Rapport "Nationaal Schengen Informatie Systeem" - Nationaal Schengen Informatie Systeem - Hoofdinhoud

Dit rapport Algemene Rekenkamer is onder nr. 2 toegevoegd aan dossier 25200 - Nationaal Schengen Informatie Systeem.

Officiële titel	Nationaal Schengen Informatie Systeem; Rapport "Nationaal Schengen Informatie Systeem"
Document­datum	30-01-1997
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST19344
Kenmerk	25200, nr. 2
Van	Algemene Rekenkamer (AR)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1996–1997

25 200

Nationaal Schengen Informatie Systeem

Nr. 2

RAPPORT

Inhoud

Samenvatting

Blz.

Bijlage Signaleringen per politieregio per 15 mei 1996

20

5

SAMENVATTING

De Rekenkamer onderzocht het Nationale Schengen Informatie Systeem (NSIS) en de wijze waarop in Nederland daarvan gebruik wordt gemaakt. Het systeem geeft de politionele en justitiële autoriteiten in Nederland toegang tot de opsporingsinformatie van de in het Schengenakkoord participerende landen¹. Het akkoord behelsde onder meer de afschaffing van controles aan de gemeenschappelijke (binnen)grenzen en de versterking van controles aan de buitengrenzen, zoals op luchthavens. Ook werd verdergaande samenwerking bij politiële en justitiële taken nodig geacht. Eén van de instrumenten daarvoor is voor elk Schen-genland een NSIS. De opsporingsinformatie in dit systeem kan betrekking hebben op personen, bijvoorbeeld ongewenste vreemdelingen of vermiste personen, op voertuigen en op voorwerpen, zoals vuurwapens.

Het Nederlandse NSIS voldoet op hoofdlijnen in technische zin aan de eisen. Voor een goede ondersteuning van de opsporingstaken van politie en Justitie behoeft de functionaliteit van het systeem echter nog verbetering. Zo kan het NSIS niet of nauwelijks beleidsinformatie genereren omdat het niet mogelijk is overzichten bij te houden van ingevoerde, uitstaande en in te trekken signaleringen. Evenmin kunnen in het NSIS opsporingsresultaten en de effecten daarvan vast worden gelegd. Hierdoor is sturing van invoer en inzicht in de resultaten niet mogelijk. De Rekenkamer meent dan ook dat er maatregelen moeten worden genomen om een actueel gegevensbestand te waarborgen. Op dit punt kan meer lering worden getrokken uit de ervaringen met andere opsporingssystemen.

Er zijn maatregelen nodig om de risico’s van inbreuken op de ambtelijke integriteit te beperken. Er zijn meer dan 7000 personen geautoriseerd om de, voor de gesignaleerde vaak waardevolle, gegevens te raadplegen. Het Rekenkameronderzoek wijst verder uit dat soms ingeschakelde apparatuur onbeheerd werd achtergelaten.

De volledigheid van vooral opgenomen persoonssignaleringen schoot tekort. Er bestaan binnen Nederland grote verschillen in de hantering van criteria voor signaleringen. Hierdoor komt het voor dat er tussen de 25 politieregio’s grote verschillen bestaan in aantallen signaleringen. Mede uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid vindt de Rekenkamer dat de verschillen in criteria binnen bepaalde, door Justitie aan te geven grenzen moeten blijven. Daarnaast blijven door het niet oplossen van praktische problemen en onbekendheid met signalerings-criteria, mogelijkheden om het NSIS zinvol in te zetten dikwijls onbenut. De Rekenkamer beveelt aan de voorlichting over de mogelijkheden van NSIS en het overleg over en de afstemming van de criteria op nationaal niveau te verbeteren en expliciete afspraken te maken.

¹ Het Schengenakkoord is in 1985 gesloten tussen België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland. Portugal en Spanje traden later toe. Een NSIS functioneert voor al deze landen vanaf maart 1995. Inmiddels zijn ook Oostenrijk, Italië en Griekenland en recent de vijf Noordse landen tot het akkoord toegetreden. Voor hen functioneert het systeem nog niet.

Het gebruik van het NSIS bij de controle aan de Nederlandse buitengrenzen is nu niet systematisch. In Schengenverband is overeengekomen dat op luchthavens de vreemdelingen met een nationaliteit van buiten de meeste landen van de Europese Unie onderworpen moeten worden aan een grondige controle, waaronder raadpleging van het NSIS valt. Voor transfer- en transitpassagiers gelden afwijkende regels. De Koninklijke Marechaussee voldoet niet aan deze norm voor controle(dichtheid). Zo wordt op Schiphol naar schatting maximaal 22% van de reizigers die met raadpleging van het NSIS zouden moeten worden gecontroleerd, ook daadwerkelijk op deze wijze gecontroleerd, terwijl in delen van het havengebied Europoort soms deze vorm van controle in het geheel niet wordt uitgeoefend. Aan deze afwijkingen van deze norm lag geen zorgvuldige risico-analyse of weloverwogen beleidsmatige aanpak ten grondslag. Bovendien had de Marechaussee geen betrouwbare cijfers over de omvang van de aantallen grondig te controleren personen. De Rekenkamer vindt dat Justitie de Marechaussee op dit punt beter moet aansturen.

Doordat controleresultaten en de effecten daarvan niet systematisch worden vastgelegd is niet goed duidelijk tot welke praktische resultaten de invoering van NSIS heeft geleid.

Omdat het NSIS pas sinds kort in werking is, heeft de Rekenkamer begrip voor een aantal «kinderziekten» in de werking en het gebruik van het systeem. Echter, gelet op de vertrouwelijkheid van de betreffende gegevens en de risico’s die tekortkomingen met zich meebrengen, benadrukt de Rekenkamer het belang van een snelle verbetering van het NSIS en vooral van het gebruik van het systeem.

Een vergelijking tussen het gebruik van het NSIS in Nederland met de NSIS-en in de partnerlanden vond niet plaats. Hiervoor ontbrak de noodzakelijke informatie. De Rekenkamer zal bij haar collegae in de Schengenlanden suggereren soortgelijk onderzoek uit te voeren. Hiermee zou een dergelijke vergelijking op termijn wél mogelijk zijn.

De ministers van Justitie en Defensie hebben laten weten het op de meeste punten eens te zijn met de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer. Zij hebben het voornemen om het overleg over en de afstemming van de criteria voor invoer van gegevens te verbeteren en een extra inspanning te leveren voor intensiever gebruik van het NSIS bij grenscontroles. De Rekenkamer hoopt dat deze voornemens op korte termijn gestalte krijgen.

1 INLEIDING

1.1  Ontstaan van het Nationaal Schengen Informatiesysteem

Het Nationaal Schengen Informatiesysteem (NSIS) is een geautomatiseerd opsporingsregister dat de politionele en justitiële autoriteiten in elk van de Schengenlanden permanent inzicht verschaft in de internationale opsporingsinformatie van de andere partners in het Schengenakkoord. Dit systeem is een uitvloeisel van het in 1985 in het Luxemburgse Schengen gesloten akkoord tussen België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland over de afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke (binnen)grenzen en de versterking van de controle aan de buitengrenzen. Tevens werd besloten tot invoering van een uniforme procedure voor controle en toegang aan de buitengrenzen. Ter compensatie van de weggevallen grenscontroles werd een verdergaande samenwerking op het gebied van de politiële en justitiële taken nodig geacht. Het NSIS is één van de instrumenten daartoe. Elk Schengenland heeft volgens afgesproken specificaties een NSIS ontwikkeld dat via het Centrale Schengen Informatie Systeem (CSIS) in Straatsburg (Frankrijk) is gekoppeld aan de NSIS-systemen van andere Schengenlanden. Het CSIS valt formeel onder verantwoordelijkheid van de Franse minister van Binnenlandse Zaken. Het functionele beheer berust echter feitelijk bij een permanente werkgroep van de Schengenlanden. Spanje en Portugal traden in 1991 toe tot het Schengenakkoord.

Op 26 maart 1995 zijn het Schengenakkoord, de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO) van 1990 en het NSIS in werking getreden. Nadien zijn ook nog Oostenrijk, Italië en Griekenland en de vijf Noordse landen tot het Schengenakkoord toegetreden. Voor hen functioneert het NSIS/CSIS nog niet.

1.2  Opzet van het Nationaal Schengen Informatiesysteem

Doel van elk NSIS is bijdragen aan het handhaven van de openbare veiligheid in de Schengenlanden door het verstrekken van opsporingsinformatie via het systeem. Omdat de meeste artikelen in de uitvoeringsovereenkomst geen rechtstreekse werking hebben, moeten voor de toepassing criteria worden ontleend aan de nationale wetgeving. Zo moet in Nederland bij de uitvoering van artikel 96 (ongewenste vreemdelingen) getoetst worden aan de Nederlandse Vreemdelingenwet. De uiteenlopende rechtsstelsels en -regels van de Schengenlanden zijn ongewijzigd gebleven. Dat geldt bijvoorbeeld voor rechtsregels voor aanhouding van personen en inbeslagname van goederen. Niet alleen het feitelijke maar ook het wettelijk toegestane (politie)optreden op grond van eenzelfde signalering in het NSIS kan dus per land sterk verschillen.

De uniforme procedure voor controle aan de buitengrenzen brengt wel met zich mee dat tussen de Schengenpartners ook inhoudelijk een zekere afstemming van de criteria voor de weigering van toelating van personen moet plaatsvinden.

De minister van Justitie heeft per categorie opsporingsgegevens de voor signalering verantwoordelijke autoriteiten aangewezen. De belangrijkste staan in tabel 1.

Tabel 1 Soorten NSIS-signaleringen

¹ Zie de toelichting in de bijlage waarin de officiële formulering is vermeld.

De signalerende Schengenpartner moet nagaan of het belang van de zaak opneming in het NSIS rechtvaardigt. In Nederland is de invulling van deze globaal gedefinieerde «Schengenwaardigheid» goeddeels toegedeeld aan decentrale autoriteiten. Dit in tegenstelling tot de meeste andere Schengenlanden, waar de verantwoordelijkheid vooral centraal is toegedeeld.

In de SUO staan enige algemene uitgangspunten voor de controle aan de buitengrenzen, die zijn geconcretiseerd in een gemeenschappelijke regeling. Alle personen moeten aan de buitengrenzen zodanig gecontro-leeerd worden dat hun identiteit kan worden vastgesteld. Vreemdelingen van buiten de Europese Gemeenschap dienen een grondige controle te ondergaan. Dit brengt met zich mee dat op de luchthavens van al deze personen de gegevens met het NSIS geconfronteerd moeten worden. Voor transfer- en transitpassagiers bestaan aparte regels. Bij andere buitengrenzen (zeehavens) is bij grote drukte een tijdelijke versoepeling van de grondige controle mogelijk. In beginsel krijgt dan de controle op inkomend verkeer voorrang boven controle op uitgaand verkeer. De doorlaatposten aan de buitengrenzen moeten belangrijke dienstgegevens zoals controleresultaten, NSIS-treffers en aanhoudingen registreren.

1.3 Onderzoeksvragen

De Rekenkamer deed in 1995 en 1996 onderzoek naar het Nederlandse NSIS en het gebruik daarvan. Aanleiding hiervoor waren de vergaande gevolgen die het gebruik van het NSIS kan hebben voor de rechtshandhaving in het algemeen maar ook voor de individuele burger persoonlijk, en in het verleden gesignaleerde systeemproblemen in het CSIS in Straatsburg.

De Rekenkamer hanteerde de volgende onderzoeksvragen. + beschikt het NSIS over de voor een doelmatig gebruik noodzakelijke technische en functionele eigenschappen? + Wordt opsporingsinformatie juist en volledig in het NSIS ingevoerd? + Wordt in het NSIS beschikbare informatie op een systematische wijze gebruikt? + Welke knelpunten doen zich voor en hoe kunnen die worden opgelost?

Op 10 oktober 1996 zond de Rekenkamer haar bevindingen voor commentaar aan de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken en Defensie.

De bewindspersonen van Justitie en Defensie reageerden in november. De minister van Binnenlandse Zaken sloot zich aan bij de reactie van de minister van Justitie.

2 WERKING NATIONAAL SCHENGEN INFORMATIESYSTEEM

2.1  Algemeen

Het NSIS wordt namens de minister van Justitie beheerd door de divisie Centrale Recherche Informatie (CRI) van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). De KLPD-automatiseringsorganisatie is belast met het functioneel, technisch en applicatiebeheer.

Het grootste deel van de invoer in het NSIS vindt plaats door de politieregio’s. De IND zorgt voor de invoer van de signaleringen van ongewenste vreemdelingen. Voor de bevraging zijn naast de politieregio’s en de IND ook de Koninklijke Marechaussee, de Douane en de departementen van Justitie, Binnenlandse en Buitenlandse Zaken aangewezen. Elke politieregio beschikt over minimaal één aansluiting om gegevens via het NSIS in CSIS in te voeren, te muteren of te verwijderen. Daarnaast is er een veelvoud aan aansluitingen waarmee gegevens alleen kunnen worden opgevraagd.

2.2  Technische en functionele eigenschappen

De gebruikers van het systeem zijn in het algemeen tevreden over het technisch functioneren van het systeem. Het NSIS biedt mogelijkheden voor de internationale uitwisseling van opsporingsinformatie die voor de invoering niet bestonden.

Het NSIS biedt niet de mogelijkheid om overzichten te maken van ingevoerde signaleringen. Hierdoor kan bijvoorbeeld een regiokorps geen inzicht verkrijgen in het aantal signaleringen van een bepaalde categorie. Als gevolg hiervan zijn de tijdens het onderzoek gebleken verschillen in categorieën per regio (zie 2.3) onzichtbaar gebleven en is ook corrigerend beleid op dit onderdeel achterwege gebleven. Daarnaast biedt het NSIS geen mogelijkheden de opsporingsresultaten en de effecten daarvan vast te leggen. Doordat ook op andere wijze deze informatie niet is geregistreerd, bestaat er geen duidelijk inzicht in de effecten van het systeem.

Functies zoals overzichten van uitstaande en in te trekken signaleringen, die op uitvoeringsniveau het gegevensbeheer kunnen ondersteunen, ontbreken eveneens. Hierdoor is het voor een regiokorps onmogelijk om na te gaan hoeveel, laat staan welke signaleringen zijn opgegeven. Dit wreekt zich bij het actueel en juist houden van het bestand. Op dit punt werd onvoldoende lering getrokken uit de ervaringen met het Opsporingsregistratiesysteem OPS. Een hoofdreden om OPS-gegevens niet naar het NSIS te converteren was de al jaren geleden geconstateerde bestandsvervuiling als gevolg van veroudering van gegevens (zie 2.3). Op termijn zijn voor het NSIS vergelijkbare risico’s aanwezig.

In het NSIS bevindt zich informatie die voor gesignaleerden en betrokkenen zeer waardevol kan zijn. Aantasting van de ambtelijke integriteit op dit terrein is dan ook niet ondenkbeeldig: meer dan 7000 personen zijn geautoriseerd om informatie uit het systeem op te vragen. Zij zouden de informatie aan derden kunnen doorspelen. Meer dan 500 personen zijn bevoegd om mutaties aan te brengen. Ook kunnen naar schatting nog enkele duizenden personen informatie opvragen via telefoon of mobilofoon.

De Rekenkamer constateerde ter plaatse bij de Koninklijke Marechaussee dat soms na afsluiten van een bevraging de apparatuur onbeheerd ingelogd werd achtergelaten. Bij geen van de bezochte organisaties gebeurde inloggen op eigen naam en password, maar golden gemeenschappelijke toegangscodes. Inmiddels heeft de

Marechaussee maatregelen getroffen om ongeautoriseerd gebruik in dergelijke situaties te voorkomen, zoals een tijdslimiet voor het ongebruikt in stand houden van een lijnverbinding.

De controle op de – vaak telefonische – bevragers in de centrale meldkamers van de politieregio’s bij opvraging van opsporingsgegevens is niet steeds voldoende. Als een niet-geautoriseerd persoon beschikt over politiecommunicatieapparatuur, is het opvragen van NSIS-gegevens zonder veel belemmeringen mogelijk.

Bij het verwijderen van gegevens worden geen controlevragen gesteld. Bij mutaties in het NSIS verdwijnen de oorspronkelijke gegevens omdat die worden overschreven. Er bleken geen overzichten aanwezig van mutatieverslagen van gebruikers die mutaties hebben uitgevoerd. Het KLPD zegde de Rekenkamer toe een onderzoek uit te (doen) voeren naar de beveiliging van het NSIS.

2.3 Invoer gegevens in het nationaal Schengen Informatiesysteem

De signalerende autoriteiten in Nederland moeten zelf inhoud geven aan het begrip «Schengenwaardigheid». Voor de artikelen 97 tot en met 100 (zie tabel 1) moeten het Openbaar Ministerie en de regiopolitie samen afspraken maken over de in de praktijk te hanteren criteria. Tijdens een onderzoek van de CRI in de periode september–december 1994 bleek dat bij 10 van de 25 politieregio’s hierover geen sluitende afspraken waren gemaakt. Bij een tweede onderzoek begin 1996 was dit steeds nog het geval bij zes regio’s. Deze regionale invullingen van Schengenwaar-digheid blijken ook daadwerkelijk tot verschillen in invoer van signalering te leiden. Niet alleen op decentraal niveau, maar ook op centraal niveau bij de CRI waren geen gegevens beschikbaar over het aantal signaleringen per instantie. Op verzoek van de Rekenkamer heeft het KLPD een overzicht van NSIS-signaleringen per politieregio/instantie gemaakt. Hieruit blijkt dat er tussen de regio’s grote verschillen bestaan (zie tabel 2).

Tabel 2 Signaleringen per politieregio

• * 

  Aliassen zijn tweede vermeldingen van eenzelfde signalering bijvoorbeeld in verband met een andere mogelijke schrijfwijze van een naam. Bron: KLPD

Friesland heeft absoluut en relatief de meeste NSIS-signaleringen en de regio IJsselland de minste. Rotterdam-Rijnmond kent het hoogste aantal persoonssignaleringen. Sommige regio’s (Brabant-ZO, ZaanstreekWaterland en Gelderland ZO) voeren niet of nauwelijks persoonssignaleringen in.

Naar categorie signaleringen zijn de verschillen nog groter (zie bijlage). + Signaleringen voor uitlevering komen bij zes regio’s in het geheel niet voor. + Signaleringen voor vermissing van minderjarigen komen bij negen regio’s niet voor. + Signaleringen om informatie te verkrijgen over een verblijfplaats komen overwegend van één regio. + Signaleringen van vuurwapens komen in vijf regio’s niet voor. + Signaleringen voor uitgegeven identiteitsdocumenten komen in drie regio’s niet voor. Friesland heeft de meeste (3956) en zorgt alleen voor 31% van die signaleringen. + Signaleringen voor blanco identiteitsdocumenten komen in twintig regio’s niet voor. Twente heeft de meeste (63) en zorgt alleen voor

62% van die signaleringen. + Signaleringen voor gestolen bankbiljetten komen in veertien regio’s

niet voor. Zeeland heeft de meeste (64) en zorgt alleen voor 27% van die signaleringen.

Deze verschillen in de signaleringspraktijk ontstonden onder meer door het ontbreken van overleg over normen voor signaleringen. Bij de uitvoering van art 96 SUO (weigeren van toegang) heeft de IND (als enige niet gedecentraliseerde uitvoerder op dit terrein) wel landelijke richtlijnen uitgevaardigd voor de invoer van signaleringen. Niettemin bleken er ook tussen de IND-districten verschillen in uitvoering.

In het NSIS zijn vooral nieuwe signaleringen ingevoerd en is slechts een deel van de gegevens uit het OPS geconverteerd omdat de informatie in dit bestand verouderd was. Dit heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat in het NSIS in mei 1996 ongeveer 2000 ongewenste vreemdelingen stonden gesignaleerd, terwijl in het OPS, vóór de conversie, een veelvoud (ruim 17 000) hiervan was ingevoerd. Inmiddels zijn de meeste ongewenste vreemdelingen niet meer in het OPS opgenomen omdat het NSIS deze functie grotendeels heeft overgenomen.

De Rekenkamer heeft geen onderzoek ingesteld naar de verschillen tussen de Nederlandse signaleringen in het NSIS en de signaleringen in de systemen van de andere Schengenpartners.

2.4 Opvraag gegevens uit Nationaal Schengen Informatiesysteem

Het gebruik van NSIS-informatie vindt vooral plaats door matching. Dit naast elkaar leggen van eigen en NSIS-gegevens per waarnemings- en signaleringscategorie kan leiden tot zogenaamde treffers. Aan het Schengenjaarrapport over maart 1995 tot en met maart 1996 waren enige internationale gegevens over treffers toegevoegd.

Tabel 3: Nederlandse SIS-treffers in 1995

SUO-artikelen

95

96¹

97/98

99

100

TOTAAL                                                                                               1782                                        998

¹  Deze aantallen hebben alleen betrekking op treffers die via het KLPD zijn verwerkt.

²  De in artikel 96 vermelde treffers die door Nederlandse autoriteiten op basis van een Nederlandse signalering zijn vastgesteld zijn ook als treffer aangemerkt. Bron: Schengenjaarrapport 1995

De vervolgacties op deze treffers zijn niet systematisch verzameld. Gegevens over de uiteindelijke effecten van het systeem zijn slechts op onderdelen beschikbaar. Er is dus geen uitspraak mogelijk over het effect en/of het rendement van het in gebruik nemen van het NSIS (zie ook 2.6).

In Schengen-verband bestaan bindende afspraken over de omvang en reikwijdte van de «grondige controles» aan de buitengrenzen. De Koninklijke Marechaussee heeft echter geen betrouwbare cijfers over de omvang van de aantallen grondig te controleren personen (inclusief raadpleging van het NSIS) voorhanden, voor de luchthavens, noch voor de zeehavens. Zo waren voor Schiphol, de belangrijkste buitengrens, de aantallen grondig te controleren inkomende passagiers alleen bij benadering aan te geven. De Rekenkamer vroeg verantwoordelijke Marechaussee-functionarissen aan te geven hoeveel van de grondig te controleren passagiers daadwerkelijk met het NSIS werden geconfronteerd. De schattingen liepen uiteen van 0 tot 80%.

Zo werd in delen van Europoort soms in het geheel niet op deze wijze controle uitgeoefend, terwijl voor Rotterdam Airport het percentage op 80 werd geschat. Voor Schiphol liepen de schattingen uiteen van 5 tot 22%. De norm van 100% controle met raadpleging van het NSIS werd dus nooit gehaald. De verschillen in controledichtheid aan de buitengrenzen werden vooral veroorzaakt door praktische zaken als de lokale beschikbaarheid van personeel en apparatuur. Een goed onderbouwd landelijk beleid voor de controle aan de diverse buitengrenzen aan de hand van gekwantificeerde gegevens ontbrak bij Justitie en de Marechaussee. Deze laatste bezat bovendien geen duidelijke richtlijn hoe om te gaan met piekbelasting bij de controleposten op de luchthavens, waar volgens de internationale afspraken geen tijdelijke versoepeling van de norm kan worden gehanteerd. Ook voor het stellen van prioriteiten bij de grenscontrole op lokaal niveau zijn geen andere criteria of algemeen beleid geformuleerd dan prioriteit voor controle op inreispassagiers boven uitreizende passagiers.

Volgens de internationale afspraken moeten de doorlaatposten aan de buitengrenzen een inzichtelijke registratie bijhouden, onder meer van de aantallen door confrontatie met het NSIS gevonden treffers. Over 1995 bleek de Marechaussee niet aan deze eis te voldoen. Sinds eind 1995 wordt op de luchthaven Schiphol een geautomatiseerd overzicht van NSIS-treffers bijgehouden.

Betrouwbare en vergelijkbare informatie over de controledichtheid en (de gevolgen van) treffers aan de buitengrenzen van andere Schengen-landen was niet voorhanden.

2.5 Knelpunten per signaleringscategorie

2.5.1  Uitlevering personen

Het Openbaar Ministerie is de signalerende autoriteit bij verzoeken tot uitlevering. Nederland had medio mei 1996 152 verzoeken om uitlevering in het NSIS geregistreerd staan. Jaarlijks doet Nederland ongeveer 50 verzoeken om uitlevering.

Het overgaan tot een uitleveringsverzoek en het opnemen daarvan in het NSIS is sterk afhankelijk van het initiatief en de ervaringen van individuele functionarissen. Per arrondissement bestaan grote verschillen in opvatting over en gebruik van dit instrument. Er bleek onduidelijkheid te bestaan over hoe in een aantal situaties zou moeten worden gehandeld. Zo wordt iemand die na proefverlof niet terugkeert naar zijn gevangenis-of TBS-inrichting, soms gesignaleerd voor uitlevering en soms voor vermissing.

2.5.2  Weigeren van toegang

De IND is de signalerende autoriteit voor het weigeren van toegang. De Schengen Uitvoeringsovereenkomst verstaat onder een vreemdeling: een persoon die geen onderdaan is van één der lidstaten van de Europese Gemeenschap. Voor het weigeren van toegang van vreemdelingen zijn drie gronden: + veroordeling wegens een strafbaar feit dat met een vrijheidsstraf van tenminste één jaar strafbaar is gesteld; + een ernstig vermoeden dat de betrokkene zware misdrijven heeft gepleegd; + een maatregel in het kader van de Vreemdelingenwetgeving,

bijvoorbeeld een maatregel tot verwijdering. Hiervoor heeft de IND landelijke richtlijnen uitgevaardigd.

Door technische problemen met het NSIS konden enkele IND-districten aanvankelijk nauwelijks signaleringen invoeren. Van andere mogelijkheden van technische informatie-uitwisseling, zoals per fax, is geen gebruik gemaakt. Over geheel 1995 zijn hierdoor slechts 111 ongewenste vreemdelingen in het systeem ingevoerd. De IND heeft deze problemen inmiddels opgepakt. Zo worden sinds kort bij systeemproblemen signaleringsgegevens door IND-medewerkers bij de CRI ingebracht. Op 15 mei 1996 waren de gegevens van 2 022 vreemdelingen in het NSIS ingevoerd.

De mogelijkheid om een vreemdeling voor het gehele Schengengebied te signaleren was bij veel politieregio’s onvoldoende bekend, ondanks themadagen en workshops van de IND. Zo waren diverse regiokorpsen niet op de hoogte van de mogelijkheid dat bepaalde buitenlandse verdachten en/of veroordeelden (al dan niet na het uitzitten van hun straf) uit Nederland kunnen worden verwijderd en aansluitend in het NSIS kunnen worden geregistreerd voor het weigeren van toegang tot het Schengengebied. De IND vindt dat het initiatief hiervoor (conform de regelgeving) van de betrokken politieregio moet komen. Als de regio tijdig een dergelijke signalering bij de IND aanvraagt, is verwijdering aansluitend op het uitzitten van de straf mogelijk. Bijkomend probleem is dat betrokken persoon vaak al lang de regio heeft verlaten, bijvoorbeeld doordat hij elders was gedetineerd. De regio’s beschikken hierdoor niet over de informatie om een tijdige aanvraag bij de IND in te dienen.

Duitsland en Frankrijk hanteren andere normen voor het signaleren van vreemdelingen dan Nederland. Welke normen deze landen hanteren was echter niet bij de IND bekend. Navraag in deze landen leerde dat in Frankrijk iedere aanzegging aan een buitenlander om het land te verlaten tot signalering leidt als de betrokkene zich niet binnen tien dagen bij een grensovergang afmeldt. In Duitsland leidt een afwijzing van een asielaanvraag of verblijfsvergunning tot signalering als iemand onvindbaar is. Hierdoor heeft Nederland een goed inzicht in de in Duitsland afgewezen asielverzoeken maar omgekeerd is dat niet het geval. Weliswaar zijn er internationale afspraken gemaakt over de uitwisseling van dergelijke gegevens, maar de procedure wordt alleen in individuele gevallen gebruikt. Gevolg hiervan kan zijn dat een in Nederland afgewezen asielzoeker meer kans maakt in Duitsland dan andersom.

Het afgelopen jaar is regelmatig gebleken dat vreemdelingen die in Nederland over een verblijfsstatus beschikken door andere landen, met name door Duitsland, nog in het NSIS zijn gesignaleerd. Het overleg over het intrekken van die Duitse signaleringen leidde tot een aanzienlijk tijdsbeslag bij het KLPD. In het merendeel van de gevallen betrof het statusverleningen van voor 26 maart 1995. De nieuwe uitvoeringsregels lossen dit probleem op omdat nu voorafgaand aan een statusverlening de buitenlandse signaleringen in het NSIS moeten worden geraadpleegd.

2.5.3 Vermiste personen

De meeste vermiste personen (90%) zijn binnen een week weer terecht. Daarom wordt gewoonlijk enige tijd gewacht met invoer in het NSIS. De afhandeling van de aangifte van een vermissing verschilt per korps en arrondissement.

Jaarlijks komen volgens een schatting van de CRI bij de politie circa 16 000 meldingen van vermiste personen binnen. Maar een klein deel hiervan (305) komt in het NSIS terecht.

Het aantal langdurig vermisten van de laatste twintig jaar wordt geschat op honderd. Het is niet zeker dat zij allemaal in het NSIS zijn opgenomen omdat daarvan in het verleden geen betrouwbare vastlegging is bijgehouden. Ook nu is daarvoor nog geen standaard-procedure opgesteld. De CRI beveelt aan om vermiste kinderen onder twaalf jaar steeds direct in het NSIS in te voeren en overige personen pas na 24 uur. Uitzondering hierop zijn signaleringen voor bewoners van internaten, die alleen in het OPS worden opgenomen. De reden hiervoor is dat internaten in het verleden niet steeds bereid waren een vermiste pupil uit het buitenland op te halen. Daarom worden vermiste minderjarigen uit inrichtingen in diverse regio’s niet meer internationaal gesignaleerd.

2.5.4  Vaststellen verblijfplaats en controleren van personen

Artikel 98 van de SUO biedt de mogelijkheid om een persoon te signaleren om zijn verblijfplaats vast te stellen. Deze opsporings-mogelijkheid is vooral van belang voor justitiële autoriteiten die documenten moeten uitreiken aan een persoon van wie de verblijfplaats onbekend is. Op grond van artikel 99 kan een persoon worden gesignaleerd die verdacht wordt van strafbare feiten, maar over wie voor vervolging (aanvullend) bewijsmateriaal moet worden verzameld.

Beide signaleringsmogelijkheden worden in Nederland weinig gebruikt (medio mei 1996: 35 respectievelijk 11 personen) omdat Nederland zich consequent houdt aan het uitgangspunt om alleen grensoverschrijdende criminaliteit internationaal te signaleren. Andere landen nemen een ander standpunt in, zodat bijvoorbeeld Frankrijk in maart 1996 7 722 personen op grond van artikel 99 had gesignaleerd.

2.5.5  Voertuigen en voorwerpen

De Nederlandse signaleringen van voertuigen en voorwerpen hebben vooral betrekking op gestolen auto’s (mei 1996: 27 748 auto’s). Harde cijfers over de aantallen gestolen auto’s ontbreken. De schattingen lopen uiteen van 28 000 tot 44 000 per jaar. 65% komt binnen enkele dagen weer terecht (joy-riding, lenen). Uiteindelijk komt 85% weer terecht.

In Nederland is het, in afwijking van de meeste andere Schengenlanden, niet mogelijk om een gestolen auto in beslag te nemen als de houder ervan te goeder trouw is. Een NSIS-signalering voor een gestolen auto hoeft dus op zich geen reden te zijn voor inbeslagname van het voertuig of aanhouding van de inzittenden. Op dit punt bleken de handelwijzen van de regio’s en de arrondissementen te verschillen. Zo is er een regio die meent dat bij een internationale NSIS-signalering sowieso sprake is van een impliciet internationaal rechtshulpverzoek en dat op grond daarvan inbeslagname mogelijk is. Deze regio onderzoekt dus niet of de houder van een gestolen auto te goeder trouw is.

2.6 Effecten van het Nationaal Schengen Informatiesysteem

De effecten van de opsporingsresultaten worden niet systematisch verzameld. Gegevens over de uiteindelijke effecten van het systeem zijn alleen voor de treffers bij signaleringen van ongewenste vreemdelingen bekend. Volgens de IND leidde 80% van de 109 treffers op Nederlandse signaleringen in het buitenland tot weigering of verwijdering. Verwijdering bleef achterwege wanneer betrokkene al een verblijfsstatus bleek te hebben.

Omgekeerd leidde 48% van de 570 treffers in Nederland op buitenlandse signaleringen tot het weigeren van toegang tot Nederland of het verwijderen uit Nederland. In 103 gevallen werd het betrokken Schen-genland verzocht de signalering in te trekken omdat Nederland de betreffende persoon wilde toelaten. In 60% van de zaken die de IND in 1995 in behandeling had was begin 1996 echter nog geen beslissing genomen. Deze achterstand zou volgens de IND inmiddels gereduceerd zijn tot een aanvaardbare werkvoorraad.

Gegevens over de effecten van de opsporingsresulaten van andere signaleringsartikelen ontbreken. Een en ander verhindert uitspraken over het effect en/of het rendement van het in gebruik nemen van het NSIS.

3 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Hoewel het Nationaal Schengen Informatie Systeem (NSIS) in technische zin goed werkt, behoeft de benutting ervan verbetering. Voor een goede sturing van het gebruik en een verantwoord gegevensbeheer moeten bepaalde functies aan het systeem worden toegevoegd, zoals overzichten van uitstaande signaleringen, en van opsporingsresultaten en de effecten daarvan. Ook de beveiliging van de gegevens moet worden verbeterd.

Er bestaan tussen de betrokken autoriteiten in Nederland grote verschillen in het gebruik van het systeem, vooral bij de criteria voor het invoeren van signaleringen. De Rekenkamer vindt, mede vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, dat deze verschillen binnen bepaalde, door Justitie aan te geven grenzen moeten blijven. Deze beleidsmatige concensus ontbreekt nu echter. Daardoor is tussen de signalerende instanties, vooral tussen de politieregio’s, sprake van onevenwichtigheden in de invoer. Sommige regio’s voeren op bepaalde categorieën geen signaleringen in en op andere juist heel veel. Bij de meeste signaleringscategorieën is de invoer niet volledig. Het signa-leringsbeleid van de IND voor het weigeren van vreemdelingen is conform de Nederlandse criteria, maar in de uitvoering zijn er verschillen tussen de IND-districten. De politie-regio’s zijn ook vaak onvoldoende op de hoogte van de mogelijkheden van het NSIS. Ook de bestaande procedures veroorzaken het niet of niet volledig benutten van het NSIS. De voorlichting door de IND heeft kennelijk nog niet het gewenste effect gesorteerd. Verder is bij de start van het NSIS het systeem maar met een deel van de relevante gegevens uit het Nederlandse opsporingsysteem OPS gevuld in verband met de vervuilde gegevens in dit systeem.

Daarnaast bleek dat de CRI de regio’s aanbeveelt vermiste pupillen uit tehuizen niet meer internationaal via het NSIS te signaleren. De praktische problemen bij de repatriëring van teruggevonden pupillen vanuit het buitenland hebben de betrokken autoriteiten tot nu toe niet kunnen oplossen.

Aan de buitengrenzen, waar het meest gebruik wordt gemaakt van het systeem, is het gebruik van NSIS niet systematisch genoeg en voldoet het gebruik niet aan de internationaal overeengekomen norm van controledichtheid.

De controlebevindingen en vervolgacties worden bovendien niet systematisch vastgelegd waardoor niet duidelijk is tot welke praktische resultaten de invoering heeft geleid.

Het geheel overziende meent de Rekenkamer dat – ruim een jaar na het in gebruik nemen van het systeem – het NSIS nog niet de rol vervult die het kan en moet vervullen. Zij beveelt daarom aan: + voorzieningen te treffen om een effectief gegevensbeheer mogelijk te maken; + het overleg over en de afstemming van de criteria op nationaal niveau te verbeteren en daarover expliciete afspraken te maken; + beleid te ontwikkelen voor het gebruik van NSIS bij de grenscontrole door de Koninklijke Marechaussee; + het OPS op te schonen en het NSIS aan te vullen met alle relevante gegevens uit het OPS.

4 REACTIES MINISTERS EN NAWOORD REKENKAMER

4.1  Minister van Justitie

De minister merkt op dat zij een scherp geformuleerd onderzoeksdoel, zoals de vraag naar de kosteneffectiviteit van het NSIS, en de daaruit af te leiden toetsingscriteria in het onderzoeksrapport mist.

Zij vindt, evenals de Rekenkamer, dat in de functionaliteit van het NSIS verbeteringen mogelijk zijn, maar komt op dit punt tot een positiever oordeel. Bij de rol van de IND plaatst de minister twee opmerkingen. In de eerste plaats past de IND in het signaleringsbeleid de Nederlandse criteria (signaleringscategorieën) onverkort en veelvuldig toe. Daarnaast meent zij dat de voorlichting door de IND wel degelijk effectief is. Zij moet echter niet als eenmalige exercitie worden beschouwd maar als een terugkerende inspanning.

In reactie op de aanbevelingen deelt de minister mee dat inmiddels voorzieningen worden getroffen om een effectief gegevensbeheer mogelijk te maken. Het gaat om verbetering van onder meer het NSIS en het OPS. Een en ander is meegenomen in de werkplanning van het betreffende onderdeel van het KLPD voor 1997.

De aanbevelingen van de Rekenkamer om het overleg over en de afstemming van de criteria voor de signalering op nationaal niveau te verbeteren neemt de minister over. Zij zal het College van procureursgeneraal vragen richtlijnen op te stellen.

Het beleid voor het gebruik van NSIS bij de grenscontrole door de Koninklijke Marechaussee is ontwikkeld en wordt regelmatig aangepast en verfijnd. Knelpunten in de uitvoering zijn onderwerp van overleg op regionaal niveau tussen de IND en de Marechaussee.

Naar aanleiding van de bestandsvervuiling van het OPS is een werkgroep ingesteld, die maatregelen heeft genomen waardoor de vervuiling van OPS inmiddels is afgenomen. Waar de basis van vervuiling van OPS lag in de structuur van de relatie tussen de politie en de CRI, is gekozen voor een andere invoerstructuur bij NSIS, namelijk door de regionale korpsen. In die zin is er «geleerd». De klpd werkt aan de verdere reductie van de bestandsvervuiling.

De minister plaatst nog een kanttekening bij de vermeende onvolledigheid van vooral de opgenomen persoonssignaleringen, veroorzaakt door onvolledige conversie van OPS-gegevens. Die conversie betrof echter alleen relevante, dus Schengenwaardige persoonssignaleringen. Omdat het OPS werd opgeschoond, was volgens de minister dan ook geen sprake van tekortschieten.

4.2  Minister van Defensie

De minister merkt op het onderzoek te beschouwen als ondersteuning voor bepaalde maatregelen. Hij deelt mee dat de regering tijdens de Algemene Beschouwingen over de begroting voor 1997 toezeggingen heeft gedaan over extra inspanningen voor verbetering van grenscontroles. Op dit moment beziet de Ministerraad hoe hij deze toezeggingen kan invullen, waarmee het mogelijk moet zijn de vastgestelde norm te bereiken. Voor de tussenliggende periode zijn in samenwerking met Justitie reeds additionele maatregelen getroffen. Aan de opheffing van de knelpunten en het stellen van prioriteiten bij de grenscontrole liggen volgens de minister wel degelijk beleid en weloverwogen risicoanalyse ten grondslag. Voorbeelden hiervan zijn pre-boarding checks en gate-observaties en -controles.

De minister onderkent de problemen met piekbelasting bij de controleposten op de luchthavens. De grenscontrole op Schiphol staat echter voortdurend onder spanning, onder meer om de «minimum connect time» zo kort mogelijk te houden. In overleg met Schiphol en de minister van Justitie wordt het beleid regelmatig aangepast en verfijnd. Zo wordt thans bezien of het internationale beleid ten aanzien van de verplichte controle van kinderen kan worden aangepast.

Ten aanzien van de opmerking dat de Marechaussee over 1995 niet aan de eis om NSIS-treffers te registreren voldeed, merkt de minister op dat dit alleen voor Schiphol gold. Met het sinds eind 1995 geautomatiseerd bijhouden van NSIS-treffers op deze luchthaven worden de controlebevindingen en vervolgacties op alle doorlaatposten van de Marechaussee systematisch vastgelegd.

De Rekenkamer constateert in haar rapport dat het geschatte percentage grondig gecontroleerde passagiers voor Schiphol 22% bedraagt. De minister wijst erop dat tijdens het ambtelijk overleg het ministerie gegevens heeft overhandigd, waaruit blijkt dat dit percentage minimaal 65 bedraagt.

4.3 Nawoord Rekenkamer

Het feit dat gegevens in het NSIS decentraal door politieregio’s worden ingevoerd is volgens de Rekenkamer geen garantie tegen bestandsvervuiling. Vervuiling kan alleen voorkomen worden wanneer duidelijke criteria bestaan voor het invoeren en het schonen van gegevens en wanneer het systeem voldoende mogelijkheid biedt voor controle van gegevens.

Over het percentage grondig gecontroleerde passagiers op Schiphol merkt de Rekenkamer op dat een betrouwbaar cijfer vooralsnog ontbreekt. Het door haarzelf genoemde percentage van 22 berust op schattingen van betrokken functionarissen, terwijl de 65% controledichtheid die van de zijde van het Ministerie van Defensie is gemeld, betrekking heeft op uitsluitend de controle van volwassen mannen.

Voorts merkt de Rekenkamer op dat het NSIS ten tijde van het onderzoek nog maar kort functioneerde en een deel van de geconstateerde problemen wellicht als kinderziektes moet worden beschouwd. Dit neemt niet weg dat duidelijke verbeteringen in het beheer en het gebruik van het systeem nodig zijn om de effectiviteit ervan te bevorderen. Zij meent daarom dat de voornemens van de ministers om de afstemming van de criteria voor invoer van gegevens te verbeteren en een extra inspanning te leveren voor intensiever gebruik van het systeem bij grenscontroles, op korte termijn gestalte moeten krijgen.

De minister vraagt tenslotte waarom geen kosteneffectiviteitsonderzoek is uitgevoerd. De Rekenkamer wijst erop dat dit aanvankelijk wel de bedoeling was maar dat daartoe gegevens bekend moeten zijn, die onder meer blijkens het wél uitgevoerde onderzoek er thans niet zijn. De Rekenkamer voegt daaraan toe, dat uiteindelijk tevens is afgezien van een voor de hand liggende internationale vergelijking van gebruik van verschillende NSIS-sen met elkaar. Vanuit de optiek van het Nederlandse NSIS is een dergelijke vergelijking pas zinvol als de Nederlandse opzet uitgekristalliseerd is, als de verschillen in invoer van gegevens en benutting tussen de regio’s binnen aanvaardbare grenzen zijn gebracht en als systematisch inzicht bestaat in de controle-intensiteit, bevindingen en vervolgacties van de Nederlandse posten binnen het Schengengebied.

Een en ander geeft de Rekenkamer wel aanleiding haar collegae in de Schengenlanden te suggereren een soortgelijk onderzoek te doen naar het eigen NSIS. Komt op termijn bijvoorbeeld via die weg dergelijk vergelijkingsmateriaal beschikbaar dan zal zowel inzicht in de kosteneffectiviteit als meer in het algemeen internationale vergelijking tot de mogelijkheden gaan behoren.

Toelichting bij de signaleringen

De voorwerp- en persoonsignaleringen – inclusief aliassen (tweede vermelding van eenzelfde signalering in verband met een andere schrijfwijze van een naam) – hebben betrekking op de volgende categorieën, gerubriceerd overeenkomstig de corresponderende artikelen in de Schengen Uitvoeringsovereenkomst:

art. 95: gegevens over personen van wie aanhouding wordt verzocht in verband met uitlevering art. 96: gegevens over vreemdelingen die met het oog op weigering van toegang worden gesignaleerd art. 97: gegevens over vermiste personen of personen die ter bescherming van zichzelf of ter voorkoming van gevaar in voorlopige bewaring moeten worden gesteld. Dit betreft volwassenen (V) en minderjarigen (M)

art. 98: gegevens over personen waarvan de woon- of verblijfplaats dient te worden opgenomen art. 99: gegevens over personen of voertuigen met het oog op onopvallende of juist gerichte controle. Conform art. 99.2 is deze signalering toegestaan met het oog op het beletten van strafbare feiten en ter voorkoming van gevaar voor de openbare veiligheid. Conform art. 99.3 is dit toegestaan met het oog op de veiligheid van de Staat.

art. 100: gegevens over voorwerpen die met het oog op inbeslagneming of als bewijsmateriaal in een strafprocedure worden gezocht. Het betreft gestolen, verduisterde of vermiste voertuigen (inclusief aanhangers en caravans), vuurwapens, blanco documenten, op naam gestelde indenti-teitsdocumenten en identificeerbare bankbiljetten.