Brief minister over de stand van zaken van het veranderingsproces bij Defensie - Functioneren van Defensie - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 3 toegevoegd aan dossier 26237 - Functioneren van Defensie.

Officiële titel	Functioneren van Defensie; Brief minister over de stand van zaken van het veranderingsproces bij Defensie
Document­datum	30-03-1999
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST34380
Kenmerk	26237, nr. 3
Van	Defensie
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1998–1999

26 237

Functioneren van Defensie

Nr. 3

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer, 1998–1999, 26 237, nr. 1.

’s-Gravenhage, 30 maart 1999

Inleiding

In mijn brief aan de Tweede Kamer van 5 oktober 1998, naar aanleiding van het rapport Omtrent Srebrenica van dr. J.A. van Kemenade, worden een aantal maatregelen opgesomd en onderzoeken aangekondigd die het functioneren van Defensie moeten verbeteren.¹ Op 25 november 1998 heb ik tijdens een Algemeen Overleg met de vaste commissie voor Defensie van de Tweede Kamer nader met u over mijn voornemens gesproken. De veranderingen beogen de kwaliteit, de kracht en de professionaliteit van de organisatie verder te versterken, zodat zij kan rekenen op de steun van de samenleving. In deze brief informeren de staatssecretaris en ik u, overeenkomstig mijn toezegging, over de bereikte resultaten en de door ons genomen initiatieven voor een andere werkwijze. Een aantal van de veranderingen is intussen al ingevoerd. De staatssecretaris en ik hebben het belangrijkste ambtelijke adviescollege bij Defensie, het Politiek Beraad, inmiddels uitgebreid met de bevelhebbers gezien hun integrale verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het defensiebeleid. Daarmee wordt een goede interne communicatie bij de beleidsontwikkeling en -uitvoering verzekerd. De veranderde werkwijze blijkt ook uit de actieve presentatie van de hoofdlijnennotitie, zowel intern als extern Defensie.

Onder mijn leiding heeft de, breed samengestelde, Stuurgroep Veranderingsproces Defensie de afgelopen maanden de maatregelen, zoals genoemd in de brief van 5 oktober jl., uitgezet voor nader onderzoek binnen de defensie-organisatie, dan wel de uitvoering zelf ter hand genomen. In november en december 1998 zijn opdrachten voor nader onderzoek verstrekt. Bij de uitvoering daarvan zijn nadrukkelijk medewerkers betrokken afkomstig uit alle geledingen van Defensie. Met alle betrokken functionarissen zijn uitvoerige gesprekken gevoerd. Ook in de diverse topberaden is de voortgang van de werkzaamheden onderwerp van discussie geweest. In februari heeft de Stuurgroep de resultaten van alle onderzoeken besproken en beoordeeld. In dit verband is van belang dat het onderzoek naar de opsporingsfunctie van de Koninklijke marechaussee wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van mijn collega van Justitie. De resultaten hiervan zullen in juni 1999 beschikbaar zijn. De heer W. Etty van het adviesbureau Andersson Elffers Felix b.v., die mij adviseert inzake de verbetering van de interne en externe communicatie bij Defensie, heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de werkzaamheden van de Stuurgroep.

Deze brief geeft eerst in het kort de context en doelen van het veranderingsproces bij Defensie aan, waarna achtereenvolgens de genomen maatregelen worden besproken. Het betreft de volgende onderwerpen:

– een versterkt Politiek Beraad;

– kwartaalrapportages over de uitvoering van taken – mede aan de hand van duidelijk geformuleerde doelstellingen – door de krijgsmachtdelen, de CDS en commandant-DICO en periodieke rapportages inzake beleidsontwikkelingen door de functionarissen van het kerndepartement;

– de versterking van de rol van de Inspecteur-Generaal van de Krijgsmacht (IGK);

– een verbetering van de externe communicatie;

– het slagvaardiger omgaan met bijzondere gebeurtenissen;

– de centrale leiding over vredesoperaties;

– een uniform raamwerk voor de afhandeling van vredesoperaties;

– de verbeterde mobiliteit van het personeel;

– extra aandacht voor de maatschappelijke omgeving in de opleiding van het personeel;

– een beter gestructureerde interne informatievoorziening;

– het afleggen van verantwoording.

De doelen van het veranderingsproces

Defensie is dit decennium permanent in beweging geweest als gevolg van de veranderingen in de internationale veiligheidssituatie en van maatschappelijke ontwikkelingen die de positie en werkwijze van de overheid als geheel beïnvloeden. In de genoemde brief aan het parlement ben ik hier uitvoerig op ingegaan. De omgeving waarbinnen Defensie optreedt, is drastisch veranderd. De operationele en politieke aspecten van het optreden, vooral bij vredesoperaties, zijn steeds moeilijker te scheiden. Op het oog kleine (tactische) beslissingen kunnen grote (politieke) gevolgen hebben. Dit vraagt van alle betrokkenen om een goed gevoel voor de politieke context waarbinnen een uitzending plaatsvindt en om kortere lijnen en een snelle informatievoorziening tussen de operationele commandanten en de politieke leiding. De verantwoordelijke commandanten en de politieke leiding staan hierdoor dichter bij elkaar waardoor het wederzijds vertrouwen kan worden versterkt. Het bewustzijn te functioneren in een politiek gevoelige omgeving dient een vanzelfsprekendheid te zijn, zowel in de vredesbedrijfsvoering als tijdens vredesoperaties.

Het Rapport Van Kemenade concludeert dat Defensie niet altijd toereikend heeft gefunctioneerd in deze veranderde omgeving. Het ingrijpende veranderingsproces dat Defensie heeft ondergaan in het afgelopen decennium en de confrontatie met nieuwe uitdagingen bieden hiervoor ten dele een verklaring, maar zijn geen rechtvaardiging voor de geconstateerde tekortkomingen. In mijn brief van 5 oktober 1998 heb ik gesteld dat het beeld dat de heer Van Kemenade in zijn rapport schetst voor de staatssecretaris en mij reden is om maatregelen te nemen ter verbetering van de interne en externe communicatie. Het resultaat hiervan, zoals blijkt uit het vervolg van deze brief, is een ingrijpende verandering in de werkwijze bij Defensie. Het vanzelfsprekende uitgangspunt hierbij is de volledige verantwoordelijkheid van de bewindslieden voor het functioneren van Defensie. De bevoegdheden van de diverse functionarissen zijn hiervan een afgeleide. Deze bevoegdheden kunnen alleen goed tot hun recht komen als zij worden geplaatst in het perspectief van het functioneren van Defensie als geheel. Dit besef dient het functioneren van de lijnen de staffunctionarissen te bepalen. Alleen op deze wijze kan er een goede afweging van belangen worden gemaakt, is er sprake van een integrale beleidsvoorbereiding en kunnen de staatssecretaris en ik afgewogen besluiten nemen. Bij het uitzetten van deze koers kunnen wij aansluiten op de veranderingen die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden.

Het betreft, onder andere, het beleidsvoornemen meer bevoegdheden voor de beleidsuitvoering lager in de organisatie te leggen, zoals verwoord in de Defensienota 1991. Dit heeft de afgelopen jaren geleid tot een Defensiebreed veranderingsproces dat nog steeds gaande is. De doelmatigheidsoperatie gaf hier gedurende de periode 1994–1996 een nieuwe impuls aan. Het besef dat elke ambtelijke verantwoordelijkheid altijd een afgeleide is van de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris en mij is cruciaal voor het succes van deze decentralisatie. Het vraagt bovendien om een heldere, goed gestructureerde en open uitwisseling van informatie. Daarnaast zal de aandacht zich nu vooral richten op een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen lijn en staf, dat wil zeggen de verdere invulling van de integrale verantwoordelijkheid van de bevelhebbers voor de uitvoering van het beleid en de verantwoordelijkheid van de functionarissen van het kerndepartement voor de beleidsvoorbereiding.

De Stuurgroep heeft zich vooral tot taak gesteld vooruit te kijken. Daarom heeft zij, uitgaande van de kritische opmerkingen in het Rapport Van Kemenade, een aantal doelen geformuleerd ten behoeve van het veranderingsproces bij Defensie. Zij reflecteren enerzijds datgene wat moet worden verbeterd en anderzijds de gewenste situatie. De doelen, die overigens nauw met elkaar samenhangen, zijn: – het vergroten van de wederzijdse kennis en inzicht tussen Defensie en de samenleving; – een op vertrouwen gebaseerde taakverdeling tussen de politieke leiding, de krijgsmachtdelen (uitvoering van het beleid) en het kerndepartement (beleidsvoorbereiding), met als uitgangspunten decentralisatie en toereikende informatievoorziening, waarbij overigens het een niet zonder het andere kan; – een gemeenschappelijk besef van de doelen die Defensie zich stelt,

gegeven haar taken; – het versterken van de wederzijdse kennis van en inzicht in, en de samenhang tussen, de krijgsmachtdelen enerzijds en de krijgsmachtdelen en het kerndepartement anderzijds. Zij vormen een rode draad door alle hierna te bespreken maatregelen. De organisatie moet zich deze doelen eigen maken. Zij dienen vanzelfsprekend te zijn.

De interne communicatie

In de inleiding heb ik gemeld dat het belangrijkste adviescollege bij Defensie, het Politiek Beraad, door mij ingrijpend is gewijzigd. De bevelhebbers maken hier thans deel vanuit. Ik heb deze maatregel genomen om de betrokkenheid van, en de communicatie tussen de eerstverantwoordelijke functionarissen beter te structureren. Het is mijn overtuiging dat een goede en open communicatie tussen alle betrokken hoofdrolspelers – politiek, militair en ambtelijk – op basis van een heldere rolverdeling cruciaal is voor de kwaliteit van de besluitvorming. De bevelhebbers zijn verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering door de krijgsmachtdelen en voor het toetsen van de beleidsvoornemens op hun uitvoerbaarheid. De topfunctionarissen bij het kerndepartement zijn verantwoordelijk voor een goede beleidsvoorbereiding en voor het toetsen of de uitvoering plaatsvindt overeenkomstig het vastgestelde beleid. Hier is dus sprake van complementaire taken: twee zijden van dezelfde medaille. Doordat zij nu allen deel uitmaken van het Politiek Beraad is een betere integrale afweging van beleidsadviezen en prioriteiten mogelijk. Zij hebben kennis kunnen nemen van de achtergronden van de genomen besluiten, wat de interne communicatie en daarmee ook de beleidsuitvoering ten goede komt. Daarnaast versterkt het het gevoel van medeverantwoordelijkheid voor het door de staatssecretaris en mij vastgestelde beleid. Het Politiek Beraad krijgt hierdoor ook voor ons een zodanige meerwaarde, dat wij beter in staat zijn om – gehoord dit beraad – onze besluiten te nemen.

Sinds begin februari vergadert het Politiek Beraad in deze nieuwe samenstelling. Samenvattend zal het Politiek Beraad dus een centrale rol gaan spelen in de voorbereiding van, de advisering over en het toezicht op de uitvoering van het beleid. Voor de bewindslieden dient het een reflector te zijn van alle belangrijke zaken en ideeën die spelen in de organisatie en een voedingsbodem voor nieuw beleid. Gezien de samenstelling van het Politiek Beraad vind ik dat daar ook de discussie over de interactie tussen Defensie en de maatschappij moet plaatsvinden. De instelling van dit beraad in zijn nieuwe samenstelling betekent tenslotte dat er binnen Defensie minder bilateraal en ad hoc en meer open en gestructureerd wordt gecommuniceerd.

Voor een goede interne communicatie is de betrokkenheid van alle topfunctionarissen bij het hoogste overlegorgaan een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde. Daarvoor is het ook noodzakelijk dat de informatie bestemd voor de bewindslieden een meer structureel en integraal karakter krijgt. Voortaan zullen de bevelhebbers, de commandant van het DICO en de CDS (voor vredesoperaties) per kwartaal een uitvoeringsrapportage opstellen ten behoeve van de bewindslieden. De functionarissen van het kerndepartement zullen hun periodieke rapportages richten op relevante (beleids-)ontwikkelingen op hun gebied. Daarnaast dienen zij, onder leiding van de secretaris-generaal, de uitvoeringsrapportages van advies te voorzien. Deze rapportages en de betrokken adviezen zullen worden besproken in het Politiek Beraad. Ik verwacht van alle betrokkenen dat zij elk vanuit hun eigen afgeleide verantwoordelijkheid en vanuit het besef dat zij gezamenlijk deel uitmaken van Defensie als geheel een actieve bijdrage zullen leveren. Op het algemene informatievoorzieningsbeleid bij Defensie kom ik verderop in deze brief nog nader te spreken.

Versterking rol van de Inspecteur-Generaal van de Krijgsmacht

Bij de interne communicatie vervult ook de Inspecteur-Generaal van de Krijgsmacht een belangrijke rol. Op basis van bewezen autoriteit en een goede reputatie fungeert het instituut als smeerolie in een grote, soms bureaucratische omgeving. Er bestaat veel waardering voor zijn bemiddelende rol in individuele en incidentele gevallen. Met de IGK beschikt Defensie al jaren over een vertrouwensman, waarop ook zogenoemde klokkenluiders een beroep kunnen doen. De IGK is in staat, los van functionele en hiërarchische lijnen, zich een beeld te vormen van wat leeft binnen Defensie. Gezien de omvang van de organisatie is dit een belangrijke bron van kennis waarvan nadrukkelijker gebruik moet worden gemaakt bij de beleidsontwikkeling. De IGK zal overigens, gezien zijn onafhankelijke positie, niet meer worden belast met zogenoemde huishoudelijke onderzoeken, zoals het Angola-onderzoek. Om de rol van de IGK te versterken heb ik de volgende maatregelen genomen:

• 1. 

  De rapportages van de IGK ten behoeve van de bewindslieden gaan altijd gepaard met heldere en duidelijke aanbevelingen, waarbij eventueel prioriteiten kunnen worden gesteld, die worden besproken in het Politiek Beraad in zijn aanwezigheid.

• 2. 

  De ervaringen en aanbevelingen van de IGK worden betrokken bij de beleidsontwikkeling. Ik acht het echter onwenselijk dat de IGK ook feitelijk deelneemt aan de beleidsontwikkeling, omdat dit zijn onafhankelijkheid aantast.

• 3. 

  Op basis van de bevindingen van de IGK stellen de bewindslieden, in overleg met de IGK, periodiek bijzondere aandachtspunten vast, zodat zijn adviesfunctie een meer structureel karakter krijgt.

De regelingen m.b.t. de rol en positie van de IGK zal op basis van deze maatregelen worden aangepast. De staatssecretaris en ik zullen actief gebruik maken van de IGK in deze versterkte rol. Het jaarverslag van de IGK zal voortaan vergezeld van onze reactie op zijn aanbevelingen aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Tevens zullen de werkzaamheden van de IGK regelmatig worden belicht in de Defensieperiodiek.

De externe communicatie

Het rapport Van Kemenade beveelt aan de externe communicatie bij Defensie te verbeteren. Het inzicht dat de interactie met de samenleving en de interne informatievoorziening twee kanten van dezelfde medaille zijn, moet worden vergroot. Voor begrippen als transparantie, doelgerichtheid en het afleggen van verantwoording – kernbegrippen in het veranderingsproces – geldt een goed verlopende communicatie als onmisbare pijler.

Defensie beschikt met de Koninklijke marine, de Koninklijke landmacht, de Koninklijke luchtmacht en de Koninklijke marechaussee over vier herkenbare «merknamen». Door hun herkenbaarheid, zichtbaarheid en naamsbekendheid bij het publiek zijn deze merknamen cruciaal voor de communicatie van de krijgsmacht. Tegelijkertijd ontlenen zij hun waarde aan het gegeven dat zij deel uitmaken van een groter geheel. Niet consistente, of zelfs tegenstrijdige boodschappen doen afbreuk aan het beeld dat de samenleving heeft van Defensie als geheel en van de krijgsmachtdelen afzonderlijk. Integratie van de verschillende communicatie-activiteiten van Defensie is daarom in toenemende mate gewenst. Strategie, organisatie en cultuur bepalen immers gezamenlijk de uitstraling van, en daarmee het draagvlak voor, Defensie in de samenleving. Om dit te bewerkstelligen zal de directie Voorlichting een gemeenschappelijk richtinggevend kader voor de communicatie ontwikkelen. Dit kader verbindt het algemene defensiebeleid met de externe communicatie over dit beleid, alsmede over de uitvoering van de taken van de krijgsmacht en de interne communicatie hierover met het personeel. Ook de raakvlakken met arbeidsmarktcommunicatie verdienen hun plaats in een dergelijke «corporate» communicatie. Hierin dienen de kracht en de bekendheid van de vier krijgsmachtdelen in evenwicht te worden gebracht met de noodzaak de organisatie als één geheel te beschouwen met een daarbij passende uitstraling.

Eerder in deze brief heb ik een aantal maatregelen genoemd ter verbetering van de interne informatievoorziening. De in dat kader gekozen structuur, die de verantwoordelijkheid van de bevelhebbers voor de beleidsuitvoering meer accentueert dan thans het geval is, wordt ook vertaald in hun externe rol, vanzelfsprekend binnen het door mij vastgestelde voorlichtingsbeleid en in het bijzonder gericht op die uitvoerende taken. Deze meer decentrale profilering moet leiden tot een vergroting van de openheid van de krijgsmacht. Een tweede voordeel van deze benadering is dat de bevelhebbers zich op deze wijze nadrukkelijk kunnen presenteren aan het eigen personeel. Aan deze koerswijziging is inmiddels invulling gegeven, bij voorbeeld bij de presentatie van de hoofdlijnennotitie en bij de publicatie van het rapport over het onderzoek naar de gezondheidsklachten van Unprofor-militairen die gelegerd zijn geweest in Lukavac. Dit rapport is in ontvangst genomen door de Bevelhebber der Landstrijdkrachten, als verantwoordelijke voor de nazorg, die tevens een reactie gaf op de conclusies en aanbevelingen voor een publiek bestaande uit vertegenwoordigers van de desbetreffende militairen, de vakbonden voor militairen en de media. Uiteraard stelt dit alles hoge eisen aan de informatievoorziening binnen Defensie en de coördinatie van activiteiten gericht op externe communicatie; de ministeriële verantwoordelijkheid blijft immers onverkort gehandhaafd.

Parallel aan deze koerswijziging zal de interne informatie- en nieuwsvoorziening over ontwikkelingen binnen de krijgsmacht en in haar omgeving worden versterkt. Naarmate de militair en de burgermedewerker meer inzicht hebben in de wijze waarop de media berichten over het Defensiebeleid en de ontwikkelingen binnen de krijgsmacht, alsmede de wijze waarop deze berichtgeving tot stand komt, neemt de gevoeligheid van Defensie als geheel voor opvattingen in haar omgeving toe. Door gebruikmaking van nieuwe middelen voor communicatie als intranet kan ook relevante informatie over het Defensiebeleid snel en volledig toegankelijk worden gemaakt voor grote delen van het Defensiepersoneel. Een versterking van de positie van goed opgeleide communicatieadviseurs en interne voorlichters bij de krijgsmachtdelen en de eenheden in het land draagt daar in hoge mate toe bij.

Slagvaardiger omgaan met bijzondere gebeurtenissen

In mijn brief van 5 oktober 1998 heb ik ook gewezen op het grote belang van een open en zorgvuldige communicatie, zowel intern als extern Defensie, als het gaat om calamiteiten en incidenten die zich voordoen binnen de defensie-organisatie. Als de informatievoorziening te kort schiet kan dit ernstige gevolgen hebben, zowel voor betrokkenen als voor de politieke leiding. Slagvaardig optreden vraagt om korte lijnen en niet-bureaucratisch optreden. Zoals bekend heb ik opdracht gegeven een draaiboek op te stellen waarin procedures zijn vastgelegd voor de informatievoorziening bij specifieke calamiteiten en ernstige incidenten. Het Crisis Onderzoek Team (COT) van de universiteit van Leiden heeft inmiddels onderzoek gedaan naar de omgang met calamiteiten en incidenten intern Defensie. In zijn tussenrapportage doet het COT een aantal aanbevelingen om de omgang met calamiteiten en incidenten te verbeteren. Een aantal aanbevelingen is al geïmplementeerd of zal op korte termijn in de praktijk worden gebracht. De komende maanden zal onder leiding van het COT een werkgroep van Defensie het genoemde draaiboek opstellen.

Binnen de krijgsmachtdelen is de commandantenmelding of de «melding bijzonder voorval» het instrument om de direct verantwoordelijke onmiddellijk op de hoogte te stellen van een bijzondere – meestal negatieve – gebeurtenis. Afhankelijk van de aard en de ernst van de melding moet deze tot op het hoogste (politieke) niveau worden doorgegeven. Het is niet alleen van belang dat dit instrument op gelijkwaardige wijze door alle betrokkenen wordt gebruikt, maar ook dat duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de keuze of iets al dan niet aan de bewindslieden moet worden gemeld. Ik heb besloten dat voortaan de bevelhebbers, de commandant van het DICO en de CDS, als het gaat om vredesoperaties, verantwoordelijk zijn voor de selectie van de meldingen die bestemd zijn voor de staatssecretaris en mij. Om ervaring op te doen met deze werkwijze zullen alle commandantenmeldingen voortaan aan zowel de bevelhebbers, de commandant van het DICO of de CDS als aan de secretaris-generaal worden toegezonden. De secretaris-generaal beziet deze meldingen ook op hun politieke belang. Zo kan er een wederzijds gevoel ontstaan over welke informatie daadwerkelijk aan de bewindslieden moet worden gemeld.

Ten einde de bereikbaarheid van Defensie voor verzoeken om militaire bijstand en steunverlening te garanderen, heb ik het Defensie Crisis-beheersingscentrum (DCBC) aangewezen als het aanspreekpunt voor dergelijke verzoeken. De daar aanwezige infrastructuur en de permanente bezetting zorgen er voor dat Defensie 24 uur per dag bereikbaar is, zodat direct op verzoeken kan worden gereageerd.

De leiding over vredesoperaties

In oktober 1995 is besloten de CDS de leiding te geven over vredesoperaties. Bij deze beslissing speelde het zeker stellen van een goede informatievoorziening en korte lijnen, vooral in de richting van de bewindslieden, een centrale rol. Overeenkomstig het advies uit het rapport Van Kemenade heeft de Stuurgroep een evaluatie gemaakt van de maatregelen op het gebied van de aansturing van en het toezicht op uitgezonden eenheden. Het desbetreffende onderzoek concludeert dat de basisstructuur, zoals die wordt uiteengezet in de brief van 20 oktober 1995 aan het parlement¹, voldoet. Dit betreft vooral de doorgevoerde verbetering van de informatievoorziening vanuit de missiegebieden door de contingentscommandant of de «senior national representative» aan de CDS. Hierdoor is het toezicht op uitgezonden eenheden duidelijk versterkt. Uit de evaluatie blijkt echter ook dat de volledige verantwoordelijkheid terzake van de CDS verdere invulling behoeft. Ik onderschrijf deze conclusie en heb daarom besloten de positie van de CDS wat betreft de verantwoordelijkheid voor en het toezicht op vredesoperaties te versterken. Ik heb de CDS opgedragen vredesoperaties niet langer meer te mandateren aan de bevelhebbers. Het ressort Operatiën (DCBC) van de CDS zal opnieuw worden uitgebreid. De planningscel van het DCBC zal voortaan via een opblaasconstructie kunnen worden versterkt, dat wil zeggen dat planners van de krijgsmachtdelen tijdelijk bij het DCBC onder bevel worden geplaatst van de CDS. Bovendien zal al vroeg in de fase van de planning van de uitvoering van een vredesoperatie contact worden gelegd tussen de planningscel van het DCBC en de materiedeskundige planners op operationeel niveau bij de krijgsmachtdelen. Daarnaast zal het DCBC worden uitgebreid met een à twee functies ten behoeve van de contingencyplanning. Ten behoeve van een slagvaardiger planning informeren de bevelhebbers de CDS periodiek over de gereedheidsstatus van de voor uitzending beschikbare eenheden. De gereedheidseisen voor de inzet van eenheden voor vredesoperaties zullen binnen twee maanden worden gepreciseerd. De bevelhebbers moeten de eenheden die daadwerkelijk worden uitgezonden gereedmelden bij de CDS. Doordat de CDS integraal verantwoordelijk is voor vredesoperaties, beschikken de staatssecretaris en ik over een duidelijk aanspreekpunt.

Een andere belangrijke bron van informatie als het gaat om vredesoperaties vormen de (tussentijdse) evaluaties. Zij zullen in de toekomst worden uitgevoerd door multidisciplinaire teams onder leiding van een speciaal daarvoor benoemde functionaris van de CDS. Deze zal echter niet langer afkomstig zijn uit het ressort Operatiën (DCBC). De evaluatie wordt vervolgens door de CDS vastgesteld en aangeboden aan het Politiek Beraad. Ik heb ook een duidelijke termijn vastgesteld waarbinnen de

Tweede Kamer, 1995–1996, 24 464, nr. 1.           evaluaties moeten worden uitgevoerd. Een tussentijdse evaluatie dient zes maanden na het begin van de operatie te zijn afgerond en periodiek te worden herhaald. Na beëindiging van de operatie dient de evaluatie binnen twee maanden gereed te zijn. De «lessons learned» moeten voor alle betrokkenen centraal toegankelijk zijn en worden gekoppeld aan concrete aanbevelingen (inclusief implementatietijd), zodat gecontroleerd kan worden wat er in de praktijk mee gedaan is. De CDS zal hier actief toezicht op uitoefenen. Het tijdig uitvoeren van een grondige evaluatie brengt veel werk met zich mee. Daarom heb ik besloten een onderzoek te laten doen naar de mogelijkheid bij bepaalde operaties te volstaan met een evaluatie op hoofdlijnen. In 1995 is er bewust voor gekozen de informatielijnen op het terrein van vredesoperaties te laten samen komen bij het DCBC, van waaruit het dan gedistribueerd wordt naar alle belanghebbenden. Een goede distributie is van groot belang voor een goede beleidsvoorbereiding. Er zullen maatregelen worden genomen om de wijze van verspreiding verder te verbeteren.

Ik heb de bevelhebbers nogmaals gewezen op de noodzaak bij de selectie en voorbereiding van militairen voor een uitzending nadrukkelijk en zorgvuldig aandacht te besteden aan de ethische dilemma’s waarmee zij kunnen worden geconfronteerd. Tijdens uitzendingen worden hoge eisen gesteld aan de militairen en worden zij veelvuldig geconfronteerd met dergelijke dilemma’s. Een nadrukkelijke en zorgvuldige voorbereiding hierop acht ik van groot belang. Hiervoor zal ik een beroep doen op een deskundige op het terrein van de ethiek. Nog dit jaar zullen praktische aanbevelingen worden gedaan voor een kwaliteitsverbetering van de training in het omgaan met ethische dilemma’s in de opleidingen bij Defensie. Verder zal deze deskundige mogelijkheden onderzoeken voor een vergaande uitwisseling van kennis en ervaring tussen Defensie en civiele instanties.

De training in het omgaan met ethische dilemma’s is een van de aspecten in de voorbereiding van militairen op hun uitzending. Hierin dient ook toereikende aandacht te worden besteed aan het kweken van het juiste bewustzijn inzake de politieke gevoeligheden die bij deze uitzendingen spelen. Bij de opleiding en selectie van leidinggevenden is het kunnen functioneren in dergelijke bijzondere omstandigheden een cruciaal aandachtspunt. Als gevolg van de inmiddels jarenlange deelname aan vredesoperaties beschikt Defensie thans over een groeiend bestand van medewerkers die ervaring hebben opgedaan in leidinggevende functies en die in de praktijk bewezen hebben deze zware verantwoordelijkheid te kunnen dragen.

Het raamwerk voor de afhandeling van vredesoperaties

In reactie op de kritiek uit het Rapport Van Kemenade heb ik opdracht gegeven tot het opstellen van een raamwerk voor de afwikkeling van uitzendingen van defensiepersoneel voor de gehele krijgsmacht. In het kader van een goede personeelszorg dient dit raamwerk garant te staan voor zorgvuldigheid. Het moet bijdragen aan het welzijn van het personeel en daarmee aan het goed functioneren van de organisatie. In dit verband wijs ik er op dat een goede afwikkeling onlosmakelijk verbonden is met een goede voorbereiding en een zorgvuldige begeleiding gedurende het gehele verloop van een operatie. Een dergelijke aanpak schept de meeste kans individuele problemen tijdig te voorkomen, te onderkennen en snel op te lossen.

In het inmiddels opgestelde raamwerk – in de vorm van een formele Aanwijzing CDS – worden de bestaande regelingen bij de krijgsmachtdelen geharmoniseerd. Het raamwerk bevat een eenduidige beschrijving van alle activiteiten op het gebied van debriefings, evaluaties en nazorg die bij de afhandeling van een vredesoperatie aan de orde moeten komen. De bevelhebbers en de zorginstellingen zijn echter verantwoordelijk voor de uitvoering hiervan. Dit betekent dat de bevelhebbers, aan de hand van het door de CDS vastgelegde raamwerk, een afwikkelingsprogramma voor hun krijgsmachtdeel opstellen, waarin de activiteiten op het gebied van debriefings, evaluaties en nazorg worden uitgewerkt en tevens wordt vastgelegd door wie elk van de onderscheiden activiteiten wordt uitgevoerd. Deze programma’s dienen ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de CDS. Op grond van het afwikkelingsprogramma wordt vervolgens door de bevelhebbers voor elke missie, rekening houdend met aard en zwaarte daarvan, een afwikkelingsplan opgesteld. Daarin vormen debriefings, terugkeergesprekken, medische controle, evaluaties en regelingen met betrekking tot het thuisfront verplichte elementen. Over de uitvoering van het afwikkelingsplan en de bevindingen daarbij rapporteren de bevelhebbers aan de CDS, zodat hij mij zo nodig daarover kan informeren en verdere actie kan initiëren. Als een vermoeden van strafbare feiten aan het licht komt, dan zal daarvan steeds onverwijld aangifte moeten worden gedaan bij de Koninklijke marechaussee.

Ik heb de procedure over hoe tijdens een vredesoperatie melding moet worden gemaakt van waarnemingen van (mogelijke) schendingen van het humanitaire oorlogsrecht door de CDS laten vastleggen in een Aanwijzing CDS.

Een van de aanbevelingen uit het Rapport Van Kemenade vraagt om opheldering van de rol van de Militaire Inlichtingendienst (MID) bij de afwikkeling van vredesoperaties. Ik wil hier nog eens onderstrepen dat de rol van de MID terzake zich beperkt tot de uitvoering van haar wettelijke taak zoals vastgelegd in artikel 9 van de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, dat wil zeggen dat zij informatie verzamelt op het terrein van contra-inlichtingen en militaire veiligheid. De ambtenaren van de MID speuren dus niet naar vermoedelijk strafbare feiten. Wanneer zij daar (bij toeval) toch op stuiten dan zullen zij deze onmiddellijk melden aan de Koninklijke marechaussee. De lopende reorganisatie van de MID beoogt de dienst transparanter en doelmatiger te maken. Inmiddels is een externe veranderingsmanager benoemd die het reorganisatieproces bij de MID begeleidt. Het Parlement is over deze reorganisatie nader geïnformeerd.

Vergroting van de mobiliteit

Een op vertrouwen gebaseerde taakverdeling tussen alle onderdelen van de Defensie-organisatie is onmisbaar voor het behoud van goed en gemotiveerd personeel. Dit vertrouwen is sterker naarmate de wederzijdse kennis van elkaars werk en het inzicht in de samenhang tussen de onderdelen groter is. Personele mobiliteit is hierbij een belangrijk instrument. De mobiliteit dient niet alleen intern, maar ook extern – met andere overheidsorganen – te worden verbeterd. Ik hecht eraan te onderstrepen dat Defensie geen verstopte organisatie is; op sommige terreinen is de mobiliteit zelfs groter dan gewenst. Defensie kent echter tot nu toe een passief loopbaanbeleid. Dit zal veranderen in een (pro-) actief mobiliteitsbeleid ten aanzien van de in-, door- en uitstroom.

Er komt een centraal coördinatie-orgaan dat verantwoordelijk is voor functieroulatie en mobiliteit van burgerambtenaren tussen alle onderdelen van Defensie. Voor verschillende doelgroepen worden loopbaan-mogelijkheden in kaart gebracht, die zowel een algemeen als een functioneel karakter kunnen hebben. Voor de schalen 8 tot en met 12 komen er verplichte functieroulatieprogramma’s. Dit zal onverkort gelden voor nieuw personeel. Voor het zittende personeel moet de regelgeving terzake worden aangepast. Hierover zal worden overlegd met de centrales van overheidspersoneel. Wat betreft de schalen 11 en hoger zal er sprake zijn van een actief mobiliteitsbeleid in het kader van een gericht loopbaanbeleid. Waar nodig zullen opleidings- en vormingstrajecten worden vastgesteld om de employability (intern en extern) te vergroten. Periodiek zullen met alle kandidaten loopbaan- en mobiliteitsgesprekken worden gevoerd, waarbij de gemaakte afspraken worden vastgelegd in een mobiliteitsplan. De duur van de functievervulling is in beginsel maximaal vijf jaar. Om deze werkzaamheden uit te kunnen voeren zal het bureau Management Development met twee functies worden uitgebreid. De verdere ontwikkeling van de Algemene bestuursdienst (ABD) zal door mij worden gesteund. Defensie zal hiervan actief gebruik maken. In januari jl. heeft de secretaris-generaal, op mijn verzoek, in het kader van een vergroting van de mobiliteit, met twintig topfunctionarissen van Defensie, allen burgers, indringende loopbaangesprekken gevoerd. De bereidheid van functie te veranderen is groot. Aannemelijk is dat voor tien van hen binnen twee jaar een andere passende functie beschikbaar zal zijn. Een aantal functiewisselingen heeft al plaatsgevonden.

De mobiliteit van militaire personeel is doorgaans hoog, maar vindt voornamelijk plaats binnen het eigen krijgsmachtdeel. De uitwisseling tussen de krijgsmachtdelen onderling en met het kerndepartement en het DICO dient te worden vergroot. De mogelijkheden hiertoe worden thans onderzocht. Midden 1999 zal ik hierover een besluit nemen. In mijn brief van 5 oktober 1998 heb ik al gemeld dat ervaring in een functie bij het kerndepartement voortaan in beginsel een noodzakelijke voorwaarde is voor het vervullen van hogere functies in de krijgsmacht. Een gelijkwaardige internationale functie kan hierin ook voorzien. Er moet een duidelijke relatie bestaan tussen de aard en het niveau van deze functie(s) en de te vervullen topfunctie bij het krijgsmachtdeel. Topfuncties bij een krijgsmachtdeel vereisen ervaring in een zware functie bij het kerndepartement.

Permanent opleiden

Het is van groot belang dat in de defensie-opleidingen toereikende aandacht wordt besteed aan de politiek-maatschappelijke omgeving waarin Defensie functioneert. In het algemeen is dit het geval in de primaire, secundaire en tertiaire opleidingen van Defensie. Hier en daar kunnen de accenten wat worden verlegd, vooral in de secundaire opleidingen. De primaire opleidingen leggen terzake een goede basis, waarop in de vervolgopleidingen kan worden voortgebouwd. De tertiaire opleidingen zijn vrijwel volledig gericht op de nationale en internationale politiek-maatschappelijke omgeving. Hier bewijst zich overigens het nut van het permanent opleiden van het personeel, waardoor de interactie met de politiek-maatschappelijke omgeving voortdurend onder de aandacht kan worden gebracht.

Een thema waaraan in alle relevante opleidingen meer aandacht dient te worden besteed is de wijze waarop andere overheidsorganen reageren op veranderingen in hun maatschappelijke omgeving en de gevolgen die zij hieruit trekken voor hun wijze van functioneren. Het gaat hier nadrukkelijk om de praktische uitwisseling van ervaringen, onder andere, om te laten zien dat veel van de vragen waarmee Defensie wordt geconfronteerd niet uniek zijn voor deze organisatie.

De interne informatievoorziening

De Stuurgroep heeft veel aandacht besteed aan de interne informatievoorziening, onder andere gericht op de bewindslieden. Eerder heb ik u in deze brief geïnformeerd over mijn besluit per kwartaal een uitvoeringsrapportage te willen ontvangen. Deze rapportages zullen ingaan op: de taakuitvoering/operationele gereedheid, de bedrijfsvoering en actuele thema’s. Zij dienen vergezeld te gaan van het oordeel van de eerstverantwoordelijken of is voldaan aan de hen opgedragen doelstellingen, van de genomen of te nemen maatregelen in het geval van tekortkomingen en welke acties eventueel van de bewindslieden worden verwacht. De staffunctionarissen van het kerndepartement zullen deze rapportages van advies voorzien en tevens periodiek rapporteren over relevante beleidsontwikkelingen op hun terrein.

De uitwisseling van informatie is een belangrijk sturingsinstrument, maar dan moet het wel nadrukkelijk zijn gekoppeld aan concrete doelstellingen. Als dit het geval is dan geeft een goede informatievoorziening inzicht in de resultaten van het gevoerde beleid en heeft het een belangrijke signaalfunctie, ook daar waar de uitvoering tekortschiet. Wat dit betreft moet het inzicht bieden in de mate waarin de topfunctionarissen hun taak vervullen, zodat zij hier verantwoording over kunnen afleggen (accountability). Ik hecht dan ook grote waarde aan een nauwe samenhang tussen de driehoek: heldere doelstellingen (doelgericht), een integrale informatievoorziening (transparantie) en het afleggen van verantwoording.

Voor het goed functioneren van de door mij hiervoor geschetste driehoek is het van belang dat de doelstellingen van Defensie, gelet op haar taken en zoals te verwoorden in de voorziene Defensienota 2000, op een heldere wijze worden geformuleerd. Op basis van een eenduidige koppeling kunnen dan tot diep in de organisatie de doelen van de onderliggende niveau’s worden vastgesteld, alsmede de door hen te leveren producten en de daarvoor ter beschikking gestelde middelen. Een dergelijke doelgerichte organisatie vormt een randvoorwaarde voor een goede werking van de samenhangende elementen van de beleidscyclus: besturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. Dit is niet alleen van belang voor een goede interne organisatie, maar ook om verantwoording af te kunnen leggen aan het parlement en de samenleving over de besteding van het defensiebudget. Op deze wijze kunnen niet alleen de bewindslieden de uitvoering van het beleid volgen, maar zal ook voor een ieder binnen de organisatie duidelijk zijn wat zijn/haar bijdrage is aan het functioneren van Defensie. Daarnaast zal ik voortaan jaarlijks specifieke doelstellingen vaststellen en over de uitvoering hiervan met de leden van het Politiek Beraad afspraken maken. De doelstellingen zullen worden opgenomen in de Memorie van Toelichting bij de begroting van het desbetreffende jaar.

Bij de informatievoorziening wordt op dit moment gebruik gemaakt van een groot aantal verschillende geautomatiseerde systemen, hetgeen de interne transparantie bemoeilijkt. De aandacht blijft dan ook gericht op standaardisering. Daarnaast zullen de commandanten op het niveau van resultaatverantwoordelijke eenheid (RVE) op termijn de beschikking krijgen over geïntegreerde bedrijfsvoeringssystemen.Tegelijkertijd dient de RVE-overstijgende informatievoorziening naar en van het hogere management- en besturingsniveau tot op centraal niveau gegarandeerd te zijn. Op deze wijze beschikken alle betrokkenen, zowel centraal als decentraal, over informatie die op hun functioneren is toegesneden. Op alle niveaus binnen Defensie moet in de toekomst sprake zijn van een transparante organisatie met producten die gekoppeld zijn aan heldere doelstellingen. Op deze wijze kunnen problemen vroegtijdig worden onderkend en, zo nodig, op een actieve wijze bijgestuurd. Het vernieuwde beleid bedrijfsvoering-2000 voorziet hierin en zal vanuit deze visie worden geïmplementeerd. Eind 1998 is een actieplan met concrete doelstellingen terzake en een tijdpad voor de implementatie vastgesteld.

Het afleggen van verantwoording

De derde dimensie van de genoemde driehoek wordt gevormd door het afleggen van verantwoording (accountability). Heldere doelstellingen en een daaraan gekoppelde informatievoorziening leggen de basis voor een goede beoordeling van het functioneren van topfunctionarissen. Daarnaast maakt een goed inzicht in de persoonlijke kwaliteiten het mogelijk de mobiliteit van het personeel gericht vorm te geven. De staatssecretaris en ik hebben opdracht gegeven voor de ontwikkeling van een systematiek voor een verplichte, prestatiegerichte beoordeling voor alle topfunctionarissen. De functionaris zal dus op zijn/haar prestaties worden beoordeeld. Dit moet gebeuren aan de hand van periodiek vastgestelde prestatiedoelen. Er komt een beoordelingssystematiek voor alle topfunctionarissen, die voortdurend zal worden geactualiseerd. De resultaten zullen gevolgen hebben voor de loopbaan. In de voordracht die mij wordt gedaan voor de vervulling van topfuncties dient sprake te zijn van een koppeling tussen enerzijds de vereisten voor de functie en anderzijds de kwaliteit, ervaring en prestaties van een kandidaat. Op deze wijze kan een inhoudelijke afweging worden gemaakt.

De blik vooruit

Alleen door het nemen van de genoemde maatregelen krijgt het veranderingsproces bij Defensie nog geen structureel karakter. Hiervoor is het noodzakelijk dat deze vergaande veranderingen in de werkwijze ook tot uitdrukking komen in de organisatiecultuur. De staatssecretaris en ik zullen ons de komende jaren sterk maken voor de realisatie hiervan. Wij beschouwen de veranderde werkwijze, zoals die hiervoor is geschetst, cruciaal voor het goed functioneren van Defensie. Dit is niet alleen ons belang, maar evenzeer dat van de medewerkers van Defensie. Ook zij zullen hiervan profijt hebben. Wij achten overigens hun deelname aan het veranderingsproces wezenlijk voor het welslagen hiervan. Daarom hebben wij ook nadrukkelijk de hele organisatie betrokken bij de Strategische Toekomstdiscussie naar aanleiding van de hoofdlijnennotitie. De Defensienota 2000 mag geen document zijn van alleen de ambtelijke en politieke top. De goede ideeën en de creativiteit van de individuele medewerker kunnen op deze wijze tot uitdrukking komen in het beleid. Dit dient echter niet beperkt te blijven tot dit ene geval. In dit verband heb ik, bij voorbeeld, de oprichting ondersteund van een «jongerennetwerk», in het kader waarvan jonge defensiemedewerkers, via informele contacten, hun betrokkenheid bij de organisatie willen vergroten en dat fungeert als platform voor de uitwisseling van nieuwe ideeën.

Wat zal het personeel bij Defensie nu merken van de voorgestelde veranderingen? De maatregelen die in deze brief worden genoemd impliceren een andere werkwijze, waarvan het succes mede afhankelijk is van andere omgangsvormen. Hier is dus sprake van een duidelijk raakvlak met de cultuur binnen Defensie. De belangrijkste kenmerken van de veranderde werkwijze zijn openheid, aanspreekbaarheid op het individueel functioneren en betrokkenheid niet alleen bij het eigen organisatiedeel, maar bij de Defensieorganisatie als geheel. Het Politiek Beraad dient op deze wijze te functioneren. De leden hiervan zijn op hun beurt verantwoordelijk voor de vertaling binnen hun eigen organisatiedeel. Ik zal de leden van het Politiek Beraad hier nadrukkelijk op aanspreken. De secretaris-generaal zal, gegeven zijn verantwoordelijkheid,

nauwlettend toezien op de uitvoering van alle maatregelen. Goed voorbeeld doet goed volgen. Door de informatie over het functioneren van de organisatiedelen nadrukkelijk te koppelen aan de rapportages aan de bewindslieden, kan het personeel zich verzekerd weten dat hun prestaties zichtbaar zijn op het hoogste niveau en dat daar gesproken wordt over hun problemen. Door een grotere mobiliteit zal het begrip in de organisatie voor elkaars functioneren en elkaars problemen groter worden. De in deze brief geformuleerde doelstellingen en gedane voorstellen zijn, met andere woorden, ook richtinggevend voor de wijze waarop Defensie voortaan zal functioneren. Het is, onder andere, maatgevend voor het opstellen van de Defensienota 2000.

De beschreven maatregelen zijn ook een reactie op het toenemende belang dat de samenleving hecht aan een overheid die verantwoording aflegt over de uitvoering van het beleid. Het uiteindelijk doel hiervan is ministeries niet langer alleen een financiële verantwoording te laten afleggen, maar dit ook te laten doen ten aanzien van de behaalde beleidsdoelstellingen en de bedrijfsvoering (Begroting 21e eeuw, de motie Melkert c.s. en de werkgroep Van Zijl). Door heldere doelstellingen te formuleren moet duidelijk zijn wie, waar, wanneer voor verantwoordelijk is. Dit is cruciaal voor een goede interne en externe communicatie. Als Defensie vertrouwen heeft in haar eigen functioneren, zal zij zich als een zelfbewuste organisatie naar buiten presenteren.

De Minister van Defensie, F. H. G. de Grave