zijn gedefinieerd. Wanneer het overheidsbeleid definitief wordt gemaakt, kunnen de beleidsopties die in deze notitie zijn gedefinieerd gedeeltelijk of geheel zijn geïmplementeerd door het al voorgestelde overheidsbeleid. Om deze reden zou moeten worden geverifieerd, nadat de vrijwaringszone verder wordt bepaald door de overheid, of de voorgestelde beperking op landgebruik gedeeltelijk of geheel geïmplementeerd kan worden door de vrijwaringszone. Omgekeerd kan de overheid de informatie uit dit rapport willen gebruiken om de vrijwaringszone te ontwikkelen.

BIBLIOGRAFIE

Amsterdam Airport Schiphol (1997). Gebruiksplan 1997.Schiphol.

ABN-AMRO (1999). Schiphol. Het belang voor de Nederlandse samenleving.Amsterdam, ABN AMRO Publications Services.

Algemene Rekenkamer (1998). Groeicijfers Schiphol.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling (1990). Advies over het beleidsvoornemen Masterplan Schiphol 2003.

Bouwens, A. M. C. M. en M. L. J. Dierikx (1997). Op de drempel van de lucht. Tachtig jaar Schiphol.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Buck Consultants International (1999). Strategische en economische betekenis van de Nederlandse luchtvaart.Den Haag.

Burghouwt, G. (1999). In vrije vlucht. Deregulering en de netwerkpositie vanEuropese luchthavens.Utrecht, Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen.

Burghouwt, G. en J. R. Hakfort (1999). Deregulering en de ontwikkeling vanhet Europese luchtvaartnetwerk, conceptversie.

Commissie van der Zwan (1986). Schiphol naar het jaar 2000.Schiphol.

Centraal Planbureau (1985). De Nederlandse economie op langere termijn. Drie scenario’s voor de periode 1985–2010)Den Haag, CPB.

Den Uyl (1977). Inzicht en uitzicht. Opstellen over economische politiek.

Franssen, E. A. M., B. A. M. Staatsers, ea (1996). Klachten over vliegtuiglawaai in kaart.Bilthoven, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.

Koomen, A. J. (1999). Positionering van de luchthaven Schiphol in de vastgoedmarkt.Amsterdam, Postdoctorale Opleiding Vastgoedkunde, UvA.

Ministerie van VROM (1985). Structuurschets Stedelijke Gebieden.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1987). HerzieningStructuurschema burgerluchtvaartterreinen.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1988). Vierde nota over de ruimtelijke ordening, deel A: beleidsvoornemen.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1988). Vierde nota over de ruimtelijke ordening, deel B: hoofdlijnen inspraak.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1988). Vierde nota over de ruimtelijke ordening, deel C: Advies van de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1988). Vierde nota over de ruimtelijke ordening, deel D: Regeringsbeslissing.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1990). Stellingname Vierde Nota.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1990). Vierde nota over de ruimtelijke ordening extra, deel 1: beleidsvoornemen.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1991) Vierde nota over de ruimtelijke ordening extra, deel III: kabinetsstandpunt.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1991) Vierde nota over de ruimtelijke ordening extra, deel IV: PKB Nationaal Ruimtelijk Beleid.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1996). Actualisering vierde nota over de ruimtelijke ordening extra, deel 1: Partiële Herziening Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM (1996). Startnotitie MER actualisering VINEX.Den Haag, Den Haag, Sdu uitgeverij.

Ministerie van VROM (1996). Actualisering vierde nota over de ruimtelijke ordening extra, deel 3: kabinetsstandpunt.Den Haag, Sdu uitgeverij.

Ministerie van V&W (1985). Herbezinningsnota.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van V&W (1999). Toekomst van de nationale luchthaven.Den Haag, ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Ministerie van VROM en V&W (1979). Structuurschema burgerluchtvaartterreinen, deel a: beleidsvoornemen.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministerie van VROM en V&W (1981). Structuurschema burgerluchtvaartterreinen, deel d: regeringsbeslissing.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Ministeries van VROM en V&W (1988). Structuurschema Verkeer en Vervoer II, deel A: beleidsvoornemen.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Nationaal Lucht-en Ruimtevaartlaboratorium (1983–1998). De geluidsbelasting rond Schiphol.Amsterdam, NLR.

N.V. Luchthaven Schiphol (1989). Beleidsvoornemen MasterplanSchiphol 2003.Schiphol.

Projectbureau Mainport & Milieu Schiphol (PMMS) (1991). Integrale versie Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

PMMS (1993). Integraal Milieu-effectrapport Schiphol en Omgeving.Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

PMMS (1993). Mer ruimtelijke kwaliteit.Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

PMMS (1993). Inventarisatie Economische Effecten.Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

PMMS (1993). Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving, deel 1: ontwerp.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Provincie Noord-Holland (1995). Partiele herziening streekplan ANZKG, Haarlemmermeer/Schiphol.Haarlem, provincie Noord-Holland.

Provincie Noord-Holland (1986). Beleidsstandpunt bedrijfsterreinen rondom Schiphol.Haarlem, provincie Noord-Holland.

Provincie Noord-Holland (1987). Streekplan voor het Amsterdam-Noordzeekanaalgebied.Haarlem, provincie Noord-Holland.

Provincie Noord-Holland (1989). Ontwerp-Structuurvisie Noord-Holland 2015.Haarlem, provincie Noord-Holland.

Provincie Noord-Holland (1990). Structuurvisie Noord-Holland 2015. Haarlem, provincie Noord-Holland.

Raad van advies voor de ruimtelijke ordening (1986). Advies ten behoeve van de Vierde Nota over de ruimtelijke ordening.Den Haag, Sdu uitgeverij.

Raad van advies voor de ruimtelijke ordening (1990). Advies over (vervolg)besluitvorming Plan van Aanpak Schiphol en omgeving.Den Haag, Sdu uitgeverij.

Raad van Verkeer en Waterstaat (1989). Schiphol als intercontinentale draaischijf.Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (1996). Achtergronden bij Milieubalans 96.Alphen aan den Rijn, Samson H. D. Tjeenk Willink bv.

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (1998). Milieubalans 97. Alphen aan den Rijn, Samson H. D. Tjeenk Willink bv.

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (1999). Milieucompendium 1999. Het milieu in cijfers.Alphen aan den Rijn, Samson b.v.

Rijksplanologische Commissie (1987). Ruimtelijke ontwikkeling in de regio Schiphol. Een ruimtelijke strategie voor de middellange termijn.

Rijksplanologische Dienst (1986). Ruimtelijke Verkenningen Infrastructuur.

Rijksplanologische Dienst (1986). Ruimtelijke Perspectieven. Op weg naar de 4^enota over de ruimtelijke ordening. Den Haag, ministerie van VROM.

Schiphol Group (2000). Congestiekansen op hoofdwegennet.Schiphol.

Schiphol Group (1999). Ruimte voor de luchtvaart. De business case: een integrale afweging.Schiphol Group.

Stuurgroep Plan van Aanpak Schiphol en omgeving (1989). Start-convenant Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving.Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Stuurgroep Plan van Aanpak Schiphol en omgeving (1990). Concepteindrapport Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving. Den Haag, Sdu Uitgeverij.

Technopolis (2000). Mainports: schakels tussen Nederlandse clusters en internationale netwerken.

(1999). Evaluatie PKB Schiphol en Omgeving.Den Haag, ministerie van Verkeer en Waterstaat.

BIJLAGE 2                                              HET STEDELIJK-KNOOPPUNTENBELEID EN HET STEDELIJK

VESTIGINGSMILIEU IN NEDERLAND

EURICUR, the European Institute for Comparative Urban Research Erasmus Universiteit Rotterdam Dr. Jan van der Meer Drs. Peter M.J. Pol

April 2000

Inhoudsopgave

Voorwoord                                                                                             128

• 1. 

  Inleiding                                                                                                  129

• 2. 

  Het stedelijk-knooppuntenbeleid                                                         131

• 3. 

  Decontext vandestedelijke ontwikkeling                                          135

• 4. 

  Economische prestaties van steden en stadsgewesten; een poging tot vergelijking                                                                          144

• 5. 

  Confrontatie beleidsvoornemensenempirie                                     155

• 6. 

  Synthese                                                                                                 166 Referenties                                                                                             174 Gesprekspartners                                                                                  176

Voorwoord

In januari 2000 heeft TNO Inro EURICUR verzocht om een evaluatie uit te voeren van het stedelijk-knooppuntenbeleid. Het betreft een deelonderzoek van een grotere studie naar het VINEX-beleid. De informatie zal gebruikt worden door de parlementaire werkgroep Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening.

Wij hebben dankbaar gebruik gemaakt van de informatie die door medewerkers van TNO Inro en het documentatiecentrum van de Tweede Kamer aan ons verstrekt werd. Degenen die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken (zie bijlage met gesprekspartners) willen wij eveneens hartelijk danken voor de informatie die zij ons hebben willen verschaffen.

We bewaren goede herinneringen aan de stimulerende discussies met de leden van de parlementaire werkgroep. Deze discussies hebben mede de richting bepaald van de aanpak voor deze evaluerende studie. Tenslotte willen we Denny Tanis, student Ruimtelijke Economie, bedanken voor het verzamelen van kwantitatieve gegevens over het stedelijk vestigingsmilieu in Nederland.

April 2000

Jan van der Meer Peter M.J. Pol

• 1. 

  Inleiding

Aanleiding en probleemstelling

Met het oog op de komende kamerdebatten inzake de nationale ruimtelijke ordening wenst de Parlementaire Werkgroep Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening het stedelijk-knooppuntenbeleid zoals neergelegd in de VINEX te evalueren. De centrale vraag is of dit beleid heeft bijgedragen aan het versterken van het stedelijk vestigingsmilieu in Nederland en of dit beleid een belangrijke impuls is gebleken voor marktpartijen om met name in strategische projecten in (binnen-)steden te investeren.

De probleemstelling van dit rapport luidt dan ook:

In hoeverre heeft het stedelijk-knooppuntenbeleid bijgedragen aan versterking van het stedelijk vestigingsmilieu in Nederland?

Kanttekening bij de probleemstelling

Alvorens de structuur van dit rapport toe te lichten wordt eerst een kanttekening bij het onderzoek geplaatst. De stedelijke ontwikkeling is een complexe materie. De invloed van één beleidsinstrument kan niet geïsoleerd worden van de invloed van vele andere beleidsinstrumenten (Europees, nationaal, regionaal, lokaal) en de invloed van externe factoren en interne ontwikkelingen. Derhalve zullen de auteurs niet trachten om een primaire kwantitatieve analyse uit te voeren naar de ruimtelijk-economische effecten van het stedelijk-knooppuntenbeleid. Wel streven zij naar een kwalitatieve beoordeling van het stedelijk-knooppuntenbeleid, met name aan de hand van beschikbare documentatie en de meningen en opvattingen van enkele direct betrokkenen. De analyse zal daarom noodzakelijker wijze mede gebaseerd zijn op niet volledig objectiveerbare informatie. Voorzover relevant voor het onderwerp en voorzover direct beschikbaar zullen ter illustratie enkele kwantitatieve gegevens worden gepresenteerd. Overigens menen de auteurs dat de gevolgde methodiek het inzicht in de rol en betekenis van het stedelijk-knooppuntenbeleid zeker zal kunnen verhelderen.

Structuur en werkwijze

Aan de hand van figuur 1 wordt de structuur van de onderhavige rapportage nader uiteengezet.¹ De vragen die op basis van de probleemstelling in principe zouden moeten worden beantwoord zijn of het stedelijk vestigingsmilieu op tijdstip t₁ verbeterd is ten opzichte van dat op t₀ (dus vóór de invoering van het stedelijk-knooppuntenbeleid) en in hoeverre een – eventuele – verbetering kan worden toegeschreven aan dit stedelijk-knooppuntenbeleid.

¹ De aandacht die aan de diverse elementen besteed kan worden is uiteraard afhankelijk van de aard en omvang van de opdracht (die de te besteden tijd bepalen) en de beschikbare kennis en informatie omtrent de stedelijke ontwikkeling.

Figuur 1 Evaluatieschema stedelijk-knooppunten beleid

(inter) nationale sociaal-economische context

O

Stedelijk vestigingsmilieu t 0

$

Strategie

Versterken van dienstensector in sterkste steden

n

Implementatie

Selectie van steden

Aansporen van andere actoren tot actie

Visie en plannen op lokaal niveau Toetsing en facilitering door Rijk

Output

Strategische projecten

Stedelijke aantrekkelijkheid

Samenwerking

XX

Stedelijk vestigingsmilieu t 1

Stedelijk-knooppuntenbeleid

Om op deze vragen in te kunnen gaan zullen de diverse onderdelen van figuur 1 in dit rapport aan de orde komen. Allereerst wordt in paragraaf 2 ingegaan op de strategie en het concrete beleid inzake het stedelijk-knooppuntenbeleid. Het gaat hierbij in eerste instantie om feitelijkheden, zoals:

• • 

  Doel en intentie van het stedelijk-knooppuntenbeleid

• • 

  De selectieprocedure van stedelijke knooppunten

• • 

  Maatregelen om de doelstelling te kunnen bereiken

• • 

  De rol van betrokken actoren om de maatregelen te implementeren

• • 

  Ander expliciet op steden gericht rijksbeleid

Beleid is primair bedoeld om een gewenste ontwikkeling na te streven die afwijkt van de autonome ontwikkeling die verwacht wordt zonder het desbetreffende beleid. De autonome ontwikkeling, in het schema aangeduid als de «internationale sociaal-economische context», is vanzelfsprekend sterk richtinggevend voor de stedelijke ontwikkeling. Om iets te kunnen zeggen over de ontwikkeling van t₀ naar t₁ zal daarom aandacht worden besteed aan autonome trends die de stedelijke dynamiek beïnvloeden. Daartoe wordt in paragraaf 3 ingegaan op de aard van de (internationale) stedelijke ontwikkeling sinds midden/eind jaren tachtig en de factoren die deze ontwikkeling beïnvloeden. Ook wordt ingegaan op het ruimtelijk investeringsgedrag van marktpartijen, omdat dit eveneens als een «exogene» factor kan worden opgevat en omdat het stedelijk-knooppuntenbeleid juist dit gedrag wil beïnvloeden. In paragraaf 3 wordt vanuit een internationale context geredeneerd; het gaat om trends die zich wereldwijd en/of Europabreed manifesteren en die ook de Nederlandse steden raken. De nadruk wordt hierbij gelegd op versterking van de dienstensector, zoals bedoeld in het stedelijk-knooppuntenbeleid («gericht op het versterken van de centrumpositie voor dienstverlening», VINO, VINEX). Andere aspecten van de stedelijke context (zoals demografische, sociale, arbeidsmarkt, milieu of transportaspecten) komen niet of slechts zijdelings aan de orde.

Paragraaf 4 heeft vooral illustratieve betekenis. Aan de hand van enkele kwantitatieve gegevens wordt gekeken hoe de grote Nederlandse steden (wel of niet knooppunten) zich de laatste jaren hebben ontwikkeld. Via deze overzichten kan een beeld worden gevormd van de economische

Beleid

Resultaten

Rendement

ontwikkeling (met nadruk op de – commerciële – dienstverlening) in de Nederlandse steden.

In paragraaf 5 wordt de implementatie van het stedelijk-knooppunten-beleid behandeld. Welke resultaten zijn zichtbaar zijn van deze interventie? Er wordt ingegaan op het selectieproces van de stedelijke knooppunten en de wijze waarop betrokken actoren op het beleid gereageerd hebben. Ook zal in deze paragraaf ingegaan worden op de relatie tussen het stedelijk-knooppuntenbeleid en het sleutelprojectenbeleid en het grote-stedenbeleid.

Paragraaf 6 tenslotte is de synthese van het rapport en bevat de samenvatting en conclusies van het onderzoek. Daarnaast bevat de synthese enkele aanbevelingen.

Bronnen

De bronnen waarop dit onderzoek is gebaseerd zijn:

– literatuur, onder meer relevante evaluatienota’s, beleidsdocumenten, internationale publicaties (waaronder diverse internationaal vergelijkende stedenonderzoeken die recent door EURICUR zijn uitgevoerd);

– datamateriaal, voor zover direct beschikbaar, teneinde een illustratie te kunnen geven van de relatieve ontwikkeling steden;

– gesprekken met vertegenwoordigers van een betrokken ministerie, gemeenten (enkele stedelijke-knooppunten en een niet-stedelijk-knooppunt), enkele vertegenwoordigers van marktpartijen en andere stedelijke experts.

• 2. 

  Het stedelijk-knooppuntenbeleid

In deze paragraaf wordt ingegaan op de introductie van het stedelijk-knooppuntconcept en op de selectieprocedure van de knooppunten. Tevens wordt ingegaan op twee soorten van beleid die dicht tegen het stedelijk-knooppuntenbeleid aan leunen, het sleutelprojectenbeleid en het grote-stedenbeleid.

Introductie van concept, van VINO via VINEX tot VINAC

Het concept «stedelijk knooppunt» werd in 1988 in de VINO geïntroduceerd. De achterliggende gedachte van het concept was die stedelijke regio’s te versterken die al sterk waren, zonder andere (stedelijke) regio’s in hun ontwikkeling te belemmeren. Er werd hiermee een efficiency-gedachte nagestreefd: het versterken van een selectief aantal stedelijke regio’s om een aantrekkelijk stedelijke vestigingsmilieu voor in het bijzonder dienstverlenende bedrijven na te streven. Een toenemende concurrentie van buitenlandse steden is hierbij een belangrijke drijfveer om slagvaardig te opereren.

Het stedelijk-knooppuntenconcept is ook onderdeel van de VINEX [deel 4, 1993] en de VINAC [deel 4, 1999]. In de VINEX werd een aantal wijzigingen in het stedelijk-knooppuntenbeleid ten opzichte van de VINO doorgevoerd. Voorzover relevant worden die hieronder genoemd. De VINAC kent wat betreft het stedelijk-knooppuntenbeleid dezelfde tekst als de VINEX. In de VINO deel d wordt het stedelijk-knooppuntenbeleid als volgt verwoord: «Draagvlakvereisten en beperkte overheidsmiddelen geven aanleiding tot selectie van deze steden die in het geheel van steden een landsdeel-

verzorgende rol vervullen. ... Het ontwikkelingsperspectief is gericht op het versterken van de centrumpositie voor dienstverlening van een beperkt aantal stedelijke knooppunten in hun regionaal verband. ... Het aanwijzen van stedelijke knooppunten betekent overigens niet, dat ontwikkelingen in andere steden zullen worden tegengewerkt. De versterking heeft wat het Rijk betreft betrekking op:

• • 

  bundeling van voorzieningen,

• • 

  telecommunicatie

• • 

  goede bereikbaarheid.

De steden respectievelijk de desbetreffende stadsgewesten hebben een goed economisch klimaat (aantrekkelijke bedrijfslokaties) en een goed woon- en leefklimaat nodig, waarvoor de gemeentelijke overheden de verantwoordelijkheid dragen. Met het bundelen van de overheidsvoorzieningen wordt een positief effect op de marktsector nagestreefd.»

Er was een groot vertrouwen in investeringsbereidheid van markt-partijen¹. Het idee was dat door het creëren van een aantrekkelijk vestigingsklimaat in een gelimiteerd aantal stedelijke regio’s bedrijven aangetrokken konden worden. Het beleid was met name gericht op het aantrekken van dienstverlenende bedrijvigheid. Zakelijke, financiële en professionele dienstverleners moesten gestimuleerd worden om zich vooral in de stedelijke knooppunten te vestigen waar gestreefd zou worden naar het creëren van een aantrekkelijk vestigingsklimaat. Het ging daarbij om zowel Nederlandse als buitenlandse bedrijven, die internationaal opereren, maar ook om nationaal georiënteerde bedrijven².

De regering wijst er in de VINO [deel d] op, «dat het knooppuntenbeleid een beleid is dat Rijk, provincies en de betrokken gemeenten tezamen voeren. De invulling is voor een groot deel de taak van de gemeente; provinciale steun is daarbij, gezien de omvang van het uitstralingsgebied, onmisbaar.»Van de betrokken gemeenten en provincies wordt dus verwacht dat zij het beleid ondersteunen en medewerking verlenen bij de uitwerking ervan.

Geen grote geldstromen

In de VINO [deel d, p.115,116] wordt aangegeven dat niet verwacht moet worden dat het aanwijzen tot stedelijk knooppunt tot het toewijzen van grote extra geldstromen van het Rijk leidt: «De regering wil de indruk wegnemen als zou de aanwijzing tot stedelijk knooppunt leiden tot grote (ombuigingen van) geldstromen. Het gaat om prioriteit in de afweging van locaties voor een beperkt aantal nieuwe hoogwaardige en schaarse voorzieningen met een landsdelige functie en om prioriteiten ten aanzien vanhoogwaardige infrastructuurvoorzieningen.».

Hiermee wordt aangegeven dat van de betrokken rijksdepartementen (in het bijzonder van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) verwacht wordt dat zij bij de uitvoering van het beleid (dat op het bovenstaande betrekking heeft) rekening houden met de gemaakte keuzes in het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid. In de VINEX [deel d, p. 35] wordt met betrekking tot stedelijke verkeers- en vervoersvoorzieningen verwezen naar het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer.

Ten aanzien van voorzieningen in de gezondheidszorg en cultuur en de aanpak van milieuverontreiniging zou volgens de VINEX waar mogelijk

_{1 Zie NEPROM, 1996.}                                      prioriteit gegeven worden aan de stedelijke knooppunten. Ook werd

² Zie Zoete, 1997a, p. 91.                                  verwacht dat voor de PTT de stedelijk-knooppuntstatus een afwegings- criterium zou vormen bij beslissingen over het versneld aanleggen van glasvezelverbindingen en ICT-voorzieningen voor bedrijfsterreinen.

Selectieprocedure stedelijke knooppunten

De VINO noemt een drietal criteria voor de keuze van de stedelijke knooppunten, die in een aantal indicatoren verder uitgewerkt worden.

• 1. 

  Steden die een hoog voorzieningenniveau hebben (waaronder universitair en hoger beroepsonderwijs) met een bijbehorend draagvlak (minstens 1 à 1,5 mln inwoners).

Dit werd nader uitgewerkt in:

–    hoogwaardige commerciële voorzieningen

–    hoogwaardige niet-commerciële voorzieningen

–    gesubsidieerde podiumkunsten

–    topspecialismen ziekenhuizen

–    universiteiten (aantallen studenten)

–    instellingen hoger beroepsonderwijs (aantallen studenten)

–    regionale centra open universiteit (aantallen studenten)

• 2. 

  Steden die goed aangesloten zijn op het systeem van (inter)nationale verbindingen,

Dit werd nader uitgewerkt in:

– aansluiting op of aanwezigheid van autosnelwegen en intercity-lijnen

– zeehavens

– luchthavens

– containerterminals

– telecommunicatie-infrastructuur

• 3. 

  Steden die een redelijk kansrijke bedrijfsstructuur hebben.

Dit werd nader uitgewerkt in: – aanwezigheid kansrijke bedrijvigheid – werkgelegenheid – economische gezondheid – bijdrage toegevoegde waarde

Niet alle criteria die gehanteerd zijn bij de selectie van de knooppunten werden in de VINO expliciet genoemd. Dit blijkt uit de bewoordingen die aan de criteria voorafgaan. Gesteld wordt dat onder anderedeze (hierbovengenoemde) grootheden gebruikt worden. In de nota staan geen verwijzingen naar welke criteria nog meer gehanteerd werden. Daardoor kan niet getoetst worden of de gemaakte keuzes ook terecht waren. Ook worden in de VINO geen gewichten aan de criteria toegekend. Ze lijken dan ook niet gewogen te worden naar hun relatieve belang. Daarnaast zijn bij niet alle criteria drempelwaarden aangegeven, wat de toetsbaarheid van de grootheden verder compliceert.

Onderverdeling

In de VINEX werd op grond van het stedelijk ontwikkelingsperspectief een onderverdeling aangebracht met betrekking tot de status van de knooppunten. Onderscheiden werden (inter)nationale, euroregionale en regionale knooppunten.

Sleutelprojectenbeleid

Zowel het stedelijk-knooppuntenbeleid als het sleutelprojectenbeleid kunnen bijdragen aan het versterken van het stedelijk vestigingsmilieu. Toch zijn beide vormen van beleid niet met elkaar geïntegreerd. De achtergrond hiervan lijkt in de ontstaansgeschiedenis van beiden gevonden te moeten worden. Het initiële doel van het sleutelprojecten-beleid was van een andere aard dan die van het stedelijk-knooppunten-beleid. Terwijl met het stedelijk-knooppuntenbeleid wel direct beoogd werd om het stedelijk vestigingsmilieu te versterken, zijn de sleutelprojecten en haar voorlopers ingesteld om de stedelijke vernieuwing via publiek-private samenwerking te stimuleren.

In de VINO is nog geen sprake van sleutelprojecten maar wordt gesproken over voorbeeldprojecten voor publiek-private samenwerking (PPS). De samenwerking met private actoren bij het realiseren van stedelijke projecten werd hierbij als een expliciet doel beschouwd. Er waren vijf voorbeeldprojecten uitgekozen: het Oostelijk Havengebied in Amsterdam, de Kop van Zuid in Rotterdam, het Nieuwe Centrum in ’s-Gravenhage (toen nog Bank-gebied genoemd), Sphinx-Céramique in Maastricht, en het Stationsgebied Noordwest in Groningen. Deze projecten gelden als voorlopers van de sleutelprojecten.

Bij de sleutelprojecten kan gesproken worden over een verbijzonderde geldstroom. Het gaat om hoogwaardige grootstedelijke projecten die het internationale vestigingsmilieu moeten versterken, waaraan het Rijk na onderhandelingen additionele financiële middelen toekent. Onder sleutelprojecten wordt volgens de VINEX het volgende verstaan: «Projecten die een grote bijdrage leveren aan de uit ruimtelijk oogpunt strategisch geachte onderdelen van het rijksbeleid worden aangewezen als sleutelprojecten voor de ruimtelijke inrichting. Het gaat om investeringsprojecten voor stedelijke gebieden en infrastructuur en de daarbij behorende milieutechnologie. De uitvoering van deze projecten wordt bevorderd door coördinatie aan rijkszijde. Na een selectieprocedure wordt vastgelegd welke rijkssteun onder welke voorwaarden aan de realisatie van het sleutelproject zal worden gegeven en welke prestatie van de zijde van andere betrokken partijen zal worden geleverd.» [Ministerie van VROM, 1993].

Het grote-stedenbeleid

Waar het ruimtelijk beleid de strategische ontwikkeling op lange termijn aangeeft en tevens de richting aangeeft inzake belangrijke rijksinveste-ringen in het kader van woningbouw, stadsvernieuwing, werklocaties, voorzieningen en infrastructuur, met name de fysieke elementen, is het grote-stedenbeleid vooral gericht op het oplossen van de grootstedelijke sociaal-economische problemen in een breder kader dan tot dan toe gebruikelijk [VROM, 1996]. Het grote-stedenbeleid is kabinetsbeleid en nagenoeg alle departementen zijn bij dit beleid betrokken. De coördinatie werd neergelegd bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en inmiddels bij het Ministerie voor het Grote-stedenbeleid. Het beleid heeft tot doel de achterstanden in de grote steden aan te pakken door achterstandsbed-strijding te koppelen aan kansrijke ontwikkelingen.

Het grote-stedenbeleid komt voort uit een initiatief van de «G-4» (de vier grote steden, Amsterdam, ’s-Gravenhage, Rotterdam en Utrecht), die gezamenlijk de problematiek van de grote steden steviger op de politieke agenda plaatsten. Ten tijde van de kabinetsformatie in 1994 hebben ze een duidelijk signaal afgegeven middels het gezamenlijke «Deltaplan voor de grote steden». Al snel werden aan deze vier de zogenaamde «G15»

toegevoegd, steden die eveneens kampen met een opeenstapeling van sociale problemen. Later werden er nogmaals zes gemeenten toegevoegd, waardoor Nederland inmiddels 25 «grote» steden telt.

• 3. 

  De context van de stedelijke ontwikkeling

Globalisering en ruimtelijk-economische dynamiek

Globalisering, de transitie naar de informatiemaatschappij en de Europese integratie hebben het verstedelijkingsproces en daarmee de concurrentieposities van Europese steden fundamenteel beïnvloed. De handelsliberalisatie en de technologische ontwikkeling hebben aanzienlijke economische gevolgen, zoals de strategische heroriëntatie in het bedrijfsleven, tot uiting komend in nieuwe organisatiestructuren, netwerkvorming, etc. Bedrijven richten zich op hun kerncompetentie en besteden niet-strategische activiteiten uit aan gespecialiseerde toeleveranciers. Dit betekent afslanking van grote bedrijven, groei in het midden- en kleinbedrijf en clustervorming. Dergelijke lokale en regionale bedrijfseconomische netwerken, ingebed in institutionele, politieke en culturele kaders en vaak lokaal samenwerkend maar globaal concurrerend, zijn de ankers van een krachtige (zij het ook vaak vluchtige of kwetsbare) stedelijke economie [Amin and Thrift, 1994]. Tegelijkertijd worden er superconglomeraten gevormd die trachten om in de «grenzenloze» maatschappij een marktaandeel van strategische omvang te veroveren. Dit proces leidt tot machtsconcentratie in een beperkt aantal wereldsteden [Hall, 1995; Sassen, 1991, 1994; Kunzmann, 1996].

Steeds meer ondernemingen opereren wereldwijd. Zo breiden zij hun afzetmarkt uit, maar tegelijkertijd ondervinden ze op hun thuismarkt meer concurrentie. In hoeverre dit gunstig is voor een regio hangt in hoge mate af van het regionale concurrentievermogen. De kracht hiervan is afhankelijk van onder andere de mate van internationale oriëntatie (het «ingeplugd» zijn in internationale netwerken), de schaalomvang van het regionale bedrijfsleven (voldoende «kritische massa»), de in de regio gevestigde beslissingscentra, de aanwezigheid van clusters met groeiperspectief en van het regionaal organiserend vermogen. Globalisering blijkt zich vooral lokaal te uiten. Het commerciële succes van ondernemingen wordt in toenemende mate mede toegeschreven aan omgevingsfactoren. Porter [1998] stelt: «paradoxially, the enduring competitive advantages inaglobal economy lie increasingly in local things – knowledge, relationships, and motivation that distant rivals cannot match (...) What happens inside companies is important, but clusters reveal that immediate business environment outside companies playsavital role as well».Swijngedouw spreekt over «glokalisering» en stelt dat lokale en regionale factoren belangrijk zijn, maar dat het zeker ook gaat om institutionele structuren en het gebruik dat beleidsmakers daarvan weten te maken.

Hoe de informatiemaatschappij steden raakt

De transitie naar een informatiemaatschappij geeft de steden als knooppunten in wereldwijde netwerken nieuwe impulsen. Steden voorzien in de dagelijkse context voor economische, sociale en culturele interacties die zich in toenemende mate in internationale netwerken afspelen. Centrale steden zijn van oudsher de plaatsen zijn waar informatie wordt voortgebracht en uitgewisseld. In een tijdperk waarin in de westerse wereld de sterkste werkgelegenheidsgroei in de dienstensector plaatsvindt, en waarbij productie en uitwisseling van informatie in strategisch opzicht de belangrijkste economische activiteiten zijn geworden blijkt dat vooral grootstedelijke regio’s het milieu bieden waarin deze activiteiten het best renderen. Kenmerkend voor de netwerkeconomie is de sterke toename van het aantal interacties tussen bedrijven. Meer interactie leidt tot ruimtelijke concentratie, omdat ondernemers voor nabijheid zullen kiezen als het om (frequente) leveranciers of afnemers gaat. Ook blijkt dat de behoefte aan face-to-face contacten nauwelijks aan belang inboet [Hall, 1995]. Behalve de mogelijkheid van persoonlijk contact voorzien steden in de behoefte aan sociale en culturele interactie. In steden manifesteren zich alle aspecten van de samenleving, worden nieuwe modes en trends geboren, ontstaan nieuwe maatschappelijke gedragsregels, creatieve uitingen, etc. Steden lenen zich bovendien voor het testen en op de markt brengen van nieuwe producten, omdat zij (meestal) beschikken over een kritische massa van trendy consumenten en over structuren om nieuwe behoeftepatronen op te sporen en daar snel op in te spelen [Amin and Thrift, 1994]. De «creatieve sectoren», vaak combinaties van kunst en technologie, design, maar vooral de «content» van de nieuwe media vinden hun voedingsbodem in of nabij de (bruisende) centra van grote steden. Vooral een minder strak gereguleerde bohémienomgeving blijkt daarbij een populaire bedrijfsomgeving [Van den Berg, Braun, Van der Meer en Otgaar, 1999].

Face-to-face contacten blijken in de toonaangevende sectoren als de financiële en zakelijke dienstverlening onveranderd belangrijk, hetgeen wordt weerspiegeld in de toenemende concentratie van dit type activiteiten in «global command cities» als New York, Londen en Tokio [Sassen, 1994]. Kennelijk biedt de omgeving van deze wereldsteden de agglomeratievoordelen (zoals gevarieerde en gespecialiseerde activiteiten en voorzieningen, hoogwaardige kennisinstituten, hooggekwalificeerde en gevarieerde arbeid) die ondernemingen nodig hebben om in de internationale netwerkeconomie te kunnen functioneren en een quality of life (hoogwaardige voorzieningen, ambiance, kunst en cultuur, vaak historisch erfgoed, een bruisend uitgaansleven) die bepaalde groepen in de samenleving sterk aanspreekt en die een continue stroom jong talent oplevert die zorgt voor een voortdurende vernieuwing van de economie [Van den Berg, Braun, Van der Meer en Otgaar, 1999].

De hoogste eisen echter stelt de netwerkeconomie aan de (internationale) bereikbaarheid, zowel in fysieke als elektronische zin. De wereldsteden voldaan hieraan in ruime mate. Elektronische infrastructuur zal normaliter eerst in de economische- en bevolkingszwaartepunten worden verbeterd, hetgeen ten voordele van deze steden werkt. Tenslotte, wat op mondiaal niveau geldt voor de wereldsteden geldt op Europees, nationaal en regionaal niveau voor steden die op deze niveaus de knopen in de netwerken vormen.

Van monocentrische steden naar polynucleaire netwerken

Het begrip stad heeft in de afgelopen decennia een nieuwe lading gekregen, zowel in fysieke, functionele als emotionele zin. De overal in Europa voortschrijdende suburbanisatie, eerst van bevolking, later vaak gevolgd door economische activiteiten, heeft er in geresulteerd dat de ringgebieden rondom de grote steden de sterkste economische – en welvaartsgroei laten zien [Van den Berg, Braun en Van der Meer, 1998]. In ons land werd het suburbanisatieproces nog versterkt door het gebun- delde deconcentratiebeleid, bedoeld om ongebreidelde suburbanisatie te voorkomen, doch zo succesvol, dat de zuigende werking op de centrale steden aldaar tot negatieve effecten leidde. Maar ook in landen zonder een vergelijkbaar ruimtelijk beleid gebeurde min of meer hetzelfde. In de randgemeenten zijn de inkomens en de opleidingsniveaus vaak relatief hoger en de werkloosheid en de sociale problematiek meestal geringer dan in de kernsteden. Echter, de ringgebieden ontlenen hun gunstige ontwikkeling voornamelijk aan de nabijheid van de centrale stad, waarbij de binnenstad van de centrale stad het beeldmerk blijft voor een steeds wijdere regio. In de meest verstedelijkte gebieden heeft het suburbanisatieproces tot meerkernige stedelijke structuren geleid, waarbij tussen de diverse economische concentraties intensieve vervoers- en communicatierelaties bestaan.

Aldus ontwikkelden de monocentrische steden van voorheen zich tot meerkernige stedelijke regio’s [Hall, 1995]. Daarbij is de binnenstad van de centrale stad niet langer het enige (of belangrijkste) economische centrum van de regio doch één van de polen binnen de meerkernige structuur. Tussen de polen kan zowel concurrentie als complementariteit bestaan. Van belang is de rolverdeling tussen de kernen binnen het netwerk. Het functioneren van een meerkernige structuur vergt een goede onderlinge afstemming en samenwerking (organiserend vermogen!) en met name uitstekende onderlinge transportverbindingen.

Omdat de stedelijke expansie vooral langs transportcorridors plaatsvindt groeien de knopen in de netwerken in fysieke zin als het ware naar elkaar toe. Dit naar elkaar toegroeien wordt versterkt door het groeiende inzicht om regionale krachten te bundelen, waardoor onderlinge (vaak contraproductieve) concurrentie wordt verminderd, waardoor meer kritische massa ontstaat en waarbij mogelijkerwijs geprofiteerd kan worden van complementariteit (waardoor niet «overal alles» nodig is). Zo zijn in Europa diverse (vrijwillige) samenwerkingsverbanden tussen steden ontstaan, die volgens Nederlandse maatstaven soms ver uit elkaar liggen (zoals München, Augsburg en Ingolstadt; Nancy en Metz; Lyon en St. Etienne). Met name in Duitsland speelt het concept van meerkernige stedelijke structuren een centrale rol in het ruimtelijk beleid. De voordelen van het versterken ervan worden hoog ingeschat omdat de opinie heerst dat meerkernige stedelijke regio’s door hun verscheidenheid aan milieus beter kunnen voldoen aan de vestigingsvoorkeuren van zowel bevolking als bedrijven dan sterke ruimtelijke concentratie in megasteden. Wel wordt beseft dat uitsluitend door een zeer goed onderling transportnetwerk (met name hoogwaardig openbaar vervoer) een netwerkstructuur adequaat kan functioneren.

Binnensteden in een nieuwe rol

Vooral de (nieuwe) strategische rol van binnensteden vergt aandacht. Deze rol is de resultante van enerzijds marktpreferenties en anderzijds overheidsbeleid, gericht op het behoud van de vitaliteit van binnensteden, zo kenmerkend voor het Europese stedelijke model. Lang geleden waren vrijwel alle economische activiteiten in de binnenstad gevestigd. In de loop der tijd hebben diverse activiteiten de binnensteden verlaten, zijn andere achtergebleven en hebben nieuwe er zich gevestigd. Dit heeft de binnensteden in een ander perspectief geplaatst en geleid tot hernieuwde interesse voor de bijzondere eigenschappen die centra van de steden onderscheiden van andere, nieuwere (economische) centra in stedelijke regio’s.

Deze interesse komt het duidelijkst tot uiting in de belangstelling van marktpartijen om in of nabij stadscentra (mee) te investeren in commercieel aantrekkelijke projecten. Ook de (economische) toekomst voor binnensteden ziet er positief uit, hoewel anderzijds congestieverschijnselen en het ontbreken van aspecten van de woon- en leefkwaliteit (rust, ruimte, groen) de populariteit van locaties buiten de grootstedelijke regio’s heeft doen toenemen. Beide ontwikkelingen vinden plaats. Het ziet er echter naar uit dat de belangstelling voor het binnenstedelijk vestigingsmilieu niet vermindert. Dit heeft alles te maken met de toegenomen waardering voor de specifieke aantrekkelijkheid van vitale binnensteden. Om de (binnen)steden attractief te houden zullen integrale revitaliseringsprojecten en het voorzien in een goede bereikbaarheid noodzakelijke ingrediënten blijven.

In het nadeel van steden werken de sociale polarisatie, de problematische interne bereikbaarheid, de veelal tekortschietende woonkwaliteit en onveiligheid. De accumulatie van sociale problemen in steden vormt een ernstige bedreiging voor een harmonische stedelijke ontwikkeling en voor het functioneren als motor van de economie. De overtuiging wint terrein dat alleen een integrale aanpak tot duurzame oplossingen zal kunnen leiden. Ook is er een verschuiving waarneembaar van probleemgerichte naar kansgerichte benaderingen, waarbij getracht wordt aan te haken bij economische kansen. De tweede bedreiging van steden is de problematische interne bereikbaarheid. De meeste Europese (binnen-)steden kampen met ernstige verkeerscongestie. Zonder een kwalitatief hoogwaardige bereikbaarheid zullen marktpartijen eerder geneigd zijn naar alternatieven buiten de stadscentra te zoeken. Dit kan negatieve consequenties hebben voor de aantrekkelijkheid en vitaliteit van stadscentra (en daarmee voor de gehele stad en regio) en het gebruik van openbaar vervoer. Een hoogwaardig openbaar vervoerssysteem is essentieel voor het voorzien in de eis van goede interne bereikbaarheid. De meeste grote steden hebben geïnvesteerd in geheel of gedeeltelijke ondergrondse railinfrastructuur. Steden die hierin zijn achtergebleven (zoals bijvoorbeeld Birmingham en Dublin) lopen aanzienlijk risico’s. Er zijn overigens nog weinig internationale voorbeelden te vinden van een geslaagd mobiliteitsbeleid.

Binnenstedelijk wonen

De sociale polarisatieverschijnselen en de problematische interne bereikbaarheid lijken de steden minder dramatisch te treffen dan in de jaren zeventig, toen er sprake was van ernstige economische en sociale achteruitgang in veel grote Europese steden. Integendeel lijkt de populariteit van binnenstedelijke locaties eerder toe- dan afgenomen. Er is een aanzienlijke vraag naar binnenstedelijk wonen onder bepaalde bevolkingsgroepen (tweeverdieners, yups, vermogende senioren). In veel Europese steden wordt getracht het oorspronkelijke centrum uit te breiden of te streven naar meervoudig ruimtegebruik, teneinde te voldoen aan de stijgende vraag naar centrumlocaties voor wonen en werken. In steden als Manchester en Birmingham wordt het typisch Britse monofunctionele Cental Business District thans getransformeerd tot een aantrekkelijk vormgegeven multifunctioneel gebied waar ook nadrukkelijk plaats wordt ingeruimd voor de woonfunctie. Het stedelijk wonen draagt bij aan de levendigheid van de centra. Zelfs in Central Londen en Downtown Manhattan wordt de woonfunctie teruggebracht. In Rotterdam blijkt de Kop van Zuid, bedoeld als uitbreiding van het stadscentrum, onverwacht zeer populair als woonomgeving, hetgeen ook uitstraalt naar de aanpalende probleemwijken, zoals Katendrecht dat nu in de belangstelling van projectontwikkelaars is gekomen. Ondanks een minder positief binnenstadsimago (criminaliteit, parkeerproblematiek) is de belangstelling voor binnenstedelijk wonen in Amsterdam zo groot dat de prijzen voor woningen die van kantooractiviteiten overtreffen. Het stadsbestuur ziet deze belangstelling zelfs als bedreiging van de economische vitaliteit van de binnenstad [Van den Berg, Braun, Van der Meer en Otgaar, 1998].

Investeren in aantrekkelijkheid

Een belangrijke trend die met name (binnen-)steden raakt is de toename aan vrijetijdsbestedingen (city trips, uitgaan, museumen evenementenbezoek, fun shopping). Leisurewordt vrijwel overal beschouwd als een potentiële economische groeisector. Daarom spannen steden zich in om hun vermaaksproduct en -imago te verbeteren, vaak via investeringen in de stedelijke aantrekkelijkheid en via uitgekiende marketingstrategieën. Steden maken zich ook sterk om aansprekende, publiciteittrekkende evenementen en festivals te organiseren. Het evenement zelf is daarbij lang niet altijd het hoofddoel, maar vooral de katalyserende rol inzake de stedelijke vernieuwing (zoals in Barcelona en Lissabon, maar ook Rotterdam culturele hoofdstad, Euro 2000, etc.) en de functie als imagoversterker.

De internationale concurrentie in city trips is groot. Hoewel lang niet alle steden in staat zullen blijken substantiële toeristenstromen (en navenante bestedingen) aan zich te binden is de indruk wel dat investeren in de stedelijke aantrekkelijkheid mede bepalend wordt voor het vestigingsklimaat van steden. De zakenstad van weleer tracht zijn imago om te buigen in de richting van een stad die primair aantrekkelijk is voor zijn inwoners en bezoekers. Arbeidsmarktmotieven (het kunnen beschikken over een hoogopgeleid en gevarieerd arbeidspotentieel) spelen hierin mee. Een stad zal moeten trachten aan de eisen inzake de kwaliteit van de woon-, leef- en werkomgeving van hoog opgeleide werknemers te voldoen. Ook het concept van een aantrekkelijke werkomgeving, als onderdeel van een mix van functies (winkelen, horeca, uitgaan, recreatie, wonen) wordt thans in veel steden nagestreefd. Internationaal geldt Barcelona als een succesvol Europees voorbeeld [Van den Berg, Van der Meer, Otgaar, 2000]. De kwaliteit van de buitenruimte staat hier centraal in het stedelijk beleid en wordt beschouwd als een vorm van sociaal beleid, die ook in economisch opzicht zeer gunstig blijkt te werken.

Aantrekkelijkheid telt zowel concrete (buitenruimten, architectuur, variëteit aan functies) als abstracte (sfeer, ambiance, levendigheid, gezelligheid) elementen. Dit lijkt overeenkomstig de preferenties in de marktsector. De trends in typisch stedelijke functies als kantoren duiden eveneens op de noodzaak van multifunctionaliteit (in afwijking van monofunctionele kantorenparken), hoge dichtheden en meervoudig ruimtegebruik (zodat groene en andere ondersteunende elementen meer ruimte krijgen) en sfeervolle buitenruimten gemarkeerd door aantrekkelijke gebouwen. De harmonie tussen gebouw en omgeving wordt steeds meer onderkend. Het denken in integrale samenhangen neemt toe; de kwaliteit van de openbare ruimte is niet langer rest- of sluitpost, maar eerder één van de dragers van grote vernieuwingsprojecten.

Volgens de publicatie Trends 2000–2001[Vastgoedmarkt, 2000] zal het kantoor niet volledig worden ingeruild door de flexplek of de thuiswerk- plek. Wel gaat het kantoor er anders uitzien. Wat geldt voor de kantooromgeving geldt nog sterker voor de kwaliteit van het kantoor zelf. Het kantoor van de toekomst zal eerder een goed uitgeruste ontmoetingsplaats zijn dan een grijze verblijfplaats.

Ter afsluiting van dit deel nog enkele voorbeelden van investeringen in aantrekkelijkheid. De zakelijke ontmoetingsfunctie lijkt lucratief voor de stedelijke economie; congressen, handelsbeurzen, exposities, e.d. leveren een aanzienlijke multiplierwerking op. Birmingham heeft, na het verlies van honderdduizenden arbeidsplaatsen in de (auto- en aanverwante) industrie ingezet op juist deze sector. In het aantrekkelijk geconstrueerde (en uitgebreide) stadscentrum is de ontmoetingsfunctie via een grootschalige congres- en concertaccommodatie, een sportarena en vijfsterren hotels nadrukkelijk aanwezig. Het verkeer zit deels onder de grond zodat de voetganger daar weinig last van heeft. De begane grond van het congrescentrum is onderdeel van de publieke ruimte en verbindt delen van de oude en nieuwe binnenstad met elkaar.

Kunst & cultuur gelden in toenemende mate als attractiefactoren voor de stedelijke economie. Glasgow’s strategie om het negatieve industrieimago om te buigen naar dat van cultuurstad geldt internationaal als succesvol. Bilbao verwacht impulsen voor nieuwe economische groei via de vestiging van het spectaculair vormgegeven Guggenheim museum. Met name Duitse steden (zoal Keulen) voeren een intense cultuurconcurrentie. Het aantrekken van de beroemde Gergiev diende in Rotterdam ook een imagobelang (en dus een economisch belang).

Investeren in «aantrekkelijkheid» leidt niet tot direct rendement en indirecte effecten zijn niet of vrijwel niet meetbaar. Het is dus vooral een kwestie van overtuiging van het nuttige effect en ondernemerschap. Vooral in binnensteden (of op nabij de binnenstad gesitueerde vrijkomende locaties) wordt vrijwel overal in Europa geïnvesteerd in revitaliseringsprojecten, zodat de stadscentra als kloppend hart van de regio kunnen blijven functioneren. Herontwikkeling van het centrum omvat meestal upgrading van de winkelfunctie, veel aandacht voor architectuur en de inrichting van de omgeving, verlichtingsprojecten, autovrije gebieden, parkeergarages, etc.

Hoe spelen steden op de nieuwe kansen in?

Sinds medio jaren tachtig zijn de steden terug op de politieke agenda’s in de meeste Europese landen. Niet meer, zoals voorheen, uitsluitend als sociale probleemgebieden die onverminderd een grote – sociale – beleidsinspanning (en financiële bijstand) vergen, maar vooral als belangrijke ankerplaatsen voor de internationale netwerkeconomie. Het feit dat de steden «terug zijn» wil niet zeggen dat de toekomst zonder meer rooskleurig oogt. Hooguit kan worden gesteld dat in de huidige maatschappelijke en economische context, inclusief het gunstige economische tij van de afgelopen 10 á 15 jaar, binnensteden worden gewaardeerd vanwege hun specifieke eigenschappen. Deze eigenschappen blijken in toenemende mate locatiefactor van belang. De concurrentie tussen steden lijkt echter eerder toe dan af te nemen.

Steden die niet tot de categorie wereldsteden behoren zullen moeten trachten aan te haken bij de maatschappelijke en economische veranderingen. Door de toegenomen afhankelijkheid van externe ontwikkelingen zijn steden «structurally disempowered», maar ze kunnen wel op basis van een adequate ontwikkelingsstrategie de mogelijkheden opsporen en benutten om invloed uit te oefenen op de wijze waarop globalisering hun eigen ontwikkeling raakt [Amin and Thrift, 1994].

Waarom bepaalde steden wel en andere niet profiteren wordt door geen enkele (economische ) theorie overtuigend verklaard, laat staan voorspeld. Zeker in een veel complexere samenleving dan die van pakweg 25 jaar geleden ontbreekt een coherente theoretische verklaring. Er is wel sprake van trends, zoals de indruk dat de stedelijke concurrentie op «harde» traditioneel belangrijke kostenfactoren terrein verliest aan «software» en «orgware» factoren. Het gaat meer om kwaliteiten en minder om aantallen of omvang. Bij het beoordelen van productiestructuren gaat het niet meer om traditionele sectorindelingen maar om clusters van onderling samenhangende en concurrerende activiteiten en vooral om kennisintensiteit.

Abstracte leefmilieufactoren lijken steeds doorslaggevender in een situatie waarin de locatievrijheid groot is. In toenemende mate is ook het organiserend vermogen in de regio bepalend voor de aard van de ontwikkeling. Organiserend vermogen is vereist om op efficiënte en effectieve wijze te anticiperen op en om te gaan met interne en externe veranderingen [van den Berg, Braun and van der Meer, 1997]. Organiserend vermogen is het vermogen om in samenwerking met relevante actoren ideeën te genereren en beleid te ontwikkelen en te implementeren dat inspeelt op fundamentele ontwikkelingen en dat voorwaarden schept voor een duurzame ontwikkeling. Centrale elementen van organiserend vermogen zijn visie en strategie, leiderschap, integraliteit, strategische netwerken, politieke en maatschappelijke support, publiek ondernemerschap en prestatiegerichtheid.

Begrippen die bepalend zijn voor toekomstige posities zijn samenwerking en kwaliteit. Samenwerking met zowel andere publieke partners (bijvoorbeeld in netwerken van steden om krachten te bundelen) als met private partners. Hierbij wordt een zware wissel getrokken op de kracht van het regionale organiserend vermogen. De kwaliteit hiervan is mede afhankelijk van de randvoorwaarden zoals gesteld door hogere overheden.

De rol van nationale overheden en de Europese Unie

De manoeuvreerruimte voor lokale en regionale overheden wordt, ondanks de trend van beleidsdecentralisatie, nog voor een substantieel deel bepaald door hogere overheden. Nationale overheden bepalen de beleidskaders voor lagere overheden. Hierbij zijn vooral de wijze van gemeentefinanciering en het nationale investeringsbeleid van belang. Concurrentie tussen gemeenten binnen dezelfde functionele regio wordt in sommige landen aangemoedigd door de wijze van gemeentefinanciering. Zonder participatie van het rijk zijn steden zelden in staat om grootschalige stadsvernieuwing of economische revitalisering ter hand te nemen omdat met name investeringen in infrastructuur normaliter gemeentelijke budgetten te boven gaan en private investeerders hun deelname vaak primair van de kwaliteit van de bereikbaarheid af laten hangen. Dit impliceert dat in sommige Europese landen de steden qua ontwikkeling wel is waar meer beleidsvrijheid hebben verworven maar dat de afhankelijkheid van rijks- en Europees beleid nog zeer groot is. De expliciete beleidsinteresse van nationale overheden voor de (groot-)-stedelijke ontwikkeling leek zich tot nog toe te beperken tot drie landen, te weten Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland (hoewel op uiteenlopende wijze). Inmiddels blijkt ook in andere Europese landen het belang van de steden politiek zwaarder te gaan wegen. Dit wordt vooral ingegeven door de toename van de stedelijke (sociale) problematiek alsmede de noodzaak nadrukkeliker gebruik te maken van stedelijke-(economische) potenties [van den Berg, Braun and van der Meer, 1998].

Op het niveau van de Europese Unie wordt door de Europese instellingen de cruciale rol van de steden als dragers van de Europese concurrentiepositie en als potentiële motoren voor het verminderen van regionale ongelijkheden onderkend, zoals blijkt uit diverse recente publicaties van de Europese Commissie, het Urban Forum (gehouden in Wenen in 1999) en de herziening van de Structuurfondsen (met name Doelstelling 2). Bij het bestrijden van regionale achterstanden wordt nadrukkelijker dan voorheen naar ontwikkelingspotenties gekeken; dit houdt in dat de steden in beeld komen.

Europa heeft via allerlei beleid (transport, milieu, economie, etc.) en middelen (structuurfondsen) al een aanzienlijke invloed op de stedelijke ontwikkeling. Eerder genoemde voorbeelden van stedelijk-economische revitalisering (Birmingham, Lissabon, Bilbao) zijn net als die in veel andere steden (zoals het zich economisch zeer krachtig ontwikkelende Dublin) mede tot stand gekomen dankzij substantiële bijdragen van de Europese Commissie. Echter, een expliciet Europees stedelijk beleid is (voorlopig) niet aan de orde omdat de meerderheid van de lidstaten hier niet voor voelt. Maar een verandering is op til. Steeds meer lidstaten gaan hun steden – meer dan in het verleden – zien als de voortrekkers van de nationale economie.

De lidstaten zijn het wel eens geworden over de gewenste richting van de Europese ruimtelijke ontwikkeling. Als «stedelijke» hoofddoelstellingen is gekozen voor het streven naar een evenwichtiger polycentrisch stadssysteem (onder andere via geïntegreerde vervoers- en communicatieconcepten) en voor het behoud van de culturele verscheidenheid van de Europese steden. Als beleidsopties om deze doelstellingen te bereiken noemt het Europees Ruimtelijk Ontwikkelings Perspectief (EROP) onder andere het uitbreiden van de strategische rol van grote verstedelijkte regio’s en «gateway-steden» (steden die mondiale netwerken regionaal «verankeren», zoals zee- en luchthavensteden, beurs- en congressteden, culturele centra, etc.), verbreden van de economische basis van steden, het versterken van de stedelijke diensteninfrastructuur, het stimuleren van grootschalige concepten voor stedelijke ontwikkeling die sociale en functionele verscheidenheid ten doel hebben, het stimuleren van een betere bereikbaarheid van steden via een adequaat locatiebeleid dat het gebruik van openbaar vervoer stimuleert, en stimulering van de samenwerking tussen stad en platteland met als doel het versterken van functionele regio’s. Het EROP legt veel nadruk op de noodzaak van geïntegreerde strategiën voor clusters van steden en/of stedelijke netwerken. Dit alles onder de voorwaarden van een duurzame ontwikkeling. Het EROP blijkt dus redelijk aan te sluiten bij het Nederlandse ruimtelijke beleid tot op heden [EROP, 1999].

Samenvatting

Uit het voorgaande kan een aantal ontwikkelingen worden gedestilleerd die grotendeels als «autonoom» kunnen worden aangemerkt. Daarnaast zijn wat signalen van marktpartijen vermeld omdat marktpreferenties ook als «exogene» factor voor beleid kunnen worden beschouwd. Wij beperken ons hierbij tot trends die van belang zijn voor de dienstensector en die het stedelijk vestigingsmilieu raken.

• • 

  De stad is niet langer uitsluitend een zelfstandig organisme maar tevens een element in mondiale/nationale/regionale verbanden; niet langer alleen brandpunt, maar steeds meer knooppunt in fysieke, economische, sociale en digitale netwerken. De mondiaal geïntegreerde «space of flows» domineert in toenemende mate de territoriaal gefragmenteerde «space of places» [Borja and Castells, 1996].

• • 

  Globalisering leidt tot concentratie van besluitvorming in enkele «global command cities» zoals in Europa Londen en (met op enige afstand) Parijs en Frankfurt. Dit heeft de internationale positie van nationaal toonaangevende centra aangetast (bijvoorbeeld Amsterdam als financieel centrum).

• • 

  Globalisering blijkt zich vooral op lokaal niveau te manifesteren. Ondernemingen opereren in toenemende mate in clusters, ruimtelijke concentraties van onderling verbonden ondernemingen en instellingen op een bepaald gebied. Het succes van clusters blijkt mede afhankelijk van de kenmerken van het regionale vestigingsmilieu en de productiestructuur.

• • 

  Traditionele factoren als de beschikbaarheid van ruimte, arbeid en infrastructuur leggen het af tegen factoren als kwaliteit van de ruimte, kwaliteit van de arbeid, kwaliteit van de bereikbaarheid, kennis- en innovatieintensiteit van de productiestructuur, kwaliteit van het leefmilieu, etc.

• • 

  De kwaliteit (en het kostenniveau) van de technologische infrastructuur is cruciaal voor de vestiging van ICT-gerelateerde bedrijven.

• • 

  De suburbanisatie van economische activiteiten heeft vooral de goed voor autoverkeer ontsloten, strategisch gesitueerde stadsranden en randgemeenten bevoordeeld. Dit heeft mede corridorvorming vanuit de stedelijke regio’s langs hoofdtransportassen (voor zakelijk personenverkeer en minder voor goederenvervoer) bevorderd.

• • 

  De toegenomen locatievrijheid van ondernemingen en de vele geschikte locaties maken het voor overheden vrijwel onmogelijk om hierbij sturend op te treden. Het lijkt weinig zinvol om te trachten een beleid te voeren dat tegen marktpreferenties ingaat. Dit geldt vooral ten aanzien van (auto)bereikbaarheid.

• • 

  In de kennisintensieve diensteneconomie, die de stedelijke economie domineert, blijken persoonlijke contacten onveranderd belangrijk. De transitie naar de «informatiemaatschappij» werkt daarom positief uit voor (sommige) steden. Veel binnensteden bieden de geschikte ambiance als ontmoetingsplaats of de gewenste status voor (hoofd-)-kantoren.

• • 

  Steden investeren steeds meer in «aantrekkelijkheid». Dit werkt niet alleen positief uit voor bewoners en bezoekers, maar ook op werkers die steeds hogere eisen stellen aan hun werkomgeving. Bedrijven spelen hier (zeker in een periode van economische groei) op in.

• • 

  De maatschappelijke waardering van een aantrekkelijke woon- en werkomgeving is toegenomen. Daardoor scoren multifunctionele, gezellige, levendige stadsdelen hoger als (werk)omgeving dan monofunctionele, doorgaans saaie nieuw ontwikkelde centra. Dit uit zich onder andere in de nieuwe populariteit van binnenstedelijk wonen onder bepaalde groepen in de samenleving. Dit vereist wel een andere woonkwaliteit dan wat in het verleden in de sociale sector aan (ver)nieuwbouw is gerealiseerd

• • 

  Grootschalige, multifunctionele projecten (vaak gecombineerd met congresvoorzieningen) worden in veel Europese steden uitgevoerd teneinde de attractiviteit als vestigingsplaats te vergroten. Vooral waterfrontontwikkeling en stationslocaties zijn populair. Door hun investeringsgedrag lijken marktpartijen overtuigd van de waarde van grootschalige multifunctionele binnenstadsprojecten.

• • 

  Marktpartijen tonen belangstelling om te investeren in binnensteden mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Daarbij gaat het vooral om de kwaliteit van de plannen (integrale aanpak van een mix van functies), de kwaliteit van de omgeving, de interne bereikbaarheid en de opstelling van de betrokken overheden.

• • 

  Al naar gelang de als zodanig door hen ingeschatte economische potenties (strategische ligging, groeipotenties, imago, lokaal organiserend vermogen) bepalen private investeerders hun participatie in (grote of minder grote) projecten.

• • 

  Kunst en cultuur, sport- en andere evenementen, festivals, etc. worden meer en meer gebruikt als katalysatoren voor stedelijk economische revitalisering.

• • 

  De toegenomen welvaart leidt tot meer vrijetijdsbestedingen. Fun shopping, uitgaan, city trips, museumbezoek, horecabezoek, etc. scoren daarbij hoog. Juist deze zaken komen doorgaans geconcentreerd voor in binnensteden, vaak in een aantrekkelijke (historische) setting. Deze nieuwe rol wordt overigens bedreigd door MacDonaldi-sering, filialisering en de bouw van grootschalige winkel- en uitgaans-complexen in de groene wei (langs de autobaan).

• • 

  Karakteristieke oude stadwijken vormen de voedingsbodem voor de creatieve sectoren, zoals de nieuwe media. In diverse grote steden vormt deze snel opkomende sector een welkome verbreding van de economische structuur.

• 4. 

  Economische prestaties van steden en stadsgewesten; een poging tot vergelijking

Introductie

Het objectiefvergelijken van steden is bijkans onmogelijk. Vergelijkbare data bestaan vrijwel niet. Hoewel wordt ingezien dat, waar het ruimtelijk-economische ontwikkelingen betreft, het gemeentelijke niveau niet het meest geëigende niveau is, bestaat er geen internationaal geaccepteerde definitie van het begrip functionele stedelijke regio. Pogingen om tot een voor elk land aanvaardbaar concept te komen zijn tot mislukken gedoemd vanwege verschillen in fysiek ruimtelijke structuren, bestuurlijke indelingen, historische feiten, psychologische elementen zoals afstandsperceptie, etc. En ook de betekenis van een begrip als quality of lifeof de definitie van werkloosheidverschilt van land tot land. Dit maakt het internationaal vergelijken van steden of het benchmarken van prestaties tot een uiterst gecompliceerde zaak. Desondanks bestaat er, mede onder invloed van de opkomst van de «entrepreneurial city», een groeiende behoefte aan het meten van prestaties en het onderling vergelijken er van.

City rankings

Dit verklaart mede de populariteit van het in kaart brengen van stedelijke concurrentieposities. Allerlei meer of minder gerenommeerde instellingen (vastgoed adviesbureaus, onderzoekinstellingen, overheidsorganisaties), tijdschriften (Fortune, Newsweek, FEM, Elsevier om er enkele te noemen) en wetenschappers trachten steden vanuit een bepaald perspectief te rangschikken, vaak tot schrik of genoegen van stedelijke autoriteiten die de uitkomsten al of niet in hun promotiecampagnes gebruiken. De waarde van dergelijke rankings moet worden betwijfeld. Allereerst ontberen ze gewoonlijk een fundamentele basis, omdat de keuze aan vergelijkings-criteria zelden gebaseerd is op een stedelijke ontwikkelingstheorie. Er vindt haast nooit een afweging plaats van het relatieve belang van criteria, en samenhangen tussen factoren (synergetische effecten!) komen meestal niet in beeld. Wanneer kwantitatieve indicatoren ontbreken worden kwalitatieve beoordelingen gebruikt, vaak met een hoog subjectiviteits-gehalte. Meestal zijn het momentopnames, wat veel minder zegt dan inzicht in de positieve of negatieve ontwikkelingen op wat langere termijn. Tenslotte zijn veel rankings gebaseerd op weinig betrouwbaar en vaak slecht vergelijkbaar materiaal (zoals telefonische enquêtes onder ondernemers).

Ondanks de tekortkomingen verschijnen de rankings met grote regelmaat en wordt er reikhalzend uitgekeken welke stad dit jaar de «stedelijke Oscar» van Fortune uitgereikt zal krijgen. Het bewijst dat stedelijke concurrentie een belangwekkend fenomeen is dat de aandacht opeist van diegenen die invloed uitoefenen op stedelijke concurrentieposities. Of ondernemers zich op basis van deze rankings tot vestigingsplaatskeuzen zullen laten verleiden is de vraag, maar in psychologisch opzicht zal er wel degelijk invloed zijn. Al was het maar de bevestiging voor zittende ondernemers dat zij «het goed doen» of voor naar een vestigingsplaats zoekende ondernemers om top-10-steden alsnog op hun «short-list» van potentiële locaties op te nemen. Een mooie notering is voor gemeentebesturen een prima promotieargument en kweekt bij inwoners «local pride». Ondanks hun gebreken kan niet ontkend worden dat rankings iets toevoegen aan stedelijke informatie. Na een uitvoerige vergelijking op basis van economische besluitvormingscentra, luchtvaarthubs en mondiale evenementen classificeren Short et.al. Amsterdam achter Londen, Parijs en Frankfurt, doch vóór Brussel, München, en Zürich [Short et.al., 1996]. In een recente poging de posities van steden in kaart te brengen baseert Short [1999] zich op een groot aantal internationale city rankings met name gericht op spreiding van mondiale beslissingscentra (in zowel de industrie als in de financiële en zakelijke dienstverlening) en het functioneren als knooppunt in internationale passagiersstromen. In deze uitgebreide analyse van (overwegend wetenschappelijke) rangschikkingen acteert van de Nederlandse steden uitsluitend Amsterdam in de hoogste regionen, meestal direct onder het niveau van de «global command cities», waartoe binnen Europa alleen Londen en soms ook Parijs en Frankfurt worden gerekend. Steden die regelmatig op vergelijkbaar Amsterdam’s peil worden ingeschat zijn Milaan, Rome, Brussel, Zürich, Barcelona, Madrid, München, Düsseldorf en Stockholm. Overigens wordt Amsterdam daarbij regelmatig geïdentificeerd met de Randstad (en altijd met de Schipholregio) wat mede de relatief hoge positie verklaard.

Behalve Amsterdam worden een enkele keer ook ’s-Gravenhage en Rotterdam als internationale centra genoemd, maar verder lijkt de internationale oriëntatie (althans in de meeste buitenlandse vergelijkingen) voor wat Nederland betreft niet te gaan. Als er sprake is van een werkelijk internationaal vestigingsklimaat in Nederland dan is dat de Randstad (die ook in de buitenlandse literatuur soms als netwerkstad avant la lettrewordt beschouwd (zie o.a. Batten, 1995) met daarbinnen Amsterdam als het zakelijke, financiële, culturele en toeristische centrum. Buiten de Randstad is het internationale vestigingsmilieu beperkt, wat niet wil zeggen dat sommige steden (met name Eindhoven, Arnhem, Nijmegen en Maastricht) geen buitenlandse investeringen trekken. Hun rol als economisch centrum is echter eerder van nationaal en/of (euro-) regionaal dan van internationaal belang.

Stedelijke vergelijking in Nederland

Ook voor Nederland is in het recente verleden getracht inzicht te krijgen in de onderlinge economische prestaties van steden. In het kader van het onderhavige onderzoek is het zinvol onderscheid te maken tussen stedelijke- en niet-stedelijke knooppunten om te komen tot een vergelijking van verschillen in stedelijke performance (voor zover de gegevens dat toelaten«).

Economische vitaliteit per stadsgewest en kerngemeente

In diverse rapporten van TNO Inro [1992; 1994; 1999] worden de economische vitaliteit en ontwikkelingspotenties van stadsgewesten en steden onderling vergeleken. Onder economische vitaliteit wordt hierbij verstaan: «de mate waarin aan voorwaarden wordt voldaan om in de toekomst economische groei te realiseren»[TNO Inro, 1999]. Dit resulteert in rapportcijfers voor economische groeiprestaties, economische specialisaties en het vestigingsklimaat, die de basis vormen voor de totale economische vitaliteit (zie tabel 1). Kritiek op het gebruik van een indicator als deze is de relatieve ondoorzichtigheid, onbekendheid met het er aan ten grondslag liggende basismateriaal en het wat geforceerde streven naar een «rapportcijfer».

Tabel 1 Economische vitaliteit stadsgewesten en hun kernsteden

Positie Stadsgewest

Stedelijk knoopunten zijn vet weergegeven

• * 

  Indien een stadsgewest op alle indicatoren gemiddeld scoort, resulteert een 6,5.

Bron: TNO Inro, 1999.

Uitgezonderd Amsterdam, Leiden en Venlo liggen alle stadsgewesten boven het «gemiddelde» (6,5) in Centraal-Nederland. Deze stadsgewesten zijn strategisch gelegen ten opzichte van economische centra in binnen-en buitenland. Van de Randstad-stadsgewesten scoren Utrecht, Amsterdam en Leiden goed. De gewesten Rotterdam en ’s-Gravenhage bevinden zich (met Maastricht) in de staart van de ranglijst. Het beeld van de kernsteden ligt iets anders. De top-vijf blijft gelijk (hoewel in een andere volgorde) maar Amsterdam zakt naar de 11de positie en Leiden zelfs naar de 22ste. Sterke kernsteden zijn daarentegen Arnhem (6de), Apeldoorn (8ste) en Nijmegen (9de).

Vergelijking van de vitaliteit van stedelijke knooppunten versus niet-stedelijke knooppunten valt niet uit in het voordeel van één van de twee groepen. In de top-tien staan zowel stedelijke knooppunten (Breda, Utrecht, Zwolle, Amsterdam, Eindhoven en Tilburg) als niet-stedelijke knooppunten (Amersfoort, ’s-Hertogenbosch en Leiden). De overige stedelijke knooppunten bevinden zich in het midden van de ranglijst, met uitzondering van Rotterdam, ’s-Gravenhage, Leeuwarden en Maastricht/ Heerlen die onderaan de lijst zijn terug te vinden.

Binnen de groep van stedelijke knooppunten zijn het de drie Brabantse knooppunten, Zwolle, Utrecht en Amsterdam die goed scoren. De meer perifeer gelegen knooppunten Enschede/Hengelo en Leeuwarden staan laag; Groningen, in de middenmoot, doet het wat beter.

Tenslotte kan geconcludeerd worden dat voor de meerderheid van de stadsgewesten buiten de Randstad geldt dat de economische vitaliteit van de kernstad hoger is dan de vitaliteit van het stadsgewest. Blijkbaar is de – economische – suburbanisatie en netwerkvorming buiten de Randstad nog relatief gering. Voor steden binnen de Randstad scoren de stadsgewesten aanzienlijk hoger dan de kernsteden van die gewesten, hetgeen duidt op de gunstige economische ontwikkeling van bepaalde randgemeenten. Alleen Rotterdam vormt hierop een uitzondering.

Ontwikkeling arbeidsplaatsen per stadsgewest en kerngemeente

De ontwikkeling van het aantal arbeidsplaatsen geeft een indicatie van de economische groei die stadsgewesten en hun kernsteden hebben doorgemaakt (zie tabel 2). Als maatstaf is hierbij niet gekozen voor procentuele groeicijfers, omdat deze kunnen leiden tot hoge groeicijfers wanneer er beperkte absolute groei vanuit een laag aanvangsniveau plaatsvindt [TNO Inro, 1999].

De top-vijf wordt gevormd door dezelfde stadsgewesten die gemeten naar economische vitailiteit ook bovenaan stonden, zij het in een andere volgorde. Ook nu zien we dat de meerderheid van de top-tien stadsgewesten zich in de uitstralingszone van de Randstad bevindt. Opvallend sterk groeiden de steden Amersfoort, Zwolle, ’s-Hertogenbosch en Breda. De Randstadregio’s Utrecht en Amsterdam staan opnieuw in de top-tien, terwijl Rotterdam en ’s-Gravenhage tot de laatste vijf behoren. De perifere steden Leeuwarden, Groningen en Maastricht/Heerlen staan hier net boven.

Ook op basis van ontwikkeling van het aantal arbeidsplaatsen hebben stedelijke knooppunten over de periode 1983–1996 niet zichtbaar beter gepresteerd dan niet-stedelijke knooppunten. In de top-tien zien we zowel stedelijke knooppunten (Utrecht, Breda, Zwolle, Tilburg, Amsterdam en Eindhoven) als niet-stedelijke knooppunten (’s-Hertogenbosch, Amersfoort, Venlo en Alkmaar) terug. De overige stedelijke knooppunten bevinden zich in het midden van de ranglijst, met uitzondering van Rotterdam en ’s-Gravenhage die opnieuw onderaan staan.

Vergeleken met de ontwikkeling van de stadsgewesten vertonen de bijbehorende kernsteden een enigszins afwijkend beeld. Binnen de top-tien zijn de groeicijfers voor de kernsteden zelfs vaak hoger dan voor de stadsgewesten. Alleen de grotere stedelijke regio’s Utrecht, Amsterdam en Eindhoven profiteren meer van de economische centra in hun ringgebieden dan van de groei in de eigen kernstad. Rotterdam en ’s-Gravenhage, met een negatieve groei, worden gecompenseerd door hun ringgemeenten. In meer perifeer gelegen stadsgewesten als Groningen en Leeuwarden wordt het grootste gedeelte van de banengroei daarentegen in de kernstad gerealiseerd.

Tabel 2 Ontwikkeling aantal arbeidsplaatsen per duizend leden van de gemiddelde potentiële beroepsbevolking, 1983–1996

Stedelijke knooppunten vet weeergegeven. Bron: TNO Inro, 1999.

Ontwikkeling banengroei per gemeente

Het CBS heeft vanaf 1988 voor alle gemeenten in Nederland de ontwikkeling van het aantal banen van werknemers bijgehouden. In 1993 is het CBS overgegaan op een nieuwe SBI-indeling waardoor vergelijking van gegevens over twee periodes dient plaats te vinden. Per tabel is zowel de absolute als procentuele groei opgenomen, maar er is voor gekozen de absolute groei als uitgangspunt te nemen om de vertekening van zeer hoge groeicijfers vanuit een laag aanvangsniveau te ondervangen (zie tabellen 3 tot en met 6). Gezien het doel van het stedelijk-knooppunten-beleid, namelijk de ontwikkelingskansen van de dienstensector te bevorderen, is het zinvol eerst te concentreren op de ontwikkelingen in deze sector.

Tabel 3 Ontwikkeling banen van werknemers, 1988–1993 (SBI ’74). Volgorde op basis van volumegroei in bankwezen en zakelijke dienstverlening

Stedelijke knooppunten vet weergegeven. Bron: CBS, 2000.

Tabel 4 Ontwikkeling aantal banen van werknemers, 1988–1993 (SBI ’74). Volgorde op basis van volumegroei totaal aantal banen

Stedelijke knooppunten vet weergegeven Bron: CBS, 2000.

Banengroei in financiële en zakelijke diensten (1988–1993, tabel 3)

Tabel 3 laat zien dat gedurende de eerste periode (1988–1993) de grote stedelijke knooppunten Utrecht, Rotterdam en Amsterdam in de top-tien stonden, terwijl ook de Brabantse steden het goed deden. Uitzonderingen zijn Eindhoven, dat evenals ’s-Gravenhage in deze periode arbeidsplaatsen verloor. Groningen en Leeuwarden scoorden goed. De meerderheid van de knooppuntensteden bevond zich net onder de top-tien, terwijl 4 knooppuntsteden samen met Sittard de stedelijke staart vormen. In de top-tien bevonden zich zowel steden uit de Randstad als steden uit Noord- en Zuid-Nederland. De uitstralingszone deed het wat minder dan in de voorgaande tabellen.

De ontwikkelingen binnen de groep stedelijke knooppunten varieerden van zeer gunstig tot zelfs negatief voor Eindhoven en ’s-Gravenhage. Utrecht was nummer één met een groei van ruim 10 500 banen, en Rotterdam dat in de vorige analyses matig scoorde, was in absolute aantallen tweede met een groei van bijna 10 000 banen in het bankwezen en de zakelijke dienstverlening. Dat dit correspondeert met een niet meer dan gemiddeld groeipercentage komt door het hogere aanvangsniveau. Ook wanneer internationale knooppunten, euregionale en regionale knooppunten onderling met elkaar worden vergeleken, valt dit niet uit in het voordeel van één van de drie groepen.¹ De regionale knooppunten hebben een plaats in het bovenste gedeelte van de ranglijst, terwijl de internationale- en euregionale knooppunten positieve en negatieve ontwikkelingen doormaken.

¹ Zie voor de indeling naar categorie pagina 156.

Uitgaande van procentuelegroei zien we alleen Utrecht en Maastricht terug in de top. De Schipholregio absoluut aan top, gevolgd door Almelo, Helmond, Geleen, Utrecht en Apeldoorn. In procentueelopzicht scoren Amsterdam, Eindhoven en ’s-Gravenhage opmerkelijk zwak. Van de knooppuntsteden komt 56% boven de nationaal gemiddelde groei in deze uitgesproken stedelijke sector uit. Van de 19 niet-knooppuntsteden is dat 63%.

Banengroei totaal (1988–1993, tabel 4)

Als extra informatie is in tabel 4 ook een rangschikking opgenomen op basis van de totale banengroei per gemeente. Er zijn enkele verschillen te zien met de «dienstentabel» (tabel 3): Tilburg, Groningen, Nijmegen, Zwolle en Amsterdam (!) scoorden beter op «alle banen» dan op «kantoorbanen». Apeldoorn, Maastricht, Arnhem en Rotterdam (inhaalslag?) deden het juist beter op groei in de zakelijke dienstverlening. Kijkend naar totale banengroei dan deden de knooppuntsteden het of relatief goed (9 bij de eerste 12) of juist slecht (4 bij de laatste 7).

Banengroei over de periode 1993–1998 (tabellen5en 6)

In de recente periode 1993–1998 hebben alle gemeenten uit de lijst een groei van het aantal banen in de dienstensector doorgemaakt, hetgeen wijst op de zeer gunstige ontwikkeling van de nationale economie in deze periode, getuige het groeicijfer voor Nederland vergeleken met de periode 1988–1993 (van 18,4% naar 39,3%). De vier grote steden vertonen gemiddelde procentuele groeicijfers, maar in absolute aantallen nemen zij de meeste banen voor hun rekening. Gemeenten die zowel in de dienstensector als over het totaal van alle sectoren (tabel 6) een hoge groei bereiken zijn Amsterdam, Utrecht, ’s-Gravenhage, Eindhoven, ’s-Hertogenbosch en de Schipholregio (Haarlemmermeer). Rotterdam blijft iets achter bij de totale groei maar hoort wel bij de top-tien. De top-tien bestaat nu voor meer dan de helft uit stedelijke knooppunten. Net buiten de «dienstverlenende» top-tien staan Tilburg en Breda. Tilburg scoort («moderne industriestad») beter over «totale banengroei» (7de positie). Iets dergelijks geldt voor Maastricht (13de op totaal, 23ste op diensten). Groningen scoort beter op dienstverlening (8ste) dan op totaal (14de). Ook Arnhem en Delft tonen dit patroon.

Er bestaat wederom geen duidelijk onderscheid tussen stedelijke en niet-stedelijke knooppunten. Binnen de groep van stedelijke knooppunten zien we dat het opnieuw de centraal gelegen knooppunten zijn die het sterkst groeien. De top-tien (van beide rangschikkingen) telt 7 knooppuntsteden. De zwakste groeiers onder de knoooppuntsteden zijn Heerlen en Hengelo terwijl ook Maastricht en Leeuwarden enigszins achterblijven.

In relatieve zin zijn positieve uitschieters onder de dienstverleners Haarlemmermeer (Schipholregio), ’s-Hertogenbosch, Sittard, Velzen, Eindhoven, Groningen en Enschede/Hengelo. Aanzienlijk onder de gemiddelde nationale groei (39,3%) bleven van de knooppunten Rotterdam (22,1% groei), Maastricht (26,3% groei) en Arnhem (28,9% groei). Van de «totale» groei in procenten bestond de top-vijf uit ’s-Hertogenbosch, Haarlemmermeer, Apeldoorn, Amersfoort en Sittard; hierbij dus geen enkel knooppunt!

Ontwikkeling opname kantoorruimte (tabel 7)

De markt voor kantoorruimte vormt in zekere zin een afspiegeling van de economische dynamiek in een regio. Bij «voldoende» ruimteaanbod en een niet te grote leegstand vormt de hoeveelheid opgenomen kantoorvloeroppervlakte een indicator voor de aantrekkelijkheid van een gebied voor kantooractiviteiten. In een jaarlijks terugkerend rapport geeft adviseur op het gebied van bedrijfsmatig onroerend goed DTZ Zadelhoff een overzicht van de Nederlandse vastgoedmarkt. De steden in het rapport zijn geselecteerd op basis van de hoeveelheid opgenomen kantoorvloeroppervlakte. Ook het vakblad Vastgoedmarkt publiceert jaarlijks gegevens voor de vier grootste agglomeraties en sporadisch informatie over andere gemeenten [VGM, 1992–2000].

Tabel 5 Ontwikkeling banen van werknemers, 1993–1998 (SBI ’93). Volgorde op basis van volumegroei in bankwezen en zakelijke dienstverlening

Stedelijk knooppunten in vet weergegeven Bron: CBS, 2000.

Tabel 6 Ontwikkeling banen van werknemers, 1993–1998 (SBI ’93). Volgorde op basis van volumegroei in totaal aantal banen

Stedelijke knooppunten Bron: CBS, 2000.

Overigens is stedelijk economische groei vooral het resultaat van de groei van reeds aanwezige bedrijven en veel minder door nieuw-oprichtingen of inkomende migratie. Daarom zal nieuwe kantoorruimte in meerderheid worden opgenomen door bedrijven afkomstig uit de stad of regio zelf, zodat elders in de regio ruimte vrij komt. Pas wanneer de jaarlijkse opname van kantoorruimte zou kunnen worden onderverdeeld in vervangingsopname en uitbreidingsopname en naar kwaliteit (bijvoorbeeld op basis van huurprijzen) zou meer inzicht kunnen ontstaan in de aantrekkelijkheid van het vestigingsmilieu. Helaas is deze informatie niet (direct) beschikbaar.

Tabel 7 toont de ontwikkelingen voor de periode 1993–1999 voor kantoorruimte met een oppervlakte groter dan 500 m² volgens DTZ Zadelhoff.

Tabel 7 Opname van kantoorruimte groter dan 500 m², 1993–1999

Positie Stad                                                                                                       Opname(x1000 m²)

1 680

1 010

775

715

410

295

250

225

170

145

135

130

80

80

Bron: DTZ Zadelhoff Research, 2000.

De vier grote steden staan, zoals verwacht, bovenaan de lijst. Het verschil tussen Amsterdam en de overige drie is evenwel zeer groot, zeker wanneer ook de Schipholregio bij Amsterdam geteld wordt. ’s-Gravenhage is duidelijk tweede (veel opgenomen overheidskantoren) vóór Utrecht en Rotterdam die elkaar weinig ontlopen. Vooral Amsterdam en Utrecht hebben in de tweede helft van de jaren ’90 hun aandeel versterkt; in ’s-Gravenhage en Rotterdam is in deze periode relatief minder kantoorruimte opgenomen dan in de periode daarvoor. Uitschieter in het geheel is de Schipholregio (dat onderdeel van de Amsterdamse regio uitmaakt) dat met een opname van 410 000 m² ruim eindigt voor steden als Eindhoven en Groningen. Overigens blijkt uit deze gegevens dat de stedelijke-knooppunten qua kantooropname goed scoren, hoewel Nijmegen, Enschede/Hengelo en Tilburg in de lijst ontbreken, wat zou betekenen dat in deze knooppunten over de periode 1993–1999 minder dan 80 000 m² kantoorruimte is opgenomen. Opvallend is de hoge positie van ’s-Hertogenbosch, vóór onder andere Breda en Maastricht. Van de totale kantooropname over de periode 1991–1999 nemen de vier grote stadsregio’s Amsterdam, ’s-Gravenhage, Utrecht en Rotterdam voortdurend ongeveer 50% voor hun rekening, de rest van het land is verantwoordelijk voor de overige 50%. Over de beschouwde periode hebben zich in deze verhouding nauwelijks verschuivingen voorgedaan [VGM, 1992–2000].

Samenvatting

Naar aanleiding van de hiervoor gepresenteerde tabellen kan – met het nodige voorbehoud – worden geconstateerd, dat de stedelijke knooppunten het in economisch opzicht niet significant beter doen dan niet-knooppunten. Ook binnen de groep knooppunten is nauwelijks verschil waarneembaar naar categorie, hoewel de «internationale knooppunten» hun status wel lijken waar te maken als we naar de absolute groei van het aantal arbeidsplaatsen in de zakelijke en financiële dienstverlening en de kantooropname kijken¹. Opmerkelijk positief scoren in vrijwel alle overzichten Utrecht, Amersfoort, ’s-Hertogenbosch en Breda (twee knooppunten en twee niet-knooppunten). Amsterdam maakt zijn internationale reputatie volgens de hier gehanteerde cijfers niet helemaal waar, maar zit stevig in de top-tien. Relatief zwak scorende knooppunten zijn Leeuwarden, Maastricht/Heerlen, Rotterdam en ’s-Gravenhage

¹ Zie voor de indeling naar categorie pagina

• 156. 

  (hoewel de laatste twee een sterke positie op de kantoorbanen- en kantooropnamemarkt innemen, waar het hier toch vooral om draait). Wellicht ten overvloede wordt herhaald dat, gezien de grote mate van voorbehoud, de exercitie in deze paragraaf niet meer dan van illustratieve betekenis kan zijn.

• 5. 

  Confrontatie beleidsvoornemens en empirie

Selectie van de stedelijke knooppunten

In een ambtelijke voorstudie is gekeken welke steden volgens kwantitatieve maatstaven aan de criteria van de stedelijke knooppunten voldoen. Op basis daarvan werden zeven stedelijke knooppunten geselecteerd: Amsterdam, Rotterdam, ’s-Gravenhage (alle drie met een «internationaal stedelijk vestigingsmilieu»), Utrecht, Groningen, Arnhem-Nijmegen en Eindhoven (zie figuur 2). «In de ambtelijke voorbereiding van de nota was deze groep van zeven echter door de RPD al uitgebreid met twee stedelijke gebieden in de grensregio’s: Enschede/Hengelo en Maastricht/ Heerlen. Dit leek nodig om voldoende politiek draagvlak te verkrijgen. Na het verschijnen van de Vierde Nota voegde het kabinet Breda en Zwolle toe. De Tweede Kamer was nog niet tevreden en nam op eigen initiatief Tilburg en Leeuwarden in het rijtje op» [Zoete, 1997b].Omdat er drie dubbelknooppunten bij de dertien uitgekozen stedelijke knooppunten waren werden er dus uiteindelijk zestien steden geselecteerd.

Figuur 2. Selectieproces stedelijke knooppunten

Eén van de beweegredenen om dubbelknooppunten aan te wijzen was het kunnen voldoen aan de criteria voor de stedelijke knooppunten. Sommige van de betrokken individuele steden zouden niet aan de gestelde criteria voldaan hebben. De dubbelknooppunten deden dat wel. Door het aanwijzen van stedenparen werd wel een proces in gang gezet tot afstemming en samenwerking tussen deze steden. Door de ondoorzichtigheid van het selectieproces van de stedelijke knooppunten kan echter niet worden vastgesteld worden of de «juiste» keuzes gemaakt zijn. Klaassen en de Ruwe [1991, p. 5] stelden bijvoorbeeld dat de keuze van het dubbelknooppunt Maastricht/Heerlen de deur open zette voor verdere verwatering van het ruimtelijk-functionele concept van de stedelijk knooppunten. Volgens deze auteurs passen de steden gezien hun onderlinge afstand en functionele relaties onvoldoende bij elkaar.

In de loop van het selectieproces zijn steeds meer steden toegevoegd, vanwege de wens van het Ministerie, Kabinet en de Tweede Kamer om tot een bepaalde spreiding van stedelijke knooppunten te komen. Gesteld kan worden dat dit op gespannen voet staat met het oorspronkelijke concentratiebeginsel van het stedelijk-knooppuntenbeleid. Dit werd beïnvloed door lobby-acties van de betrokken gemeenten. Zo heeft de gemeente Tilburg onder leiding van de toenmalige burgemeester Brokx een succesvolle lobby-actie (Advertentie «Foutje? Tilburg, plaats voor de toekomst»)¹ opgezet om ook tot stedelijk knooppunt te worden uitgekozen (zie kader 1).

Kader 1. Selectie Brabantse knooppunten

In Noord-Brabant ging men aanvankelijk akkoord met de aanwijzing van Eindhoven als stedelijk knooppunt. Gezien het economisch belang van deze stad werd dit als een logische keuze beschouwd. Echter na de toevoeging van Breda bij het rijtje van stedelijke knooppunten, onstond er ongerustheid bij de andere Brabantse steden, in het bijzonder bij Tilburg. Dit resulteerde in de grootschalige lobby-actie van deze stad. Tilburg vond dat het op grond van de criteria meer recht had op de stedelijk-knooppuntstatus dan sommige al eerder aangewezen stedelijke knooppunten. Na toevoeging van Tilburg ontstond er consternatie in ’s-Hertogenbosch waarom deze stad niet–zoals Eindhoven, Breda en Tilburg–tot stedelijk knooppunt was verkozen en daarmee mogelijk in de (nabije) toekomst subsidies en investeerders dreigde mis te lopen. ’s-Hertogenbosch, op zijn minst moreel gesteund door het provinciebestuur van Noord-Brabant, lobbyde in 1993 en 1994 tevergeefs bij het Ministerie van VROM om de status van stedelijk knooppunt [Zoete, 1997b].

Differentiatie van knooppunten

In de VINEX werd op grond van hun ontwikkelingsperspectief nog een onderverdeling aangebracht met betrekking tot de status van de knooppunten: (inter)nationale, euroregionale en regionale knooppunten. Met de drie beleidscategorieën zou volgens de VINEX [p.34] rekening gehouden worden bij de ondersteuning van belangrijke uitvoeringsprojecten.

• • 

  Stedelijke knooppunten met een (inter)nationalepositie: Amsterdam, Rotterdam, ’s-Gravenhage, Utrecht, Groningen, Arnhem-Nijmegen en Eindhoven. Dit zijn de knooppunten die in eerste instantie waren gekozen.

• • 

  Stedelijke knooppunten met een euroregionalepositie: Enschede/ Hengelo en Maastricht/Heerlen. Dit zijn de knooppunten die bij de ambtelijke voorbereiding werden toegevoegd.

• • 

  Stedelijke knooppunten met een regionalepositie: Leeuwarden, Zwolle, Breda en Tilburg. Dit zijn de knooppunten die bij de latere behandeling door Kabinet en Tweede Kamer werden toegevoegd.

¹ Zie Berg, van den, et al., 1990, p. 121–122. In de advertentietekst geeft Tilburg overigens aan het onjuist te vinden om individuele knooppunten te versterken en dat meer gezien wordt in de ondersteuning van de gehele Brabantse stedenrij («B5»). De Brabantse steden bleken in die tijd echter nog onvoldoende bereid om een nauwe onderlinge samenwerking aan te gaan.

Het selecteren van stedelijke knooppunten met een regionale positie lijkt in tegenspraak met «de geest» van het stedelijk-knooppuntenbeleid, waarbij juist getracht wordt om een stedelijk vestigingsmilieu te stimuleren, dat aantrekkingskracht uitoefent op nationaal en internationaal geöriënteerde bedrijvigheid, maar niet op slechts regionale bedrijvigheid. De regionale dimensie lijkt toegevoegd te zijn met de (politieke) wens tot grotere spreiding van stedelijke knooppunten. Overigens blijkt uit niets dat de indeling in categorieën invloed gehad heeft op het gevoerde beleid, in het bijzonder op de toegekende rijksmiddelen.

Stimulering formulering strategische projecten in middelgrote steden; psychologisch effect

Positief van het stedelijk-knooppuntenbeleid is dat het een impuls heeft gegeven aan lokale planvorming. De stedelijke knooppunten werden in het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid uitgenodigd om een profiel op te stellen en plannen in te dienen voor strategische projecten. Dit is vooral voor de middelgrote steden van grote betekenis geweest. Het had daarbij ook een psychologische effect: de middelgrote steden werden serieus genomen als stedelijk vestigingsmilieu voor nieuwe (internationale) bedrijvigheid. In een evaluatie van 1997 [Kolpron, 1997, p.19–20] werd het als volgt gesteld: «Alleen al de verkregen status «stedelijk knooppunt» heeft ertoe bijgedragen dat de lokale overheden met meer ambities hebben geïnvesteerd in hun knooppunt, dat samenwerkingsverbanden zijn ontstaan tussen publieke en private partijen en dat de stedelijke knooppunten een erkende gesprekspartner zijn voor de Rijksoverheid».

Kader 2. Casus Tilburg

De impact van het stedelijk-knooppuntenbeleid bleek voor een stad als Tilburg groot te zijn. Het dwong het lokale bestuur om, samen met regionale actoren en bedrijven, goed na te denken over de eigen sterkten en zwaktes. Dit heeft een proces in gang gezet om een missie te bepalen en strategische projecten te formuleren. Tilburg richt zich op verdere uitbouw van de industriële basis, de speerpunten transport en distributie en op het versterken van Tilburg als kenniscentrum¹. Belangrijke stedelijke projecten zijn de Stationszone, waar 335 000 m² kantoorruimte gepland werd, een nieuwe wegenstructuur in het noorden van de stad en uitbreiding van het bedrijventerrein Vossenberg-West voor de vestiging van grote industriële bedrijven². Hoewel ze in verhouding tot de totale investeringen gering waren, vergemakkelijkte de te verkrijgen rijksmiddelen de besluitvorming rond de strategische projecten. Het vormde de smeerolie voor het proces. Ook ontstonden er contacten met andere steden en met rijksambtenaren ten behoeve van uitwisseling van ideeën en informatie.

In het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid heeft Tilburg 45 miljoen gulden aan rijkssubsidies ontvangen³. De belangrijkste bedragen hiervan waren de verdeling van Aardgasbaten in 1992 (10 mln) en de Werkgelegenheidsimpuls van 1994 (20 mln). De Aardgasbaten werden aangewend voor de Stationszone, waarvoor de totale beoogde investering ruim 900 miljoen gulden was, waarvan 650 miljoen gulden door particuliere investeerders, 140 miljoen door de gemeente zelf en 100 miljoen via andere rijksmiddelen gefinancierd werd⁴. De Werkgelegenheidsimpuls werd ondermeer aangewend voor de ontwikkeling van een Kunstcluster en de (her)inrichting van het Willemsplein/Stadhuisplein en het Koningsplein⁴. Ook kreeg het stedelijk knooppunt in 1992 11,4 mln in het kader van het BOB-beleid van het Ministerie van Economische Zaken. Daarnaast kreeg Tilburg een serie van relatief kleine bedragen (van 40 000 tot 550 000 gulden) van het Ministerie van VROM voor het verrichten van onderzoeken voor nieuwe stedelijke projecten.

¹  Bron: Martkplan Adviesgroep, 1993, p. 40.

²  Bron VNG (1990) en NRC-artikel, 1990, Nederland is nog lang niet af, Grote-stads-plannen.

³  Bron: door gemeente Tilburg opgestelde tabel met rijkssubsidies in kader van Stedelijk-Knooppuntenbeleid.

⁴  Bron: BCI, 1995, p. 33.

Kader 3. Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN)

Het KAN-gebied telt 700 000 inwoners in 25 gemeenten waaronder Nijmegen (150 000) en Arnhem (135 000). De economische structuur van de regio wordt gekarakteriseerd door een goed ontwikkelde dienstensector en een aantal belangrijke hightech bedrijven. De positie als logistiek knooppunt is in ontwikkeling. De regio telt onder andere hoofdkantoren van Akzo-Nobel, Ohra, Koninklijke Haskoning, Arcadis, BASF Nederland, Novartis en BFI. Recent vestigde Dutchtone zich in Arnhem en UPC in Nijmegen. In Nijmegen is behalve de hightech industrie de quartaire sector van belang. Er heeft zich een medisch cluster ontwikkeld met een aantal gerenommeerde ziekenhuizen (o.a. Radboud), het Sanadome en congresfaciliteiten («medisch toerisme»). In de kantorenstad Arnhem wordt de komst van de HSL-Oost als zeer belangrijk beschouwd. Dit heeft een grootschalig herontwikkelingsprogramma van het centraal-stationsgebied (Sleutelproject) tot gevolg en zal naar verwachting de commerciële dienstverlening versterken. Tevens zal de bereikbaarheid van de stad via de HSL-feeders flink verbeteren. De KAN-regio als geheel wil de commerciële dienstverlening alsmede de transport- en distributiesector en hieraan gerelateerde dienstverlening verder versterken.

Het KAN-gebied bestond eerst uit twee aparte WGR-gebieden: Arnhem met het gebied rond Duiven en Westervoort, en Nijmegen met het gebied rond Wychen en Beuningen. De aanwijzing in 1988 van het gezamenlijke gebied als stedelijk knooppunt gaf de belangrijke impuls tot samenwerking. Sinds februari 1995 is het KAN een Regionaal Openbaar Lichaam op grond van de Kaderwet (die in 2003 afloopt). Er bestaat een groot politiek draagvlak voor verlenging van de huidige structuur. Het (kleinschalige) KAN-projectbureau heeft regionale ontwikkelingstaken op het terrein van de ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, grondbeleid, economische ontwikkeling, verkeer en vervoer, milieu, bestuurlijke organisatie en communicatie. Het acquisitie en vestigingsbeleid voor de totale regio is uitbesteed aan de GOM. Het regionaal structuurplanvan de KAN-regio vormt het bindend wettelijk kader voor het beleid van de aangesloten gemeenten op genoemde gebieden. Het regionaal structuurplan staat tussen de gemeentelijke bestemmingsplannen en het streekplan van de provincie in. Gemeenten kunnen zich niet aan de besluitvorming onttrekken. Deze binding wordt in de regio als zeer positief gezien. Via het stedelijk-knooppuntenbeleid heeft de KAN-regio ruim 90 miljoen gulden aan rijkssubsidies ontvangen. Deze werden o.a. aangewend voor het Rail Business Center, het Rijnoeverproject (Arnhem) en de ontwikkeling en revitalisering van bedrijventerreinen. Van veel groter belang echter (ook in psychologische zin) waren de Europese Doelstelling 2-gelden (234 miljoen in 6 jaar) die inclusief co-financiering een impuls van bijna één miljard gulden betekenden. Als belangrijke voordelen van het stedelijk-knooppuntenbeleid worden in het KAN gezien:

• 1. 

  Het stimuleren van een intensieve samenwerking binnen de regio.De stedelijke regio fungeert in toenemende mate als netwerkstad met polen van voorzieningenlocaties in Arnhem en Nijmegen met goede onderlinge verbindingen. Besturen waren bereid over eigen grenzen heen te kijken, waarbij overigens de onderlinge cultuurverschillen worden gekoesterd; de steden moeten hun eigen identiteit behouden.

• 2. 

  Het stimuleren van een ruimtelijk concentratiebeleid. Verstedelijking vindt alleen plaats binnen het reeds grotendeels verstedelijkte gebied (aanhakend bij de transportinfrastructuur). Daarbuiten is sprake van een scherp restrictief locatiebeleid. Men vindt dat de voortgaande corridorvorming buiten de regio afbreuk doet aan het principe van bundeling zoals bedoeld in het stedelijk-knooppuntenbeleid.

• 3. 

  Profilering van de stedelijke regio.Het KAN-gebied heeft landelijke bekendheid verworven. In plaats van twee losse, relatief onbelangrijke steden wordt het nu gezien als één van de economisch sterkere Nederlandse stedelijke regio’s. Ook gemeenten en bedrijfsleven in de regio blijken geïnspireerd door de grootschaliger KAN-benadering.

Hoewel de middelgrote stedelijk knooppunten het beleid van grote betekenis vonden, bestaat er de indruk dat de twee grootste steden, Amsterdam en Rotterdam, niet echt warm liepen voor het stedelijk-knooppuntenbeleid. In Amsterdam en vooral Rotterdam, erkende internationale stedelijke knooppunten nota bene, bestond de vrees dat zij er eerder op achteruit zouden gaan, nu de spoeling dunner werd [Zoete, 1997b].

Positieve werking ook op niet-stedelijk knooppunten

Ook de niet-stedelijke knooppunten werden geprikkeld om strategische projecten te formuleren, waarbij eveneens rijkssteun belangrijk was. Zo was voor ’s-Hertogenbosch de vestiging van het Paleis van Justitie (besluit RGD) van grote katalyserende betekenis voor de ontwikkeling van het project Paleiskwartier (stationsgebied). En zo werden de plannen voor reconstructie van het stationsgebied in Leiden positief door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ontvangen. Het ministerie heeft ondermeer bijgedragen aan de financiering van de constructie van de autotunnel aan de voorzijde van dit station.

Rechtstreekse contacten tussen gemeenten en Rijk

Voor de knooppunten is één van de belangrijkste verworvenheden van het stedelijk-knooppuntenbeleid (net zoals bij het grote-stedenbeleid) de rechtstreekse contacten die de steden hebben met de nationale overheid. Ambtenaren en bestuurders van het Rijk en van de betrokken gemeenten voeren direct onderling overleg, zonder tussenkomst van de provincie, over de te volgen ontwikkelingsstrategie voor het stedelijk knooppunt en de uit te voeren strategische projecten. Dit kan de slagvaardigheid van het openbaar bestuur substantieel vergroten. Ook is er sprake van een directe toewijzing van middelen van Rijk naar het stedelijk knooppunt. Hierdoor kan er een direct verband gelegd worden tussen de planvorming op het niveau van het stedelijk knooppunt en de hiervoor beschikbare middelen op rijksniveau.

Richtinggevend aan enkele ad hoc geldbronnen

De stedelijke knooppunten, in het bijzonder de middelgrote steden, hoopten dat ze via het stedelijk-knooppuntenbeleid additionele rijksmiddelen zouden ontvangen om het stedelijk vestigingsmilieu te verbeteren. Deze middelen zouden naast de drie traditionele grote geldstromen voor verstedelijking (stadsuitleg, stadsvernieuwing en bijzondere projecten) ontvangen worden. Zoals gezegd werd in de VINO al gewaarschuwd voor te hoge verwachtingen ten aanzien van de omvang van extra middelen in het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid. Deze waarschuwing bleek terecht; het stedelijk-knooppuntenbeleid werd slechts richtinggevend voor de toekenning van enkele ad hocgeldbronnen.

Tabel 8. Aan knooppunten toegekende middelen (in mln gld)

St. Knooppunt

WI94

AB92

% BOB92-95

Totaal

Amsterdam

Rotterdam

Den Haag

Utrecht

Eindhoven

Groningen

Arnhem-Nijmegen

Enschede/Hengelo

Maastricht/Heerlen

Breda

Zwolle

Tilburg

Leeuwarden

Totaal

499.93

100%

169.05

100%

206.71

100%

875.69

100%

Bron: Toezeggingsbrieven Ministeries van Binnenlandse Zaken en Economische Zaken. WI= Werkgelegenheidsimpuls, AB=Aardgasbaten, BOB=Bedrijfsomgevingsbeleid

In tabel 8 staan de in het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid aan de steden toegekende rijksmiddelen. De (ad-hocmiddelen) Werkgelegen-heidsimpuls en de Aardgasbaten werden via het Ministerie van Binnenlandse Zaken verdeeld. Deze middelen werden verdeeld na speciale Kabinetsbesluiten hierover. De Werkgelegenheidsimpuls en de Aardgasbaten zijn slechts één jaar toebedeeld aan de stedelijke knooppunten. Bij

%

%

%

de verdeling van deze gelden was er een duidelijke rangschikking naar de grootte van de steden zichtbaar. De grootste steden kregen de meeste middelen toegewezen.

Het Ministerie van Economische Zaken besloot om voor de periode 1992 tot en met 1995 de middelen in het kader van het bedrijfsomgevingsbeleid (BOB) toe te kennen aan de stedelijke knooppunten. Het ging om een totaalbedrag van 206 miljoen gulden over vier jaar (zie tabel 8). Het BOB is gericht op het stimuleren van investeringen met name waar het de aanleg en ontsluiting van bedrijfsterreinen betreft. De knooppunten ontvingen de BOB-middelen rechtstreeks van het Ministerie. Na 1995 werd BOB vervangen door de «Stimuleringsregeling Ruimte voor Economische Activiteit» (StiREA) dat op zijn beurt na vier jaar werd opgevolgd door de «Tender Investeringsprogramma’s Provincie» (TIPP). Bij de verdeling van deze Rijksmiddelen kreeg vanaf 1996 de provincie een regierol toebedeeld bij het mobiliseren van projecten. De stedelijke knooppunten kregen vanaf dat moment niet meer de speciale voorrang bij de toekenning van de middelen die ze gedurende vier jaar wel hadden. Bij de BOB-gelden zijn minder grote verschillen zichtbaar tussen de grote en kleine steden. Dit lijkt vreemd omdat dit beleid juist de internationale bedrijvigheid moest bevorderen. Een groter verschil bij de toedeling van middelen tussen knooppunten met een internationale status en de anderen zou in dit verband logischer geweest zijn.

De relevante regio’s van de stedelijke knooppunten

Het stedelijk-knooppuntenbeleid heeft niet slechts impact gehad op de centrumgebieden, doch ook op de randgebieden (waaronder buurgemeenten). Dit kwam tot uiting in zowel de door de knooppunten opgestelde profielen als in de verdeling van de aan de knooppunten toegewezen middelen. Van de verdeling van de Werkgelegenheidsimpuls en de Aardgasbaten hebben ook randgemeenten geprofiteerd. Voor Rotterdam ging bijvoorbeeld van het totaal bedrag (69,2 mln gulden), wat dit knooppunt in het kader van de Werkgelegenheidsimpuls ontving, 23 mln naar de Rotterdamse haven, 9,1 mln naar Schiedam, 2,6 mln naar Vlaardingen en 10,0 mln naar Capelle aan den IJssel. Bij het knooppunt Eindhoven ging in dit kader 12 mln (van het totaal bedrag van 36,97 mln) naar Helmond. Vergelijkbare toedelingen aan randgemeenten gebeurde ook bij de verdeling van de Aardgasbaten.¹

Stimulans voor samenwerking en uitwisseling

¹  Bron: Correspondentie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken aan de stedelijke knooppunten over de toedeling van de Investeringsimpuls Aardgasbaten 1992 (17 november 1992) en de Werkgelegenheidsimpuls 1994 (2 maart 1994).

²  De vier grote Randstad-steden, Eindhoven, Arnhem-Nijmegen en Enschede/Hengelo.

Tussen de verschillende knooppunten onderling onstond meer overleg en coördinatie in het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid. Dit leverde ondermeer een betere onderlinge kennisuitwisseling op op het gebied van projectontwikkeling en lokaal organiserend vermogen. Daarnaast leidde de selectie van dubbelknooppunten tot meer samenwerking tussen de betrokken steden. Het stedelijk-knooppuntenbeleid heeft bijgedragen tot vernieuwde belangstelling voor regiobesturen. In de VINEX is bestuurlijke samenwerking op regionale schaal opgenomen als beleidselement bij de stedelijke knooppunten: «Het Rijk ondersteunt het zoeken naar vormen vanbestuurlijke samenwerking tussen dubbelknooppunten en tussen knooppunten en de omliggende gemeenten, ter versterking van de regionale functie»[Ministerie van VROM, 1993, p. 35]. Dit aspect was nog niet opgenomen in de VINO en ondersteunde het streven van het Ministerie van Binnenlandse Zaken om in de zeven zogenoemde kaderwetgebieden² tot een regionalisering van het openbaar bestuur te komen. Deze kaderwetgebieden waren niet dezelfde gebieden als de zeven stedelijke knooppunten uit de ideevormingsfase. In de nota Bestuur op Niveau (BoN) van Ministerie van Binnenlandse Zaken werd Enschede/ Hengelo als één van de zeven kaderwetgebieden gekozen. Groningen daarentegen, wel stedelijk knooppunt van het eerste uur, werd geen kaderwetgebied.

Medewerking van anderedepartementen/diensten

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV2) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de VINEX zijn ongeveer tegelijk tot stand gekomen. Zij kennen dan ook een aantal gezamenlijke doelen en elementen, zoals de compacte-stad gedachte en het locatiebeleid. In het SVV2 wordt aan het concept stedelijk knooppunten geen betekenis toegekend. In het SVV2 wordt van veertig stedelijke gebieden (centra) uitgegaan die onderling via hoofdweg- en railinfrastructuur verbonden moeten worden, zonder dat bepaalde centra hiervan prioriteit krijgen.

Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat koos voor de vervoerregio als instrument om op stadsgewestelijk niveau tot een betere bestuurlijke afstemming te komen. Dit instrument bleek echter niet van de grond te komen. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft convenanten afgesloten met de zeven kaderwetgebieden die volgens de BoN-nota’s een regionaal bestuur moesten krijgen. Verder speelt het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een (belangrijke) rol bij de totstandkoming van sleutelprojecten, waarbij vaak belangrijke infrastructurele aanpassingen nodig zijn (hiervoor werden ook convenanten afgesloten).

Met de verzelfstandiging van de NS heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat geen zeggenschap meer over de dienstregelingen van het railvervoer. De NS heeft een zelfstandige rol in het bepalen van de status van stations. De status stedelijk knooppunt lijkt daar geen invloed op gehad te hebben. Bij de keuzes die destijds voor Rail 21 gemaakt werden was er één stedelijk knooppunt dat geen IC-status had (Tilburg) en verschillende IC-steden die geen stedelijk knooppunt waren (Sittard, Apeldoorn, Lelystad, Heerenveen en Assen).

Rijksgebouwendienst (VROM, RGD)

De RGD speelt soms een belangrijke katalyserende rol bij de ontwikkeling van nieuwe stedelijke gebieden. Door als eerste publieke functies in een nieuw gebied te vestigen kan vertrouwen gewekt worden bij andere actoren om daar ook te investeren of zich daar te vestigen. De RGD vestigde bijvoorbeeld een Paleis van Justitie in het Paleiskwartier bij het station van ’s-Hertogenbosch en een rechtbank op de Kop van Zuid in Rotterdam. Beiden fungeerden als «aanjagers» voor het omliggende gebied. De locatie van bepaalde overheidsfuncties (zoals het rechtswezen) liggen overigens wettelijk vast en hebben dus niets uitstaande met het stedelijk-knooppuntenbeleid. Ook in niet-stedelijke knooppunten, zoals ’s-Hertogenbosch, speelde de RGD een belangrijke stimulerende rol bij nieuwe stedelijke projecten. Het aantal projecten van de RGD nam in het laatste decennium sterk toe door zowel een herstructurering van de belastingdienst als een grootschalige reorganisatie van de rechterlijke macht. Voor deze laatst genoemde operatie was door het Rijk tot f 120 mln per jaar vanaf 1994 beschikbaar gesteld [B&A, 1993, p.67].

Bodemsanering (VROM,provincies)

Ten aanzien van bodemsanering zou volgens de VINEX waar mogelijk prioriteit gegeven moeten worden aan de stedelijke knooppunten. Volgens B&A [1993, p. 9] is het knooppuntcriterium echter zowel in de beleidsuitgangspunten als in de -implementatie duidelijk secundair ten opzichte van milieu-hygiënische criteria. «Milieu-criteria gaan voor; situaties van gelijke milieu-urgentie, mogelijk leidend tot prioriteit voor een knooppunt, hebben zich in de praktijk niet voorgedaan».Na deze evaluatie hebben zich inzake de bodemsanering geen beleidswijzingen ten gunste van de stedelijke knooppunten voorgedaan.

Grootschalige detailhandelvestigingen(GDV) Sinds 1993 geldt dat GDV onder bepaalde voorwaarden alleen zijn toegestaan in stedelijke knooppunten. Hierdoor kon de vestiging van een fabriekswinkel in Lelystad in 1999 geen doorgang vinden. In maart 200 gaf het Ministerie van VROM alsnog groen licht (bij wijze van uitzondering vanwege de achterstandspositie van Lelystad). Dit stukje restrictief beleid betekent voor stedelijke knooppunten wel een concreet comparatief voordeel ten opzichte van andere steden. Knooppunten als Rotterdam (Alexandrium), ’s-Gravenhage (Haaglanden Megastores) en Amsterdam (Zuidoost/Arena-omgeving) hebben van deze positie gebruik gemaakt.

Provincies

Provinciale steun bij de uitvoering van het stedelijk-knooppuntenbeleid werd door het Rijk onmisbaar geacht. De provinciale medewerking bij de uitwerking van het stedelijk-knooppuntenbeleid is echter tegengevallen. Volgens BCI [1995] heeft het stedelijk-knooppuntenbeleid in de meeste provincies niet geleid tot wijzigingen in het provinciaal beleid. Zo maakt de provincie Noord-Brabant geen onderscheid in de behandeling van de «B5», de vijf grote Brabantse steden waaronder drie stedelijk knooppunten. Ook hebben de meeste provincies geen extra financiële middelen voor de stedelijke knooppunten gereserveerd. Gelderland en Overijssel worden in het BCI-rapport als uitzonderingen genoemd. Gezien het feit dat de stedelijke knooppunten zonder tussenkomst van de provincie rechtstreeks met het Rijk konden onderhandelen, was het niet onlogisch dat de provincies het stedelijk-knooppuntenbeleid niet volledig omarmd hebben.

Conclusies aangaande de medewerking van andere publieke actoren

Naast de eenmalige bijdragen van de Aardgasbaten en de Werkgelegen-heidsimpuls zijn de BOB-gelden de enige substantiële bijdragen geweest ter ondersteuning van projecten in het kader van het stedelijk-knooppun-tenbeleid. Daarnaast blijkt uit niets dat andere publieke actoren hun beleid aangepast hebben aan de keuzes gemaakt bij het stedelijk-knooppunten-beleid. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, het belangrijkste (andere) departement betreffende stedelijke projecten, heeft het beleid gericht op veertig Nederlandse centra. Gezien de mogelijke bedreigende werking is het verklaarbaar dat de provincies niet actief meegewerkt hebben.

Sleutelprojectenbeleid

In 1995 waren vier projecten als definitievesleutelprojecten aangewezen: ’s-Gravenhage Nieuw Centrum, Amersfoort Centraal Stadsgebied, Nijmegen Brabantse Poort en de Westcorridor in Eindhoven. De status van een definitief sleutelproject betekent dat er een convenant afgesloten was tussen het Rijk en de betreffende gemeente(n). Er waren toen drie

potentiëlesleutelprojecten (dus nog zonder convenanten): IPNR-Rotterdam, de IJ-oevers in Amsterdam (beiden niet doorgegaan) en het UCP-Utrecht. Dit laatste project werd doorgeschoven naar de volgende periode waarin sleutelprojecten werden aangewezen. In een regeringsverklaring van 1998 werden als 2e generatie sleutelprojecten de grote stations van de vier grote steden in de Randstad genoemd, die aan het HST-netwerk aangesloten zouden worden. Onder invloed van de Tweede Kamer zijn hier vervolgens de stationsomgevingen van Breda en Arnhem aan toegevoegd.

Er is geen directe relatie tussen het sleutelprojectenbeleid en het stedelijk-knooppuntenbeleid. Er is een sleutelproject in een niet-stedelijk knooppunt (Amersfoort) en er waren stedelijk knooppunten zonder sleutelproject (Enschede/Hengelo, Maastricht/Heerlen, Zwolle, Tilburg en Leeuwarden). Eén knooppunt (Arnhem-Nijmegen) heeft twee sleutelprojecten gehad, maar dit is dan ook een dubbelknooppunt. Groningen heeft een «sleutelproject avant-la-lettre»: het Stationsgebied Noordwest dat in de VINO als «voorbeeldproject» voor publiek-private samenwerking was benoemd. Daarmee kan gezegd worden dat van de negen stedelijk knooppunten van het eerste uur (zie figuur 2) alleen Enschede/Hengelo geen sleutelproject heeft, terwijl Breda (regionaal stedelijk knooppunt) en Amersfoort (niet-stedelijk knooppunt) er wel een hebben.

Sleutelprojecten worden door marktpartijen als een soort keurmerk gezien, omdat het Rijk zo’n project kennelijk belangrijk vindt en er belang bij heeft dat het goed wordt uitgevoerd. Dit geeft vertrouwen in de uitvoering en ook enige investeringszekerheid.

Vooral de grote steden achten voortzetting van het sleutelprojectenbeleid van groot belang. Zij zien het als een succesvol concept. Als twee belangrijke randvoorwaarden voor succes worden beschouwd de toekenning/beschikbaarheid van voldoende financiële middelen en de aanwezigheid van een goede integrale visie op het project op zowel lokaal als op rijksniveau. Sommigen vinden dat het concept sleutelproject aan inflatie onderhevig is doordat er teveel projecten zijn. Er zou te weinig sprake zijn van selectiviteit.

Het grote-stedenbeleid

De visie en de uitwerking van het grote-stedenbeleid in doelstellingen voor concrete thema’s zijn vastgelegd in het «Convenant grote-steden-beleid». Hierin is een drietal kernthema’s geformuleerd [Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1995]:

• • 

  Werkgelegenheid en onderwijs: vooral de aanpak van hardnekkige werkloosheid in achtergebleven stadsdelen en het verbeteren van de afstemming tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt krijgen prioriteit;

• • 

  Veiligheid: het grote-stedenbeleid moet leiden tot een afname van de geregistreerde criminaliteit maar ook tot een verbetering van de veiligheid in de perceptie van inwoners en bezoekers;

• • 

  Leefbaarheid en zorg: de kwaliteit van de leefomgeving in achtergebleven gebieden moet worden verbeterd.

Het grote-stedenbeleid heeft als uitgangspunt dat de problemen van de grote steden alleen het hoofd geboden kunnen worden door een integrale aanpak. De problematiek van de grote stad schikt zich niet naar het bestek van één beleidsterrein. Het gaat om een complex van problemen en potenties en de samenhang hiertussen is groot. Het rijksbeleid ten behoeve van de grote steden is te zeer versnipperd geweest. De grote steden dringen al geruime tijd aan op betere coördinatie binnen het rijksbeleid. Het grote-stedenbeleid moet de verkokering op rijksniveau doorbreken teneinde de afstemming en integratie van het beleid te vergroten. De praktijk leert dat zo’n elf departementen – in min of meerdere mate – direct of indirect beleid voeren dat relevant is voor de grote steden. Het beleid staat of valt met de politieke en ambtelijke bereidheid tot deze samenwerking. De benoeming in augustus 1994 van een Staatssecretaris en in 1998 van een speciale Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (een novum voor Europa) maakte duidelijk dat het Kabinet ernst wil maken met het aanpakken van de grootstedelijke problematiek.

De grote steden in het grote-stedenbeleid steden: G-4, G-15 en G-6 en G-nieuw

In eerste instantie is het grote-stedenbeleid bedoeld geweest voor Amsterdam, ’s-Gravenhage, Rotterdam en Utrecht maar het grote-stedenbeleid is niet beperkt gebleven tot deze G4. In het kielzog van de G4, organiseerde een aantal middelgrote steden zich. Deze steden brachten het argument naar voren dat ook zij – weliswaar op een ander schaalniveau – met de opeenstapeling van een aantal problemen kampen waarvoor het grote-stedenbeleid soelaas moet bieden. Zij vonden gehoor bij het Rijk en uiteindelijk zijn vijftien middelgrote steden¹ – de zogenoemde G15 – ook opgenomen in het grote-stedenbeleid. Ook zij sloten een convenant met het Rijk. In dit convenant maken de G15 en het Rijk vergelijkbare afspraken als in het convenant met de G4. Desalniettemin is de status van de G15 niet gelijk aan die van de G4. De G4 bekleden een bijzondere positie. Ze krijgen verhoudingsgewijs meer geld en moeten aan minder stringente voorwaarden voldoen.

Door het vooruitzicht van extra financiële ondersteuning en de opname van vijftien middelgrote steden in het grote-stedenbeleid, wilden nog meer gemeenten meedelen. Kennelijk is «equity» nog altijd minstens zo belangrijk als «efficiency» in Nederland, want uiteindelijk werd besloten nog eens zes (G6) gemeenten² in het beleid op te nemen. Deze uitbreiding van het aantal steden is enerzijds een erkenning van de problemen van de middelgrote steden, maar bemoeilijkt de uitvoering van het beleid en maakt met name de coördinerende rol van de Minister voor Grote Stedenen Integratiebeleid lastiger. Voor de periode 1998–2002 werden nog vijf andere steden toegevoegd die gebruik kunnen maken van de instrumenten van het grote-stedenbeleid. Zij worden de G-nieuw of aanleungemeenten genoemd³.

¹  Eindhoven, Nijmegen, Arnhem, Hengelo, Enschede, Groningen, ’s-Hertogenbosch, Almelo, Maastricht, Deventer, Leeuwarden, Tilburg, Breda, Zwolle en Helmond.

²  Haarlem, Dordrecht, Heerlen, Leiden, Schiedam en Venlo.

³  Alkmaar, Amersfoort, Emmen, Lelystad en Zaanstad. Bron: http://www.minbzk.nl(Grote-stedenbeleid: inleiding)

⁴  Bron: Berg, L. van den, E. Braun en J. van der Meer, 1998.

Voor het stedelijk-knooppuntenbeleid werden in principe de economische sterkste stedelijke gebieden gekozen, terwijl voor de grote-stedenbeleid juist de steden met de grootste sociaal-economische problemen in aanmerking kwamen. Alle zestien steden van het stedelijk-knooppunten-beleid maken ook deel uit van de G-25, hetgeen impliceert dat de economisch sterkste steden ook de meeste sociaal-economische problemen kennen.

Middelen en programma van het grote-stedenbeleid

Sinds 1994 zijn er nauwelijks meer rijksmiddelen in het kader van het stedelijk-knoopuntenbeleid verdeeld, maar juist wel voor het grote-stedenbeleid. In de eerste periode vanaf 1994 was er zo’n 3,7 miljard gulden met het grote-stedenbeleid gemoeid⁴. Voor de huidige conve- nantsperiode heeft het Rijk 16,5 miljard gulden beschikbaar gesteld, ca. f 8 miljard voor de pijler werk en economie, ca. f 4 miljard voor de pijler fysiek en ca. f 5 miljard voor de pijler sociaal¹. In tabel 9 is de indicatieve verdeling over de G25 aangegeven. De totale budgettaire omvang van de meerjarige ontwikkelingsprogramma’s bedraagt in een ruwe berekening zo’n 100 miljard gulden. Steden, derden, EU en provincies brengen de overige middelen in. Duidelijk is dat in het kader van het grote-stedenbeleid substantieel meer middelen door het Rijk verdeeld worden dan via het stedelijk-knooppuntenbeleid. Ook zijn er veel grotere verschillen tussen de hoeveelheid middelen die de G4 krijgen in vergelijking met de andere betrokken steden dan bij het stedelijk-knooppuntenbeleid.

Tabel 9. Indicatieve verdeling rijksmiddelen voor het grote-stedenbeleid voor periode 1998–2002

Stad

Middelen

Stad

Middelen

Stad

Middelen

Amsterdam

’s-Gravenhage

Rotterdam

Utrecht

Almelo

Arnhem

Breda

Deventer

Dordrecht

3,946 mlrd 2,097 mlrd 3,016 mlrd 892 mln 206 mln 521 mln 362 mln 229 mln 311 mln

Bron: http://www.minbzk.nl

Het Rijk sluit met elke stad een afzonderlijk convenant af in het kader van het grote-stedenbeleid teneinde instrumenten te kunnen inzetten gericht op de specifieke problemen en kansen van de betrokken steden. In eerste instantie was het grote-stedenbeleid vooral gericht op de aanpak van de sociale problematiek binnen wijken. In de huidige periode is voor een meer integrale en regionale benadering gekozen. Naast de drie thema’s van de eerste periode wordt thans meer aandacht besteed aan de economische vitaliteit van de stedelijke regio’s(zie kader 4). Voor een deel komen hierin elementen voor die ook in het stedelijk-knooppuntenbeleid zitten, in het bijzonder de versterking van de economische concurrentiepositie van de stad en economische structuurversterking, maar ook het verbeteren van de (fysieke) leefomgeving/leefbaarheid en het vergroten van de bereikbaarheid van economische activiteiten en bodemsanering. Daarmee lijkt het grote-stedenbeleid voor een deel het stedelijk-knoop-puntenbeleid als het ware te integreren en daarbij ook een concreter instrumentarium tezamen met een substantiële hoeveelheid rijksmiddelen toe te voegen.

¹ Bron: brief GSB99/U101427, d.d. 29 december 1999.

Kader 4. Criteria van het grote-stedenbeleid

• 1. 

  De negen meetbare doelstellingen van het grote-stedenbeleid zijn:

• • 

  Terugdringen werkloosheid en bevorderen arbeidsplaatsen

• • 

  Versterking economische concurrentiepositie van de stad

• • 

  Verbeteren aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt

• • 

  Versterken positie stedelijke woonmilieus op de regionale markt

• • 

  Verbeteren (fysieke) leefomgeving/leefbaarheid

• • 

  Vergroten bereikbaarheid economische activiteiten

• • 

  Versterken sociale infrastructuur

• • 

  Verbeteren veiligheid

• • 

  Duurzaam herstel kwetsbare wijken.

• 2. 

  De inhoudelijke Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing-prestatievelden waar de programma’s in ieder geval aan moeten voldoen zijn:

• • 

  economische structuurversterking

• • 

  differentiatie woonmilieus

• • 

  groen in en om de stad

• • 

  duurzaam bouwen

• • 

  bodemsanering

Bron: Bijlage bij brief GSB99/U101 427, d.d. 29 december 1999

• 6. 

  Synthese

Conclusies samengevat

De conclusie uit het voorgaande luidt, dat de stedelijk-knooppuntstatus door de aangewezen (middel-) grote steden positief gewaardeerd wordt, maar dat bij de uitwerking van het stedelijk-knooppuntenbeleidkanttekeningen geplaatst kunnen worden. De doelstelling van het beleid, het verbeteren van het vestigingsmilieu voor met name de zakelijke dienstensector in een aantal economisch sterke stedelijke regio’s, lijkt te zijn gerealiseerd. Echter, deze verbetering blijkt niet voorbehouden aan de stedelijke knooppunten alleen. Diverse steden zonder de knooppuntstatus hebben het in economisch opzicht niet slechter gedaan. Er bestaan geen overtuigende aanwijzingen dat het vestigingsmilieu in de stedelijke knooppunten meer is verbeterd dan in steden zonder deze status. Blijkbaar zijn er autonome en/of exogene krachten werkzaam, die, al of niet in combinatie met specifieke regionale groeipotenties en mogelijk andere overheidsinterventies (nationaal en/of lokaal), de stedelijke ontwikkeling bepalen.

De filosofie achter het beleid was om een positief (investerings-)effect op marktpartijen te bereiken. De indruk uit het onderzoek is dat de maatregelen die explicietop basis van het stedelijk-knooppuntenbeleid zijn genomen geen substantiële invloed op het ruimtelijk investerings- en/of vestigingsgedrag van marktpartijen hebben gehad. Samenvattend is het rendement (verbetering van het stedelijk vestigingsmilieu) positief, doch de beleidsoutput (effecten van de beleidsmaatregelen) beperkt.

Versterking organiserend vermogen

Het stedelijk-knooppuntenbeleid heeft zonder twijfel een positieve uitwerking op bepaalde steden gehad. De aandacht van het Rijk voor de stedelijke ontwikkeling werd in de VINO/VINEX geconcretiseerd in een concept dat omgeven was met voor de nationale ruimtelijke ordening opmerkelijke nieuwe elementen, zoals (inter)nationale concurrentieposities, selectiviteit, benutten van economische potenties via strategische projecten, etc. Voor de «grote vier» was dit niet nieuw, maar voor de middelgrote steden betekende de aanwijzing een belangrijke stimulans om het eigen organiserende vermogen te versterken. Dit uitte zich onder andere in het opstellen van sterkte/zwakte-analyses (teneinde het eigen stedelijk profiel in kaart te brengen), het opstellen van een toekomstvisie, het meer strategisch en integraal gaan denken en opereren (wat intern vaak ontschottend werkte), meer samenwerking in de stedelijke regio, het ontstaan van een wij-gevoel en het ook gaan denken in kansen in plaats van uitsluitend in problemen.

In de meeste steden was sprake van een omslag naar pro-actief beleid, soms zelfs te actief, want het resulteerde in een stroom (kantoor-) projecten, een stroom die in de loop van het traject kon worden gekanaliseerd. Het psychologisch effect werd nog versterkt door de directe link die ontstond tussen de knooppuntsteden en de betrokken ministeries. Ook dit droeg bij aan de waardering van de middelgrote steden van de nieuw verworven status. Daarbij komt dat niet geselecteerde steden werden geprikkeld om te laten zien dat ze in niets voor de stedelijke knooppunten wilden onderdoen en eveneens in staat waren tot verbetering van hun eigen vestigingsmilieu.

Versterking vestigingsmilieu

De versterking van het vestigingsmilieu in de meeste grote en middelgrote steden lijkt tot stand te zijn gekomen dankzij onder andere:

• • 

  een langdurige, gunstige ontwikkeling van de nationale economie, die met name positief uitwerkt op de zakelijke dienstensector en daar tot een aanzienlijke investeringsactiviteit (en banengroei) in vooral stedelijke regio’s aanleiding heeft gegeven;

• • 

  de belangstelling om, naast investeringen in goed ontsloten strategisch gesitueerde stadsrand- en/of voorstadlocaties, ookin projecten in binnensteden te investeren, waarbij uiteenlopende motieven een rol spelen, zoals prestigeoverwegingen, de nabijheid van bepaalde bedrijven, instellingen of voorzieningen (face-to-face-contacten), de concentratie van bezoekers, waardering voor de werkomgeving, de participatie door het Rijk (onder andere via deelname in sleutelof bijzondere projecten) en vooral de nabijheid van hoogwaardig openbaar vervoer;

• • 

  de toenemende maatschappelijke waardering voor die elementen van het leefmilieu die zich met name in binnensteden bevinden (levendigheid, functionele mix, concentratie bezoekers, etc.) wat deze gebieden ook extra aantrekkelijk maakt voor kantoorgebonden functies;

• • 

  de vrijwel overal groeiende ambitie onder lokale besturen om de eigen stad «concurrerend» te houden, met name door het ontwikkelen en het vaak via publiek-private samenwerking uitvoeren van strategische projecten (al of niet met de status «sleutelproject»), die bijdragen aan het vergroten van de stedelijke aantrekkelijkheid.

Kanttekeningen bij debeleidsimplementatie

Thans wordt ingegaan op de belangrijkste constateringen inzake de implementatie van het stedelijk-knooppuntenbeleid. Daarbij wordt achtereenvolgens gekeken naar:

• 1. 

  de selectieprocedure;

• 2. 

  de resultaten van de beleidsmaatregelen (de beleidsoutput);

• 3. 

  de rol van de actoren waarvan de medewerking noodzakelijk werd geacht om de beleidsmaatregelen succesvol te kunnen implementeren.

Ad 1. De selectieprocedure

De selectieprocedure waaruit dertien knooppunten resulteerden wordt als weinig overtuigend beschouwd. Zo rekende Tilburg, verontrust na de aanwijzing van Breda (na Eindhoven, waar iedereen in Noord-Brabant vrede mee had) het Rijk voor dat men beter aan de selectiecriteria voldeed dan sommige van de wel geselecteerde steden. Na een intensieve lobby werd Tilburg alsnog toegevoegd. Sommige dubbelknooppunten lijken te zijn gevormd om aan de criteria te kunnen voldoen. Door de uitbreiding van zeven naar dertien knooppunten werd de aanvankelijk beoogde selectiviteit niet bereikt. Slechts enkele van de grotere stedelijke regio’s werden niet geselecteerd; onder hen is de selectiviteit in feite groter! Samenvattend zijn tekortkomingen van de selectieprocedure:

• • 

  Geen objectieve, controleerbare criteria gehanteerd.

• • 

  Criteria niet gewogen voor hun relatieve belang.

• • 

  Bij meetbare criteria niet altijd drempelwaarden aangegeven.

• • 

  Geen duidelijke ratio voor de keuzes van bepaalde dubbelknooppunten.

• • 

  Het later toegevoegde criterium «spreiding» is strijdig met de doelstelling van «concentratie».

• • 

  De parlementaire behandeling leidde tot verwatering i.p.v. verscherping van het concept.

Ad 2. Output maatregelen

Ondanks de waarschuwing in de VINO voor te hoog gespannen verwachtingen aangaande de omvang van extra middelen in het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid, hoopten de knooppunten, in het bijzonder de middelgrote steden, dat er additionele rijksmiddelen zouden vrijkomen. Dit liep uit op een teleurstelling. Het beleid werd slechts richtinggevend voor de toekenning van enkele ad hocgeldbronnen: het Bedrijfs-omgevingsbeleid(206 miljoen over een periode van vier jaar), een éénmalige bijdrage uit de Aardgasbaten(169 miljoen in 1992), een éénmalige uitkering via de Werkgelegenheidsimpuls(500 miljoen in 1994) en een hoeveelheid middelen voor onderzoek). Daarmee hielden de financiële bronnen op. Amsterdam kreeg het meest (113 miljoen in totaal) en Zwolle het minst (36 miljoen). Bij de BOB-gelden zijn de verschillen in toewijzingen tussen grote en kleine steden gering, hetgeen niet lijkt te stroken met het doel «bevorderen van de internationale bedrijvigheid». Bij de twee éénmalige bronnen kregen de grootste steden de meeste middelen toegewezen. De onderverdeling van knooppunten in drie categorieën heeft bij de verdeling van middelen nauwelijks een rol gespeeld.

Wat betreft maatregelen zoals bundeling van voorzieningen, prioriteit bij investeringen in telecommunicatie-infrastructuur, prioriteit inzake bodemsanering en de verbetering van de bereikbaarheid is, op een enkele uitzondering na, niet geconstateerd dat het stedelijk-knooppuntenbeleid voor een verandering in het vigerende beleid van de voor het beleid verantwoordelijke instanties heeft gezorgd. Overigens genoten de meeste knooppunten (op grond van hun omvang of strategische positie als regionaal centrum) al een voorrangspositie. Hetzelfde geldt voor de grotere niet-knooppunten. De positie van de laatsten lijkt niet verslechterd vanwege maatregelen in het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid, hetgeen overigens uitgangspunt van het beleid was.

De bestuurlijke samenwerking (in zeven van de dertien knooppunten) heeft niet tot de gewenste resultaten (regiobesturen) geleid, hoewel de stadsregio’s thans als zinvolle wijze van regionale samenwerking worden beschouwd. Van relatief meer samenwerking binnen knooppuntregio’s (behalve in sommige dubbelknooppunten) is weinig te merken.

In het pakket maatregelen ontbreekt een duidelijke samenhang en bij de uitvoering ontbreken een lange termijnstrategie (ad-hoc middelen) en een duidelijke regievoering (de tegenvaller voor de gemeenten dat ze «alles zelf moesten doen» [de Zoete, 1997a]).

Ad 3. Medewerking derden ten behoeve van de beleidsimplementatie Met uitzondering van het Ministerie van Economische Zaken (via het BOB) is niet geconstateerd dat de betrokken instanties hun eigen beleid expliciet hebben aangepast aan het stedelijk-knooppuntenbeleid. In het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, dat ongeveer tegelijk tot stand kwam met de VINEX, wordt aan knooppunten geen bijzondere betekenis toegekend. Het Ministerie baseert haar beleid op veertig stedelijke centra die onderling verbonden moeten worden, zonder dat bepaalde centra een voorkeurspositie hebben gekregen die afwijkt van de prioriteitsvolgorde op basis van de eigen criteria. De (inmiddels zelfstandige) NS heeft bij het bepalen van de status van stations niet gekeken naar de stedelijk knooppuntstatus. Bij de keuzen die destijds voor Rail 21 gemaakt werden was er één stedelijk knooppunt zonder IC-status en vijf niet-knooppunten die wel IC-steden werden. De Rijksgebouwendienst (VROM) speelt via haar locatiebeleid een belangrijke katalyserende rol bij de ontwikkeling van (binnen-)stedelijke projecten. De RGD is echter zowel actief in knooppunten als in niet-knooppunten, hetrgeen samenhangt met wettelijk vastgelegde vestigingsplaatsen (zoals voor de rechterlijke macht). Wat betreft de bodemsanering (en andere milieumaatregelen) geldt evenzeer dat de status stedelijk knooppunt geen geoormerkte beleidsaanpassingen binnen de milieudienst van het Ministerie van VROM teweeg heeft gebracht. De inmiddels geprivatiseerde KPN heeft de aanleg van communicatieinfrastructuur niet aangepast aan het stedelijk-knooppunten-beleid. Ook zij volgde het eigen beleid.

De provinciale medewerking viel tegen. De grote meerderheid paste het eigen beleid niet aan en reserveerde geen extra middelen voor de knooppunten. Gezien het feit dat de stedelijke knooppunten zonder tussenkomst van de provincie rechtstreeks met het Rijk kunnen onderhandelen, is het niet onlogisch dat de provincies het stedelijk-knooppunten-beleid niet volledig omarmd hebben.

De gemeenten tenslotte hebben zich (op de grote na, die al actief waren in de beoogde richting van het beleid) extra ingespannen om aan de nieuwe status inhoud te geven. Bij de vier grote steden bestond enige vrees dat de spoeling voor hen dunner zou worden omdat naast hun «natuurlijke voorrangspositie» er nog eens een groep steden mee gingen «profiteren».

Investeringsgedragmarktpartijen

De indruk uit het onderzoek is dat de maatregelen die explicietop basis van het stedelijk-knooppuntenbeleid zijn genomen geen substantiële invloed op het ruimtelijk investerings- en/of vestigingsgedrag van marktpartijen hebben gehad. De vraag of het vestigingsmilieu in de stedelijke knooppunten als gevolg vandeze maatregelen zodanig is verbeterd, dat de relevante marktpartijen hun ruimtelijk investeringsgedrag en/of locatiegedrag hebben aangepast moet dan ook ontkennend worden beantwoord.

De indruk is dat de economische ontwikkeling in de knooppunten niet sterker is geweest dan die in niet-knooppunten. Dit wil overigens niet zeggen dat het stedelijk-knooppuntenbeleid geen invloed op het investeringsgedrag heeft gehad. Zeker in de middelgrote steden betekende de versterking van het organiserend vermogen en de pro-actieve opstelling van de lokale overheid een zaak, die door marktpartijen wordt geapprecieerd. De vraag blijft of de beoogde beleidsmaatregelen de juiste waren. De praktijk laat zien (en dit wordt ondersteund door enkele interviews) dat marktpartijen vooral kijken naar zaken als:

• • 

  ruimtelijk-economische potenties zoals strategische ligging ten opzichte van afzetmarkten en toeleveranciers, goede bereikbaarheid, veelzijdige kennisintensieve economische structuur met groeiperspectieven, kwaliteit voorzieningen (zoals kenniscentra, telecommunicatie), gunstige arbeidsmarkt met ruim aanbod hoogopgeleiden;

• • 

  de kwaliteit van de plannen (mix van functies met voldoende commerciële- en ondersteunende elementen);

• • 

  abstracte zaken als imago, levendigheid, ambiance, gezelligheid, sfeer, samen te vatten onder de noemer «stedelijke aantrekkelijkheid»;

• • 

  de kwaliteit van de openbare ruimte, die meer dan voorheen als mededrager van projecten wordt beschouwd, en in het verlengde daarvan, de kwaliteit van de directe omgeving;

• • 

  de ernst van de stedelijke problematiek, zoals criminaliteit, congestie, verloedering, sociale problematiek, negatief imago, etc. en de aanpak hiervan door overheden;

• • 

  participatie door het Rijk (via investeringen in bijvoorbeeld infrastructuur) wat vertrouwen wekt;

• • 

  lokaal organiserend vermogen (leiderschap, samenwerkings-bereidheid, ondernemerszin, beleidsconsistentie, etc.).

De maatregelen in het kader van het stedelijk-knooppuntenbeleid ondersteunen deze richting, hoewel de investeringen in bijvoorbeeld infrastructuur (met name in het kader van de sleutel- of andere strategische projecten) of in bijzondere projecten (zoals activiteiten van de RGD) als «aanjagers» hoger worden gewaardeerd dan datgene wat onder de noemer stedelijk-knooppuntenbeleid aan stimuleringsmaatregelen is uitgevoerd. Volgens marktpartijen en sommige steden vormen de stringente parkeernormen in het kader van het ABC-locatiebeleid een bedreiging van de economische functie van binnensteden. Dit lijkt niet consistent met het ruimtelijk beleid dat via het stedelijk-knooppunten-beleid juist beoogt de stedelijke centra in economisch opzicht aantrekkelijker te maken.

Marktpartijen investeren daar waar volgens hun inzicht potenties bestaan. Sommige strategisch gesitueerde niet-knooppunten (zoals Amersfoort en ’s-Hertogenbosch) blijken daarbij zeer goed te scoren en ook tussen de knooppunten bestaan aanmerkelijke verschillen in economische potentie. Het stedelijk-knooppuntenbeleid heeft daar weinig aan veranderd.

Relatie met het sleutelprojectenbeleid

Hoewel de stedelijk-knooppunten en de sleutelprojecten als afzonderlijke concepten zijn geïntroduceerd ligt de doelstelling van beide in elkaar«s

verlengde, namelijk het versterken van het stedelijk vestigingsmilieu. De strategische projecten die in het kader van het stedelijk-knooppunten-beleid werden opgesteld zijn in sommige gevallen tevens sleutelproject. Er is echter ook een sleutelproject in een gemeente zonder knooppuntstatus, en andersom zijn er knooppunten zonder sleutelproject. Vooral sleutelprojecten worden zowel door steden als marktpartijen als belangrijke interventies beschouwd. De participatie van het Rijk wordt daarbij beschouwd als een soort keurmerk: het Rijk staat er achter, dat wekt vertrouwen. Dit geldt des te meer wanneer het Rijk investeert in elementen die een rol als katalysator voor private investeringen spelen, zoals infrastructuur of bepaalde rijksfuncties (zoals justitie- of belastinggebouwen). Naast rijkssteun spelen natuurlijk andere slaag- en faalfactoren mee, zoals bereikbaarheid, ambitieniveau, milieurestricties, organiserend vermogen, etc. Ondanks het om uiteenlopende redenen niet doorgaan van een tweetal sleutelprojecten (IJ-oevers, IPNR) en het moeizame proces bij het Utrecht City Project hebben de vier tot nog toe wel uitgevoerde projecten zonder twijfel bijgedragen aan het versterken van het stedelijk vestigingsmilieu. Ondanks de tekortkomingen die er ongetwijfeld ook zijn (zoals moeizame onderhandelingen, trage procedures) laat de interesse in de tweede generatie sleutelprojecten, de stationslocaties, zien dat dit concept van grote betekenis is voor het versterken van het stedelijk vestigingsmilieu. Evaluerend ligt de vraag voor de hand waarom beide concepten destijds (en ook later) niet in elkaar zijn geschoven?

Relatie met het grote-stedenbeleid

Evenals het stedelijk-knooppuntenbeleid is het grote-stedenbeleid rijksbeleid dat zich expliciet op grote en middelgrote steden richt. Het stedelijk-knooppuntenbeleid doet dat vanuit een ruimtelijk-economische optiek en richt zich op economische sterke stedelijke regio’s. Het grote-stedenbeleid was aanvankelijk gericht op de sociale problematiek en volgde een intern gemeentelijke aanpak. Het blijkt dat de zestien »sterke« knooppuntstedenen ook met sociale problemen kampen, want alle knooppuntsteden zijn ook «grote steden». Inmiddels is de optiek van het grote-stedenbeleid verbreed en is voor een meer integrale en regionale benadering gekozen. Thans gaat ook aandacht worden besteed aan de economische vitaliteit van de stedelijke regio’s en de versterking van de economische concurrentieposities, evenals het verbeteren van de (fysieke) leefomgeving/leefbaarheid en het vergroten van de bereikbaarheid van economische activiteiten. Daarmee lijkt het grote-stedenbeleid het stedelijk-knooppuntenbeleid als het ware te integreren.

Naar een nieuwe benadering

Het stedelijk-knooppuntenbeleid was een goede eerste stap om de steden expliciet op de politieke agenda te zetten. Nederland liep daarin, samen met het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, voorop in Europa. Inmiddels is ook in andere Europese landen de (groot)stedelijke ontwikkeling hoger op de politieke agenda gekomen. De oorzaken zijn het beter benutten van stedelijk-economische potenties en de noodzaak van het bestrijden van de sociale uitsluiting. Deze beleidsomslag wordt gestimuleerd door de Europese instellingen.

Het is vooral de psychologische impuls van de bijzondere status die de middelgrote knooppunten een stap in de goede richting heeft doen zetten. Een impuls is echter per definitie geen kracht met een langdurige werking. Gezien de veranderde maatschappelijke en economische context en gezien de nieuwe rijksbenadering via het grote-stedenbeleid ligt aanpassing van het huidige stedelijk-knooppuntenbeleid voor de hand. Hierna zullen enkele aanbevelingen worden gepresenteerd.

Enkele aanbevelingen

De netwerkstad

«Stedelijke gebieden in de Randstad en daarbuiten ontwikkelen zich tot complete en vitale netwerksteden met meerdere centra en een verscheidenheid aan milieus»stellen de vier betrokken ministeries in de nota «De Ruimte van Nederland» (Startnota Ruimtelijke Ordening 1999). Het fenomeen «netwerkstad» of meerkernige stedelijke regio is een internationaal verschijnsel. De toenemende (economische, sociale, culturele) interacties, het fysiek naar elkaar toegroeien en de behoefte aan grotere, elkaar aanvullende eenheden die samen meer concurrerentiekracht kunnen genereren, bevordert de ontwikkeling van netwerksteden. Deze ontwikkeling verdient van rijkswege ondersteuning. De samenwerking binnen stedelijke netwerken zou gestimuleerd kunnen worden, bijvoorbeeld via (financiële of andersoortige) incentives, zodat het vestigingsmilieu in de netwerkstad als geheel kan worden verbeterd. Hierbij zouden de partners in het netwerk het onderling eens moeten worden welke projecten het regionale belang (dus niet alleen het lokale belang) het meest dienen. Dit stimuleert het nastreven van specialisaties binnen het netwerk en het maakt een hoger niveau aan voorzieningen per netwerk mogelijk.

De samenwerkingsvorm is een cruciaal aspect. Gezien de weinig succesvolle pogingen tot bestuurlijke reorganisatie in het verleden zou wellicht geopteerd moeten worden voor strategische alliantiestussen autonoom blijvende gemeenten. Omdat netwerken een flexibel karakter dragen en steden, afhankelijk van het onderwerp, soms in meerdere netwerken participeren (bijvoorbeeld de regio Rotterdam binnen de Deltametropool en de Rijn-Schelde Delta) lijkt het zinvol om eerder aan strategische allianties te denken dan aan nieuwe bestuursstructuren. Daar komt bij dat de maatschappij snel verandert en dat de structuren van vandaag morgen wellicht achterhaald kunnen zijn. Daarom zou gedacht kunnen worden aan een modulair systeem waarbij, afhankelijk van de behoefte, strategische allianties worden gevormd om specifieke problemen op te lossen (bijvoorbeeld op transportgebied), potenties te benutten (bijvoorbeeld bedrijfsruimteplanning) of regionale voorzieningen te exploiteren. Deze strategische allianties zouden, afhankelijk van het onderwerp, gesprekspartner van ministeries (of andere hogere overheden) kunnen zijn.

Maatwerk in plaats van generieke concepten

Integrale tailor-madeontwikkelingsstrategieën lijken effectiever dan generiek beleid, zoals het stedelijk-knooppuntenbeleid. De relevante partners (de betrokken lokale en regionale overheden, ministeries en mogelijkerwijs private partijen en Europese instellingen) zouden lange termijn maatwerkconvenanten kunnen sluiten op basis van integrale strategische plannen. Het Rijk toetst de plannen en faciliteert deze na goedkeuring. In deze convenanten zouden het grote-stedenbeleid en het ruimtelijk-economisch beleid waar mogelijk moeten worden geïntegreerd. Momenteel lijkt er sprake van versnippering door allerlei concepten en benaderingen en door onvoldoende interdepartementale en verticale afstemming. Hierdoor is de kans op inconsistenties niet denkbeeldig.

Selectiviteit inzake topvoorzieningen

Aan de behoefte om naar selectiviteit te streven is via het stedelijk-knooppuntenbeleid nauwelijks voldaan. Indien het ambitieniveau echter zodanig is dat Nederland zich wil meten met bijvoorbeeld Londen, Parijs en Frankfurt dan lijkt het concept van de Deltametropool daartoe een goede mogelijkheid. Veel hangt af van de onderlinge bereikbaarheid van de onderdelen. De oplevering van de HST tussen Amsterdam en Rotterdam (en regionale light-railverbindingen zoals Randstadrail) zal veel verbeteren, maar ook de kwaliteit van de onderlinge verbindingen tussen de overige centrale steden en het buitenland vergen aandacht. Om een internationaal wervend stedelijk vestigingsmilieu te creëren zal meer dan in het verleden een echte keuze gemaakt moeten worden. Dit zou wel een breuk vormen met de Nederlandse beleidsrealiteit waarin het gelijkheidsprincipe vrijwel altijd voorrang krijgt.

Aanbevelingen samengevat

• • 

  Integreren rijksbeleid dat expliciet op steden en/of stedelijke regio’s is gericht zoals het grote-stedenbeleid en het ruimtelijk-economisch beleid.

• • 

  Meer interdepartementale afstemming en samenwerking.

• • 

  Samenwerking op basis van maatwerkconvenanten tussen alle relevante partners (overheden en bedrijfsleven) binnen een stedelijke regio of netwerk, het Rijk en eventeel Europese instellingen.

• • 

  Binnen deze convenanten formuleren van concrete projecten die bijdragen aan de versterking van het regionale vestigingsmilieu.

• • 

  Stimuleren regionale samenwerking via strategische allianties, bijvoorbeeld via aanpassing van het gemeentelijk financieringssysteem.

• • 

  Verbeteren van de onderlinge bereikbaarheid is een voorwaarde voor het denken en opereren in stedelijke netwerken.

• • 

  Vergroten/handhaven van de aantrekkelijkheid van stadscentra als de brandpunten van de stedelijke regio’s en netwerken.

• • 

  Marktpartijen leggen meer dan voorheen de nadruk op de kwaliteit van de openbare ruimte als drager voor succesvolle stedelijke projecten. De overheid zou vooral deze kwaliteit (qua bereikbaarheid en leefbaarheid) moeten bevorderen, bijvoorbeeld via het streven naar gebiedsgerichte kwaliteitsniveaus.

• • 

  Selectiviteit impliceert echt kiezen en niet de koek wat anders verdelen.

• • 

  Het voorzieningenaanbod op regionaal niveau beter afstemmen zodat per saldo een hoger niveau kan worden gerealiseerd dan wanneer iedere gemeente hetzelfde nastreeft.

Referenties

• • 

  Batten, 1995, Network Cities: Creative Urban Agglomerations for the 21^st Century, in; Urban Studies

• • 

  Amin and Thrift (eds.), 1994, Globalization, Institutions, and Regional Development in Europe, Oxford University Press, Oxford

• • 

  Berg, van den, Klaassen en van der Meer, 1990, Strategische City-Marketing, Academic Service, Schoonhoven.

• • 

  Berg, van den, Braun and van der Meer, 1997, The organising capacity of metropolitan regions, in: Environment & Planning C: Government and Policy.

• • 

  Berg, van den, Braun and van der Meer (eds.), 1998, National Urban Policies in the European Union, Ashgate, Aldershot UK

• • 

  Berg, van den, Braun, van der Meer en Otgaar, Binnenstadseconomie in de eenentwintigste eeuw, EURICUR, Erasmus Universiteit Rotterdam

• • 

  Berg, van den, van der Meer and Otgaar, 2000, The Attractive City, EURICUR, Erasmus University Rotterdam

• • 

  Borja and Castells, 1996, Local & Global. Management of Cities in the Information Age, UNCHS, Earthscan, London 1997

• • 

  B&A, 1993, Rijksbeleid ten behoeve van stedelijk knooppunten: evaluatie van rijkssectorbeleid ter ondersteuning van de ontwikkeling van stedelijk knooppunten

• • 

  Buck Consultants International (BCI), 1992, Stedelijke Knooppunten in perspectief

• • 

  Buck, Consultants International (BCI), 1995, Evaluatie Stedelijke Knooppuntenbeleid: effecten op de marktsector en het provinciaal beleid.

• • 

  DTZ Zadelhoff Research, 2000, Cijfers in perspectief: de Nederlandse markt voor commercieel vastgoed in1999, Utrecht, januari 2000.

• • 

  Europese Commissie, 1999, EROP Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief, Europ, Luxemburg

• • 

  Hall, 1995, Towards a general urban theory, in: Brotchie, Batty, Hall and Newton (eds.), Cities in Competition, Longman Australia, Melbourne

• • 

  Klaassen en de Ruwe, 1991, Stedelijke knooppunten, achtergronden en perspectieven, Stedebouw en Volkshuisvesting, 4 augustus, 1991.

• • 

  Kolpron Consultants, 1997, Perspectieven voor Stedelijke Knooppunten, Bestuurlijk Overleg Stedelijke Knooppunten

• • 

  Kunzmann, 1996, Euro-megalopolis of Themepark Europe? Scenarios for European Spatial Development, in: International Planning Studies

• • 

  Landelijk Overleg Stedelijke Knooppunten, 2000, Gespreksnotitie inzake de positie van de stedelijke knooppunten in de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening, 27 januari 2000

• • 

  Marktplan Adviesgroep, 1993, Vaart in VINEX?

• • 

  Ministerie van Economische zaken, Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, 1999, ’s-Gravenhage

• • 

  Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1990, Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, deel d: regeringsbeslissing, ’s Gravenhage, SDU. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988, Vierde Nota voor de Ruimtelijke Ordening (VINO), deel 4 (PKB) , ’s Gravenhage, SDU.

• • 

  Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1993, Vierde Nota voor de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX), deel d (PKB), ’s Gravenhage, SDU.

• • 

  Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1996, Locatiebeleid in uitvoering. Een tussenstand, ’s-Gravenhage

• • 

  Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

1996, Voortgangsrapportage stedelijk knooppuntenbeleid, ’s Graven-hage, Rijksplanologische Dienst

• • 

  Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1999, Vierde Nota voor de Ruimtelijke Ordening Extra (Actualisering, VINAC), deel d (PKB), ’s-Gravenhage, SDU.

• • 

  Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Economische Zaken, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en Verkeer en Waterstaat, 1999, De ruimte van Nederland. Startnota ruimtelijke ordening 1999, ’s-Gravenhage

• • 

  NEPROM, 1996, Nederland 2030, Bezinning op beleid

• • 

  Porter, 1998, Clusters and the New Economics of Competition, in: Harvard Business Review

• • 

  Priemus (red.), 1997, ...

• • 

  Sassen, 1991, The Global City: New York, London, Tokyo, Princeton University Press,

• • 

  Sassen, 1994, Cities in a World Economy, Pine Forge/Sage, Thousand Oaks

• • 

  Short, Kim, Kuus and Wells, 1996, The Dirty Little Secret of World Cities Research: Data Problems in Comparative Analysis, in: International Journal of Urban and Regional Research

• • 

  Short, 1999, Globalization and the City, Prentice-Hall, New York

• • 

  Swijngedouw, 1998, De Dans der Titanen en Dwergen: «Glokalisatie», Stedelijke Ontwikkeling en Groeicoalities – Het Brusselse Enigma, in: Tijdschrift van de Belgische Vereniging voor Aardrijkskundige Studies

• • 

  TNO Inro, 1992, De vitaliteit van het Nederlandse bedrijfsleven: ontwikkelingen in sectoren, regio’s en steden, 1982–1991, Delft, oktober 1992.

• • 

  TNO Inro, 1994, De vitaliteit van het Nederlandse bedrijfsleven: ontwikkelingen in sectoren, regio’s en steden, 1988–1993, TNO Beleidsstudies en Advies, INRO Centrum voor Infrastructuur, Transport en Regionale Ontwikkeling, Delft, juli 1994.

• • 

  TNO Inro, 1999, De economie van steden en stadsgewesten: verleden en toekomst, Delft, november 1999.

• • 

  Vastgoedmarkt, 2000, Trends 2000–2001, ’s-Gravenhage

• • 

  Vastgoedmarkt, Vastgoedmarkt Profiel, 1992 t/m 1999

• • 

  Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), 1990, Atlas Stedelijke Knooppunten

• • 

  Zoete, 1997a, Stedelijke knooppunten: virtueel beleid voor een virtuele werkelijkheid? Een verkenning van de plaats van indicatief rijksbeleid in de wereld van gemeenten, Thesis Publishers, Amsterdam.

• • 

  Zoete, 1997b, Tien jaar «stedelijk knooppunt», Geografie, 30 oktober 1997

Gesprekspartners

• • 

  Ir. P. J. H. Buskens, Directeur Projectbureau Stedelijk Knooppunt Arnhem-Nijmegen

• • 

  Drs. K. van Dijk, Ambtelijk Voorzitter Landelijk Overleg Stedelijke Knooppunten, Gemeente Eindhoven (geen gesprek, wel strategische informatie/standpunten toegezonden)

• • 

  Drs. I. M. G. Doesburg, Ministerie van Verkeer en Waterstaat

• • 

  Ir. J. D. Doets, Chief Executive Officer, ING Vastgoed

• • 

  Ir. F. G. H. Gijsbers, Adviseur Ruimte, Directiestaf Stadszaken, Gemeente Tilburg

• • 

  Drs. J. M. M. J. Goris, Hoofd Strategische Beleidsontwikkeling, Stadsontwikkeling, Gemeente ’s-Hertogenbosch

• • 

  Mr. G. J. Jansen, Voorzitter College van Bestuur Stedelijk Knooppunt Arnhem-Nijmegen

• • 

  Ing. G. J. Jautze, Directeur ING Vastgoed Asset Management en bestuurslid NEPROM (telefonisch interview)

• • 

  Drs. Y. B. ten Kate, Ministerie van Verkeer en Waterstaat

• • 

  Prof. Drs. P. P. Kohnstamm, Hoogleraar Vastgoedkunde, Voorzitter Stichting Beleggings- en Vastgoedkunde, adviseur NEPROM en ROZ (telefonisch interview)

• • 

  Dr. E. F. Nozeman, Manager Research, ING Vastgoed

• • 

  Drs. J. J. Pijnenborg, Economische Zaken en Grondzaken, Stadsontwikkeling, Gemeente

• • 

  ’s-Hertogenbosch

• • 

  Ir. J. M. Schrijnen, Directeur Stedelijke Ontwikkeling, Dienst Stedebouw en Volkshuisvesting, Gemeente Rotterdam

• • 

  Ing. A. M. E. Thewessen, Directeur KantorenfondsNederland BV en Vice-Voorzitter NEPROM (telefonisch interview)

BIJLAGE3                                              KWALITEIT, WINSTENRISICO

De invloed van het Vinex-onderhandelingsmodel op de programmatische ontwikkeling van Vinex-locaties

Een onderzoek in opdracht van de Werkgroep Vijfde Nota ruimtelijke ordening van de Tweede Kamer

Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit Utrecht

Prof.dr. D.B. Needham

Mw. P.J. te Raa

Dr. T.J.M. Spit

Drs. T.H.C. Zwanikken

April/mei 2000

Inhoudsopgave

1

1.1 1.2 1.3

1.4

1.5

1.6

2

2.1 2.2 2.3 2.4

3

3.1 3.2 3.3 3.4

3.5

4

4.1 4.2 4.3 4.4

4.5

5

5.1 5.2

5.2.1 5.2.2 5.3

5.3.1 5.3.2 5.3.3

Voorwoord                                                                        179

Probleembeschrijving

De opdracht

Toelichting op het onderhandelingsmodel

Toelichting op «de programmatische ontwikkeling»

(het kwaliteitsbeeld)

Toelichting op het veronderstelde verband tussen het besluitvormingsproces en de programmatische ontwikkeling                                                                      186

De institutionele en financiële analyse van de relatie tussen het besluitvormingsproces en de programmatische invulling

Onderzoeksmethodiek en werkwijze

De eerste fase: Van Vinex tot convenant

Inleiding

De voorgeschiedenis

Het proces van besluitvorming

Conclusies eerste fase

De tweede fase: Leidsche Rijn

Inleiding

De voorgeschiedenis

Het proces van besluitvorming

Het besluitvormingsproces aan de hand van de bouwkolom

Conclusies tweede fase Leidsche Rijn

De tweede fase: Waalsprong

Inleiding

De voorgeschiedenis

Het proces van besluitvorming

Het besluitvormingsproces aan de hand van de bouwkolom

Conclusies tweede fase Waalsprong

Conclusies

Probleemstelling van het onderzoek

Hoe is bij de twee Vinex-locaties de besluitvorming verlopen?

De eerste fase

De tweede fase

In hoeverre is de besluitvorming op de twee

Vinex-locaties beïnvloed door de wijze waarop de rijksoverheid het besluitvormingsproces heeft ingericht?

De invloed van het onderhandelingsmodel

De invloed van de marktsituatie

De invloed van de middelen van gemeenten om adequaattehandelen                                                       234

5.4