Voorstel van wet, memorie van toelichting en bijlagen - Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 1996 - Hoofdinhoud

Dit voorstel van wet i is onder nr. 1-3 toegevoegd aan wetsvoorstel 24400 V - Vaststelling begroting Buitenlandse Zaken 1996.

Officiële titel	Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 1996; Voorstel van wet, memorie van toelichting en bijlagen
Document­datum	19-09-1995
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST10191
Kenmerk	24400 V, nr. 1-3
Van	Buitenlandse Zaken Ontwikkelingssamenwerking
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1995–1996

24 400 V

Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 1996

Nr. 1

VOORSTEL VAN WET

19 september 1995

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat ingevolge artikel 105 van de Grondwet de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Rijk bij de wet moet worden vastgesteld en dat in artikel 1 van de Comptabiliteitswet wordt bepaald welke begrotingen tot die van het Rijk behoren;

Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

Artikel 1

De begroting van de uitgaven van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 1996 wordt vastgesteld, zoals blijkt uit de bij deze wet behorende begrotingsstaat, onderdeel uitgaven en verplichtingen.

Artikel 2

De begroting van de ontvangsten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 1996 wordt vastgesteld, zoals blijkt uit de bij deze wet behorende begrotingsstaat, onderdeel ontvangsten.

Artikel 3

Deze wet treedt in werking met ingang van 1 januari van het onderhavige begrotingsjaar. Indien het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst, wordt uitgegeven op of na deze datum van 1 januari, treedt zij in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van dat Staatsblad en werkt zij terug tot en met 1 januari.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

Gegeven

De Minister van Buitenlandse Zaken,

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Begrotingsstaat behorende bij de Wet van ............ 19.., Stb. . .....

Begroting 1996,

Ministerie van Buitenlandse Zaken (V)

Onderdeel uitgaven en verplichtingen (bedragen x f 1000)

(1)

Art.

Omschrijving

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

01

02

03

TOTAAL

Internationale betrekkingen

01        Uitgaven samenhangende met de Verenigde Naties en de daarmee samenhangende organisaties en het Internationale Rode Kruis

02        Uitgaven samenhangende met de Atlantische samenwerking en veiligheidszaken

03        Uitgaven samenhangende met de Europese Samenwerking, waaronder de OESO en de Raad van Europa

04        Subsidies en bijdragen

05        Voorlichting en internationale culturele betrekkingen

06        Hulp in noodsituaties

07        Rentesubsidies voortvloeiende uit door de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO) onder garantie van de Staat verstrekte leningen aan Turkije

08        Verleende garantie voor door de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO) verstrekte leningen van f 76,75 mln aan Turkije

12 MATRA-programma 14 Veiligheidsbeleid

Samenwerking met ontwikkelingslanden

05 Deskundigenprogramma’s 08 Hulp aan Suriname

11        Europees Ontwikkelingsfonds

12        Specifieke multilaterale inititiatieven

13        Medefinanciering van projecten van particuliere organisaties

14        SNV-programma

15        Opvang van vluchtelingen en asielgerechtigden alsmede asielzoekers in Nederland

17        Rentesubsidies an apparaatskosten NIO en FMO

18        Huisvesting ontwikkelingssamenwerking

19        Inspectie ontwikkelingssamenwerking te velde

20        Subsidie aan instituten

21        Voorlichting, bewustwording en advisering inzake ontwikkelingssamenwerking

31 700

30 700

8

(1)

Art.

Omschrijving

Oorspronkelijk vastgestelde begroting verplichtingen *)

uitgaven

04

05

22        Garanties op door de NIO vanaf 1971 verstrekte leningen aan ontwikkelingslanden inclusief in 1996 door garanties gedekte te verstrekken kapitaalmarktleningen

23        Overige garanties op aan ontwikkelingslanden verstrekte leningen

24        Uitgaven voortvloeiende uit het verlenen van een garantie voor de middelenvoorziening van de NIO

25        Tijdelijke financiering van door de NIO uit eigen middelen met garantie van de Staat te verstrekken leningen aan ontwikkelingslanden

27        Onderzoek en technologie

28        Vrouwen en ontwikkeling

29        Stedelijke armoedebestrijding

30        Bedrijfsleven en ontwikkeling

32        Betalingsbalanssteun en schulden

33        Noodhulp

34        Programma-ondersteuning en -vernieuwing

36        Multilaterale fondsen en programma’s

37        Internationaal onderwijs 43 Garanties ten behoeve van Suriname

45        Milieubeleid in OS-landen

46        Landenprogramma Azie¨

47        Landenprogramma Afrika

48        Landenprogramma Latijns-Amerika

Afdracht aan de EU

01 Vierde eigen middel

Diplomatieke Vertegenwoordigingen

01        Personeel en Materieel

02        Gebouwen buitenland

6 253

Memorie

35 000 Memorie

Memorie

*) In de kolom «verplichtingen» worden geen (sub)totalen opgenomen.

Ons bekend,

De Minister van Buitenlandse Zaken,

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Begrotingsstaat behorende bij de Wet van .......... 19.., Stb. ...

Begroting 1996

Ministerie van Buitenlandse Zaken (V)

Onderdeel ontvangsten (bedragen x f 1000)

(1)

Art.

Omschrijving

Oorspronkelijk vastgestelde begroting ontvangsten

TOTAAL

01                       Algemeen

01        Personeel en Materieel 03 Rente-ontvangsten over banksaldi alsmede over verleende voorschotten aan het personeel 06 Doorberekening subsidies en bijdragen aan andere ministeries

02                       Internationale betrekkingen

03 Restituties bijdragen aan internationale organisaties

03                       Internationale samenwerking

02        Inkomsten uit leningen verstrekt aan ontwikkelingslanden

03        Restituties door NIO van garantiebetalingen in afgesloten dienstjaren

04        Tijdelijke financiering van de NIO

05        Diverse ontvangsten

05                       Diplomatieke vertegenwoordigingen

01        Personeel en Materieel

02        Kanselarijrechten en paspoortgelden

102 217

7 406

621

250 6 535

Memorie

Memorie

57 303

37 398

Memorie

Memorie

19 905

37 508

9 750 27 758

Ons bekend,

De Minister van Buitenlandse Zaken,

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1995–1996

24 400 V

Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 1996

Nr. 2

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

INHOUDSOPGAVE

VII.

II.

1.

2.

2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

2.5.

2.6.

2.7.

III.

• 1. 

  2.

• 4. 

  5. 6.

IV.

1.

• 2. 

  3.

• 4. 

  5.

V.

VI.

• 1. 

  2. 3. 4.

ANALYSE: HET VERANDERENDE WERELDBEELD

BETREKKINGEN MET LANDEN EN

• 1. 

  2. 3.

4.

VIII. IX.

VLUCHTLINGENVRAAGSTUK, ASIELBELEID, VRIJ VERKEER VAN PERSONEN, CONSULAIRE AANGELEGENHEDEN          53

Asiel-, vluchtelingen- en migratiebeleid            53

Vrij verkeer van personen, Schengen                54

Bestrijding internationale georganiseerde misdaad                                                               55

Consulaire aangelegenheden                             55

MILIEUBEHEER                                                 57

CULTURELE SAMENWERKING EN VOORLICHTING BUITENLAND                     61

I.

4

3.

3.2.

3.3.

3.4. 3.5.

• 4. 

  4.1.

4.2.

4.3.

4.4

5.

5.1.

5.2.

5.3.

6.

6.1.

6.2.

6.3.

6.4.

B.

1.

1.1.

1.1.1.

1.1.2.

1.1.3.

1.2.

1.3.

1.4.

1.5.

1.5.1.

1.5.2. 1.5.3. 1.5.4.1.

1.5.4.2.

1.5.5.

1.5.6.

1.5.7. 1.5.8. 1.6. 1.6.1.

1.6.2.

1.6.3.

1.7.

1.8. 1.8.1. 1.8.2. 1.8.3.

1.9. 1.9.1. 1.9.2. 1.10.

1.10.1.

1.10.2.

Evaluaties van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking: resultaten en terugkoppeling

Internationale richtlijnen en hun betekenis voor het Nederlandse beleid Verbetering van beheer De hoogte van de hulp in historisch perspectief: normvervaging of normvervanging?

Kwaliteit en kwantiteit: nieuwe accenten De ontschotting van de ontwikkelingssamenwerking

Financiële aspecten van internationale samenwerking in toekomstperspectief Verdergaande kwaliteitsverhoging van de hulp

Het landen- en sectorbeleid Beheer Evaluatie Financieel beheer Volume- en prestatiegegevens Begroting 1996 en meerjarenplan Uitvoering begroting 1994 Uitvoering begroting 1995 Begroting 1996 Meerjarenplan

Categorie- c.q. artikelsgewijze toelichting Ontwikkelingssamenwerking

Speciale programma’s (Categorie I) Milieubeleid in ontwikkelingslanden Algemeen

Milieu-activiteiten en -bijdragen MILIEV-programma Onderzoek

Vrouwen en Ontwikkeling Stedelijke armoedebestrijding Programma Bedrijfsleven en Ontwikkeling (Categorie 1b)

Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) Speciale programma’s FMO Programma Uitzending Managers (PUM) Bevordering export van ontwikkelingslanden (CBI)

Bijdrage Internationaal Trade Centre (ITC) Wet Herverzekering Investeringen Particuliere Ontwikkelings- en Participatiemaatschappijen (POPM’s) Ontwikkelingsrelevante exporttransacties Bedrijfsmatige Technische Bijstand Internationaal Onderwijs (Categorie Ic) Academisch Samenwerkingsprogramma (ASP)

Nederlands Fellowships Programma (NFP)

Directe Steun aan Opleidingsinstituten in Ontwikkelingslanden (DSO) Betalingsbalanssteun/Schulden (Categorie Id)

Noodhulp (Categorie Ie) Humanitaire noodsituaties Noodhulp aan niet DAC-landen Activiteiten met betrekking tot mensenrechten en democratiseringsgsprocessen Deskundigenprogramma’s (Categorie If) Voorbereiding/opleiding en begeleiding Uitzending deskundigen Programma-ondersteuning en vernieuwing (Categorie Ig)

Project- en programmavoorbereiding en begeleiding Kleine Ambassade Projecten (KAP)

1.10.3.

Gemeente Initiatieven en Kleine Plaatselijke Activiteiten                                                   240 Doelbijdragen en speciale activiteiten               242 Cultuurprogramma                                             242 Communicatieprogramma                                 243 Doelbijdragen                                                      246 Ondersteuning van kinderen in moeilijke omstandigheden (K&O-programma)                 247 Overige activiteiten                                             249 Landenprogramma’s (Categorie II)                    251 Inleiding                                                               251 Landenprogramma Azië en Oost-Europa (Categorie IIa.1)                                                   252 Azie¨                                                                       252 Oost-Europa en Centraalaziatische Republieken                                                                  268 Landenprogramma Afrika (Categorie IIa.2)       281 Regio NijlenRode Zee                                       281 Regio Sahel en overig West Afrika                    289 Regio Oost Afrika                                                298 Regio Zuidelijk Afrika                                          301 Landenprogramma Latijns Amerika (Categorie IIa.3)                                                            309 Regio Midden-Amerika                                       310 Regio Andes                                                        316 Suriname (Categorie IIb)                                     322 Hulp aan Suriname                                             322 Garanties Suriname                                            324 Ontwikkelingsfinanciering via internationale organisaties (Categorie III)                          327 Multilaterale fondsen en programma’s (Categorie IIIa)                                                     327 VN-Ontwikkelingsprogramma (UNDP)              328 VN-Kapitaalontwikkelingsfonds (UNCDF)         330 VN-Bevolkingsfonds (UNFPA)                            332 Kinderfonds van de Verenigde Naties (UNICEF)                                                              333 Hulp aan vluchtelingen via VN-organisaties (UNHCR/UNWRA)                                               335 Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen (UNHCR)                  335 VN-organisatie voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen (UNRWA)                   338 Wereld Voedsel Programma en Internationale Noodvoedselhulpreserve (WFP/IEFR)        340 Categorie IIIa Speciale programma’s                 343 VN-vredesoperaties in ontwikkelingslanden                                                                       344 Multilaterale financiële instellingen (Categorie IIIb)                                                              345 Wereldbankgroep (IBRD, IDA, IFC, MIGA)         345 De Wereldbank (IBRD) en de Internationale Ontwikkelingsassociatie (IDA)                    345 Internationale Financieringsmaatschappij (IFC)                                                                      348 Multilateraal Agentschap voor Investeringsgaranties (MIGA)                                                 348 Regionale Ontwikkelingsbanken en –fondsen                                                              349 Aziatische Ontwikkelingsbank en –fonds          349 Afrikaanse Ontwikkelingsbank en –fonds          349 Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank Groep                                                                   350 Caribische Ontwikkelingsbank (CDB)                 352 Internationaal Fonds voor Landbouwontwikkeling (IFAD)                                             353 Uitgebreide Structurele Aanpassingsfaciliteit (ESAF/IMF)                                             355 EU-Ontwikkelingssamenwerking (Categorie IIIc)                                                                  357 Europees Ontwikkelingsfonds (EOF)                 357 Samenwerking met de landen in Azië en Latijns-Amerika (ALA)                                         359

3.3.3.                Samenwerking met de Middellandse-Zee-landen

3.3.4.                Noodhulp en Voedselhulp

3.3.5.                Overige specifieke maatregelen

3.3.6.                Samenwerking met Midden- en OostEuropa en onafhankelijke staten ex-Sovjetunie

3.4.                   Grondstoffen (Categorie IIId)

3.4.1.                Gemeenschappelijk Fonds voor Grond-stoffenfonds

3.4.2.                Financiering Grondstoffenvoorraden

3.4.3.                Ontwikkelingsprojecten met betrekking tot grondstoffen

• 4. 

  Medefinanciering van programma’s van particuliere organisaties en van het programma van SNV (Categorie IV)

4.1.                   Particuliere organisaties

4.1.1.                Het Medefinancieringsprogramma (MFP) (Categorie IVa)

4.1.2.                Programma Voedselzekerheid en Voedingsverbetering (VPO) (Categorie IVb)

4.1.3.                Programma Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden (PSO)

4.1.4.                VakbondsMedefinancieringsProgramma (VMP) (Categorie IVd)

4.2.                   SNV Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie (Categorie IVe)

• 5. 

  Samenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba (Categorie V)

• 6. 

  Overige uitgaven ten laste van Ontwikkelingssamenwerking (Categorie VI)

6.1                    Subsidies en bijdragen ten behoeve van de opvang en begeleiding van buitenlandse werknemers en (voormalige) Rijksgenoten (Categorie VIa1)

6.2.                   Opvang in Nederland van toegelaten vluchtelingen (Categorie VIa2)

6.3.                   Opvang in Nederland van asielzoekers (Categorie VIa3)

6.4.                   Remigratie naar Suriname (Categorie VIb)

6.5.                   Rentesubsidies en apparaatskosten NIO/ FMO (Categorie VIc1)

6.6.                   Garantiebetalingen uit hoofde van verstrekte leningen (Categorie VIc2)

6.7.                   Internationale apparaatskosten (Categorie VId)

6.8.                   Nationale apparaatskosten (Categorie VIe)

6.8.1.                Personele en materiële kosten geïnte-greerde dienst (DBZ)

6.8.2.                Inspectie Ontwikkelingssamenwerking (IOV)

6.8.3.                Kosten accountantscontrole OS-activiteiten 396

6.9.                   Subsidies aan instituten en cursussen van Internationaal Onderwijs en Onderzoek (Categorie VIf)

6.10.                 Voorlichting, bewustwording en advisering inzake Ontwikkelingssamenwerking (Categorie VIg)

6.10.1.              Nationale Commissie Voorlichting en Bewustwording Ontwikkelingssamenwerking (NCO)

6.10.2.              Voorlichtingsactiviteiten Ontwikkelingssamenwerking

6.10.3.              Natuur- en Milieu-Educatie (NME)

6.10.4.              NARenRAWOO

6.11.                 Overige uitgaven inzake samenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba (Categorie VIh)

6.12.                 Middelenvoorziening NIO

359 360 361

362 363

363 365

365

367 367

367

371

373

374

376

380

381

382

382

383 384

384

388

392 393

393

394

397

399

399

401 404 405

408 409

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen) Wetsartikel 2 (ontvangsten)

Bijlagen

413 451

1

In het Regeerakkoord was besloten tot «een samenhangende beoordeling van de totale Nederlandse inbreng in de internationale samenwerking». Het resultaat hiervan is de nota inzake de herijking van het buitenlandse beleid in brede zin, die aan de Staten-Generaal is aangeboden. De analyse van de veranderende wereld, waar de herijking op stoelt, wordt in de onderhavige Memorie van Toelichting meer in detail uitgewerkt, met name ook wat de afzonderlijke regio’s van de wereld betreft. De vraag hoe de kwaliteit van de ontwikkelingshulp verder kan worden verhoogd, die eveneens verband houdt met de herijking, wordt in hoofstuk XI besproken. Verder wordt, zoals elk jaar, per onderwerp een schets gegeven van het voorgenomen beleid voor de komende periode.

I. ANALYSE: HET VERANDERENDE WERELDBEELD

Het internationale beeld is beweeglijker en complexer geworden. De wereld laat zich niet meer indelen in overzichtelijke categorieën. In de plaats van één grote breuklijn, zoals tot voor kort, dreigt een veelheid van kleine scheidslijnen te ontstaan. De internationale verhoudingen zijn minder overzichtelijk en minder voorspelbaar dan wij gewend waren. De Koude Oorlog hield de wereld lange tijd in een fixerende greep. Vooral de Breznjew-periode kenmerkte zich door een zeer statisch beeld. Door het wegvallen van de confrontatie tussen twee blokken, krijgen de internationale ontwikkelingen weer de vrije loop. De afgelopen 6 jaar hebben meer veranderingen te zien gegeven dan de daaraan voorafgaande 40 jaar. Niets wijst erop dat, na deze bewogen jaren, de wereld nu weer tot stilstand komt.

De beweeglijkheid van het internationale beeld wordt ook in de hand gewerkt door het accelererende effect van de moderne technologie op veranderingsprocessen, vooral in het economische vlak. Door de gecombineerde impuls van technologische innovatie en de toenemende liberalisering en deregulering in grote delen van de wereld is een economische dynamiek ontstaan, waardoor een regio als Oost-Azië in één decennium zijn BNP kon verdubbelen, een historisch ongekend hoog tempo. Maar ook andere ontwikkelingen in de wereld gaan hard, zoals de milieudegradatie en de bevolkingsgroei. De lange termijn wordt korte termijn. Tegelijkertijd doen de moderne communicatie- en transportmiddelen afstanden verdwijnen en dringt de wereld de huiskamer binnen. Ver weg wordt dichtbij.

Machtsverschuivingen en multipolarisatie

De bipolaire orde behoort tot het verleden, maar een nieuwe internationale ordening heeft zich nog niet uitgekristalliseerd. De krachtsverhoudingen zijn danig aan het schuiven geraakt, in Europa en in de wereld als geheel. Het beeld dat hieruit voortkomt wijst niet in één richting, maar verschilt naar gelang de machtscomponenten die men in beschouwing neemt: technologisch, economisch, demografisch, militair enz. Bovendien is kennis in het tijdperk van informatica een strategische factor van de eerste orde. Naarmate het risico van militaire botsingen tussen de grote mogendheden meer op de achtergrond raakt, verschuift de internationale wedijver naar de terreinen van de economie en de technologie. Handelsconflicten doorkruisen de veiligheidsrelaties binnen de driehoek Europa-Amerika-Japan en er ontstaat een tendens naar meer economisch gerichte blokvorming.

Kenmerkend voor de huidige tijd is dat de machtsverhoudingen diffuser worden. Macht is minder geconcentreerd in een beperkt aantal grote mogendheden. De wereld kent steeds meer autonome besluitvormingscentra. Eind vorige eeuw werd het internationale toneel beheerst door een vijftal Europese hoofdsteden. Diverse ontwikkelingen brachten hier verandering in; de verdragen van Versailles deden nieuwe staten ontstaan in Europa; de dekolonisatie had dit effect in andere delen de wereld. De confrontatie tussen twee blokken introduceerde in het noordelijk halfrond weer een centraliserende tendens. Door het uiteenvallen van het Oostblok en de Sovjetunie is het aantal autonome besluitvormingscentra nu verder toegenomen. Wij hebben thans met meer landen en meer versnipperde machtsverhoudingen te maken. Ook economische macht verspreidt zich over een groter aantal landen en continenten, waaronder Azië. In tegenstelling tot eerdere stadia van de geschiedenis staan de grote mogendheden – zeker die van het Westen – terughoudend t.a.v. het gebruik van militaire middelen. Het militaire potentieel van de grote mogendheden is in de verwarde veelal intra-statelijke conflictsituaties van de huidige wereld vaak niet meer de beslissende factor die het traditioneel was. Het begrip grote mogendheid krijgt daardoor een minder absolute betekenis dan vroeger.

Door een combinatie van politieke, economische en militaire factoren zijn de Verenigde Staten weliswaar de enige mogendheid die in staat is een mondiaal leidende rol te spelen, maar het is de vraag in welke mate zij deze rol nog op zich willen nemen in een situatie waar geen allesoverheersende dreiging meer is. De verwachting is veeleer dat de Verenigde Staten selectiever zullen optreden en daarbij zo veel mogelijk naar coalities met anderen zullen streven teneinde kosten en risico’s te delen. Per saldo wijzen de ontwikkelingen in de richting van een multipolair internationaal stelsel, zonder duidelijk leiderschap.

Rusland en de andere GOS-staten verkeren in een onzekere fase. Landen als Polen, Tsjechië en Hongarije zijn het moeilijkste punt van de economische omschakeling gepasseerd, maar in de ex-Sowjetunie is dit veel minder het geval. Terwijl de bedreiging van onze veiligheid voorheen in de kracht en ambitie van de Sovjetunie lag, vloeien de risico’s nu veeleer voort uit de zwakte en de interne problemen van de opvolger-staten. De verhoudingen binnen Rusland en met het zgn. «nabije buitenland» zijn nog geenszins uitgekristalliseerd. De wijze waarop het vraagstuk van de Russen buiten Rusland zich zal ontwikkelen, zal daarbij ongetwijfeld een cruciale rol spelen en met name van belang zijn voor de toekomst van Oekraïne. De nucleaire erfenis van de Koude Oorlog blijft bij dit alles aandacht vragen. Hoewel Rusland op dit moment een moeilijk aanpassingsproces doormaakt, moet men gelet op zijn potentieel er vanuit gaan dat dit land zich vroeg of laat in economische en machtspolitieke zin zal herstellen. Zeker in de directe omgeving zal Rusland zich als grootmacht blijven doen gelden.

Europa bezig met interne ordening

De rol van Europa op het wereldtoneel zal sterk afhangen van de mate waarin de EU-lidstaten aan hun gezamenlijk economisch gewicht een betere buitenlands politieke vertaling zullen weten te geven. Binnen de Europese Unie neemt het relatieve gewicht van Duitsland toe, al is dit land nog bezig zijn rol in de nieuwe situatie te definiëren. De Unie zal naar verwachting sterk in beslag worden genomen door vraagstukken van interne ordening en de toetreding op termijn van Midden- en Oost-europese landen. De discussies en referenda over «Maastricht» lieten in veel lidstaten een meer nationaal getinte stemming zien. Elke stap vooruit moet steeds moeizaam worden bevochten. In dit klimaat zal het grote inspanningen vergen om het integratieproces op koers te houden. Het integratieproces, ontstaan in de relatieve luwte van het «Westblok», moet zich nu overeind houden in de stormen van het ontblokte, open continent en daarin zijn roeping als het voornaamste ordenende en samenbindende instrument van Europa gestalte geven.

De toekomstige internationale verhoudingen zullen ook in belangrijke mate worden bepaald door de vraag hoe de band tussen Europa en Amerika, die tot nu toe een centrale pijler vormt van het internationale systeem, zich in de nieuwe context zal ontwikkelen. De onderlinge band kan onder druk komen te staan door de tendens aan weerszijden van de oceaan zich meer op de eigen regio en de eigen economische zorgen te richten. Het is van belang dat het besef prevaleert dat Amerika en Europa elkaar nodig hebben in een wereld die groeiende instabiliteit vertoont.

Opkomst nieuwe machtscentra

De dominante positie van het Westen neemt af. Europa en Amerika moeten rekening houden met het feit dat hun aandeel in het mondiale BNP en in de wereldbevolking achteruit gaat. VN-berekeningen gaan er vanuit dat 97% van de bevolkingsgroei tussen nu en 2050 in Azie¨, Afrika en Latijns-Amerika zal plaatsvinden. Nieuwe machtscentra zijn in opkomst, vooral in Azië. De verwachting is dat veel economieën van Azië de komende 10 jaar drie keer zo snel zullen groeien als die van de Verenigde Staten en West-Europa.

Qua bevolkingsomvang vormen China en India al lang een categorie apart. Ook Indonesie¨, qua inwonertal het vierde land ter wereld, moet in dit verband worden genoemd. Indien China zijn demografisch potentieel zal weten te combineren met een moderne economie, dan zal dit land vanzelf weer een vooraanstaande positie verwerven zoals het in eerdere stadia van zijn geschiedenis heeft gekend. Dit veronderstelt wel dat China politieke stabiliteit blijft kennen, hetgeen niet bij voorbaat vaststaat. De opkomst van China zal voor Japan evenals voor de andere omliggende landen de vraag naar de handhaving van een stabiel regionaal evenwicht aan de orde stellen. Het economisch wonder van Azië mag ons niet de ogen doen sluiten voor de onderhuidse politieke spanningen die het continent kent en die ook tot uiting komen in stijgende bewapeningsuitgaven en een risico van nucleaire proliferatie.

Naast de Aziatische reuzen dienen zich ook elders landen aan die zeker qua bevolkingsomvang in toenemende mate als grote mogendheden zullen gelden, zoals Brazilië en Mexico en wat Afrika betreft vooral Nigeria. De demografische dynamiek die grote delen van «Zuid» kenmerkt is het sterkst in Afrika en het Midden-Oosten. De bevolking van Noord-Afrika zal volgens gematigde («medium variant») projecties van de VN tussen nu en 2025 met 90% stijgen van 147 naar 280 miljoen, vergeleken met een 4% stijging in West-Europa van 417 naar 434 miljoen.

Het internationale stelsel van de 21e eeuw

De diverse ontwikkelingen kondigen een toenemende multipolarisatie van het internationale systeem aan. Er tekent zich een constellatie af met de Verenigde Staten als mondiale speler en daarnaast een groeiend aantal regionale zwaargewichten. Wat de handhaving van de vrede betreft hebben multipolaire stelsels het, historisch bezien, niet slechter gedaan dan stelsels waarbij twee coalities tegenover elkaar stonden – eerder beter. Anders dan bij de klassieke voorbeelden van multipolariteit zoals het 19e eeuwse «Concert van Europa», zal het nu echter om een veel wijder en gecompliceerder stelsel gaan, waarbij continenten en culturen moeten worden overbrugd. Of wij met een stabiel dan wel instabiel polycentrisme te maken zullen hebben, zal onder andere afhangen van de mate waarin de voornaamste machtspolen, naast de onvermijdelijke fricties, ook onderling zullen weten samen te werken – rechtstreeks en via internationale kaders als de Verenigde Naties. De toenemende economische vervlechting op wereldschaal kan daarbij een stimulans zijn voor het onderhouden van vriendschappelijke betrekkingen. Naast het mondiale systeem als geheel zal het ook – en misschien wel in sterkere mate – gaan om de ontwikkelingen in de verschillende regionale subsystemen en om de vraag of daar sprake is van evenwichtige (machts)verhoudingen. Naar het zich laat aanzien zal met name het Aziatisch subsysteem sterk in de aandacht staan. In Europa en de bredere Euro-Atlantische regio is in de loop der jaren een uitgebreid stelsel van multilaterale samenwerkingskaders opgebouwd, waarbinnen tegenstellingen kunnen worden opgelost en crises bezworen. In Azië is dit veel minder het geval, terwijl zich juist daar grote verschuivingen aandienen. Bovendien komen vrijwel alle hoofdrolspelers van de nieuwe multipolaire wereld elkaar tegen in Azië . Naast de grote Aziatische landen zelf China, Japan, India – is immers ook Rusland deels een Aziatische mogendheid, terwijl de Verenigde Staten een uitgestrekte militaire en economische presentie in de Pacific-regio hebben. Van de kleinere regionale subsystemen zal ongetwijfeld de Golf-regio de nodige aandacht blijven opeisen, gelet op de potentië le instabiliteit van dit gebied.

Een wereld van contrasten

Naast veranderlijk is het internationale beeld ook rijk aan contrast. Spectaculaire welvaartsgroei en grote armoede blijven naast elkaar bestaan. De permanente technologische revolutie, de liberalisering van het internationale handels- en kapitaalverkeer en de keuze van een groot aantal ontwikkelingslanden en voormalig communistische landen voor het marktmodel hebben de wereldeconomie in een hogere versnelling gezet. Ondernemingen krijgen meer mogelijkheden om internationaal te opereren en maken daar actief gebruik van. Grensoverschrijdende investeringen en overnames nemen fors toe. De productieprocessen worden steeds verder gesegmenteerd en verspreid over meer landen, waardoor industriële producten onderdelen uit vele landen bevatten. Kapitaal kan zich in een flits over de aardbol verplaatsen op zoek naar de beste investering. Door dit alles neemt het verschijnsel van de economische mondialisering een hoge vlucht. Zo ontstaat een zeer dynamische omgeving die zich kenmerkt door verscherpte concurrentie. Hierin ligt dan ook voor de Nederlandse economie en de samenleving als geheel een uitdaging van formaat.

Een toenemend aantal ontwikkelingslanden, vooral in Azië maar ook in Latijns-Amerika, begint met succes aan deze dynamische wereldeconomie deel te nemen. De markt fungeert daarbij steeds duidelijker als motor van economische ontwikkeling. Hoopgevend is ook de aanzienlijke terreinwinst die de democratie in de wereld heeft geboekt, al sedert enige tijd in Latijns-Amerika en recentelijk in Midden- en Oost-Europa. Door de gecombineerde werking van democratisering en liberalisering zijn grote delen van de wereld nu meer open. Een veel breder scala van contacten zowel op het niveau van de overheid als op het niveau van de samenleving wordt mogelijk met een veel groter aantal landen. Tevens krijgen internationaal opererende niet-gouvernementele organisaties de kans een groeiende rol te spelen op terreinen als mensenrechten, humanitaire hulp en milieu.

De aanzienlijke welvaartsgroei die de wereld de afgelopen jaren heeft gegenereerd, is echter zeer ongelijk verdeeld – zowel tussen als binnen landen. Het «World Development Report 1995» van de Wereldbank wijst erop dat de verschillen tussen de economisch succesvolle landen en de achterblijvende landen eerder toe- dan afnemen. 1,3 miljard mensen leven onder de absolute armoedegrens. Slecht functionerende staatsstructuren,

intra-statelijke conflicten, bevolkingsgroei en milieudegradatie manifesteren zich in toenemende mate als bronnen van armoede en menselijk leed. De markt helpt, maar niet voldoende daar waar de armoede en de nood het grootst zijn. Mede door de sterke bevolkingsgroei in de armste landen blijft het aantal mensen in absolute armoede toenemen, vooral in Afrika en het Indiaas subcontinent. Ook de armoede in de snel groeiende (mega-) steden van de Derde Wereld wordt een steeds groter probleem en een bron van sociale spanningen.

Noord en Zuid bevinden zich op een koers die ecologisch op den duur niet houdbaar is. Mensen in armoede hebben vaak geen andere keus dan te proberen te overleven ten koste van het milieu. Ontbossing, bodemerosie e.d. zijn het gevolg. Van hun kant leggen de rijke landen door hun productie- en consumptiepatronen een onevenredig beslag op de natuurlijke hulpbronnen van de aarde. Ook de snelle industrialisatie in Aziatische landen heeft haar schaduwzijde op milieugebied. Aldus doet het spanningsveld tussen de eindigheid van de natuurlijke hulpbronnen enerzijds en de groei van de bevolking en van de wereldeconomie anderzijds zich steeds sterker voelen.

Tussen integratie en fragmentatie

Terwijl de wereld door de mondialiserende krachten van economie en technologie steeds meer één wordt, zien wij op politiek en cultureel gebied veeleer een tendens tot fragmentatie. De wereld integreert en fragmenteert tegelijk. De ideologische tegenstellingen zijn weliswaar weggevallen en dat is winst, maar etnische, religieuze en culturele scheidslijnen komen nu sterker naar voren. In ex-Joegoslavie¨, de Kaukasus, Tadzjikistan en ook Afghanistan zijn bloedige fragmentatie-processen ontstaan. In Afrika bezuiden de Sahara zien wij een aantal staten versplinteren. De opkomst van radikale vormen van religieus fundamentalisme verdeelt de samenleving in landen van Noord-Afrika tot Zuidwest-Azië .

Staten van binnen en van buiten onder druk

Wij leven in een wereld van staten. Maar tegelijkertijd zien wij dat de staten in Afrika en andere probleemgebieden «van binnen» onder druk staan. De meer gevestigde staten van het OESO-gebied staan «van buiten» onder druk door de economische schaalvergroting en andere grensoverschrijdende ontwikkelingen.

De economische mondialisering, voortgestuwd door multinationale ondernemingen, vlecht de nationale economieën steeds nauwer aan elkaar. De mogelijkheden voor macro-economische sturing binnen het handelingskader van de staat nemen verder af. Maar ook de milieuvervuiling trekt zich weinig van grenzen aan en dwingt tot erkenning van de wederzijdse afhankelijkheid en kwetsbaarheid. Migratiestromen houden maar in beperkte mate halt bij de poreuze grenzen die de wereld van vandaag kenmerken. De internationaal georganiseerde criminaliteit heeft een grote vlucht genomen en is met name in zwakkere staten zeer moeilijk te bestrijden. Gezondheidsvraagstukken vragen om internationale aandacht. Zo geldt voor steeds meer problemen dat de nationale staat een te beperkt kader is geworden om met adequate antwoorden te komen. Een klein land met een open economie als het onze ervaart dit des te sterker. Goede internationale samenwerking is voor ons dan ook van levensbelang en dat geldt in de eerste plaats voor de samenwerking in Europees verband. Door dit alles vervaagt de traditionele tweedeling tussen binnen- en buitenlandse vraagstukken. Binnenlands beleid dient steeds meer rekening te houden met internationale aspecten. Omgekeerd dient het buitenlands beleid oog te hebben voor de bijdrage die het kan leveren aan de oplossing van binnenlandse vraagstukken die onder invloed staan van internationale verwikkelingen.

Internationale vervlechting en schaalvergroting betekenen niet dat de rol van de staat is uitgespeeld. Er is voorshands geen alternatief voor de staat als bouwsteen van de internationale orde. Multilaterale organisaties worden door hun lidstaten gedragen. Om tot hechtere internationale samenwerking te komen heeft men het stevige bouwmateriaal van de staten nodig. Waar staten slecht functioneren of zelfs desintegreren wordt ook de internationale samenwerking dienovereenkomstig bemoeilijkt.

Migratievraagstuk

Het migratie- en vluchtelingenvraagstuk neemt in de wereld een steeds grotere omvang. De migratie- en vluchtelingenstromen worden in de hand gewerkt door welvaartsverschillen, overbevolking, intra-statelijke conflicten etc. Het gaat daarbij zowel om de migratiestromen van Zuid naar Noord en van Oost naar West, als om de kwantitatief nog veel grotere stromen binnen Zuid. Ruim 20 miljoen mensen zijn vluchteling in een ander land en naar schatting 20 á 25 miljoen ontheemd in eigen land. De exodus uit Rwanda overtrof door zijn plotselinge en dramatische karakter een lange reeks eerdere vluchtelingencrises. Het verschijnsel van bootvluchtelingen kan zich, tengevolge van machtsomwentelingen in Noord-Afrika, ook op de Middellandse Zee gaan voordoen. Het migratievraagstuk ontwikkelt zich dan ook steeds meer tot een van de meest klemmende internationale problemen, met ook steeds meer binnenlands politieke repercussies in veel Westeuropese landen.

Regionale en mondiale samenwerkingskaders

In het minder gepolariseerde klimaat van na de Koude Oorlog is het besef van interdependentie toegenomen en zijn internationale vraagstukken beter bespreekbaar. De Verenigde Naties beantwoorden hierdoor beter aan hun doel. De groeiende interdependentie wordt echter nog onvoldoende weerspiegeld in versterkte internationale bestuurskracht. De structuren op mondiaal niveau zijn nog zwak in verhouding tot de problemen die om een gezamenlijke aanpak vragen. Het vijftigjarig bestaan van de VN biedt een goede gelegenheid stil te staan bij het functioneren van de Wereldorganisatie en lijnen naar de toekomst te trekken. Daarnaast zijn regionale samenwerkingskaders met een economische en/of politieke inslag in grote delen van de wereld in opkomst, al kan men vooralsnog alleen in Europa spreken van zodanig hecht gestructureerde organisaties dat hiermee de basis wordt gelegd voor een regionale ordening.

Verschillen in staatsvorming tussen Oost- en West-Europa

De wereld is weliswaar opgedeeld in staten, maar niet alle staten zijn even stevige constructies. De meeste (natie)staten van West-Europa hebben het voordeel gehad van een zeer geleidelijke opbouw over een periode van eeuwen. De staatsvorming in Oost-Europa heeft zich onder minder gunstige omstandigheden voltrokken en dit geldt meer nog voor landen in de Derde Wereld die het resultaat zijn van min of meer willekeurig getrokken koloniale grenzen.

De meeste Midden- en Oosteuropese staten zijn ontstaan uit de brokstukken van de Ottomaanse, Habsburgse en Tsaristische rijken. De periode van het communisme betekende een onderbreking van wat anders een veel geleidelijker proces van staatsvorming had kunnen zijn. Daar komt bij dat de communistische regimes de groei van de civiele samenleving sterk hebben tegengewerkt. Dit doet zich vooral in de ex-Sovjetunie gevoelen, waar het regime een volle generatie langer aan de macht is geweest. Rusland en de andere GOS-landen bevinden zich daardoor in een moeilijk overgangsproces, waarbij het niet alleen gaat om de pijnlijke omschakeling naar een markteconomie, maar tevens om de opbouw van nieuwe politieke en maatschappelijke structuren.

Verbrokkelende staten in Afrika

Ook in Afrika zijn processen van statenopsplitsing denkbaar. Veel Afrikaanse landen erfden van de koloniale machthebber grillig getrokken grenzen en een overheid zonder hechte verankering in de samenleving. De pogingen van de eerste generatie machthebbers om op basis van deze koloniale erfenis een «natie» te scheppen waren weinig succesvol. De broze staatsconstructies zien zich inmiddels geconfronteerd met een veelheid van politieke, sociale en etnische tegenstellingen. Zij hebben te maken met een stijgende bevolkingsdruk en ingrijpende sociaal-economische veranderingen. De migratie van het platteland naar de steden is hier slechts één voorbeeld van. De traditionele maatschappelijke structuren worden hierdoor in snel tempo getransformeerd zo niet ontwricht. De afbraak van het oude blijkt echter aanzienlijk sneller te gaan dan de opbouw van het nieuwe. Daar komt bij dat in Afrika controle over de staat niet zelden wordt gezien als een manier om economische voordelen naar de eigen groep te kanaliseren. Dit werkt een situatie in de hand, waarbij coups elkaar in snel tempo opvolgen en de staatsstructuren desintegratie-verschijnselen gaan vertonen: een verschijnsel dat door de Secretaris-Generaal van de VN Boutros-Ghali is aangeduid met de term «failed state». Daarbij moet niet alleen worden gedacht aan de landen waar sprake is van een burgeroorlog, maar ook aan de lange reeks landen waar zich op kleine schaal geweld voordoet tussen regeringstroepen en gewapende bendes of tussen bendes onderling. Het gaat daarbij primair, maar niet uitsluitend, om Afrika.

Toename intra-statelijke conflicten

Voorheen waren conflicten vooral het gevolg van de botsende ambities van goed georganiseerde staten. Vandaag de dag komen ze veeleer voort uit de zwaktes en interne problemen van staten dan uit hun ambities. Dat wil niet zeggen dat klassieke botsingen tussen staten of statengroepen zich nooit meer zullen voordoen. Alleen al het veranderlijke en onvoorspelbare karakter van de huidige internationale verhoudingen wettigt niet een dergelijke veronderstelling. Maar op dit moment staat vooral het toenemende aantal intra-statelijke conflicten van etnische of andere oorsprong op de voorgrond. (Het begrip «etnisch» wordt hier in ruime zin gehanteerd en omvat elementen als taal, religie en cultuur).

Het is vaak de combinatie van etnische verschillen met andere factoren die tot uitbarstingen van geweld leidt. Zo kan een regime-wisseling, waardoor de verhoudingen tussen de verschillende bevolkingsgroepen opnieuw ter discussie staan, de spanningen aanwakkeren. Dit was het geval bij de recente omwenteling in Oost-Europa en de Balkan en daarvoor bij de dekolonisatie van een aantal Derde-Wereldlanden.

Etnische tegenstellingen kunnen ook worden aangescherpt door concurrentie om schaarse bestaansmiddelen, ontwrichtende maatschappelijke transformatieprocessen en stijgende bevolkingsdruk. Het drama in Rwanda illustreert al deze factoren. Het vertrek van de koloniale machthebber bracht al langer aanwezige spanningen tot een eerste uitbarsting, waardoor een funeste geweldspiraal in gang werd gezet. Naast deze onmiskenbare etnische achtergrond moet ook worden bedacht dat Rwanda één van de dichtstbevolkte landen van Afrika was met een aanhoudend sterke bevolkingsgroei, waardoor een scherpe competitie om banen en landbouwkavels was ontstaan.

Nederland heeft een gunstige en beschermde geografische positie. Maar het zal duidelijk zijn dat wij in de interdependente wereld van vandaag ons niet kunnen terugtrekken op een eiland van vrede en welvaart. Chaotiseringsverschijnselen aan de rand van Europa of verder weg kunnen ons of partners van ons op diverse manieren raken, al was het maar door de vluchtelingenstromen die hierdoor in gang worden gezet. Ook terrorisme kan een extern bijproduct zijn van interne conflicten. Europese en bondgenootschappelijke solidariteit betekent in de visie van de Regering dat een ieder een redelijk aandeel levert aan de inspanningen om crisissituaties op te lossen. Ook van Nederland mag een actieve bijdrage aan vrede en stabiliteit in Europa en daarbuiten worden verwacht. Dit moeten wij uiteraard doen in het besef van onze beperkte middelen en samenmet anderen. Op het moment van schrijven van deze Memorie van Toelichting doen zich in Joegoslavië ontwikkelingen voor die van grote invloed kunnen zijn op het denken over vredesoperaties. De lessen die uit de gebeurtenissen in Bosnië kunnen worden getrokken voor de opzet van toekomstige vredesoperaties, laten zich op dit moment nog niet op hun juiste waarde inschatten. De conclusie zal echter niet kunnen zijn dat de brandhaarden van deze wereld en hun vele slachtoffers voortaan maar aan hun eigen lot worden overgelaten. Niets doen heeft ook een prijs en die kan hoog oplopen.

II. BETREKKINGEN MET LANDEN EN REGIO’S

• 1. 

  Multilateraal/bilateraal

De multilaterale instellingen zijn essentiële instrumenten van ons beleid. Als klein land zijn wij sterk afhankelijk van goed functionerende multilaterale fora. Wij zullen ons dan ook moeten blijven inzetten voor het behoud en waar nodig versterking van de voor ons relevante fora. Versterking van het multilaterale overleg blijft de beste waarborg voor onze betrokkenheid. Het zou echter onverstandig zijn ons uitsluitend op de multilaterale benadering te verlaten. De «ontblokking» heeft de vertrouwde multilaterale kaders niet onberoerd gelaten. De neiging zaken bilateraal voor te koken neemt eerder toe dan af. Wij zullen ook zelf actiever en effectiever moeten opereren in het bilaterale voorveld van de multilaterale besluitvorming. Dit geldt meer in het bijzonder voor de besluitvorming in EU-kader, waar immers zeer concrete Nederlandse belangen op het spel staan.

Met de landen buiten de directe kring van partners en bondgenoten zijn wij in nog sterkere mate aangewezen op de bilaterale kanalen. Vooral ten aanzien van landen die wat verder weg liggen, zijn bilaterale betrekkingen het instrument bij uitstek om de onderlinge samenwerking te bevorderen.

Zoals aangegeven in de nota inzake de herijking van het buitenlands beleid in brede zin zullen de regionale invalshoek en de bilaterale betrekkingen kracht worden bijgezet door een meer gecoördineerde en geïntegreerde aanpak. Vooruitlopend op de verdere uitwerking van het geïntegreerde beleid t.a.v. afzonderlijke landen en regio’s worden hieronder de regio’s van de wereld in vogelvlucht gepasseerd.

• 2. 

  Europa

Reeds bij haar aantreden heeft de Regering verklaard dat zij kiest voor een sterke oriëntatie op Europa. Wij zijn in sterke mate aangewezen op nauwe samenwerking met de landen om ons heen. «Europa» betekent echter niet alleen West-Europa. Door het wegvallen van het IJzeren Gordijn raken Oost- en West-Europa steeds nauwer met elkaar verweven. Het accent op Europa in het beleid strekt zich dan ook uit tot de landen van Midden- en Oost-Europa. Europa is voor ons groter geworden en zal dienovereenkomstig meer tijd en energie vergen. Daarmee wordt niet gepleit voor een in zichzelf gekeerd Europa, integendeel. Van de Europese Unie mag worden verwacht dat zij tevens meewerkt en bijdraagt aan de oplossing van mondiale vraagstukken.

2.1. West-Europa

Door de steeds nauwere samenwerking in het kader van de Europese Unie (EU) is het belang van actieve bilaterale diplomatie in Europees verband eerder toe- dan afgenomen. Voor een goede behartiging van de Nederlandse belangen binnen de EU vormen solide betrekkingen met de verschillende lidstaten een eerste voorwaarde.

Bijzondere aandacht verdienen onze buurlanden, België en Duitsland, die in veel opzichten onze geestverwanten zijn waar het de visie op het Europese integratieproces betreft. Bovendien moet Nederland uit hoofde van goed nabuurschap vele praktische aangelegenheden met deze landen regelen. Door de Beneluxband hoort ook Luxemburg in zekere zin tot de buurlanden. Zoals bekend heeft de Regering vanaf haar aantreden een speciaal accent gezet op het buurlandenbeleid.

De Regering erkent de bijzondere waarde van de Frans-Duitse samenwerking voor het Europese integratieproces. Overeenstemming tussen

Frankrijk en Duitsland is een noodzakelijke voorwaarde voor de verdere Europese eenwording. Deze overeenstemming komt overigens niet altijd even gemakkelijk tot stand en het begrip «Frans-Duitse as» is dan ook niet zo geëigend. Dat neemt niet weg dat er, gezien de stuwende rol die deze twee landen in het integratieproces spelen, voor Nederland alle reden is aanknopingspunten te zoeken bij de gedachtenvorming in zowel Parijs als Bonn. Juist het onmiskenbare gegeven dat er, naast overeenstemming op hoofdlijnen, ook verschillen van mening bestaan over uiteenlopende vraagstukken, beschouwt de Regering als een aansporing om te streven naar intensivering van de relaties met Parijs. Een meer continue dialoog dan in het verleden, zowel over bilaterale aangelegenheden (met inbegrip van de grensoverschrijdende drugsproblemen) als over de Europese integratie, is gewenst.

De relaties met het Verenigd Koninkrijk, onze westerbuur, zijn nog steeds intensief en voor ons van grote betekenis. Het is van belang dat het VK volop blijft deelnemen aan het Europese integratieproces. Nederland zal voorts nauw voeling houden met de andere EU-lidstaten.

Een goede Noord-Zuidverhouding is een onmisbare onderbouwing van de samenhang van de Unie als geheel. Zowel verschillende percepties van het relatieve belang van stabilisering van de Oosten Zuidflanken van Europa als een aantal financieel-economische vraagstukken kunnen de komende jaren aanleiding geven tot Noord-Zuidfricties. Tegen deze achtergrond is het van des te meer belang om, ook langs bilaterale weg, in nauw contact te blijven met onze zuidelijke EU-partners.

België

De relaties met België betreffen zowel de federale regering, als de Gewesten en de Gemeenschappen. Met name aan de betrekkingen met Vlaanderen is dit jaar nieuwe vorm en inhoud gegeven door de ondertekening op 17 januari 1995 door Nederland en Vlaanderen van een Gemeenschappelijke Verklaring over verdere samenwerking, de Waterverdragen, en een Nederlands-Vlaams cultureel verdrag. Op deze wijze is het pad geëffend voor vergaande samenwerking tussen Nederland en Vlaanderen op vele beleidsterreinen. In de komende jaren zal hieraan verder invulling worden gegeven.

De Nederlands-Vlaamse betrekkingen kennen vele vormen van overleg en samenwerking. De structuur en praktische invulling hiervan blijkt per onderwerp echter nogal verschillend. De Gemeenschappelijke Verklaring geeft uitdrukking aan het verlangen van beide partijen, om aan deze bilaterale relaties een kader te verschaffen.

Tegelijk met deze verklaring werden ook enkele Waterverdragen ondertekend. Vlaanderen tekende als laatste partij de Waterkwaliteitsverdragen voor de Maas en Schelde en tekende ook met Nederland de verdragen over de verruiming van de Westerschelde en de afvoer van water uit de Maas. Meningsverschillen met en tussen de Belgische Gewesten leidden ertoe dat de onder de Waterkwaliteitsverdragen op te richten commissies (vergelijkbaar met de internationale Rijncommissie) pas na veel strubbelingen in voorlopige vorm zijn begonnen met het opstellen van een actieprogramma. Een definitieve vorm van de commissies moet uiterlijk voorjaar 1996 zijn beslag krijgen. De Regering is van mening dat in het licht van de recente wateroverlast de problematiek van het volumebeleid met de oeverstaten moet worden besproken. De Maascommissie zou hier een geschikt forum voor zijn.

De Gemeenschappelijke Verklaring betekende ook een nieuwe impuls voor de onderhandelingen over het tracé van de Hoge Snelheidslijn (HSL).

Waarschijnlijk zal de Planologische Kernbeslissing uiterlijk in het voorjaar van 1996 aan de Staten-Generaal kunnen worden voorgelegd.

Het Cultureel Verdrag, dat eveneens op 17 januari 1995 is getekend tussen Nederland en Vlaanderen, komt in de plaats van het BelgischNederlands Cultureel Verdrag uit 1946, dat overigens voor de relatie met de Franse en Duitstalige Gemeenschap zal blijven bestaan. Het doel van het Cultureel Verdrag met Vlaanderen is een verdieping en versterking van de huidige culturele samenwerking in al haar facetten. Na de ratificatie van het Verdrag zal de Gemengde Commissie in haar nieuwe samenstelling bijeenkomen teneinde afspraken dienaangaande te maken.

Niet alleen met Vlaanderen werden de contacten aangehaald. Zo vonden in het voorjaar van 1995 eveneens culturele consultaties plaats met zowel de Franse als de Duitstalige Gemeenschap. Afgesproken werd om de culturele samenwerking op alle terreinen te intensiveren. Voorts worden journalisten uit de beide gemeenschappen uitgenodigd voor een bezoek aan Nederland. De Franse Gemeenschap zal op haar beurt Nederlandse journalisten uitnodigen voor een studiebezoek aan Wallonië .

Benelux

De Benelux-samenwerking met België en Luxemburg krijgt steeds meer aandacht. Het Comité van Wijzen heeft een constructief advies uitgebracht over de samenwerking tussen onze drie landen. De Benelux-landen moeten nauwer politiek samenwerken, de grensoverschrijdende samenwerking moet worden geïntensiveerd, terwijl de huidige samenwerking in het kader van de Benelux Economische Unie moet worden aangepast.

De nauwere politieke samenwerking begint inmiddels vorm te krijgen, met name binnen de EU. De samenwerking blijft niet beperkt tot het afstemmen en coördineren van standpunten bij lopende zaken binnen de Europese Unie. Ook op het institutionele vlak, bij de voorbereiding van de Intergouvernementele Conferentie van 1996, vindt intensieve samenwerking plaats, zoals ondermeer blijkt uit het overleg tussen de MinisterPresidenten en de Ministers van Buitenlandse Zaken van de Benelux-landen van 6 juni 1995. Het streven is erop gericht aan de politieke samenwerking verder inhoud te geven.

De samenwerking binnen de Benelux Economische Unie zal moeten worden aangepast. De aandacht zal zich vooral moeten richten op grensoverschrijdende samenwerking en op het oplossen en voorkomen van praktische problemen bij de implementatie van Europese en Benelux-regelgeving. De gevolgen van de federalisering van België voor de samenwerking in het kader van de Benelux Economische Unie lijken relatief beperkt te zijn. De belangrijkste wijziging betreft de samenstelling van de Belgische delegaties, indien onderwerpen op de agenda staan, die tot de bevoegdheid van de gefedereerde autoriteiten (Gewesten en Gemeenschappen) behoren. Aan de contacten met deze autoriteiten zal daarom ook meer aandacht worden besteed.

Duitsland

De banden met Duitsland zijn in deze regeringsperiode verder aangehaald en dit beleid zal worden voortgezet. De financieel-economische vervlechting tussen Nederland en Duitsland is een gegeven en behoeft geen bijzondere bevordering van regeringszijde. Het aanhalen van de banden betreft dan ook met name de politieke en maatschappelijke relaties.

Goed nabuurschap is in dit herdenkingsjaar een thema bij uitstek in de relatie met Duitsland. De herdenkingen hebben met name de wederzijdse beeldvorming weer onderwerp van gesprek gemaakt. De officiële contacten zijn weliswaar uitstekend, maar de beeldvorming onder de bevolking is voor verbetering vatbaar. De Regering wil in dit verband randvoorwaarden scheppen, waarbinnen op regelmatige basis een politiek-maatschappelijke dialoog tussen Nederlanders en Duitsers plaatsvindt over onderwerpen die beide volkeren bezighouden. Naar Brits-Duits voorbeeld is daarom gekozen voor het organiseren van jaarlijkse conferenties, die afwisselend in Nederland en Duitsland zullen worden gehouden, en waarbij uiteenlopende maatschappelijke problemen aan de orde zullen komen. Het politiek besluit hiertoe werd in juli 1994 genomen. De eerste conferentie zal begin 1996 in Nederland plaatsvinden.

Op regeringsniveau komen de goede en nauwe betrekkingen tussen Nederland en Duitsland onder meer tot uitdrukking in de vele officiële bezoeken die over en weer plaatsvinden. Bondskanselier Kohl heeft Nederland dit jaar tweemaal bezocht. Ook een bezoek van Bondspresident Herzog is in de nabije toekomst voorzien. Regelmatige ontmoetingen van Nederlandse bewindslieden met hun Duitse ambtgenoten verzekeren dat beleidsafstemming zal plaatsvinden met betrekking tot zowel de diverse multilaterale als bilaterale onderwerpen. De goede samenwerking op veiligheidsterrein is onder meer belichaamd in het Nederlands-Duitse Legerkorps, dat dit jaar operationeel wordt.

Deze wederzijdse contacten zullen zich niet beperken tot het federale niveau; ook met de Duitse deelstaten wil Nederland in toenemende mate en op verschillende terreinen samenwerken, zoals op het gebied van grensoverschrijdende milieuproblematiek en cultuur.

Het overleg met Duitsland over grensoverschrijdende milieueffectrapportage (mer) heeft goede vooruitgang geboekt. Waarschijnlijk zullen in de loop van 1995 de overeengekomen aanbevelingen voor mer-procedures worden vastgelegd via een briefwisseling tussen de betrokken milieuministers. Vooruitlopend hierop zijn bij de besluitvorming over het Bruinkoolplan Garzweiler II nuttige ervaringen opgedaan.

De onderhandelingen tussen Nederland en Duitsland over een verdrag inzake water- en natuurbeheer voor het Eems-Dollard-gebied kunnen nog in 1995 aanvangen. De voortgang bij deze onderhandelingen zal worden beïnvloed door de gecompliceerde juridische problematiek rondom de grens in dit gebied.

Duitsland is ook een belangrijke culturele partner. Het beleid is in eerste instantie gericht op de verbetering van de wederzijdse beeldvorming. De jeugduitwisselingsprojecten complementeren de studenten- en scholingsuitwisseling van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Vanaf najaar 1995 zal de culturele samenwerking tot uiting komen in een grote presentatie van Nederlandse kunst en cultuur in verschillende steden in Noordrijnland-Westfalen. Op het gebied van onderwijs en onderzoek staat centraal de structurele samenwerking tussen universiteiten en hogescholen in Nederland, Vlaanderen en in de Bundesländer Noordrijnland-Westfalen, Nedersaksen en Bremen (Grenslandenbeleid). Als tegenhanger van deze manifestaties bestaat het voornemen om in 1997–1998 een serie culturele presentaties over Noordrijnland-Westfalen te houden in Nederland.

2.2. Midden- en Oost-Europa

Algemeen

De ingrijpende wijzigingen in het politiek-maatschappelijke beeld van de Midden- en Oosteuropese landen hebben zich in het afgelopen jaar voortgezet. Vooral op het vlak van de persvrijheid, sociaal-economische liberalisatie en decentralisatie is sprake van voortgaande aanpassing in positieve zin. Bijna overal in Midden- en Oost-Europa hebben nu meerdere verkiezingen plaatsgevonden voor parlement of staatshoofd en zijn nieuwe constituties aanvaard. Toch kan niet worden gezegd, met uitzondering wellicht van enkele Middeneuropese landen, dat daarmee de stabiliteit is gewaarborgd.

Met name in de Visegrad-landen ontwikkelt de politieke en economische situatie zich in gunstige richting. Opmerkelijk is dat in drie van de vier Visegrad-landen socialistische partijen, voortgekomen uit de voormalige communistische partijen, via de stembus in de regering zijn gekomen. Dat Hongarije en Slowakije in maart 1995 een akkoord hebben weten te bereiken over de gecompliceerde minderhedenproblematiek is bemoedigend. Dit akkoord, dat de vorm heeft van een verdrag, wacht overigens nog op ratificatie.

Het beeld van de overige Midden- en – vooral – Oosteuropese landen inclusief die van de ex-Sovjetunie is minder eenduidig. De groei van een vrije en onafhankelijke pers is bemoedigend, maar lijkt niet altijd te worden gevolgd door de ontwikkeling van een democratisch kader waarin die vrije mening een politieke vertaling kan vinden. Ook is veelal nog geen sprake van echte partijvorming of van een systeem van «checks and balances». Over het algemeen is het institutionele en juridische kader van de Oosteuropese samenleving nog zwak.

De privatisering van kleine en middelgrote ondernemingen is in een aantal landen ver gevorderd. De meeste grote bedrijven zijn echter nog staatsbedrijven. Sociale spanningen als gevolg van voortdurende economische malaise kunnen in een onvoldoende gevestigd politiek systeem al gauw tot politiek extremisme leiden. In een aantal landen o.a. in Centraal Azië komt zelfs een begin van democratisch bestuur slechts moeizaam van de grond. Voorts zijn er, naast de oorlog in voormalig Joegoslavie¨, conflicten ontstaan in de Kaukasus-regio en Tadzjikistan en hebben zich spanningen voorgedaan in een aantal andere gebieden, waaronder de Krim en Moldavië.

Voor de stabiliteit van Europa zijn de ontwikkelingen in Rusland en in Oekraïne en de relatie tussen deze twee landen van groot belang. Het economische hervormingsproces heeft zich in Rusland, ondanks moeilijke omstandigheden, weten door te zetten, hetgeen met name tot uiting komt in voortschrijdende privatisering. Voor de bevolking gaat de noodzakelijke omschakeling naar een markteconomie echter gepaard met veel ontberingen. De wijze waarop het Russische leger in Tsjetsjenië optrad, wierp een schaduw op de ontwikkelingen. De politieke vooruitzichten in Rusland zijn op dit moment onzeker. Veel zal afhangen van de parlements- en presidentsverkiezingen die gepland zijn in respectievelijk december 1995 en juni 1996. Rusland is en blijft het grootste land van Europa en de verdere ontwikkelingen aldaar zullen hoe dan ook van invloed zijn op de toekomst van Europa als geheel. Het is van belang Rusland dichter bij de rest van Europa te brengen. Vermeden moet worden dat dit land zich geïsoleerd gaat voelen. Tevens hecht de Regering grote waarde aan de verdere uitbouw van onze bilaterale betrekkingen met het nieuwe

Rusland. De bilaterale betrekkingen zal in 1996 luister worden bijgezet door middel van de start van de Peter de Grote Manifestatie.

Sinds het aantreden van President Koetjsma is de relatie van Oekraïne met Rusland verbeterd en het economisch hervormingsproces geactiveerd. Voorts neemt de tegenstelling tussen Oost- en West-Oekraïne af. Niettemin bleven spanningen bestaan en verslechterde bijvoorbeeld begin dit jaar de verhouding tussen Kiev en de Krim. De OVSE heeft via de bezoeken van de Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden (HCNM) en een expertmissie een bemiddelende rol kunnen spelen in het institutionele geschil tussen Kiev en de Krim.

Ondanks voortgang hebben de onderhandelingen met Rusland over een regeling voor de Zwarte-Zeevloot en bijbehorende faciliteiten, over de Oekraïnse schulden aan Rusland en over de kwestie van de nationaliteit van in Oekraïne wonende etnische Russen helaas nog niet tot definitieve overeenstemming geleid. Het is essentieel voor de interne en externe stabiliteit van Oekraïne dat het politieke en economische hervormingsproces voortgaat. De Regering acht het van belang Oekraïne bij deze hervormingen te blijven steunen.

Oost- en West-Europa raken steeds nauwer met elkaar verweven. In meerdere opzichten zullen de ontwikkelingen in Midden- en Oost-Europa de situatie in West-Europa rechtstreeks – en hopelijk in positieve zin – raken: politieke stabiliteit en economische opleving in de Midden- en Oosteuropese landen zullen Europa als geheel ten goede komen. Omgekeerd zullen destabiliserende ontwikkelingen aldaar ook repercussies hebben op West-Europa.

Het netwerk van akkoorden en samenwerkingsvormen dat de Europese Unie en de NAVO inmiddels hebben opgebouwd met de Midden- en Oosteuropese landen draagt bij aan stabiliteit. Veel van de Midden- en Oosteuropese landen zijn reeds toegetreden tot de Raad van Europa, die door middel van zijn hulpprogramma’s de opbouw van de rechtsstaat aldaar zal kunnen bevorderen. De OVSE speelt een belangrijke rol op het gebied van preventieve diplomatie. De rol van de HCNM is hierin van grote waarde.

De Regering ziet het nieuwe Midden- en Oost-Europa als een van de belangrijkste uitdagingen van deze tijd voor West-Europa. De grote kans om de Midden- en Oosteuropese landen te kunnen betrekken bij de Europese samenwerking, veiligheid en economische ontwikkeling mag niet worden gemist. De ter beschikking staande multi- en bilaterale samenwerkings- en hulpinstrumenten dienen daarop te zijn gericht. Daarbij moet het wel mogelijk blijven te differentiëren naar de mate van voortgang op de weg naar democratie, markteconomie en de oplossing van minderhedenkwesties.

Ondersteuning democratie en markteconomie

De steun aan het proces van hervormingen in Midden- en Oost-Europa richt zich op de opbouw van een markteconomie en democratische rechtsstaat, die kan stoelen op een krachtig maatschappelijk middenveld. Tegelijkertijd is het voor deze landen van groot belang om betere toegang te krijgen tot de EU-markt. Het hervormingsproces is langdurig en complex gebleken. De gehele transitie is uniek en in ieder land verschillend. Voor alle landen geldt echter, dat de confrontatie met de harde gevolgen van de hervormingen en de talloze moeilijkheden die daarmee gepaard gaan, de aanvankelijke euforie al snel hebben doen verdwijnen. De omvang van de problemen die decennia communistisch bewind hebben achtergelaten, bleek vaak nog veel groter dan aanvankelijk werd vermoed. De milieuschade is hier één van de vele voorbeelden van. Een aantal landen ontwikkelt zich inmiddels voorspoedig al is het transitieproces nog geenszins voltooid; in andere landen is de vooruitgang aanzienlijk geringer. Het welslagen van de transformatie in Midden- en Oost-Europa met inbegrip van de ex-Sovjetunie is ook voor ons van enorm belang. Midden- en Oost-Europa helpen is tevens een investering in goede politieke en economische betrekkingen met landen die door het wegvallen van de muren veel dichter bij ons zijn gekomen en die de toekomst van Europa mede vorm zullen geven. Er is dan ook alle aanleiding tot voortzetting en zelfs intensivering van de hulp.

Hulpbeleid van de Europese Unie

De Europese Unie behoort tot de grootste donoren wat de steun aan de sociale, economische en politieke transitie in de landen van Midden- en Oost-Europa betreft. De budgetten voor PHARE en TACIS zullen naar verwachting in 1996 stijgen ten opzichte van 1995, toen zij respectievelijk 1100 Mecu en 480 Mecu bedroegen. De Europese Raad van Cannes heeft in ieder geval besloten voor de periode 1995 tot 1999 een bedrag van 6693 Mecu voor PHARE uit te trekken. De programma’s blijven voornamelijk gericht op technische bijstand, maar daarnaast neemt binnen PHARE de mogelijkheid voor het doen van investeringen (o.a. ten behoeve van infrastructurele activiteiten) toe. De Regering juicht de koppeling toe die wordt gelegd tussen de hulpactiviteiten en de Europa- en Partnerschapsakkoorden, waardoor bijvoorbeeld PHARE meer en meer een instrument wordt dat een aantal landen kan steunen bij de voorbereiding tot toetreding tot de EU. Deze koppeling leidt ertoe dat, conform de besluiten van de Europese Raad in Essen, het PHARE-programma onder meer zal worden ingezet om het Witboek voor de toetreding te implementeren.

Met betrekking tot TACIS maakt de Regering zich sterk om in de nieuwe verordening die in 1996 van kracht wordt, meer aandacht aan de milieuproblematiek te schenken. Voorts constateert de Regering met instemming dat een aantal van de Nieuwe Onafhankelijke Staten, weliswaar onder strikte voorwaarden, in aanmerking komt voor betalingsbalanssteun van de EU.

Bilaterale hulpbeleid

Wat onze bilaterale inspanningen betreft wordt het transitieproces op verschillende manieren ondersteund.

In het economische vlak is er het zgn. «generieke instrumentarium», dat tot doel heeft de handel met en de investeringen in de landen van Middenen Oost-Europa te bevorderen. Het instrumentarium kent vier faciliteiten, t.w. de Leasefaciliteit, de Investeringsbevordering/Technische Assistentie (IBTA), de Tijdelijke Regeling Herverzekering Investeringen in Oost-Europa (TRHIO) en de Investeringsfaciliteit. Dezeinstrumenten staan direkt ter beschikking van het Nederlandse bedrijfsleven.

Daarnaast poogt het «Programma Samenwerking Oost-Europa» (PSO) de ontwikkeling van de markteconomie, de versterking van de concurrentiepositie, de modernisering van de economie en de toepassing van duurzame produktieprocessen te bevorderen door het inschakelen van het Nederlandse bedrijfsleven. Naast deze twee instrumenten bestaan tevens het Programma Uitzending Managers (PUM) en het beurzenprogramma Passage.

Het transitieproces naar een pluriforme, democratische rechtsstaat wordt sedert 1994 ondersteund met het Matra-programma, dat door het Ministerie van Buitenlandse Zaken wordt beheerd en het accent legt op de opbouw van de «civil society». De instrumenten van dit programma zijn per brief d.d. 17 november 1993 (kamerstuk 23 125, nr. 4) uiteengezet aan de Tweede Kamer.

In het kader van de herijking van het buitenlands beleid is besloten de steun aan Midden- en Oost-Europa in de periode 1996–1999 geleidelijk te intensiveren. Dit biedt ook de ruimte om het Matra-programma dat in 1994 in hoge mate aan de verwachtingen heeft beantwoord, te continueren en zo mogelijk verder uit te bouwen. Bij het belangrijkste onderdeel daarvan, het projectenprogramma, wordt beoogd bij te dragen aan de opbouw van een «civil society», aangezien een goed georganiseerd maatschappelijk middenveld een onmisbare schakel is in het hele transitieproces. Hiertoe is, in overleg met de betrokken vakdepartementen, een aantal themata geselecteerd dat wordt ingevuld door NGO-samenwerking. Goede voorbeelden van zo’n samenwerking zijn projecten op het gebied van vakbonden, journalisten, milieuorganisaties en onderwijs (talenonderwijs en lerarenopleidingen). Slechts een deel van de projecten wordt op (decentraal) overheidsniveau uitgevoerd, zoals activiteiten gericht op kwaliteitsverbetering van openbaar bestuur, politiesamenwerking en wetgeving. In 1994 werden 39 projecten goedgekeurd voor een totaalbedrag van Nlg. 15,6 mln.

Sommige activiteiten kunnen effectiever worden uitgevoerd op een grotere schaal, waarbij tevens gebruik kan worden gemaakt van expertise en contacten van een bepaalde internationale organisatie. Met het oog daarop bestaat het multilaterale programma, waarbij co-financieringen met andere donoren kan worden aangegaan. In 1994 gebeurde dit 22 maal voor een totaal van Nlg. 5,9 mln.

Via het programma voor Kleine Ambassade Projecten (KAP), dat medio 1994 goed op gang kwam, werd in het eerste jaar door de Ambassades in Midden- en Oost-Europa Nlg. 1,4 mln besteed. Gebleken is dat met op deze wijze op te zetten kleinschalige programma’s Nederland zich op positieve wijze kan profileren in de ontvangende landen.

Het Opleidingenprogramma is met raamovereenkomsten met diverse opleidingsinstituten structureel voor de komende jaren volgeboekt.

Het streven is erop gericht het Matra-programma de komende jaren verder uit te bouwen. De Regering voelt zich daarbij gesterkt door de positieve respons die wordt ontvangen zowel van de centrale overheden als de betrokken uitvoerende instanties in de Midden- en Oosteuropese landen.

De hulp aan Roemenie¨, Bulgarije, Macedonie¨, Albanie¨, Moldavie¨, de Kaukasische landen en de Centraalaziatische Republieken komt aan de orde in het OS-deel van deze Memorie van Toelichting.

Ook culturele samenwerking draagt bij tot de ontwikkeling van pluriforme democratie en transformatie in de richting van een markteconomie. Dergelijke samenwerking wordt vorm gegeven en financieel ondersteund in het kader van de culturele verdragen.

De nadruk bij culturele samenwerking ligt dan ook op het opbouwen van een infrastructuur in de sectoren onderwijs, wetenschappen, cultuur, welzijn en volksgezondheid. Dit wordt bereikt door uitwisseling van deskundigen en overdracht van kennis en ervaring op het gebied van beleidsontwikkeling, beleidsuitvoering en management.

Volop in gang zijn de voorbereidingen voor de Peter de Grote Manifestatie, die in september 1996 tegelijkertijd in Zaandam en St. Petersburg van start zal gaan en zal lopen tot eind 1997.

Een belangrijk project dat in samenwerking met OCW wordt uitgevoerd betreft de restauratie van een aantal schilderijen van Nederlandse meesters uit het Georgian State Art Museum te Tbilisi. Hierbij zal ook overdracht van kennis plaatsvinden.

Energiehandvest

Op 17 december 1994 is in Lissabon het verdrag naar aanleiding van het Energiehandvest ondertekend met inbegrip van het daarbij behorende Energie-efficiencyprotocol. Met dit verdrag kwam het eerste multilaterale verdrag op het gebied van economische samenwerking, in het bijzonder energie, tussen Oost en West tot stand, waarbij Rusland van meet af aan betrokken is geweest. De Regering heeft de ratificatieprocedure in gang gezet.

Vanaf 1 januari 1995 vinden onderhandelingen plaats over een vervolgverdrag waarin bepalingen moeten worden opgenomen met betrekking tot de toelating van nieuwe investeerders, een onderwerp dat in het eerste verdrag niet geregeld kon worden, onder andere omdat het in vele landen in Midden- en Oost-Europa nog ontbrak aan een geschikt juridisch bestel om de bepalingen van het verdrag in te kaderen. Het gaat hierbij in het bijzonder om bepalingen op het gebied van investeringsbescherming. De Regering zal zich inzetten om met betrekking tot dit binnen drie jaar af te sluiten verdrag zo bevredigend mogelijke resultaten te bereiken.

2.3. Noord-Amerika

Met het verdwijnen van de Oost-West tegenstelling is de traditionele dominantie van de veiligheidspolitieke component in de transatlantische relatie afgenomen. Andere vraagstukken, zoals de handel, gaan de transatlantische agenda in toenemende mate meebepalen. Daarmee vermindert het vanzelfsprekende karakter van de relatie tussen Europa en de Verenigde Staten. In de Verenigde Staten heerst bovendien, vooral bij de Republikeinse partij die thans de meerderheid heeft in het Congres, een tendens zich minder aan het buitenland gelegen te laten liggen. Hierbij wordt niet zozeer het Amerikaanse buitenlandse optreden als zodanig, als wel het optreden in multilateraal verband ter discussie gesteld. Overigens is de politieke stemming in Washington doorgaans sterk aan fluctuaties onderhevig. Internationale gebeurtenissen kunnen, zeker als hierbij de perceptie heerst van een bedreiging van fundamentele Amerikaanse belangen, de stemming weer doen omslaan. De Amerikaanse diplomatieke geschiedenis van deze eeuw laat een afwisseling van perioden van activisme en isolationisme zien. De marge voor beïnvloe-ding van de Amerikaanse opstelling zal maximaal moeten worden benut door een intensieve transatlantische dialoog. Daar komt bij dat de VS nog steeds zowel militair als economisch een unieke positie in de wereld hebben. De wereldwijde interventiecapaciteit van de VS, al is het land daarmee nog zo terughoudend, beïnvloedt per definitie elke strategische calculatie. De afwezigheid van grote botsingen of conflicten op dit moment mag ons dit gegeven niet over het hoofd doen zien, evenmin als het feit dat hiermee ook Europese belangen worden beschermd zoals in de Golf.

Ook voor de VS blijft Europa een regio waar vitale belangen op het spel staan. Instabiliteit op het Europese continent zou ook – zij het in mindere mate – de VS raken. Het is daarom niet alleen ons belang de Amerikanen bij de Europese veiligheid betrokken te houden, maar ook een Amerikaans belang daarbij betrokken te blijven. Dit betekent niet dat er zich geen verschillen kunnen voordoen met betrekking tot de drempel voor bemoeienis, vooral aan de onderkant van het crisisspectrum. Een probleem dat vanuit een regionaal of subregionaal perspectief om actie vraagt, kan vanuit een mondiaal perspectief als minder urgent worden gezien. Terwijl de VS een leidende rol spelen als het gaat om Rusland en de afwikkeling van de nucleaire erfenis van de Sovjetunie, hadden zij t.a.v. de crisis in het voormalige Joegoslavie¨, zeker in de beginfase, de neiging het voortouw aan de Europeanen te laten. De Europeanen zullen zich er op moeten instellen dat er een categorie problemen is, ten aanzien waarvan zij zullen moeten leren hun eigen verantwoordelijk-heden te nemen. Dit onderstreept de noodzaak het Europese handelingsvermogen te vergroten.

Europa en Noord-Amerika hebben elkaar niet alleen nodig om de stabiliteit in en rond het Europese continent te verzekeren, maar ook wegens een reeks mondiale vraagstukken die alleen door een gezamenlijke aanpak goed te beheersen zijn. De transatlantische consultaties zullen dan ook langs twee parallelle wegen dienen te worden versterkt:

– via de bestaande consultatiestructuur in NAVO-verband, waarvan intensiever gebruik zou dienen te worden gemaakt, en

– rechtstreeks tussen de VS en de EU op basis van de Transatlantische Verklaring van 1990. Positief in dit verband is de afspraak die het Spaanse EU-voorzitterschap met de VS heeft gemaakt om een een werkgroep op hoog niveau in te stellen, die zich zal buigen over de mogelijkheden om de transatlantische verhouding nieuwe impulsen te geven.

Het is bij dit alles van belang actief gebruik te blijven maken van onze goede bilaterale lijnen met Washington. Naast de evidente politieke dimensie hebben onze betrekkingen met de VS tevens een belangrijke economische dimensie, met name door de omvangrijke wederzijdse directe investeringen. Voorts zijn de stabiliteit in het Caraïbisch gebied en de noodzaak van een effectieve criminaliteitsbestrijding aldaar onderwerpen van gemeenschappelijke interesse. Met het oog op de opkomende isolationistische stroming in de Verenigde Staten zal een breder scala van contacten dienen te worden onderhouden, ook buiten het traditionele «foreign policy establishment» dat Europa over het algemeen reeds positief gezind is. Naast de VS heeft Canada in de loop der jaren meegewerkt aan Europese veiligheid. De waarde die daaraan in Europa wordt gehecht, mag niet door Canada worden onderschat.

Door het relatief verminderde gewicht van het klassieke veiligheidsar-gument, op grond waarvan bilaterale geschillen tijdens de Koude Oorlog zo veel mogelijk in den minne werden geschikt, komen handelsconflicten nu duidelijker naar voren. Intensivering van transatlantische betrekkingen zou ertoe moeten dienen deze conflicten zoveel mogelijk beheersbaar te houden, en een betere mogelijkheid moeten scheppen voor de EU en de VS om gezamenlijk een voortrekkersrol te nemen in de Wereld Handelsorganisatie (WTO). Dit is van het grootste belang gezien de noodzaak tot consolidering en verdere uitwerking op onderdelen van het multilaterale handelsstelsel.

2.4. Azie¨

Het gewicht van Azië in de wereld blijft toenemen. Azië telt meer dan de helft van de wereldbevolking en genereert inmiddels 25% van de wereldproduktie, een aandeel dat snel stijgt. Ook op technologisch gebied hebben Aziatische ondernemingen zich een vooraanstaande positie in de wereld veroverd. Vooral Oost-Azië kenmerkt zich door een opmerkelijke economische dynamiek. Onder invloed van dit succes is er in veel Aziatische landen sprake van een groeiend zelfbewustzijn en een grotere nadruk op de eigen waarden en culturele identiteit. Dit doet in de visie van de Regering niet af aan de universaliteit van de fundamentele mensen- rechten, zoals deze zijn neergelegd in een aantal VN-documenten die door vrijwel alle landen van de wereld zijn onderschreven. «Azie¨» is overigens in de eerste plaats een geografisch begrip, waarachter een grote diversiteit schuil gaat. Bij de beleidsvorming is het dan ook nodig nader te differentiëren per subregio en per land.

Het economisch wonder van Azië begon destijds met Japan gevolgd door de zgn. 4 «tijgers» en strekt zich inmiddels uit tot grote delen van Zuidoost-Azië. Japan is thans een belangrijke mondiale partner voor Europa en de Verenigde Staten. Ook China vertoont, dankzij de destijds onder leiding van Deng Xiaoping ingezette liberalisatiepolitiek en een sterke toevloed van buitenlandse investeringen, indrukwekkende economische groeicijfers. De hoge inflatie is daarbij overigens wel een probleem. De toenemende economische vervlechting van de drie China’s betekent een verdere stimulans voor de groei. Onzekerheid bestaat evenwel over de verdere politieke ontwikkelingen. Het is een land met een enorm potentieel, maar de kans op politieke onrust blijft aanwezig.

Het Indiaas subcontinent blijft bij deze onstuimige economische ontwikkelingen enigszins achter. De landen daar, die evenals de Zuidoost Aziatische landen in het verleden een «groene revolutie» doormaakten, hebben pas recentelijk de eerste stappen gezet op de weg naar liberalisering en deregulering van hun economie. Aangezien dit proces pas onlangs is begonnen bestaan er in vrijwel al deze landen nog belemmeringen voortkomend uit hun eerdere dirigistische benadering, die om aanpassing vragen. Doch ook daar kan worden gesproken van een evolutie van de economie en het beleid, al zal het nog wel enige tijd duren voordat zich daar eenzelfde spectaculaire groei zal manifesteren als in Oost-Azië .

Ondanks alle positieve ontwikkelingen mag niet worden vergeten dat bijna driekwart van de armen in de wereld nog altijd in Azië leeft en met name in Zuid-Azië. Het deel van de Aziatische bevolking dat onder de armoede grens leeft, neemt weliswaar in relatieve termen af, maar in absolute termen neemt het aantal armen toe, mede tengevolge van de bevolkingsgroei. Armoede blijft dan ook een groot probleem en niet alleen in Zuid-Azie¨, maar ook in een aantal andere landen waaronder China. Bovendien kunnen in landen met een dynamische economische groei nog aanmerkelijke contrasten voorkomen tussen streken die een toenemende welvaart kennen en gebieden met grote achterstand.

Als gevolg van de uittocht van het platteland en de concentratie van economische activiteiten met name in kuststreken zijn er in de verschillende dynamische economieën grote stedelijke agglomeraties ontstaan die onder aanzienlijke problemen te lijden hebben. Dit geldt voor China en een aantal andere landen. Zo is er veelal sprake van aanzienlijke knelpunten m.b.t. transport, vervuiling van lucht, water en grond, krottenwijken e.d. Met name ook de omvang van de houtkap en de bodemerosie zijn zorgwekkend. Uitgaande van een voortzetting van de huidige spectaculaire economische groei is een sterke stijging van de milieuvervuiling in Azië te verwachten. Dit zal onherroepelijk ook een mondiale weerslag hebben, waarbij onder andere ook aan het broeikaseffect moet worden gedacht.

De spectaculaire economische ontwikkelingen in Azië mogen ons de actuele en potentiële bronnen van politieke spanning tussen en binnen een aantal Aziatische staten niet doen onderschatten. Met name de verhouding tussen India en Pakistan blijft problematisch, mede door de al 5 jaren durende gewelddadigheden in Kashmir tussen regeringstroepen en separatistische Moslims. Een risico van nucleaire proliferatie is in Azië nog steeds aanwezig. Daar komt bij dat Azië een periode van grote transformatie doormaakt, waarin economische en politieke verschuivingen kunnen optreden in het Aziatisch krachtenveld. Het zal van belang zijn dat in Azië voldoende hechte samenwerkingsstructuren tot stand komen om de eventuele politieke spanningen die hierdoor kunnen ontstaan op te vangen. Positief in dit verband is de oprichting van het «ASEAN Regionaal Forum» ter bespreking van veiligheidsvraagstukken. Het betreft een iniatief van ASEAN, maar een bredere kring van zo’n achttien landen neemt hieraan deel. Met de EU-partners ondersteunt Nederland de pogingen van Aziatische landen om tot regionale samenwerking te komen. Nederland zal ook deelnemen aan de Euro-Aziatische topbijeenkomst die op initiatief van ASEAN vermoedelijk in het eerste kwartaal van 1996 zal worden belegd in Thailand.

De Aziatische dynamiek betekent voor Europa en voor ons land een forse uitdaging, maar tegelijkertijd ook kansen. Wij dienen actief in te spelen op deze dynamiek teneinde de kansen te grijpen die hierdoor voor het Nederlandse bedrijfsleven onstaan. Ook andere Europese landen hebben inmiddels Azië herontdekt en wij kunnen ons niet veroorloven daarbij achter te blijven. De economische vervlechting tussen Europa en de Azie¨/Pacific regio groeit dan ook. Zoals beschreven door de Wereldbank speelt de overheid een belangrijke stimulerende rol bij het economisch wonder van Azië. Dit onderstreept het belang van goede bilaterale betrekkingen ter ondersteuning van het streven naar nauwere economische samenwerking tot wederzijds voordeel. Hierbij kan worden aangesloten bij de goede entree die wij reeds in Azië hebben. Traditionele banden en ook de intensieve ontwikkelingsrelatie die wij met een reeks Aziatische landen hebben bieden een springplank om de bilaterale betrekkingen met de voor ons belangrijke Aziatische landen verder uit te bouwen. Wat betreft Indonesië biedt het staatsbezoek van Hare Majesteit de Koningin de gelegenheid om een nieuwe impuls te geven aan de verdere uitbouw van onze betrekkingen met dit belangrijke land.

Versterking van onze economische aanwezigheid in Azië is van groot belang. Daartoe wordt thans een actief voorwaarden scheppend overheidsbeleid ontwikkeld, teneinde alert op de economische kansen in te spelen, de bestaande economische activiteiten te begeleiden en aldus de Nederlandse positie in de zich versnellende wereldeconomie te verstevigen. Daarbij kan aangesloten worden bij die terreinen waar Nederland specifieke expertise heeft. De overheid treedt faciliterend op met de bedoeling de condities waaronder het Nederlands bedrijfsleven opereert, zo optimaal mogelijk te maken en op gelijke voet te laten concurreren met de mogelijkheden die andere landen hun bedrijfsleven bieden. Onze Ambassades in de regio kunnen voorts door hun kennis van plaatselijke omstandigheden een belangrijke faciliterende rol spelen bij het penetreren van deze veelbelovende maar vaak nog ondoorzichtige markten.

Marktopening en voorkoming van blokvorming blijven aandacht vragen. Hoewel in het opkomende Azië een liberaal klimaat domineert, is er nog steeds een neiging tot afscherming van de eigen markten aanwezig. Via het kader van de Europese Unie zullen wij tendenzen in deze richting moeten tegengaan. Escalatie van handelsconflicten dient echter te worden voorkomen.

Wetenschappelijke, technologische en onderwijssamenwerking kunnen bij de uitbouw van onze betrekkingen met de Aziatische landen een belangrijke rol spelen. «Human resources» en kennisinfrastructuur zijn beslissende factoren in de ontwikkeling van een land. Een van de beste diepte-investeringen die Nederland kan doen, is die in de opleiding en training van mensen. Door studenten en afgestudeerden h.t.l. opleidingen en cursussen te laten volgen en door studenten en docenten te laten participeren in uitwisselingsprogramma’s en gezamenlijke onderzoeksprojecten kunnen effecten worden bereikt die op termijn bijzonder positief op de relaties met Aziatische landen kunnen doorwerken.

Nederland heeft een intensieve OS-relatie met een reeks Aziatische landen met name in het Indiaas subcontinent. De combinatie van de etnisch religieuze verschillen met grote armoede en overbevolking die het subcontinent te zien geeft, kan een groeiende bron van geweld vormen. Dit onderstreept het belang van de economische ontwikkeling van deze landen. Er is dan ook alle aanleiding tot een voortgezette ontwikkelingsinspanning naar deze landen toe. De ontwikkelingsrelatie kan tevens het fundament leggen voor een bredere politieke en economische relatie met belangrijke landen als India.

Tenslotte zal een positieve bijdrage worden geleverd aan de oplossing van grensoverschrijdende problemen, zoals milieu, verdovende middelen en migratie door samenwerking en dialoog met onderscheidene landen in Azië in nauw overleg met de EU-partners en onder gebruikmaking van de daartoe geëigende internationale fora. Het behoeft geen betoog dat de hierboven geschetste grote ecologische uitdaging daarbij een sector van speciaal belang vormt.

2.5. Midden-Oosten en Noord-Afrika

De Regering zal zich blijven inpannen ten gunste van de stabiliteit van het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Een zeer belangrijke politieke ontwikkeling in dit kader is het Midden-Oosten vredesproces. Centraal in dit proces staan weliswaar Israël en zijn Arabische buren, maar de Arabische wereld van Marokko tot en met Oman is hierbij betrokken en ondervindt de gevolgen van het verloop hiervan. Inmiddels is in dit proces belangrijke voortgang geboekt, doch de betrokken partijen staan nog voor wezenlijke beslissingen. Hoewel het proces in toenemende mate door de regio zelf wordt gedragen, zijn inspanningen van buiten de regio nog immer van groot belang om tot een alomvattende, duurzame en rechtvaardige vrede te kunnen komen. Naast de Verenigde Staten en de Russische Federatie – de Co-sponsors van het proces – zullen dan ook zowel de Europese Unie als de lidstaten hiertoe politieke en financieel-economische middelen moeten blijven inzetten. De Regering zal hierin opnieuw actief een aandeel nemen.

Voor de lange termijn is hierbij van belang het op de economische topconferentie van Casablanca uitgesproken streven naar economische integratie van de landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Regionale economische ontwikkeling kan immers van groot belang zijn, zowel voor de consolidering van de politieke akkoorden die reeds tussen partijen in de regio werden gesloten als voor de overeenkomsten die nog in voorbereiding zijn. Het Middellandse Zeebeleid van de Europese Unie, dat thans wordt geïntensiveerd, en de samenwerkingsrelatie tussen de EU en de Gulf Cooperation Council, alsmede de relatie met de Maghreb-landen, kunnen hierbij een positieve rol spelen. Overigens zal afgewacht moeten worden in hoeverre de Algerijnse regering, gezien de gewelddadigheden in dat land, de nodige politieke en economische hervormingen zal doorvoeren ten vervolge van het in 1994 met het IMF bereikte akkoord. Ook met Libië kan, vanwege het nog immer van kracht zijnde sanctieregime van de Veiligheidsraad, van samenwerking geen sprake zijn.

De beëindiging van de burgeroorlog in Jemen heeft een factor van instabiliteit op het Arabische schiereiland weggenomen. Dit gebied, tezamen met de andere rond de Perzische Golf gelegen landen, blijft van belang voor de stabiliteit van het gehele Midden-Oosten. Mede met het oog daarop blijft de Regering insisteren op een volledige implementatie door Irak van alle verplichtingen die het heeft onder het door de Veiligheidsraad opgelegde sanctieregime. De humanitaire nood van de bevolking, als gevolg van het beleid van de Iraakse regering, kan dan structureel het hoofd worden geboden. Vooralsnog blijft de Regering echter bijdragen aan de internationale noodhulp-inspanningen in dat land. Ten aanzien van Iran zal de Regering het gevoerde beleid van een kritische politieke dialoog voortzetten. Zowel in EU-verband als in bilateraal kader zal de Regering van dat land aldus aangesproken blijven worden op die aspecten van haar beleid die ons ernstige zorgen baren, onder meer op mensenrechtengebied. Het slepende conflict in Zuid-Soedan blijft aandacht vragen, vooral ook wegens de schrijnende gevolgen voor de burgerbevolking.

Het bevorderen van sociaal-economische ontwikkeling is uit eigen hoofde belangrijk en als instrument om stabiliteit te kweken. Dit streven neemt dan ook een belangrijke plaats in de relaties tussen Nederland en de landen van het Midden-Oosten en Noord-Afrika in. Dit geldt in het bijzonder voor Egypte, Jemen en de Bezette Gebieden, waarmee Nederland bilaterale ontwikkelingsrelaties onderhoudt. Voorts kan voldoende aandacht voor deze aspecten er toe bijdragen dat wind uit de zeilen wordt genomen van extremistische c.q. gewelddadige bewegingen, die zich in verscheidene landen in de regio manifesteren, en die bekendheid hebben gekregen onder de verzamelterm fundamentalisme. Politiek-religieus geïnspireerd extremisme vindt, naast vraagstukken betreffende de eigen identiteit, tevens een voedingsbodem in sociaal-economische en politieke marginalisering van segmenten van de bevolking. De betrokken landen zullen daarvoor in de eerste plaats zelf een structurele oplossing moeten vinden. Wel kunnen internationale samenwerking en dialoog een oplossing helpen bevorderen, hetgeen zowel via het EU-kader als bilateraal wordt nagestreefd.

2.6. Afrika bezuiden de Sahara

De ontwikkelingen in Afrika bezuiden de Sahara hebben de afgelopen jaren een zeer divers beeld getoond. Enerzijds is in een grote groep landen, met name in Centraal- en in West-Afrika, de binnenlandse situatie verder verslechterd, zowel op sociaal-economisch als op politiek gebied. Anderzijds is in de meeste landen in de regio Zuidelijk Afrika, mede onder invloed van de ontwikkelingen in Zuid-Afrika, een proces van politieke en economische hervormingen in gang gezet. Deze hervormingen hebben ertoe geleid dat deze regio nu vrijwel in zijn geheel vrij is van conflicten. De Regering onderkent de diversiteit in geschiedenis, cultuur en actuele ontwikkeling in Afrika bezuiden de Sahara en blijft bij de ontwikkelingen aldaar betrokken. In de meeste landen zal het zwaartepunt van de betrekkingen liggen op ontwikkelingssamenwerking.

In het algemeen kan worden gesteld dat de economische groei in Afrika bezuiden de Sahara die van de bevolking niet heeft kunnen bijhouden en dat daardoor veel landen al jaren een afnemend per capita inkomen hebben. Slecht functionerende staatsstructuren hebben hier ongetwijfeld aan bijgedragen; verkeerd economisch beleid ook, al is er in dit opzicht sprake van verbetering in een aantal landen, mede onder invloed van de structurele aanpassingsprogramma’s van IMF en Wereldbank. Verwacht wordt dan ook dat in sommige landen, met name in de regio Zuidelijk Afrika, de negatieve tendens van economische neergang mogelijk kan worden gekeerd.

Ook op politieke gebied wisselen sombere en hoopgevende voorbeelden elkaar af in Afrika. Het groeiend aantal landen dat in de greep raakt van corruptie, geweld en anarchie is zorgwekkend. Het geweld tussen gewapende bendes zet zich voort in onder andere Liberia en Sierra Leone.

De situatie in zowel Rwanda als Burundi, hoewel zeer verschillend, blijft precair. Betrokkenheid van Nederland en de internationale gemeenschap blijft noodzakelijk in het gebied van de Grote Meren. De aanwezigheid van grote groepen vluchtelingen in deze regio heeft niet alleen economisch maar ook politiek en op milieugebied ernstige gevolgen.

De politieke situatie in de Hoorn van Afrika blijft, hoewel in mindere mate dan voorheen, zorgwekkend. Zo is in Somalië de burgeroorlog niet in volle hevigheid opnieuw opgelaaid na vertrek van UNOSOM. Buiten Mogadishu lijkt een modus vivendite zijn ontstaan tussen de verschillende clans.

Uganda is een hoopgevend voorbeeld van hoe een Afrikaans land zich, na een lange periode van gewelddadigheden, weer kan herstellen. De langdurige burgeroorlog in Angola lijkt een halt te zijn toegeroepen. De Regering zal waar mogelijk en opportuun in zowel bilateraal als multilateraal kader blijven bijdragen aan het vredesproces in Angola.

In diverse Afrikaanse landen is een begin gemaakt met democratisering. Aandacht verdienen hierbij Mozambique en Malawi waar, na decennia van respectievelijk burgeroorlog en dictatuur, verkiezingen hebben plaatsgevonden en democratisch gekozen regeringen aan het bewind zijn gekomen. De voortgang die in Afrika op de weg naar democratie is geboekt, blijft echter een kwetsbare indruk maken, waarbij met name etnische tegenstellingen vaak een sterk complicerende factor vormen.

Bijzondere aandacht verdient het nieuwe Zuid-Afrika. Ruim een jaar na het aantreden van de Regering van Nationale Eenheid in Zuid-Afrika kan worden geconstateerd dat het klimaat van verzoening en democratisering in dat land begint te wortelen. Ondanks het feit dat niet zonder meer aan de hooggespannen verwachtingen van vooral de tot voor kort gemarginaliseerde bevolkingsgroepen kan worden voldaan, blijft dankzij met name het leiderschap van President Mandela, onder alle lagen van de bevolking een opmerkelijk gevoel van optimisme overheersen. Bij dit optimisme past wel realisme. Talrijke politieke, sociale en economische problemen behoeven nog een oplossing: de hervorming van Zuid-Afrika is een langdurig en pijnlijk proces. Het risico dat het politieke geweld, dat sinds de verkiezingen is afgenomen, opnieuw oplaait, met alle sociaal-economische consequenties vandien, blijft bestaan. De Regering zal zich, zowel nationaal als in het kader van de Europese Unie, inzetten om wezenlijk bij te blijven dragen aan het transitieproces in Zuid-Afrika en een bijdrage te leveren aan de vermindering van de door de Apartheid ontstane ongelijkheden. In dit verband hecht Nederland belang aan de politieke dialoog met Zuid-Afrika, aan verdere ontwikkeling van de betrekkingen op het gebied van handel en economie, aan de ontwikkelingsrelatie en aan het uitbouwen van de samenwerking op het gebied van cultuur, onderwijs en onderzoek. Ook aan Zuidafrikaanse zijde wordt de advisering door Nederland bij de opzet van nieuw cultureel beleid bijzonder gewaardeerd.

2.7. Latijns-Amerika en het Caraïbischgebied

Latijns-Amerika heeft het afgelopen decennium een proces van politieke democratisering en economische liberalisering doorgemaakt, dat thans gepaard gaat met duidelijke tekenen van economische opleving. De welvaart blijft in Latijns-Amerika echter zeer ongelijk verdeeld en een reeks landen kampt nog met veel armoede, wat veelal leidt tot sociale spanningen. De democratische verworvenheden blijven hierdoor in verschillende landen onder druk staan. De Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsrelatie met een aantal landen van Midden-Amerika en de Andesregio dient tegen deze achtergrond te worden bezien. Een actieve

Nederlandse opstelling ten aanzien van verdere democratisering en de handhaving van de mensenrechten in de regio zal ook in het komende jaar nodig zijn.

Het Westelijk Halfrond als geheel kenmerkt zich door de afwezigheid van grote conflicten. Eerdere conflicten in Midden-Amerika zijn inmiddels voor een groot deel opgelost. Hoewel bilaterale spanningen een bron van regionale instabiliteit blijven, is van grote machtsrivaliteit geen sprake. In het algemeen neemt de regionale samenwerking sterk toe, vooral in economische zin, wat verdere positieve gevolgen heeft voor de economische ontwikkeling. Het Nederlandse beleid t.a.v. Latijns Amerika zal zich in de komende periode dan ook meer op de bevordering van onze export en investeringen oriënteren.

Op milieugebied blijft met name het Amazonegebied een punt van aandacht en zorg. Nederland hecht groot belang aan het behoud van de biodiversiteit van het Amazonegebied. Gebaseerd op eerdere ervaringen zullen eventuele Nederlandse voorstellen voor de bescherming van soorten in het kader van CITES (overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantsoorten) in goed overleg met de Braziliaanse autoriteiten worden voorbereid.

De Caraïbische component van het Koninkrijk en de bijzondere relatie met Suriname vergen een actief buitenlands beleid met betrekking tot het Caraïbisch gebied en de nabij gelegen continentale landen. Daarbij staat voorop een politiek van goed nabuurschap met Venezuela en Colombia.

De positie van de Caraïbische eilandstaten en –gebieden is vanwege hun veelal beperkte bevolkingsomvang en de non-complementariteit van hun economieën in vergelijking tot de grotere Latijnsamerikaanse landen zwak. Economische integratie en blokvorming is nog weinig effectief. Internationaal opererende drugssyndicaten oefenen een destabiliserende invloed uit in de regio. Het Koninkrijk tracht, samen met gelijkgezinde landen, deze ontwikkelingen tegen te gaan. In dat verband is de voorgenomen oprichting van een kustwacht van belang. In het algemeen is het streven gericht op ondersteuning bij de ontwikkeling van democratie, welvaart, goed bestuur en rechtszekerheid.

Met Suriname kennen het Koninkrijk en zijn afzonderlijke delen een speciale, hechte vriendschapsband, door historische en culturele waarden bepaald. Het Raamverdrag inzake vriendschap en nauwere samenwerking van 1992 bevestigt deze relatie en vormt het kader voor een integrale samenwerking op een veelheid van terreinen in onderlinge samenhang. De samenwerking richt zich in het bijzonder op instandhouding en versterking van democratie en rechtsstaat, de culturele betrekkingen en op economisch herstel op basis van een programma van structurele economische aanpassing. Met name terzake van economische herstel-maatregelen is onvoldoende voortgang geboekt. Hierdoor komen ook vorderingen in andere sectoren in het gedrang. Nederland richt zijn inspanningen op het stimuleren van activiteiten, ook in economisch opzicht, die meer perspectief kunnen bieden aan de Surinaamse bevolking. Daarnaast staat de Regering open voor een verdere verdieping van de samenwerking onder het Raamverdrag teneinde de effectiviteit van de inspanningen te vergroten.

III. EUROPESE SAMENWERKING

• 1. 

  Intergouvernementele Conferentie

In de loop van 1996 zal de Intergouvernementele Conferentie (IGC) van start gaan ter herziening van het in 1991 in Maastricht gesloten Verdrag inzake de Europese Unie. De precieze datum waarop de IGC van start zal gaan, staat nog niet vast. De datum waarop de IGC moet worden afgesloten evenmin. Mocht de IGC, na Italiaans en Iers voorzitterschap, in 1996 niet worden afgerond, dan zal de IGC in het eerste halfjaar van 1997 onder Nederlands voorzitterschap worden voortgezet. Sinds juni dit jaar wordt de IGC voorbereid door de zgn. Reflectiegroep. Deze groep bestaat uit persoonlijke vertegenwoordigers van de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten (voor Nederland Staatssecretaris Patijn) en vertegenwoordigers van de Europese Commissie en het Europees Parlement. Op deze groep, momenteel voorgezeten door de Spaanse staatssecretaris Westendorp, berust de belangrijke taak de IGC-agenda zoveel mogelijk te preciseren, en een inventarisatie te maken van mogelijke verdragsaanpassingen.

Ter voorbereiding van de Nederlandse opstelling in de Reflectiegroep en de IGC heeft de Regering een viertal nota’s uitgebracht. Ze betreffen, in volgorde van verschijning, de toekomstige uitbreiding van het ledental van de Unie en de gevolgen daarvan voor het functioneren van de Unie, het GBVB en de defensiesamenwerking, de samenwerking binnen de Unie op de terreinen van justitie en binnenlandse zaken, en tot slot, de bestuurlijke en institutionele vraagstukken waarover de IGC zich zal moeten buigen. Met deze nota’s wil de Regering een bijdrage leveren aan de gedachtenvorming over de vormgeving van het toekomstige Europa. Het is van belang dat deze gedachtenvorming tijdig en in bredere kring plaatsvindt, voorafgaand en tijdens de IGC.

Op basis van ontvangen reacties uit de samenleving en in goed overleg met de Staten-Generaal wil de Regering gaandeweg meer specifieke stellingnamen voorbereiden, als richtsnoer voor de Nederlandse delegatie naar de IGC. Uiteraard zullen deze stellingnamen ook nauw rekening moeten houden met de opstelling van de andere EU-lidstaten. Een IGC-initiatief heeft slechts kans van slagen als het door een groep van meerdere lidstaten ondersteund wordt. De Regering wil hier actief naar streven. Met de EU-partners, waaronder ook de Beneluxlanden, wordt nauw overleg gevoerd. Behalve contacten tussen regeringen kunnen met name ook contacten tussen nationale parlementen en politieke partijen van de EU-lidstaten bijdragen aan de haalbaarheid van Nederlandse IGC-initiatieven. Zij kunnen bevorderen dat hiervoor in de andere lidstaten een draagvlak ontstaat. Intensief overleg tussen Regering en Parlement over de Nederlandse inzet en het verloop van de IGC is van groot belang.

De uitgangspunten die de Regering met het oog op de IGC wil hanteren staan uiteengezet in voornoemde vier IGC-nota’s. Twee kerndoelstellingen staan centraal: verbetering van de constitutionele kwaliteit van de Unie, en vergroting van de daadkracht van de drie pijlers van het Verdrag (de EG, het GBVB en de JBZ-samenwerking). Aan de eerste kerndoelstelling ligt de erkenning ten grondslag dat het Europese bestuur in toenemende mate bepalend wordt voor het wel en wee van Nederland. Dit geldt voor de Interne Markt, sinds jaar en dag ook de landbouw, visserij en de handelsbetrekkingen met landen buiten de Unie, maar in toenemende mate ook voor veel andere terreinen waarop vanouds de nationale overheid actief is: milieu, sociaal, economisch en monetair beleid,

onderzoek, transport en infrastructuur, justitieel en politieel beleid etc. De toenemende internationale vervlechting zal deze tendens – naar verwachting – alleen maar versterken.

Maar dit zo zijnde, mogen ook steeds hogere eisen worden gesteld aan dat Europese bestuur, eisen van constitutionele aard: waarborgen op het vlak van democratie, rechterlijke toetsing, de rechten van de burger, een toegankelijk en doorzichtig bestuur, en – niet in de laatste plaats – een zo helder mogelijke bevoegdheidsverdeling tussen lidstaten en de Unie (subsidiariteit). In de vierde IGC-nota ging de Regering hier verder op in. De tweede kerndoelstelling komt voort uit de zorg dat op ettelijke terreinen in Maastricht weliswaar het belang van gezamenlijk en slagvaardig optreden is vastgelegd, maar niet is voorzien in effectieve instrumenten om dat optreden ook echt gestalte te geven. We doen onszelf tekort als wij als lidstaten wel erkennen dat ieder voor zich het niet kan bolwerken op veel terreinen, maar vervolgens onszelf niet het instrumentarium verschaffen om in dat vlak gezamenlijk op te trekken. Het Unieverdrag mag niet volstaan met goede voornemens en moet worden voorzien van de instrumenten om die voornemens in daden om te kunnen zetten.

De IGC zal plaatsvinden tegen de achtergrond van een aantal ontwikkelingen in de Unie, waarover de komende jaren belangrijke besluiten moeten worden genomen. Het gaat hier om de overgang naar de derde fase van de EMU, de opening van toetredingsonderhandelingen met een aantal kandidaat-lidstaten in Midden-Europa en de Middellandse Zee, de noodzakelijke hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en van het bestaande structuurbeleid en tenslotte de heronderhandeling van de financiën van de Unie. Deze onderwerpen maken geen deel uit van de IGC-agenda. Ze nopen niet direct tot verdragswijziging. Maar politiek gesproken is er een duidelijke samenhang. De IGC moet immers leiden tot aanpassing van het institutionele bouwwerk van de Unie en van de regels die de besluitvorming over deze onderwerpen de daarop volgende jaren zullen regeren. Voorts: de gevolgen van de uitbreiding van het ledental van de Unie zijn wat betreft de inhoud en financierbaarheid van het EU-beleid alsook wat betreft de doelmatigheid en daadkracht van de Unie van dien aard dat de IGC daaraan niet voorbij zal kunnen gaan. In dit verband wordt verwezen naar de Nota inzake de afdrachten aan en uit de EG-begroting. In de verschillende IGC-nota’s heeft de Regering deze implicaties nader uitgediept en van commentaar voorzien.

Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (tweede pijler)

De toekomst van het GBVB, inclusief een op termijn te ontwikkelen gemeenschappelijk defensiebeleid, zal een centrale plaats innemen tijdens de IGC van 1996. Hoewel het GBVB sinds de inwerkingtreding van het Verdrag inzake de Europese Unie zeker positieve resultaten heeft opgeleverd, is het tot nu toe duidelijk achter gebleven bij de verwachtingen. Te vaak bleken de EU-lidstaten onderling verdeeld en niet in staat de politieke wil op te brengen om tot een gemeenschappelijk resultaat te komen. Het gebrek aan slagvaardigheid van de EU kwam het meest duidelijk naar voren in situaties waarin de publieke opinie concrete actie van de Unie verwachtte, zoals met betrekking tot de (burger)oorlogen in Bosnië en Rwanda.

Het belang van een gemeenschappelijk Europees buitenlands en veiligheidsbeleid is de laatste jaren echter geenszins afgenomen. De gewijzigde veiligheidssituatie, waarin lokale en regionale conflicten de belangrijkste dreiging vormen, evenals de meer terughoudende opstelling van de VS hebben de behoefte aan en de mogelijkheden voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid vergroot. Voorkomen moet worden dat uit teleurstelling over de achterblijvende effectiviteit van het GBVB, een renationalisatie van het buitenlands en veiligheidsbeleid zou optreden.

Vergroting van de effectiviteit van het GBVB vereist vooral politieke wil van de lidstaten. Tevens is versterking van de analyse-capaciteit en de beleidsvoorbereiding in de tweede pijler gewenst. Beperking van de consensusregel bij de besluitvorming draagt weliswaar aan de besluitvaardigheid bij, maar creë ert tevens een democratisch deficiet. Het hierdoor ontstane dilemma noodzaakt tot zorgvuldige afweging van zowel de institutioneel mogelijke als de politiek realiseerbare afwijkingen op de consensusregel. Immers, afwijking van de consensusregel kan er niet toe leiden dat in een op termijn door de EU te ontwikkelen gemeenschappelijk defensiebeleid lidstaten kunnen worden gedwongen tot de inzet van militairen voor crisisbeheersingstaken.

Met betrekking tot het gemeenschappelijk defensiebeleid heeft Nederland een eerste aanzet gegeven gedurende het WEU-voorzitterschap (2e helft 1994). De IGC zal zowel een gelegenheid bieden voor de beleidsmatige ontwikkeling van het gemeenschappelijk defensiebeleid als een impuls kunnen geven met betrekking tot de verdere integratie van de EU en de WEU. Nederland ziet voordelen in een toekomstig opgaan van de WEU in de EU, maar beseft dat het in 1996 daarvoor mogelijk nog te vroeg zal zijn. Het pad naar volledige integratie zou dan echter wel moeten worden uitgezet. Een volledig opgaan van de WEU in de EU zal een «Atlantisch» contract wenselijk maken tussen de EU enerzijds en de Noord-Amerikaanse partners anderzijds. In dit contract, dat niet in de plaats zou komen van het NAVO-verdrag, zouden nadere afspraken kunnen worden gemaakt over intensivering van het transatlantische overleg en over het gebruik door de EU van NAVO-middelen.

• 2. 

  Samenwerking met landen van Midden- en Oost-Europa

Het beleid van de Europese Unie (EU) ten aanzien van de landen van Midden- en Oost-Europa zal in 1996 met name gericht zijn op het verder voorbereiden van de landen met een Europa-akkoord op hun toekomstig lidmaatschap. Nu de principekeuze voor uitbreiding is gemaakt, is het zaak de landen van Midden- en Oost-Europa waar mogelijk te ondersteunen in het toetredingsproces. Het betreft hier, naast de landen waarmee het Europa-akkoord reeds in werking is getreden (de vier Visegrad-landen, Roemenië en Bulgarije), ook de drie Baltische Staten waarmee een dergelijk akkoord onlangs is ondertekend. De Regering hoopt dat tevens met Slovenië in 1996 een Europa-akkoord zal zijn ondertekend, zodat ook dit land dan volledig betrokken zal worden bij het voorbereidingsproces. De betrekkingen van de EU met de desbetreffende landen van Midden- en Oost-Europa zullen verder ontwikkeld worden op basis van de pre-toetredingsstrategie als vastgesteld door de Europese Raad van Essen in december 1994. Aandacht zal met name uitgaan naar twee belangrijke elementen van de «Essen-strategie», te weten de gestructureerde dialoog en het Witboek. In het kader van de gestructureerde dialoog zullen op alle relevante beleidsterreinen diverse ontmoetingen plaatsvinden met de Midden- en Oosteuropese landen (zowel op ministerieel als op ambtelijk niveau). De Regering zal zich inzetten om aan deze ontmoetingen zoveel mogelijk concrete inhoud te geven. Tweede belangrijke aandachtspunt betreft de uitvoering van het in 1995 opgestelde Witboek met betrekking tot de aanpassingen die nodig zijn in verband met de Interne Markt. De Regering zal trachten de betrokken landen waar mogelijk te assisteren bij de harmonisatie aan en de implementatie van EU wet- en regelgeving. Dit zal met name gebeuren met behulp van het PHARE-programma (zie II 2.2.). De Regering zal zich voorts blijven inzetten voor verruiming van de markttoegang en een beter gebruik door de betreffende landen van de hun geboden handelsmogelijkheden.

Niet alleen de kandidaatlanden, ook de EU zelf zal zich moeten voorbereiden op de toekomstige uitbreiding. Tijdens de IGC van 1996 zal gesproken worden over de institutionele aspecten van een verdere uitbreiding. Indien de IGC niet de nodige resultaten boekt, zal mogelijk later in verband met de uitbreiding alsnog een aantal institutionele knopen moeten worden doorgehakt. Tevens zal in EU-kader de discussie inzake de overige aspecten van een toekomstige uitbreiding in gang moeten worden gezet. Hierbij valt met name te denken aan de toekomst van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het structuurbeleid. De mogelijkheid bestaat dat de toetredingsonderhandelingen met althans een aantal landen reeds kort na beëindiging van de IGC zullen worden gestart. De politieke wenselijkheid van uitbreiding mag overigens de vele praktische moeilijkheden niet doen onderschatten. Tevens dient zoveel mogelijk te worden voorkomen dat de uitbreidingsproblematiek tot Noord-Zuidfricties binnen de Unie zal leiden.

De EU zal in 1996 ook haar beleid ten aanzien van de landen van de voormalige Sovjetunie verder vorm geven. Met een zestal landen zijn reeds partnerschaps- en samenwerkingsakkoorden afgesloten, te weten Rusland, Oekraïne, Moldavie¨, Kazachstan, Kyrgyzstan en Wit-Rusland. Met de Kaukasische republieken zullen in september 1995 onderhandelingen beginnen inzake een dergelijk akkoord. De af te sluiten akkoorden zullen gebaseerd worden op het oorspronkelijke mandaat van oktober 1992. Voor een uitgebreider akkoord zoals met de Russische Federatie en Oekraïne is afgesloten, komen de desbetreffende republieken in de Nederlandse optiek vooralsnog niet in aanmerking. Na inwerkingtreding van de akkoorden zal met de betrokken landen onder meer een politieke dialoog tot stand gebracht worden. De Regering zal, in EU-verband, deze dialoog aanwenden om met de verschillende landen relevante politieke onderwerpen te bespreken. Met Oezbekistan en Turkmenistan zullen verkennende besprekingen gevoerd worden, waarin de vereisten voor een partnerschapsakkoord nader uiteengezet zullen worden. In het algemeen geldt dat met de republieken waarmee nog geen partnerschapsakkoord is afgesloten, de betrekkingen voorlopig verder ontwikkeld zullen worden op basis van het handels- en samenwerkingsakkoord met de voormalige Sovjetunie uit 1989.

• 3. 

  Samenwerking met de landen rond de Middellandse Zee

De EU is doende haar beleid ten aanzien van de landen rond de Middellandse Zee voor de jaren 1996 tot en met 1999 te herzien. Naar de mening van de Regering is de aandacht voor een vernieuwing van het bestaande Middellandse-Zeebeleid gerechtvaardigd, gezien de instabiliteit die deze nabuurregio van de EU kenmerkt. De Europese Raad van Essen bevestigde dat de EU de landen van het Middellandse-Zeegebied zal steunen in hun streven hun regio geleidelijk te ontwikkelen tot een zone van vrede, stabiliteit, welvaart en samenwerking. Het gaat hier om Algerije, Cyprus, Egypte, Israël, Jordanie¨, Libanon, Malta, Marokko, Syrië , Tunesie¨, Turkije en de Bezette Gebieden. Dit streven komt tevens tot uiting in de nieuwe partnerschapsakkoorden die in onderhandeling zijn of zullen worden onderhandeld met de daartoe in aanmerking komende Mediterrane landen.

Daarnaast zal op 27 en 28 november 1995 te Barcelona een EuroMediterrane ministersconferentie bijeenkomen. Deze conferentie moet de richtlijnen voor de toekomstige betrekkingen tussen de EU en de Middellandse-Zeelanden vastleggen, waarbij gemeenschappelijke beginselen op politiek, economisch, sociaal en cultureel terrein het uitgangspunt zullen zijn. Uitgaande van de reeds nauwe betrekkingen met de landen in die regio en de financiële en technische instrumenten van het bestaande algemene Middellandse-Zeebeleid van de EU dient tijdens de conferentie een Euro-Mediterraan partnerschap zijn beslag te krijgen. De uitgangspunten van dit partnerschap werden bevestigd door de Europese Raad van Cannes.

Een belangrijk bestanddeel van het partnerschap vormt de totstandkoming – binnen een periode van omstreeks vijftien jaren – van een Euro-Mediterrane vrijhandelszone. Deze dient naar de mening van de Regering allereerst te worden bereikt door verruiming van markttoegang voor met name Mediterrane landbouwprodukten en prikkels ter verbetering van de regionale (economische) samenwerking, alsmede door een substantieel pakket van financiële steunmaatregelen. De Europese Raad van Cannes bereikte overeenstemming over een bedrag ter waarde van 4,685 miljard Ecu aan giften tussen 1995 en 1999, alsmede een nog nader te bepalen bedrag aan EIB-leningen. Daarnaast bestaan er plannen om de reeds bestaande betrekkingen verder te verdiepen en te verbreden. Hiervoor komen onderwerpen van politieke aard in aanmerking alsook beleidsterreinen als milieu, onderwijs, onderzoek en ontwikkeling, gezondheidszorg, plattelandsontwikkeling en justitiële samenwerking. Bij de uitvoering daarvan acht de Regering het wenselijk dat voorzover mogelijk aansluiting wordt gezocht bij reeds bestaande initiatieven en samenwerking, zoals in het kader van het Arabisch-Israë lische vredesproces en het Aktieplan voor de Middellandse Zee.

De Europese Raad van Korfoe heeft bepaald dat een volgende uitbreidingsronde ook betrekking zal hebben op Cyprus en Malta. Deze landen zullen op lidmaatschap worden voorbereid door middel van een nog nader uit te werken pre-accessiestrategie. De betrekkingen met Turkije zullen verder vorm krijgen door de nog te formaliseren douane-unie. De Regering hoopt dat de mensenrechtensituatie in Turkije de verwezenlijking hiervan niet in de weg zal staan.

• 4. 

  EU intern

Interne Markt

Het wetgevingsprojekt in het kader van de Interne Markt is bijna voltooid. Blijkens de laatst beschikbare cijfers is thans gemiddeld ruim 90% van de genomen communautaire maatregelen door de lidstaten omgezet in het nationale recht. Nederland bevindt zich met ruim 95%, samen met Denemarken, Luxemburg en Frankrijk vooraan op de ranglijst v.w.b. het omzettingspercentage. Naast de aandacht voor de omzetting bestaat toenemende aandacht voor de kwaliteit van die omzetting en voor de werking van de Interne Markt in de praktijk. Een aantal rapporten vanuit het bedrijfsleven heeft uitgebreid aandacht besteed aan de nog immer bestaande onvolkomenheden van de Interne Markt, m.n. de toepassing van de Interne Markt-regels door de administratieve autoriteiten.

In dit verband is ook van belang op welke wijze de communautaire regelgeving, kwalitatief kan worden verbeterd en hoe de regellast voor burger en bedrijfsleven kan worden verminderd. Daartoe zal de Europese Commissie tijdens de Europese Raad in Madrid in december aanstaande een follow-up presenteren op het Rapport van het Molitor Comité inzake deregulering en administratieve vereenvoudiging.

Sociaal beleid

In september 1994 publiceerde de Europese Commissie een Witboek betreffende mogelijke toekomstige acties van de Unie op het terrein van het sociaal beleid. Mede naar aanleiding van dit document heeft de Regering een standpunt ten aanzien van Europees sociaal beleid geformuleerd, dat op 25 november 1994 aan de Tweede Kamer is gezonden. Met het oog op de voorbereiding van de IGC van 1996 heeft de Regering aangegeven van mening te zijn dat de huidige verdeling van bevoegdheden op sociaal terrein tussen de Unie en de lidstaten geen wijziging behoeft. Wel wenst zij ernaar te streven dat de uitzonderingspositie waarin het Verenigd Koninkrijk verkeert als gevolg van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek bij het Verdrag van Maastricht, wordt opgeheven.

Economische en Monetaire Unie (EMU)

Met de totstandkoming van de EMU zal de kroon op de Interne Markt worden geplaatst. Gedurende het afgelopen jaar zijn de nodige stappen gezet in de richting van de overgang naar de derde fase van de EMU; in het kader van de excessieve tekorten-procedure zijn aan een tiental lidstaten, waaronder Nederland, aanbevelingen gedaan. Door middel van nationale convergentieprogramma’s trachten de lidstaten thans te voldoen aan de vijf criteria die in het Verdrag zijn neergelegd voor deelname aan de EMU. Nederland voldoet voor 1996 nog niet geheel aan de criteria inzake de overheidsfinanciën. De Europese Raad te Cannes bevestigde dat de derde fase van de EMU niet later dan 1 januari 1999 in werking treedt. Nederland hecht belang aan een EMU-kopgroep die qua omvang en homogeniteit in staat geacht moet worden de EMU voldoende inhoud te geven, en tegelijk de weg te bereiden voor die lidstaten die de stap nog niet kunnen maken. De wens om tot een dergelijke «kritische massa» te komen, impliceert echter geenszins dat, om zoveel mogelijk lidstaten mee te trekken, de convergentiecriteria soepel geïnterpreteerd zouden moeten worden. Alleen een economisch solide EMU kan bijdragen tot de gewenste consolidatie van de Interne Markt. In het door de Commissie uitgebrachte Groenboek ECU wordt de technische voorbereiding van de invoering van de gemeenschappelijke munt uiteengezet.

Witboek Delors

Het Witboek Groei, Concurrentie en Werkgelegenheid heeft geleid tot een aantal initiatieven, die elk een eigen dynamiek hebben gekregen. Het werkgelegenheidsvraagstuk blijft, zowel op nationaal als op communautair niveau, van het allergrootste belang. Het is teleurstellend te constateren dat de werkloosheid in de Unie in het afgelopen jaar weer verder is gestegen. Het is dan ook zaak de economische groei waar zoveel sectoren thans van profiteren, om te zetten in banen. In dit opzicht krijgt het Midden- en Kleinbedrijf, dat in het Witboek werd geïdentificeerd als banenmotor, prioritaire aandacht in Europees kader. Maatregelen als administratieve lastenverlichting, verlaging van de indirecte kosten van de arbeid met name in het onderste segment van de arbeidsmarkt en verbetering van scholing in het bijzonder voor achterstandsgroepen moeten hiertoe bijdragen. De Europese Raad te Cannes stelde dat de komende tijd de bestrijding van de werkloosheid de belangrijkste opdracht van de Europese Unie en haar lidstaten zal blijven. De ontwikkeling en totstandkoming van de Trans Europese Netwerken is een nieuw stadium ingegaan. Met de aanleg van de prioritaire vervoersprojecten, die sinds de Europese Top in Essen zijn uitgebreid tot 14, dient voor eind 1996 een aanvang gemaakt te zijn. Voor de benodigde financiële ondersteuning vanuit de EG-begroting is inmiddels zorg gedragen. Nederland is met twee grote projecten, de HSL-Zuid en de Betuwe-lijn, prominent vertegenwoordigd op de prioritaire lijst. De beide projecten zullen een positieve bijdrage leveren aan de concurrentiekracht van de Nederlandse economie. Een belangrijke stap is voorts de liberalisatie van de telecommunicatie-infrastructuur in Europa. De privatisering van de PTT’s en het toelaten van concurrentie zal naar verwachting zowel het prijsniveau als de kwaliteit van het dienstenpakket ten goede komen. Een en ander draagt bovendien bij tot de totstandkoming van de informatiemaatschappij, een van de doelstellingen van het Witboek.

Nederlandse Nettopositie

In de afgelopen jaren heeft in de Nederlandse positie inzake de afdrachten aan en de ontvangsten uit de EG-begroting, de zgn. nettopositie, een duidelijke omslag plaatsgevonden. Was Nederland tot 1991 nog een duidelijke netto-ontvanger, en wel ten bedrage van gemiddeld 1 miljard ecu per jaar, sedertdien is Nederland netto-contribuant geworden. Zo werd in 1993 ca. 3 miljard gulden meer afgedragen aan de EG-begroting dan eruit werd ontvangen, en zal dit negatieve saldo in 1999 ca. 6 miljard gulden bedragen. Aan deze ontwikkelingen ligt een drietal redenen ten grondslag: een stijging van de omvang van de EG-begroting en daarmee ook een stijging van de Nederlandse afdrachten; minder ontvangsten uit de landbouwuitgaven sinds de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en relatief weinig ontvangsten uit de Structuurfondsen (alhoewel beduidend meer dan in de voorgaande periode).

De Regering hecht eraan te benadrukken dat de netto-positie alleen het financiële aspect van de plaats van Nederland in de Europese Unie belicht. Het lidmaatschap van de Unie dient in een breder kader te worden bezien, om recht te doen aan de grote economische en politieke waarde die dit lidmaatschap voor Nederland heeft. Desalniettemin is het in het licht van de ontwikkeling in de netto-positie en mede met het oog op de uitbreiding van de Europese Unie naar Midden- en Oost-Europa (die aanzienlijke financiële consequenties zal hebben) noodzakelijk tot een hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het Structuurbeleid te komen. Een hervorming zal echter niet voor 1999 plaatsvinden, omdat tot die tijd zowel de afdrachten aan als grotendeels de verdeling van de ontvangsten uit de EG-begroting vastliggen op basis van de afspraken die werden gemaakt op de Europese Raad van Edinburgh in 1992.

• 5. 

  GATT/WTO

Na de ondertekening van het slotakkoord van de Uruguay Ronde te Marrakech, 15 april 1994, richtte de aandacht zich op de ratificatie door de landen van het verdrag tot oprichting van de nieuwe Wereld Handelsorganisatie. Inmiddels is deze «World Trade Organisation» (WTO) per 1 januari 1995 in werking getreden. Nederland is één van de circa tachtig landen die de ratificatieprocedure voor die datum hebben afgerond. In het kader van het optreden van de Europese Unie in de WTO wordt gewerkt aan een gedragscode, die de modaliteiten van samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten moet vastleggen, m.n. op het terrein van diensten en intellectueel eigendom.

Voor de komende tijd blijft de eerste prioriteit het volledig en volgens het afgesproken tijdschema nakomen en tenuitvoerleggen van alle in het kader van de Uruguay Ronde gemaakte afspraken. De Regering zal zich hiervoor met kracht blijven inzetten. Dit is in de eerste plaats noodzakelijk om de welvaarts- en werkgelegenheidseffecten die voortvloeien uit deze handelsovereenkomst optimaal te kunnen benutten. Ten tweede is het stipt uitvoeren van de verplichtingen een essentiële voorwaarde om het vertrouwen in het multilaterale handelssysteem bij alle partijen verder te versterken. Voorkomen moet worden dat door het niet naleven van afspraken protectionistische tendensen de kop opsteken.

Naast de tenuitvoerlegging van de resultaten van de Uruguay Ronde wachten nieuwe uitdagingen op het gebied van de handelspolitiek. Deels vloeien deze voort uit de «nieuwe handelsagenda». Deze bevat een aantal onderwerpen op het raakvlak van de handelspolitiek en andere beleidsterreinen. Het meest actueel in dit verband is het debat over «handel en milieu», waaraan de Regering ook het komend jaar veel aandacht wil blijven schenken. Nederland zal zich ervoor inzetten dat deze discussie leidt tot concrete afspraken, bijvoorbeeld in de vorm van een Milieucode. Daarnaast is er toenemende aandacht voor de relatie handel en arbeids-normen.

• 6. 

  Raad van Europa

Voortzetting van het uitbreidingsproces

De Raad van Europa, waar begin 1989 nog maar 19 landen lid van waren, kent halverwege 1995 al 36 lidstaten; tegelijkertijd worden toetredingsaanvragen bestudeerd van 6 kandidaat-lidstaten Kroatië , FYROM/Macedonie¨, Bosnië-Herzegovina, Oekraïne, Rusland en Wit-Rusland).

Het grootste vraagstuk zal zijn om ervoor te zorgen dat het zgn. acquis van de Raad van Europa (ca. 160 verdragen en een serie efficiënte controlemechanismen en bestuursinstellingen) niet wordt verzwakt door het uitbreidingsproces. Het tweede grote vraagstuk heeft betrekking op de verantwoordelijkheid van de Raad van Europa voor het wegwerken van eventuele tekortkomingen met betrekking tot pluriforme democratie, principes van de rechtsstaat en bescherming van mensenrechten in de nieuwe lidstaten. De verantwoordelijkheid noopt, vooral wanneer het gaat om grote toetredende landen zoals Rusland en Oekraïne, tot het opzetten en doen uitvoeren van betrekkelijk omvangrijke programma’s voor technische bijstand. Verder zal in alle lidstaten (niet alleen nieuwe toetreders) regelmatig worden nagegaan of ze voldoen aan alle aangegane verdragsverplichtingen. Deze «monitoring» is uitvloeisel van het in 1993 door Nederland gedane voorstel voor landenexamens. Een derde vraagstuk voor de komende jaren is het vinden van een goede en werkbare taakverdeling met andere internationale organisaties die werkzaam zijn op het gebied van de multilaterale samenwerking in Europa (EU, OVSE, OESO, UNESCO, enz.).

De Regering zal zich er voor inzetten dat de normen en waarden en eveneens de instituties van de Raad van Europa tijdens de huidige uitbreidingsfase behoed blijven voor verwatering c.q. verzwakking en dat de Raad van Europa in staat wordt gesteld de noodzakelijke hulpprogramma’s uit te voeren.

Voorts wil de Regering er toe bijdragen dat de Raad van Europa door regelmatige bijstelling van prioriteiten, door actualiseren van procedures en werkmethodes of door andere organisatorische maatregelen – voortdurend wordt aangepast aan de behoeften van de tijd. Deze aanpassing zal niet alleen noodzakelijk zijn om middelen vrij te maken voor bijvoorbeeld de eerdergenoemde bijstandsprogramma’s, maar ook om duplicering van werkzaamheden met andere internationale organisaties, bijvoorbeeld de EU en OVSE, te voorkomen. In het kader van de voortdurende organisatorische aanpassingen heeft Nederland onder meer nieuwe voorstellen gedaan voor het verbeteren van de voorbereiding van de Raad van Europa Conferenties van Vakministers. Ook zal Nederland blijven aandringen op intensivering van het overleg op SG-niveau tussen de verschillende internationale organisaties gericht op taakverdeling en taakafbakening. De Raad van Europa moet, in de Nederlandse visie, vooral een rol worden toebedeeld op de terreinen waar ze haar reputatie al lang verdiend heeft, zoals de bescherming van mensenrechten en juridische, sociale en culturele samenwerking. Daarnaast moet ook worden gedacht aan relatief nieuwe terreinen zoals natuurbescherming.

IV. VREDE EN VEILIGHEID

• 1. 

  Noordatlantische Verdragsorganisatie (NAVO)

De dramatische omwenteling in de veiligheidssituatie in Europa in de periode 1989–1991 heeft nog niet tot een stabiele situatie in Europa geleid. Gewapende conflicten met een etnische achtergrond doen zich voor op de Balkan en in de Kaukasus-regio. Zowel aan de oostflank als aan de zuidflank van Europa voltrekken zich ingrijpende transformatieprocessen en zijn de politieke en maatschappelijke verhoudingen sterk in beweging. Dit geldt ook in belangrijke mate voor Rusland zelf dat militair nog steeds de grootste mogendheid is in Europa. In deze onzekere situatie blijft het bondgenootschap met zijn veiligheidsgarantie onmisbaar voor de veiligheid en stabiliteit in Europa en voor het behartigen van Europese veiligheidsbelangen, niet in de laatste plaats door de Amerikaanse betrokkenheid. De alliantie is ook het forum bij uitstek voor consultaties over relevante veiligheidsvraagstukken tussen de Europese en de Noordamerikaanse bondgenoten, waarbij de Midden- en Oosteuropese partners ook steeds meer betrokken worden. De geïntegreerde militaire structuur blijft het instrument om de verdediging van het NAVOgrondgebied te verzekeren en om, indien gewenst, een bijdrage te leveren voor crisisbeheersingsoperaties daarbuiten.

Dit neemt niet weg dat het bondgenootschap voor een aantal belangrijke uitdagingen wordt gesteld. Allereerst zal het interne hervormingsproces van de NAVO, dat door de NAVO-Top van januari 1994 werd gelanceerd teneinde de NAVO verder aan te passen aan de hedendaagse verhoudingen, moeten worden voltooid. Ten tweede zal de NAVO adequaat moeten inspelen op de veiligheidsbehoefte van de Midden- en Oosteuropese landen die toetreding tot de NAVO als wezenlijk beschouwen voor de verankering van hun herwonnen vrijheid en van hun jonge democratie.

Het proces van aanpassing van de NAVO aan de veranderde veiligheidssituatie heeft met name ten aanzien van de formulering en uitvoering van daarmede samenhangende nieuwe taken de afgelopen jaren belangrijke voortgang te zien gegeven. In 1992 kwamen de bondgenoten overeen dat NAVO-middelen kunnen worden ingezet voor crisisbeheersingsoperaties onder auspiciën van de Verenigde Naties of de OVSE. Inmiddels levert het Bondgenootschap bijdragen aan de operaties in het voormalige Joegosla-vië. Hier blijkt ook de waarde van de geïntegreerde militaire structuur, niet in de laatste plaats ook door de militaire planningscapaciteit welke de NAVO ten dienste van de VN aanwendt.

Met de uitvoering van het besluit van de NAVO-top om de politieke en militaire structuren van het bondgenootschap verder aan te passen is langzaam vooruitgang geboekt. Met name de aanpassing van besluitvormingsmechanismen en de implementatie van het concept van de Combined Joint Task Forces (CJTF) vordert traag ondermeer als gevolg van Franse en Amerikaanse gevoeligheden ten aanzien van de geïnte-greerde militaire structuur. Nederland neemt daarbij een tussenpositie in waarbij ruimte wordt gezien voor een flexiblisering van structuren en procedures onder handhaving van de cohesie van het bondgenootschap.

Het CJTF-concept beoogt met name de commandostructuur meer mobiel en flexibel te maken. Deze aanpassing van de militaire structuur van de NAVO is niet slechts van belang om de NAVO zelf beter in staat te stellen nieuwe taken uit te voeren, zoals vredesoperaties buiten het eigen territoir. Het concept heeft ook ten doel om de WEU in staat te stellen voor vredesoperaties een beroep te doen op de NAVO-commandostructuur en eventueel andere NAVO-middelen. Tenslotte is het CJTF-concept ook bedoeld om de partners in Midden- en Oost-Europa beter in staat te stellen om met bondgenoten samen te werken in een vredesoperatie. Een voortgangsrapport over de ontwikkeling van het CJTF-concept is de NAVO-ministers aangeboden tijdens hun bijeenkomst te Noordwijk van 30 mei 1995.

Voorts ontvingen de ministers een voortgangsrapport over het werk dat thans binnen de NAVO wordt verricht met betrekking tot het tegengaan van de proliferatie van massavernietigingswapens. In de loop van 1996 zal het onderzoek worden afgesloten naar de mogelijke bijdragen die defensieve middelen van de NAVO-lidstaten in dit kader kunnen leveren naast de ondersteuning van politieke initiatieven in VN-kader.

De Regering is er voorstander van dat binnen het bondgenootschap een gedachtenwisseling op gang komt over de gedachte om op termijn het Strategisch Concept van het bondgenootschap te actualiseren en aan te vullen. Dit concept dat op 7 november 1991 in Rome werd vastgesteld door de staatshoofden en regeringsleiders biedt de grondslag voor de aanpassing van de NAVO aan het post Koude-Oorlogtijdperk. Sedertdien hebben zich echter belangrijke ontwikkelingen voorgedaan, zoals het uiteenvallen van de Sovjetunie en de opkomst van de wens van bepaalde landen om tot het bondgenootschap toe te treden. Daarnaast doet zich de behoefte gevoelen aan nauwere afstemming van beleid binnen de NAVO over de preventie en de beheersing van de diverse conflicten in Europa en in de aangrenzende regio’s en de daarmee verbonden deelname van individuele bondgenoten aan vredesoperaties. Een aan de verder geëvolueerde veiligheidssituatie aangepast gemeenschappelijk politiek kader voor het bondgenootschap zou kunnen bijdragen aan het bedwingen van de neiging tot renationalisatie van het veiligheidsbeleid onder de bondgenoten en de NAVO voorzien van het noodzakelijke flexibele instrumentarium teneinde de nieuwe veiligheidsrisico’s adequaat tegemoet te kunnen treden en vorm te geven aan de grotere Europese verantwoordelijkheden terzake. Zo zal van de NAVO een ander beeld kunnen ontstaan, dat zijn nieuwe plaats markeert in de Europese verhoudingen en het uitbreidingsproces politiek zal kunnen vergemakkelijken.

De regelmatige politieke consultaties en samenwerkingsactiviteiten met de partners in het multilaterale forum van de in 1991 opgerichte Noordat-lantische Samenwerkingsraad (NASR) en met andere geïnteresseerde OVSE-staten (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) leveren een belangrijke bijdrage aan het bevorderen van begrip en vertrouwen in Europa. Dezelfde NASR-partners en OVSE-staten hebben sedert de NAVO-top van 10 en 11 januari 1994 de gelegenheid om hun banden met de NAVO en de NAVO-lidstaten nauwer aan te halen in het meer directe, bilaterale kader van het Partnerschap voor Vrede (PvV).

Inmiddels hebben 26 landen het «Raamwerk Document» ondertekend, waarmede het aangaan van een partnerschap met de NAVO bezegeld wordt. Met een zestiental landen zijn Individuele Partnerschap Programma’s overeengekomen of zijn dicht bij afronding. Nederland levert een actieve bijdrage, zowel bilateraal als in het kader van de NAVO, om deze partnerschappen tot een succes te maken. Vele activiteiten zijn militair van karakter en zijn er op gericht om de strijdkrachten van de partnerlanden beter in staat te stellen samen met eenheden van de NAVO-lidstaten een bijdrage te leveren aan vredesoperaties onder auspiciën van de OVSE of de Verenigde Naties.

Het PvV is zowel van belang voor het verstevigen van de relaties met die partnerlanden die niet binnen afzienbare tijd uitzicht hebben op toetreding tot de NAVO, als ook om potentiële nieuwe leden voor te bereiden op het lidmaatschap. De Ministers van Buitenlandse Zaken van het Bondgenootschap hebben tijdens hun bijeenkomst van december 1994 de Raad in permanente sessie opgedragen een studie te verrichten naar de uitgangspunten en de implicaties van een uitbreiding van het lidmaatschap van de NAVO. Het eerste deel van de studie is gewijd aan het «waarom» en het «hoe» van de uitbreiding en dient afgerond te zijn ten tijde van de bijeenkomst van de Ministers van Buitenlandse Zaken te Brussel in december 1995. Daarna zal in bondgenootschappelijk verband een antwoord gezocht worden op de vragen «wie» en «wanneer» in aanmerking komen voor toetreding tot de NAVO.

Wegens de nauwe samenhang tussen het door de lidstaten van de Europese Unie gevoerde gemeenschappelijk buitenlandse en veiligheidsbeleid enerzijds en het binnen de NAVO gevoerde gemeenschappelijke defensiebeleid anderzijds, alsmede wegens de vervlechting van de veiligheidsgarantie in het WEU- en het NAVO-verdrag, hecht de Regering aan het uitgangspunt van parallellie in de uitbreidingsprocessen van EU/WEU enerzijds en de NAVO anderzijds. Dit uitgangspunt moet overigens niet te rigide worden gehanteerd: de toetreding tot genoemde organisaties behoeft niet volledig synchroon te verlopen.

Mede in het licht van de lopende discussie over de uitbreiding is de verhouding tussen de NAVO-lidstaten en Rusland van groot belang. Een goede en geïnstitutionaliseerde relatie tussen Rusland en de NAVO, die recht doet aan de bijzondere positie van de Russische Federatie, is van grote betekenis voor de veiligheid en stabiliteit in Europa. Positief in dit verband is dat Rusland tijdens de zitting van de Noordatlantische Samenwerkingsraad te Noordwijk op 31 mei 1995 met een tweetal reeds eerder voorbereide documenten kon instemmen betreffende het «Individuele Partnerschaps-programma» en een brede politieke dialoog tussen de NAVO en Rusland.

Op aandringen van een aantal zuidelijke bondgenoten heeft de NAVO een eerste aanzet gegeven tot een dialoog met enige Middellandse Zeestaten, die er in eerste instantie vooral op is gericht om mispercepties over de rol van het bondgenootschap weg te nemen.

• 2. 

  West Europese Unie (WEU)

Niet alleen in de aanloop naar de Intergouvernementele Conferentie van de Europese Unie wordt verder vorm gegeven aan de ontwikkeling van een Europees veiligheids- en defensiebeleid. Ook in de WEU is hiermede goede voortgang gemaakt, niet in de laatste plaats gedurende het Nederlandse voorzitterschap in het tweede half jaar van 1994. Het tijdens dit voorzitterschap tot stand gekomen document met betrekking tot een Gemeenschappelijke Europees Defensiebeleid en de Ministeriële Verklaring van Noordwijk bevatten belangrijke richtlijnen voor verder werk, met name ten aanzien van een verdere operationalisering van de WEU. Dit is noodzakelijk om Europa beter in staat te stellen om, al dan niet met gebruikmaking van NAVO-middelen, te kunnen optreden in crisissituaties.

Als bekend gaat het hier om de zgn. Petersberg-taken: humanitaire en reddingstaken, vredeshandhaving en bijdragen aan vredesafdwinging. De instelling van een politiek-militaire adviesgroep voor de WEU-Raad en de oprichting van een inlichtingenafdeling en een situatiecentrum in de WEU worden thans voorbereid. Ook zijn inmiddels procedures voor het financieren van WEU-operaties nader omschreven. De ontwikkeling van de operationele rol van de WEU hangt, zoals eerder aangegeven, nauw samen met de voortgang welke binnen NAVO gemaakt wordt ten aanzien van het CJTF-concept.

Voorts kan de op beperkte schaal reeds plaatsvindende succesvolle operationele samenwerking binnen de WEU niet onvermeld blijven, zoals in Mostar, waar het een politie-eenheid levert aan het EU-bestuur van die stad, op de Donau en – samen met de NAVO – in de Adriatische Zee, waar het wapenembargo en de tegen Servië-Montenegro ingestelde economische sancties worden gecontroleerd.

Inmiddels is Griekenland vol lid van de WEU geworden en is ook de status van de geassocieerde leden, Noorwegen, Turkije en IJsland en die van de negen geassocieerde partners geformaliseerd. Na Denemarken en Ierland zijn nu ook Finland, Oostenrijk en Zweden als waarnemers aanwezig. Deze 27 met de WEU verbonden landen werken thans, zoals eind 1994 overeengekomen in Noordwijk, aan een gemeenschappelijke analyse van de uitdagingen op het gebied van de veiligheid in Europa. In een tweede etappe van deze gezamenlijke exercitie zullen op basis van de analyse beleidsaanbevelingen worden geïnventariseerd. Daarnaast werken de WEU-lidstaten aan een verdere vormgeving van de bijzondere relaties met Oekraïne en Rusland. De dialoog met de vijf Noordafrikaanse staten aan de Middellandse Zee wordt voortgezet.

• 3. 

  Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa

De OVSE blijft een belangrijke rol spelen bij conflictpreventie en crisisbeheersing in Europa. Het besluit van de staatshoofden en regeringsleiders in Boedapest in december 1994 om, indien een politieke overeenkomst tot stand komt tussen de partijen bij het conflict inzake Nagorno-Karabach, een OVSE-vredesmacht mogelijk te maken, betekende een eerste stap van de OVSE op het terrein van de vredeshandhaving. De Regering steunt de ontwikkeling van de OVSE in de richting van een regionaal arrangement conform hoofdstuk VIII van het VN-handvest, ook al omdat daarmee de druk op de overbelaste VN kan worden verminderd. De inspanningen in dat verband om het zgn. «Kinkel-Kooijmans initiatief» te realiseren hebben in Boedapest voor een deel tot resultaat geleid en zullen dan ook worden voortgezet.

Binnen het kader van de OVSE worden de onderhandelingen over Nagorno-Karabach gevoerd in de zgn. Minsk-groep, die momenteel wordt voorgezeten door Finland en Rusland. Hoewel reeds in mei 1994 een staakt-het-vuren werd uitgeroepen, vorderen de onderhandelingen over een politieke regeling slechts zeer traag. Teneinde geen tijd te verliezen wanneer de onderhandelingen eenmaal tot een akkoord leiden, is in Wenen het militaire planningsproces voor een eventuele vredesoperatie in het kader van een vredesregeling reeds ter hand genomen.

De OVSE heeft er met het conflict in Tsjetsjenië een taak bijgekregen. In april 1995 werd in de OVSE overeenstemming bereikt over het uitzenden van een «OSCE assistance group» naar Tsjetsjenië. Het feit dat de Russische Federatie instemde met een permanente OVSE-aanwezigheid op haar grondgebied is op zichzelf positief. Ook de brede formulering van het mandaat van de missie, waarin ook een rol voor de OVSE bij het vinden van een politieke oplossing is weggelegd, is een ontwikkeling in de goede richting. Eén van de taken van de missie zal hulp bij de organisatie van verkiezingen zijn.

Naast de genoemde twee conflicthaarden blijft de situatie in de Baltische staten, Moldavie¨, Oekraïne, Georgie¨, alsmede de FYROM (Macedonie¨) reden voor de aanwezigheid van permanente OVSE-missies aldaar. Een ander belangrijk instrument van de OVSE blijft de Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden (HCNM), die recent onder andere een rol speelde bij het tot stand komen van het bilaterale Hongaars-Slowaakse verdrag inzake goed nabuurschap. Het actieve Hongaarse voorzitterschap weet de rol van voorzitter goed uit te buiten ten behoeve van de mogelijkheden voor bemiddeling door de OVSE. De Regering waardeert de ontwikkeling naar een krachtig uitvoerend OVSE-voorzitterschap als positief.

In 1996 zal de OVSE de discussie over een Europees veiligheidsmodel voor de 21ste eeuw, waartoe in Boedapest werd besloten, moeten afronden. Het Europees veiligheidsmodel is een initiatief van de Russische Federatie die daarmee beoogt de Europese veiligheidsarchitectuur op een nieuwe leest te schoeien. Eén van de uitkomsten van deze discussie zal mogelijk zijn dat de OVSE als organisatie wordt versterkt, inclusief zijn besluitvormingsprocedures. Nederland zal in samenwerking met andere EU-partners trachten met de Russische Federatie invulling te geven aan de ideeën en voorstellen terzake.

• 4. 

  Wapenbeheersing en non-proliferatie

Het einde van de Koude Oorlog heeft de totstandkoming mogelijk gemaakt van een aantal belangrijke wapenbeheersings- en ontwapeningsverdragen. Thans ligt de nadruk op inwerkingtreding, versterking en tenuitvoerlegging van de betreffende overeenkomsten. Het risico van proliferatie van massavernietigingswapens heeft een nieuwe dimensie gekregen, niet alleen door het uiteenvallen van de Sovjetunie maar ook door ontwikkelingen in regionale spanningshaarden. De Regering geeft hoge prioriteit aan het tegengaan en voorkomen van proliferatie. Zulks dient te gebeuren in samenhang met inspanningen om te komen tot verdere afspraken over wapenbeheersing en ontwapening. Dit krijgt concrete invulling in het streven van de Regering om verdragen betreffende massavernietigingswapens tot stand te brengen en bestaande verdragen waar nodig te versterken dan wel te bestendigen.

Op nucleair terrein heeft dit zich vertaald in gezamenlijke actie van de EU-partners voor onvoorwaardelijke verlenging voor onbepaalde tijd van het Non-Proliferatieverdrag (NPV). Deze inspanning is met succes bekroond tijdens de conferentie over de toetsing en verlenging van het NPV te New York in mei 1995. Het NPV blijft de hoeksteen van het streven proliferatie van kernwapens tegen te gaan. Het schept bovendien een politiek en juridisch kader voor verdere akkoorden inzake nucleaire wapenbeheersing en ontwapening.

Nederland zal zich blijven inzetten voor volledige implementatie van het NPV. Tevens pleit Nederland voor versterking van de vijfjaarlijkse toetsing van het verdrag, opdat deze meer concrete inhoud krijgt dan tot nog toe het geval was. Teneinde een gunstig klimaat te scheppen voor het tegengaan van proliferatie is het van belang dat de kernwapenstaten uitzicht bieden op verdere stappen in het proces van nucleaire wapenbeheersing. START I is op 5 december 1994 door de VS en de nucleaire opvolgerstaten van de Sovjetunie (Rusland, Oekraïne, Kazachstan en Wit-Rusland) geratificeerd en daarmee in werking getreden. Ook zijn de rechten en plichten van de Sovjetunie onder het INF-verdrag over deze vier opvolgerstaten verdeeld. Thans ligt de weg open voor ratificatie van START II door het Amerikaanse Congres en het Russische parlement.

Het bestaan van internationale verdragen schept ook de plicht naleving van de overeengekomen bepalingen te verzekeren. De waarborgen van het Internationaal Atoomenergie Agentschap te Wenen zijn het geëigende middel om naleving van het NPV zeker te stellen. Nederland levert een actieve bijdrage aan het streven dit systeem van waarborgen te versterken met behulp van uitgebreidere declaraties door de partijen en de mogelijkheid van onaangekondigde inspecties van alle – al dan niet gedeclareerde – nucleaire installaties in niet-kernwapenstaten partij bij het verdrag.

De weigering van Noord-Korea zijn verplichtingen onder het NPV na te komen, door niet mee te werken aan de in het verdrag voorziene controles, was bepaald zorgwekkend. Nederland heeft het raamakkoord tussen de VS en Noord-Korea, dat bij volledige implementatie zal bijdragen aan de zekerstelling van de naleving van het NPV door Noord-Korea, dan ook verwelkomd. De Regering heeft gemeend daaraan concreet te moeten bijdragen in de vorm van een financiële bijdrage aan de Koreaanse Organisatie voor Energie-ontwikkeling (KEDO), die als uitvloeisel van het akkoord is opgericht.

Non-proliferatie, nucleaire wapenbeheersing en ontwapening versterken elkaar. In de Geneefse Ontwapeningsconferentie wordt thans onderhandeld over een verdrag inzake een algeheel verbod op kernproeven en een verdrag over een universeel verbod op de produktie van splijtstof voor wapendoeleinden. De onderhandelingen over een algeheel kernstopverdrag, die in 1994 zijn begonnen en naar verwachting medio 1996 zullen worden afgerond, maken goede vorderingen. Nederland neemt actief deel aan de onderhandelingen, onder meer door het voorzitterschap van één van de twee met de feitelijke onderhandelingen belaste werkgroepen te bekleden. Het toekomstige verdrag dient een verbod op alle kernproeven te omvatten, dat wil zeggen alle proeven voor militaire doeleinden alsook zogenaamde vreedzame kernproeven. De Regering betreurt het dat China en Frankrijk doorgaan met de uitvoering van kernproeven en heeft dit aan de Chinese en Franse Regering kenbaar gemaakt. Zij roept de kernwapenstaten op zich van het uitvoeren van kernproeven te onthouden, totdat een algeheel verbod middels een verdrag van kracht is geworden. De onderhandelingen over een universeel verbod van de produktie van splijtstof voor wapendoeleinden zijn nog in een beginfase.

Het Verdrag inzake chemische wapens is op 30 juni 1995 door Nederland bekrachtigd. Het zal in werking treden 180 dagen nadat 65 staten het verdrag hebben geratificeerd. De Regering hoopt dat het vereiste aantal ratificaties begin 1996 wordt bereikt. De Voorbereidende Commissie, de voorloper van de OPCW (Organisation for the Prohibition of Chemical weapons) die zal toezien op uitvoering en naleving van het verdrag en die zal zetelen in Den Haag, vordert gestaag met de werkzaamheden om de operationalisering van het verdrag te verzekeren.

Het Verdrag inzake biologische wapens kent nog geen verificatiebepalingen. Mede op initiatief van Nederland zijn de laatste jaren onderhandelingen begonnen die moeten uitmonden in de opstelling van een verificatieprotocol bij dit verdrag. De onderhandelingen daarover moeten, bij voorkeur nog voor de toetsingsconferentie van het verdrag in 1996, worden voltooid, zodat deze toetsingsconferentie in 1996 een positief besluit kan nemen over aanvaarding van een verificatieprotocol.

Naleving van verdragen dient ook waar mogelijk nationaal te worden bevorderd. De normstellende verdragen worden daartoe gecomplementeerd door exportcontroleregimes. Nederland neemt deel aan de «Nuclear Suppliers Group», de Australië Groep (voor chemische en biologische wapens) en het «Missile Technology Control Regime» (voor raket-technologie). Dit zijn internationale samenwerkingsverbanden van een aantal technologisch en industrieel geavanceerde staten die zich ten doel stellen dat hun exporten niet bijdragen aan de ontwikkeling van massavernietigingswapens of hun overbrengingsmiddelen door derde landen.

Op het terrein van conventionele wapenbeheersing is het Verdrag inzake Conventionele Strijdkrachten in Europa (CSE), waarvan Nederland depositaris is, voor Europa en Nederland van het grootste belang. De

uitvoering van het Verdrag bevindt zich inmiddels in een vergevorderd stadium: per 16 november 1995 loopt het derde en laatste «reductiejaar» ten einde. Op die datum moet de vernietiging van tienduizenden stuks zware conventionele wapens in vijf categorieën (tanks, pantsergevechts-voertuigen, artillerie, vliegtuigen, helikopters) zijn voltooid. Deze doelstelling lijkt in grote lijnen gehaald te worden. Nederland heeft reeds volledig aan zijn verplichtingen voldaan. Er zijn echter ook problemen. Het grootste knelpunt wordt gevormd door de zogenaamde flankbeperkingen. Door de flankregel wordt Rusland beperkt in zijn mogelijkheden wapens te stationeren in de noordelijke en zuidelijke grensgebieden. Rusland beklaagt zich er reeds geruime tijd over dat het in het «Militaire District Noord-Kaukasus» veel minder wapens mag stationeren dan waartoe de huidige veiligheidssituatie in de regio aanleiding zou geven. Hoewel bij NAVO-bondgenoten enig begrip bestaat voor de Russische veiligheidszorgen in de Kaukasus, zijn Russische verlangens tot opheffing van de flankbeperkingen door verdragswijziging tot dusverre van de hand gewezen. De NAVO stelt zich op het standpunt dat Rusland in eerste instantie gebruik moet maken van de flexibiliteit die het verdrag zelf biedt. Russische uitspraken in de afgelopen periode dat Rusland zich desnoods aan de verplichtingen van het CSE-verdrag zou willen onttrekken, geven aanleiding tot zorg. Nederland zal zich er, tezamen met bondgenoten, voor inzetten, dat nauwgezette uitvoering van het verdrag door alle verdragspartijen wordt bevorderd. De voor mei 1996 voorziene CSE-toetsingsconferentie is in dit opzicht een belangrijk ijkpunt. In het verlengde hiervan ligt de vraag in hoeverre eventuele uitbreiding van de NAVO op termijn politieke gevolgen zal hebben voor het verdrag. Na de toetsingsconferentie wil Nederland tezamen met bondgenoten bezien in hoeverre meer ingrijpende aanpassingen van en wijzigingen in het Verdrag dienen te worden gerealiseerd.

De Regering zet zich in het kader van de toetsing van het verdrag inzake dubieuze wapens (najaar 1995) actief in voor verscherping van de bestaande verbodsbepalingen en beperkingen ten aanzien van het gebruik van landmijnen. Zij is tevens voorstander van uitbreiding van de reikwijdte van het verdrag tot interne gewapende conflicten en tot maatregelen op het gebied van verificatie. Samen met Australië en Zweden heeft Nederland daarenboven het initiatief genomen voor de versterking van het verdrag met bepalingen inzake de overdracht van landmijnen. Sinds september 1993 hanteert de Regering een nationaal moratorium op de export van anti-personeelmijnen (AP-mijnen) naar landen die het verdrag inzake dubieuze wapens en het daarbij behorende landmijnenprotocol niet hebben geratificeerd. Naar aanleiding van de instelling van een gemeenschappelijk EU-moratorium op de export van AP-mijnen is het Nederlandse moratorium uitgebreid met een algeheel verbod op de export van niet-detecteerbare AP-mijnen en AP-mijnen zonder zelfvernietigingsmechanisme. Overigens exporteert Nederland in het geheel geen landmijnen. Nederland zal zich ook inzetten voor opname in het verdrag van een nieuw protocol dat het gebruik van blindmakende laserwapens verbiedt.

Het Verdrag inzake het Open Luchtruim («Open Skies») is thans, meer dan drie jaar na zijn ondertekening, nog steeds niet in werking getreden. Dit geeft reden tot zorg. De voor inwerkingtreding benodigde ratificaties door Rusland, Wit-Rusland en Oekraïne hebben nog altijd niet plaatsgevonden. Werden aanvankelijk technische en financiële argumenten naar voren gebracht als beletsel voor ratificatie, inmiddels lijkt sprake van politiek gemotiveerde terughoudendheid. Nederland zal met anderen blijven aandringen op spoedige bekrachtiging van het verdrag.

De vertrouwenwekkende en veiligheidbevorderende maatregelen zoals die vastgelegd zijn in de opeenvolgende Weense Documenten (1990, 1992 en laatstelijk 1994) van de OVSE hebben zich een vaste plaats verworven op het gebied van de wapenbeheersing in bredere zin. Het OVSE-instrumentarium terzake is het afgelopen jaar uitgebreid met een «Gedragscode voor Politiek-Militaire Aspecten van Veiligheid» en een «Wereldwijde Uitwisseling van Militaire Informatie». Voor de uitwisseling van OVSE- en CSE-informatie wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van het OVSE-communicatienetwerk, waarvan de centrale computer zich in Den Haag bevindt. Dit netwerk heeft in 1995 model gestaan voor een soortgelijk regionaal netwerk tussen partijen die betrokken zijn bij het multilaterale vredesproces in het Midden-Oosten.

• 5. 

  Conventionele wapenexport

De onderhandelingen over de instelling van een nieuw multilateraal exportcontrole-arrangement voor conventionele wapens en daaraan gerelateerde goederen voor tweeë rlei gebruik («dual-use» goederen) hebben in de afgelopen tijd nog niet geleid tot een concreet resultaat. Het streven blijft om zo spoedig mogelijk te komen tot de instelling van dit zogenoemde Nieuwe Forum, waarbij het onder meer de bedoeling is dat de belangrijkste exporterende landen van genoemde goederen elkaar onderling informatie verschaffen. Daarmee wordt de mogelijkheid geschapen regionale bewapenings-tendenzen en potentiële bedreigingen van vrede en veiligheid vroegtijdig te onderkennen. Momenteel nemen 23 landen deel aan de onderhandelingen over het Nieuwe Forum.

Bij het streven naar een zo breed mogelijke, internationale acceptatie van de beginselen van terughoudendheid en transparantie bij conventionele wapenexporten neemt het VN-wapenregister een belangrijke plaats in. In samenwerking met de Europese partners tracht Nederland een grotere deelname aan het register te bevorderen. In 1994 rapporteerden ruim 90 landen aan het Register. In toenemende mate vindt EU-afstemming plaats teneinde de kwaliteit van de rapportage door de lidstaten van de Europese Unie te verbeteren.

Harmonisatie van het EU-wapenexportbeleid komt slechts langzaam van de grond. Het Verdrag van Maastricht kent geen dwingende verplichtingen dienaangaande, zodat de harmonisatie in de aanloop tot de IGC van 1996 voornamelijk beperkt zal blijven tot technische en uitvoerende aspecten.

V. VERENIGDE NATIES

Dit jaar bestaat de Verenigde Naties (VN) 50 jaar. De viering van dit jubileum in het bestaan van de VN biedt een goede gelegenheid om een balans op te maken van het functioneren van de Organisatie tot dusver en om lijnen naar de toekomst te trekken. Na het wegvallen van de verlammende tegenstelling tussen Oost en West heeft de VN de laatste jaren meer inhoud kunnen geven aan haar rol van wereldorganisatie. De toegenomen besluitvaardigheid van de Veiligheidsraad en de daarmee verband houdende sterke groei van het aantal vredesoperaties getuigen hiervan. Tegelijkertijd heeft de VN niet altijd en overal kunnen voldoen aan de hooggespannen verwachtingen. Duidelijk is dat de VN nog volop in een overgangsfase verkeert en dat de Organisatie zal moeten worden aangepast om de even complexe als grootschalige uitdagingen van deze tijd met succes te kunnen aangaan. Steeds meer problemen vragen om een mondiale aanpak. Deze uitdaging zal de VN niet aankunnen zonder prioriteitenstelling en een gezonde interne bedrijfsvoering. Deze gedachte ligt ten grondslag aan voorstellen tot hervorming van de Veiligheidsraad, VN-vredesoperaties, verbeterde afstemming van VN-activiteiten op politiek, sociaal-economisch en juridisch gebied, alsmede de oplossing van de hardnekkige financiële problemen van de Organisatie.

Vredesoperaties

De eisen die het sterk toegenomen aantal vredesoperaties aan de VN stelt, legden opnieuw groot beslag op de financiële en organisatorische capaciteit van de Organisatie.

Zo autoriseerde de Veiligheidsraad in 1994 de Multinationale Legermacht voor Haïti (MNF) en speelde de VN een rol in onder andere de vredesprocessen in Mozambique en Angola. In mei 1995 waren wereldwijd ruim 61 000 blauwhelmen ingezet voor 17 VN-operaties. De toegenomen betrokkenheid van de VN bij het bewaren van vrede tussen en, steeds meer, binnen staten heeft echter ook aangetoond dat de VN als organisatie nog onvoldoende is toegerust om effectief bij te dragen aan de voorkoming en oplossing van interne conflictsituaties in landen. De moeizaam verlopende VN-vredesoperaties in Kroatië en Bosnië (UNCRO, UNPROFOR), het besluit tot beëindiging van de VN-bemoeienis in Somalië (UNOSOM) en de tragische gebeurtenissen in Rwanda dwingen tot bezinning over de aanpak van vredesoperaties.

Mede naar aanleiding van deze ervaringen presenteerde de SecretarisGeneraal van de VN in januari 1995 een supplement op zijn «An Agenda for Peace» uit 1992. Terwijl de Secretaris-Generaal in «An Agenda for Peace» vooral de VN-rol ten aanzien van de nieuwe uitdagingen onderstreepte, legt het supplement de nadruk op de beperkingen waaraan het optreden van de VN onderhevig is en op de bijdrage die de lidstaten zelf kunnen leveren. De Secretaris-Generaal wijst erop dat de VN-activiteiten op het gebied van vrede en veiligheid niet alleen explosief zijn toegenomen, maar veelal ook complexer zijn geworden. Waar VN-vredesoperaties zich voorheen doorgaans beperkten tot waarneming van een staakt-het-vuren en bewaking van bufferzones met instemming van de betrokken partijen, omvatten zij tegenwoordig veel ingewikkelder taken. Terwijl het klassieke concept overeenstemming tussen de partijen veronderstelt en hun volle medewerking met de aanwezige blauwhelmen, blijken dergelijke situaties in de praktijk eerder uitzondering dan regel. In de meeste gevallen is het probleem juist dat overeenstemming tussen de partijen zeer moeilijk te bereiken is. Vooral wanneer de gevechten de neiging hebben weer op te laaien, kunnen de blauwhelmen voor zeer moeilijke dilemma’s komen te staan.

De Secretaris-Generaal doet in zijn supplement op de «Agenda for Peace» een aantal suggesties om de capaciteit van de VN op het vlak van preventie en reaktie in geval van crises te versterken. Onderdeel hiervan is zijn suggestie tot instelling van een snel inzetbare strijdmacht («Rapid Reaction Force»). De Regering onderschrijft het belang van deze suggestie. Te vaak moet achteraf worden geconcludeerd dat met een vroegtijdiger en sneller optreden meer zou zijn bereikt, tegen lagere kosten en risico’s. Vanuit deze gedachte heeft eerste ondergetekende tijdens de 49e Zitting van de Algemene Vergadering van de VN in 1994 ideeën ontvouwd inzake de oprichting van een permanente, snel inzetbare VN-brigade. Deze ideeën zijn door Nederland vervolgens uitgewerkt, internationaal besproken, aan de Secretaris-Generaal van de VN gepresenteerd en onder alle VN-lidstaten verspreid (vide Kamerstuk 1994–1995, 23 900 V, nr. 37). De Regering is van mening dat de internationale discussie over de versterking van de snelle reactiecapaciteit van de VN voor inzet in crises moet worden voortgezet. De Nederlandse studie naar een VN-brigade is een specifieke bijdrage aan dit debat teneinde te voorzien in een algemeen onderkende leemte in het VN-instrumentarium. In overleg met gelijkgezinde landen zal Nederland zich blijven inspannen voor een spoedige concrete uitwerking van de initiatieven op dit gebied, waarbij gedacht kan worden aan de oprichting van een permanent inzetbaar hoofdkwartier voor VN-vredesoperaties als eerste stap naar een permanente VN-capaciteit op dit gebied en aan verdere verbetering van het systeem van de «stand-by arrangements».

Het groeiende aantal regionale brandhaarden in de wereld vraagt om de inzet van een breed scala van internationale instrumenten. Bij het uitbreken van een crisis bestaat dikwijls behoefte aan tal van uiteenlopende maatregelen, zoals verlening van humanitaire hulp, bemiddeling tussen partijen, uitzending van VN-blauwhelmen en soms ook de instelling van een embargo. In een vervolgfase kan het gaan om de controle op de naleving van een vredesakkoord, waarneming van verkiezingen, economische rehabilitatie en de opbouw van democratische staatsstructuren die de binnenlandse vrede bewaren. Voorwaarde voor een effectieve taakvervulling door de VN op deze terreinen is een goede afstemming zowel op internationaal als op nationaal niveau.

Berechting van hen die zich schuldig hebben gemaakt aan het plegen van oorlogsmisdrijven behoort tot één van de nieuwe taken van de VN. Met de oprichting van het te Den Haag gevestigde International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) en van het Rwanda-Tribunaal heeft de internationale gemeenschap belangrijke instrumenten in handen gekregen in het streven naar handhaving van de internationale rechtsorde in dit opzicht. De Regering streeft op termijn de instelling van een permanent Internationaal Strafhof na.

Financiering

Het valt niet te ontkennen dat de VN-organisatie meer slagvaardigheid en een meer efficiënte werkwijze behoeft. Door hervormingen de VN versterken, dàt zou, in de Nederlandse visie, de inzet moeten zijn. Maar daarnaast zijn het vooral de lidstaten zelf die tekortschieten als het gaat om het honoreren van hun financiële verplichtingen jegens de eigen wereldorganisatie. Steeds weer moet worden geconstateerd dat de brede politieke steun van de lidstaten voor de VN en de Gespecialiseerde Organisaties zich niet vertaalt in de onontbeerlijke financiële steun. Slechts weinig landen betalen hun verschuldigde contributies op tijd en volledig. Dit geldt zowel voor de reguliere begroting als voor de vredesoperaties.

Een extra reden voor zorg is dat de regering van de Verenigde Staten vanaf oktober 1995 unilateraal het contributiepercentage voor vredesoperaties (vastgesteld op 31,1%) verminderen tot 25%. Ernstiger nog zijn de begin 1995 door het Huis van Afgevaardigden aanvaarde wetsvoorstellen, die beogen de contributie van de VS aan de VN nog veel verder terug te brengen door vrijwillige bijdragen aan vredesoperaties op de te betalen contributie in mindering te brengen. Een dergelijke ontwikkeling dreigt het hele financieringssysteem voor VN-vredesoperaties te ondermijnen. Ook circuleren er in het Congres een aantal voorstellen die een unilaterale korting beogen op de verplichte bijdrage van de VS aan de gewone begroting van zowel de VN als van Gespecialiseerde Organisaties. Worden deze aanvaard, dan staat het gehele VN-systeem voor een aanzienlijke financië le crisis.

Begin 1995 hebben zich in New York twee intergouvernementele werkgroepen over de financiële situatie van de VN gebogen: één over de financiële situatie en een andere over de uitgangspunten voor de VN-contributieschaal. Voor Nederland is het uitgangspunt dat alleen verbetering in de financiële situatie kan worden bereikt, indien alle lidstaten tijdig en volledig aan hun verplichtingen voldoen. Maatregelen die een gunstig effect op het betaalgedrag van lidstaten hebben, verdienen derhalve Nederlandse steun. Voor een goed betaalgedrag is bij de wanbetalers echter in de eerste plaats politieke wil nodig. Daarnaast hangt het betaalgedrag van de VN-lidstaten samen met het draagvlak onder die lidstaten voor de huidige werkwijze en structuur van de Organisatie.

Hervorming Veiligheidsraad

In 1994 aanvaardde de Veiligheidsraad bijna 8 procent van alle resoluties die zij in haar 50-jarig bestaan produceerde. Tegelijk wordt de roep om de werkwijze en samenstelling van de Raad in overeenstemming te brengen met de nieuwe internationale realiteiten steeds sterker. Waar de VN-lidstaten in het algemeen de noodzaak onderkennen om de Veiligheidsraad te hervormen, verschillen zij soms nog diepgaand van mening over de vraag hoe de beoogde uitbreiding van de Raad aan de vereisten van zowel effectiviteit als representativiteit recht moet doen. De meningsverschillen over uitbreiding van de categorieën permanente en niet-permanente leden hangen samen met uiteenlopende reacties onder de VN-lidstaten op de toegenomen, met vredesoperaties nauw verweven rol van de Raad. Met het oog op behoud van de effectiviteit van de Raad staat de Regering een beheerste uitbreiding voor van het aantal niet-permanente Raadszetels alsmede toekenning van een permanent lidmaatschap aan Duitsland en Japan. Nu de discussie over hervorming van de Veiligheidsraad bepaald moeizaam blijkt te verlopen, valt besluitvorming over deze politiek geladen kwestie dit jaar niet meer te verwachten. Positiever zijn de concrete verbeteringen die in 1994 konden worden aangebracht in de werkwijze van de Raad. Deze verloopt thans doorzichtiger, onder meer dankzij het reguliere overleg met niet-Raadsleden die troepen ten behoeve van VN-vredesoperaties ter beschikking stellen. Voorafgaand aan besluitvorming over onder meer belangrijke wijzigingen in het mandaat van VN-vredesoperaties worden troepen leverende landen geraadpleegd door de Raad. De Regering verwelkomt deze nieuw ingestelde praktijk, die Nederland in het VN-overleg had bepleit, en zal verdergaande openheid van de beraadslagingen in de Raad actief bevorderen. De Regering hoopt dat de VN nog tijdens de 50e Jubileumzitting van de Algemene Vergadering hiertoe zal kunnen besluiten.

Dwarsverbanden

De dwarsverbanden tussen vredesoperaties, humanitaire activiteiten, mensenrechten en ontwikkelingsvraagstukken worden ook op het niveau van de VN steeds meer onderkend. In 1994 verscheen van de hand van de Secretaris-Generaal het eerste gedeelte van diens langverwachte «An Agenda for Development», de ontwikkelingspendant van «An Agenda for Peace». Met name het analytische gedeelte van «An Agenda for Develop-ment» viel bij de ontwikkelde landen goed in de smaak, aangezien het ontwikkelingsvraagstuk in een brede context wordt geplaatst en uitvoerig aandacht wordt besteed aan het verband tussen enerzijds ontwikkeling en anderzijds handhaving van de vrede, economische groei, ecologische duurzaamheid, sociale integratie, democratie en «good governance». Dit rapport vormt samen met de «Agenda for Peace» een goede aanzet om in VN-verband te komen tot de gewenste samenhangende mondiale benadering van deze vraagstukken.

Een samenhangende wereldwijde benadering is ook steeds meer terug te vinden in een serie mondiale conferenties die begon met de Kindertop in 1990, gevolgd door de conferenties over Milieu en Ontwikkeling (Rio, 1992), Mensenrechten (Wenen, 1993), Bevolking (Cairo, 1994) en Sociale Ontwikkeling (Kopenhagen, maart 1995). De reeks wordt voorlopig afgesloten met de Wereldvrouwenconferentie in Peking in september 1995. Het gedachtengoed van deze conferenties wordt gekenmerkt door een brede benadering van de vraagstukken die aan de orde kwamen. De uitkomsten van en het vervolg op deze grote conferenties kunnen dan ook niet los worden gezien van de discussies over de «Agenda for Develop-ment» en de «Agenda for Peace».

In maart 1995 vond te Kopenhagen de Wereldtop over Sociale Ontwikkeling plaats. Deze Sociale Top werd bijgewoond door 121 staatshoofden en regeringsleiders.

De Regering is positief gestemd over de resultaten van deze conferentie. Het slotdocument van de Sociale Top drukt de groeiende erkenning uit dat sociale en economische ontwikkeling in een onderling versterkende relatie tot elkaar staan, en dat sociale spanningen een bedreiging voor vrede en veiligheid in de wereld kunnen gaan vormen. De Sociale Top zal consequenties hebben voor het functioneren van de Verenigde Naties zelf. Mandaat, agenda en samenstelling van de Commissie voor Sociale Ontwikkeling (CSO) zullen in het licht van de uitkomsten van Kopenhagen moeten worden herzien. Nederland zal zich inzetten voor de hervorming van het mandaat van de CSO tot het centrale orgaan binnen de VN verantwoordelijk voor de follow-up van de Sociale Top.

Van de Vierde VN-Wereldvrouwenconferentie zal – naar wordt gehoopt – wereldwijd een impuls uitgaan voor het treffen van concrete maatregelen om de jure en de facto gelijkheid van mannen en vrouwen te bevorderen. Niet alleen aan nationale overheden, maar ook aan de VN zelf is een belangrijke taak toebedeeld in de tenuitvoerlegging van het «Platform for Action», het beoogde slotdocument van Peking. De Regering zal erop blijven aansturen dat de VN een voortrekkersrol blijft vervullen op het terrein van de versterking van de positie van vrouwen, zoals dat ook in voorgaande decennia het geval is geweest. Met name de Commissie Positieverbetering van de Vrouw en het Comité dat toezicht houdt op de tenuitvoerlegging van het VN-Vrouwenverdrag zullen hierin een belangrijke rol dienen te spelen.

VI. MENSENRECHTEN

• 1. 

  Algemeen

De Regering zal zich onverminderd inzetten voor de mensenrechten. Zij ziet zich daarin gesteund door een breed binnenlands draagvlak. Ook wil zij democratiserings-processen blijven ondersteunen, niet in de laatste plaats omdat een democratische rechtsorde de beste waarborg is voor de naleving van de vrijheidsrechten. Respect voor de mensenrechten en democratische verhoudingen scheppen tevens gunstiger voorwaarden voor vrede en ontwikkeling, terwijl het omgekeerde al even waar is. De wereld wordt in toenemende mate gekonfronteerd met intra-statelijke conflicten, die soms op gruwelijke wijze worden uitgevochten. Betrokkenheid bij mensenrechten en humanitaire overwegingen vloeien in dergelijke situaties in elkaar over. Het voorkó men c.q. tegengaan van genocide is daarbij ongetwijfeld de meest dwingende opdracht. In het verlengde van de mensenrechten dient tevens aandacht te worden besteed aan de bescherming van minderheden.

De grote veranderingen die zich in Midden- en Oost-Europa de afgelopen jaren hebben voltrokken, zijn gepaard gegaan met een toegenomen ontvankelijkheid in deze landen voor mensenrechten en democratie. Daar staat tegenover dat in een aantal andere delen van de wereld het bevorderen van de mensenrechten moeilijker is geworden. In een reeks niet-westerse samenlevingen bestaat de wens de eigen identiteit en het eigen culturele erfgoed sterker te beklemtonen. In het verlengde hiervan ontstaat de neiging om bemoeienis met de mensenrechten af te houden als zijnde ingegeven door specifiek westerse waarden. Tegen deze achtergrond hecht de Regering eraan de universaliteit van de fundamentele rechten van de mens te onderstrepen. Dit universele karakter is herbevestigd door de VN-Mensenrechtenconferentie van 1993.

De internationale normgeving met betrekking tot de mensenrechten is, afgezien van verdere verfijning op onderdelen, tamelijk volledig. De nadruk ligt thans op het verbeteren van de naleving van deze normen. Daartoe vormen de toezichtmechanismen die in VN en ander kader zijn ontwikkeld, belangrijke instrumenten. De Regering zet zich in om tot een effectiever en intensiever gebruik van deze toezichtmechanismen te komen.

Ook misstanden in het arbeidsproces, zoals het schrijnende verschijnsel van de kinder-arbeid, raken de mensenrechten. In de werkgroep handel en arbeid van de OESO is een discussie in gang gezet over de vraag hoe kinderarbeid kan worden aangepakt.

Het mensenrechtenbeleid is in toenemende mate onderwerp van coö rdinatie in EU-verband. Dit geldt zowel voor het optreden in fora waar de mensenrechten aan de orde komen (VN, OVSE e.d.) als voor het tegengaan van schendingen van mensenrechten in concrete situaties. Van belang zijn ook de mensenrechtenpassages incl. opschortings- clausules die de EU in verdragsmatige relaties met derde landen opneemt. Nederland zet zich in voor een actief gezamenlijk mensenrechtenbeleid als onderdeel van het streven naar een krachtiger Europees buitenlands politiek optreden. Dit is voor ons land de aangewezen weg om invloed uit te oefenen. Overwegingen van effectiviteit pleiten duidelijk voor deze multilaterale weg, hetgeen bilaterale inspanningen geenszins uitsluit.

• 2. 

  Verenigde Naties

Op het terrein van de rechten van de mens zullen in de Verenigde Naties het komende jaar een aantal zaken de aandacht vragen, die op het eerste gezicht wellicht niet zo tot de verbeelding spreken, maar wel van groot belang kunnen zijn voor de tenuitvoerlegging van de mensenrechten-instrumenten en voor het goed functioneren van de mensenrechten-machinerie.

Een ad hoc-comité van de VN, onder Nederlands voorzitterschap, bereidt de oprichting van een permanent Internationaal Strafhof voor. De noodzaak voor de oprichting van zo’n hof is duidelijker geworden door de oprichting van de ad hoc-tribunalen voor voormalig Joegoslavië en Rwanda. Een Internationaal Strafhof zal een belangrijk middel zijn in de strijd tegen de straffeloosheid, die plegers van ernstige mensenrechtenschendingen en oorlogsmisdrijven jarenlang genoten hebben.

Nederland is voorstander van een hof dat zich uitsluitend bezighoudt met grootschalige mensenrechtenschendingen en oorlogsmisdrijven. Het soort delicten derhalve, dat te vaak niet op nationaal niveau wordt vervolgd. Daarbij zou de bevoegdheid van het hof tot berechting noch afhankelijk dienen te zijn van erkenning van de rechtsmacht door de betrokken staten, noch afhankelijk van een klacht van een staat.

Het eerste rapport van de speciale rapporteur van de VN-mensenrechtencommissie inzake geweld tegen vrouwen is goed ontvangen. Nederland zal de rapporteur blijven steunen in haar werk. Het belang dat Nederland aan dit onderwerp hecht, komt ook tot uitdrukking in de opstelling van de Nederlandse delegatie naar de Vierde Wereldvrouwenconferentie te Beijing.

De Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (HCMR) is sinds zijn aantreden in april 1994 doende zijn positie binnen het VN-systeem af te bakenen. Het mandaat zoals neergelegd in AVVN-resolutie 48/141 was een compromis en als gevolg daarvan nogal vaag. In de Nederlandse visie dient de HCMR met name aandacht te besteden aan systematische coö rdinatie van de mensenrechtenaspecten van VN-activiteiten. Zijn mandaat dient ook bemoeienis met vredesoperaties en preventieve diplomatie in te houden. Nederland steunt de door de HCMR opgezette waarnemersoperatie in Rwanda zowel financiëel als personeel. Ook de initiatieven van de HCMR inzake Burundi worden door Nederland ondersteund.

Een ander belangrijk aandachtspunt betreft het VN-Centrum voor de Rechten van de Mens te Genève. Reeds jarenlang wordt door een aantal landen, waaronder Nederland, aangedrongen op versterking van het Centrum. Naar aanleiding van toenemende kritiek op het functioneren van het Centrum, heeft de HCMR besloten een externe consultant in te huren om de structuur van het Centrum door te lichten. Nederland levert een financiële bijdrage aan dit initiatief. Ook de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen die uit het onderzoek resulteren, zal door Nederland nauwgezet worden gevolgd.

• 3. 

  OVSE

Het Nederlandse beleid blijft gericht op het bevorderen van de naleving van de mensenrechten in het politieke forum van de OVSE. Deze inspanningen zijn complementair aan de meer juridisch geaarde activiteiten in het kader van de Raad van Europa.

Binnen de OVSE vindt met betrekking tot de mensenrechten coördinatie plaats door het Bureau voor Democratische Instellingen en de Rechten van de Mens (ODIHR), dat in Warschau gevestigd is. Jaarlijks vindt in het kader van de OVSE een grondige toetsing plaats van de situatie op het terrein van de Menselijke Dimensie tijdens een zgn. implementatiebijeenkomst. Dit jaar zal een dergelijke bijeenkomst worden gehouden van 2 tot 18 oktober te Warschau.

In 1994 maakte het implementatiedebat op het gebied van de Menselijke Dimensie deel uit van CVSE-vervolgconferentie, die van 10 oktober tot 2 december 1994 in Boedapest werd gehouden. Het onderdeel Menselijke Dimensie was, ondanks het feit dat de fase van het vaststellen van minimum-standaarden op dit terrein grotendeels is afgesloten, ook in het Slotdocument van Boedapest substantieel van aard. De meeste vooruitgang werd geboekt op het terrein van de versterking en verdere integratie van de Menselijke Dimensie in de werkzaamheden van de Permanente Raad van de OVSE. Tijdens de conferentie werd besloten om de CVSE om te dopen in de OVSE. Daarnaast werden op diverse punten, met name met betrekking tot de Roma en de Sinti-zigeuners belangrijke afspraken gemaakt. Nederland kon door zijn coö rdinerende rol in de redactiegroep Menselijke dimensie de werkzaamheden vooruit helpen.

De Menselijke Dimensie van de OVSE blijft overigens niet beperkt tot louter individuele mensenrechten; ook democratisering en opbouw van de rechtsstaat in meer algemene zin maken deel uit van de werkzaamheden. In dit bredere verband organiseert de OVSE (ODIHR) seminars over uiteenlopende onderwerpen. Niet alleen overheidsdelegaties, maar ook Non-Gouvermentele Organisaties (NGO’s) uit de OVSE staten kunnen deelnemen aan deze seminars, die dit jaar als onderwerpen «De relatie van NGO tot de overheid» en «Tolerantie» hadden. Daarnaast organiseert de OVSE, kleinere, meer regionaal toegespitste seminars over diverse onderwerpen in de nieuw toegetreden OVSE-staten.

Naast actieve participatie van Nederland in de ODIHR-seminars en de implementatiebijeenkomsten, zal Nederland actief deelnemen aan de voortdurende dialoog betreffende onderwerpen van de Menselijke Dimensie in de Permanente Raad en waar mogelijk deze discussie bevorderen.

• 4. 

  Raad van Europa

Bescherming minderheden

Tijdens de bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten van de Raad van Europa in Wenen, oktober 1993, werd besloten tot het opstellen van enerzijds een kaderverdrag voor de bescherming van de rechten van nationale minderheden en anderzijds een additioneel protocol bij de Europese Conventie voor de rechten van de mens op het culturele terrein. Het kaderverdrag werd opengesteld voor ondertekening op 1 februari 1995. Sinds deze datum hebben 22 landen, waaronder Nederland, het verdrag ondertekend. Het ligt in het voornemen van de Regering op korte termijn een aanvang te maken met de procedure tot ratificatie van dit kaderverdrag. De voorbereidingen voor het eerder genoemde additionele protocol zijn nog steeds gaande. Afronding is voorzien aan het eind van 1995. Nederland levert aan deze discussies een actieve bijdrage.

In recommendatie nr. 1203 doet de Parlementaire Assemblee een aantal aanbevelingen ter verbetering van het lot van de zigeuners in Europa, met name in Midden- en Oost-Europa. Een aantal van de in de recommendatie gedane aanbevelingen kunnen op zich een goede uitgangspositie vormen. Mede door Nederlandse inspanningen is binnen de Raad van Europa meer aandacht gecreëerd voor deze problematiek. De problemen zijn echter zo groot dat in nader overleg gezocht zal moeten worden naar bruikbare (deel)oplossingen.

Toetreding nieuwe lidstaten

Naar aanleiding van de ontwikkelingen in Tsjetsjenië heeft de Parlementaire Assemblee de behandeling van het toetredingsverzoek van Rusland opgeschort. Wel zal de dialoog over het voldoen van dat land aan de toetredingsvoorwaarden van de Raad van Europa, waaronder de bescherming van mensenrechten, worden voortgezet. De SecretarisGeneraal van de Raad heeft voorstellen gedaan om de hulp- en samenwerkingsprogramma’s voor Rusland een extra stimulans te geven. Dit voorstel dat door de PV’s verder wordt uitgewerkt, zal door de Nederlandse Regering zo positief mogelijk worden benaderd. Andere landen die eveneens op weg zijn om aan de toetredingsvoorwaarden te voldoen zijn: Oekraïne, Wit-Rusland, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonie¨, Kroatië en Bosnië Hercegovina. Ook aan deze landen zal de nodige hulp moeten worden geboden.

Monitoring

Naar aanleiding van een Nederlands initiatief heeft het Comité van Ministers het besluit genomen een periodieke evaluatie in te stellen van de wijze waarop de lidstaten hun verplichtingen nakomen die voortvloeien uit Raad van Europa verdragen. Deze «monitoring» is non-discriminatoir: alle lidstaten zullen daarmee te maken krijgen. In 1996 zullen voor het eerst resultaten van de monitoring beschikbaar komen. Dan zal zichtbaar worden in hoeverre de uitkomsten zullen bijdragen aan de handhaving van het Raad van Europa acquis.

VII. VLUCHTELINGENVRAAGSTUK, ASIELBELEID, VRIJ VERKEER VAN PERSONEN, CONSULAIRE AANGELEGENHEDEN

• 1. 

  Asiel-, vluchtelingen- en migratiebeleid.

De omvangrijke migratiestromen in de hedendaagse wereld houden voor een belangrijk deel verband met de toenemende instabiliteit in verschillende landen en regio’s sinds het einde van de Koude Oorlog. Hiervan getuigt het grote aantal vluchtelingen (ca. 20 mln in 1994) en binnenlands ontheemden (naar schatting 20 à 25 mln). Tegelijkertijd hangt migratie, die zich voordoet van Zuid naar Noord en van Oost naar West, maar vooral ook binnen Zuid, samen met scherpe verschillen in welvaart. Internationale samenwerking met het oog op deze complexe problematiek is dan ook van groot belang.

Het bieden van bescherming aan hen die dat behoeven, vormt een wezenlijk bestanddeel van het beleid. Nederland komt terzake de verplichtingen van het Verdrag van Genève van 1951 na. Belangrijk voor een structurele aanpak van de problematiek zijn preventief beleid en duurzame oplossingen. Preventief beleid dient de oorzaken te bestrijden van gedwongen verplaatsing van mensen en van ongebreidelde migratiestromen en is een zaak van langere termijn. Instrumenteel hierbij zijn de inspanningen ter bevordering van mensenrechten, vrede en welvaart, veiligheid en stabiliteit in bilateraal en multilateraal verband (VN, EU, NAVO, WEU). Wat de kortere termijn betreft moet worden gedacht aan internationaal optreden gericht op het beheersen van crisissituaties. Daaraan wordt door Nederland bijgedragen in de vorm van diplomatieke activiteiten, deelname aan vredesoperaties alsmede hulp voor de opvang van ontheemden en vluchtelingen.

Voor vluchtelingen en ontheemden is de geprefereerde oplossing hun terugkeer naar het land van herkomst, wanneer de omstandigheden aldaar zulks toelaten. In dit verband zijn van belang de bijdragen van tweede ondergetekende aan repatriëringsoperaties voor vluchtelingen en ontheemden uit nabij het land van herkomst gelegen landen van opvang, die plaatsvinden onder auspiciën van het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen. Meer aandacht zal worden besteed aan mogelijkheden om op dergelijke operaties aan te sluiten met specifieke programma’s voor repatriëring van personen die naar Nederland zijn uitgeweken.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is in toenemende mate actief om, in samenwerking met de competente instanties in Nederland, maatregelen te ontwikkelen en uit te voeren om illegale inreis van economische migranten tegen te gaan. De Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland spelen daarbij een belangrijke rol. Speciaal voor dit doel is een «pool» van immigratiedeskundigen gevormd die op projectmatige basis worden ingezet in landen van herkomst. Verruiming van de financiële middelen voor deze aanpak is noodzakelijk. Ten behoeve van een selectief beleid in het kader van de nationale asielprocedure levert het departement informatie over landen van herkomst van asielzoekers, mede op basis van rapportage van de posten. Zulks geschiedt tevens voor de beoordeling van de vraag of uitzetting van afgewezen asielzoekers verantwoord is.

Tussen de tweede ondergetekende en de staatssecretarissen van Buitenlandse Zaken en van Justitie bestaat overeenstemming over een geïntegreerde aanpak van de problematiek rond verwijdering van personen, met name uitgeprocedeerde asielzoekers, van wie is vastgesteld dat zij niet (langer) in Nederland mogen blijven. Weigering van landen van herkomst om hun onderdanen terug te nemen wordt op een van geval tot geval te bepalen wijze in bilaterale besprekingen aan de orde gesteld. Uitgangspunt hierbij is dat in beginsel alle aspecten van de bilaterale relatie daarbij aan de orde kunnen worden gesteld, zij het dat de ontwikkelingsrelatie niet zal worden belast met negatieve sanctionering. Als onderdeel van een pakket begeleidende maatregelen wordt tevens aandacht besteed aan uitbreiding van faciliteiten, zowel hier te lande als in de desbetreffende ontwikkelingslanden, ter ondersteuning van vrijwillige terugkeer alsmede aan de mogelijkheid om een en ander te combineren met preventieve, voorlichtende programma’s in landen van herkomst. De besparingen op de kosten van opvang van deze vreemdelingen bieden ruimte om, waar nodig, deze intensivering van beleid te ondersteunen. Tweede ondergetekende is bereid om in het kader van het door hem te voeren beleid en als onderdeel van een pakket maatregelen waaraan ook door andere departementen wordt bijgedragen, zijn aandeel in de beoogde beleidsintensivering te dragen.

• 2. 

  Vrij verkeer van personen, Schengen

Op 26 maart 1995 is de Uitvoeringsovereenkomst van Schengen in al zijn facetten definitief in werking gesteld voor de Beneluxlanden, Duitsland, Frankrijk, Spanje en Portugal. Met de inwerkingstelling wordt na een voorbereidende periode van bijna tien jaar, het vrij verkeer van personen zowel voor de onderdanen van de Lid-Staten als voor derde-landers in een groot deel van de Europese Unie (EU) gerealiseerd.

De initiële periode na de inwerkingstelling, tot 30 juni 1995, heeft zijn waarde bewezen. Een aantal aanpassingen bleek noodzakelijk en enkele kinderziekten konden worden verholpen. Het verdrag is inmiddels in werking getreden. Het op 29 juni 1995 door Frankrijk gedane beroep op art. 2 lid 2 (tijdelijke handhaving van controles aan de binnengrenzen vanwege de openbare orde) zal, naar de Regering hoopt, zo spoedig mogelijk worden opgeheven, hetgeen mede afhankelijk zal zijn van het succes in de bestrijding van de terrorisitsche aanslagen in Frankrijk sinds bovengenoemde datum. Het Belgische voorzitterschap heeft in zijn werkprogramma daartoe een aantal voorstellen ter verscherping van de controles aan de buitengrenzen opgenomen. De Regering verwacht dat in 1996 de toepassing van de Schengenregeling op Schiphol zijn definitieve vorm zal krijgen door de ingebruikname van de wisselpier. Voor de specifieke problematiek op de G-pier wordt nog naar een oplossing gezocht. De Regering streeft in Schengen-verband naar een verdere harmonisatie van het visumbeleid. Uiteindelijk zullen de Schengenlanden één uniform beleid moeten voeren, net als de Benelux nu. De herkenbaarheid van Schengen voor de burger zal hiermee worden vergroot.

De Regering beschouwt Schengen nog steeds als een voorportaal voor een gemeenschappelijke regeling in EU-kader. Het streven is er dan ook op gericht dat het Schengen-acquis zoveel mogelijk wordt overgenomen door alle lidstaten. Hierbij ziet de Regering, naast de in de derde IGC-nota besproken incorporatie van het Schengen-acquis in de EU, twee wegen die gelijktijdig kunnen worden bewandeld. De eerste is uitbreiding van het aantal Schengenlanden, zodat uiteindelijk alle lidstaten daarvan deel uitmaken. De tweede is de voorbeeldfunctie die een goed werkende Schengenregeling heeft op de lidstaten die sceptisch staan tegenover de gevolgen van het opheffen van alle binnengrenscontroles. Wat het eerste betreft is de toetreding van Oostenrijk op 28 april 1995 een belangrijke stap. Verwacht wordt dat Denemarken, Zweden en Finland spoedig zullen volgen. Hiervoor zal het vermoedelijk noodzakelijk zijn een aparte regeling te treffen met de overige landen van de Noordse Paspoortunie: Noorwegen en IJsland. Overigens moet de indruk worden vermeden dat Schengen ook open staat voor landen die geen lidstaat van de EU zijn.

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht is tevens de inkadering van de samenwerking op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken binnen de Europese Unie een feit geworden. Deze vorm van samenwerking is van groot belang, mede omdat met de invoering van een vrij verkeer van personen binnen de Europese Unie compenserende maatregelen op velerlei gebied vastgesteld dienen te worden. De EU biedt hiervoor het kader. De Nederlandse inbreng in de JBZ-samenwerking is gericht op het bewerkstelligen van een zo groot mogelijke conformiteit met het Schengen-acquis, waarbij wordt aangestuurd op versterking van de rol van de Gemeenschapsinstellingen.

• 3. 

  Bestrijding internationaal georganiseerde misdaad

Ook op het terrein van de bestrijding van de internationaal georganiseerde criminaliteit wordt in EU-verband samengewerkt. Deze samenwerking vindt plaats op grond van Titel VI van het Verdrag van Maastricht.

De Regering hecht veel waarde aan deze samenwerking, omdat internationaal georganiseerde criminaliteit slechts effectief bestreden kan worden door internationale samenwerking van politie en opsporingsautoriteiten. Deze noodzaak heeft er inmiddels toe geleid dat de werkzaamheden van de Europese Drug Eenheid (EDE), de voorloper op deelgebieden van Europol, een aanvang hebben genomen. Het is van het grootste belang dat de Europol-overeenkomst zo spoedig mogelijk in werking treedt. Europol is immers met de aan haar toegekende mogelijkheden tot snelle informatieuitwisseling en gegevensanalyse op het gebied van de zware internationale criminaliteit een essentieel instrument voor gezamenlijk optreden tegen de internationaal georganiseerde misdaad. Tijdens de Europese Raad te Cannes (26/27 juni 1995) is een akkoord bereikt over de Europol-Overeenkomst, met uitzondering van het punt van de bevoegdheden terzake van het Europees Hof van Justitie. Wat betreft het vraagstuk van de betrokkenheid van het Europees Hof inzake de prejudiciële procedure, stelt Nederland zich op het standpunt dat deze naar tevredenheid geregeld dient te zijn alvorens de overeenkomst bekrachtigd kan worden. Deze kwestie zal uiterlijk op de Europese Raad van juni 1996 opnieuw worden besproken.

Op het terrein van de criminaliteitsbestrijding is in EU-verband voorts een verdrag gesloten inzake vereenvoudigde uitlevering. Het ligt in het voornemen dit verdrag, dat voorziet in een vereenvoudigde uitleveringsprocedure, aan te vullen met een verdrag dat de materiële voorwaarden voor uitlevering regelt. Met dit rechtsinstrument wordt beoogd verdachten sneller te kunnen uitleveren, waardoor criminelen zich niet meer kunnen verschuilen voor vervolging door zich in een andere lidstaat op te houden. Nederland zal zich daarvoor inspannen.

• 4. 

  Consulaire aangelegenheden

De bijstand aan en de behartiging van belangen van Nederlanders in het buitenland, één van de basistaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, is onder andere als gevolg van het toegenomen reizigersverkeer en de toename van lokale conflicten aan wijzigingen onderhevig.

In het verleden lag het zwaartepunt van de consulaire ondersteuning in de nabijgelegen toeristengebieden in West- en Zuid-Europa. Dankzij o.a. stelselmatige voorlichting, die resulteerde in een betere voorbereiding van de reizigers, veelvuldiger afsluiten van verzekeringen en de aanwezigheid in die gebieden van vertegenwoordigers van alarmcentrales en reisorganisaties, is het beroep op consulaire bijstand in deze regio’s, de fors toegenomen reizigersaantallen ten spijt, niet sterk gestegen. De ondersteuning door de consulaire posten is er thans op gericht de hulpzoekende reiziger zelf in staat te stellen zijn problemen op te lossen.

Er bestaat de laatste jaren echter een steeds grotere belangstelling voor avontuurlijke reizen naar exotische gebieden. Helaas is daarbij de voorbereiding niet altijd in overeenstemming met de moeilijkheidsgraad van de te ondernemen tocht. Mede ten gevolge van de toename van lokale conflicten, is er bovendien een stijgend aantal landen waar de veiligheidssituatie zorgen baart. Nederlanders die in die landen in moeilijkheden geraken kunnen zelden terugvallen op particuliere hulpverleningsorganisaties en doen dan ook vaker een beroep op de Nederlandse consulaire posten. Het blijkt in dergelijke gebieden lang niet altijd mogelijk daadwerkelijk hulp te bieden bij ongelukken en vermissingen. Er werden in de afgelopen jaren in toenemende mate adviezen gegeven aan landgenoten over reis en verblijf in derde landen. Ook ongevraagd geeft het Ministerie voorlichting over de veiligheidssituatie in een groot aantal landen. In een aantal gevallen werd ook daadwerkelijk overgegaan tot de evacuatie van landgenoten. Voor deze aspecten van het consulair beleid wordt gestreefd naar samenwerking met bevriende landen (bv. EU-lidstaten).

Een nog steeds groeiend probleem is de gedetineerdenzorg, aangezien er een explosieve stijging van in het buitenland gedetineerde Nederlanders te constateren valt. Op 1 juli 1995 bedroeg dat aantal 1271. Dit is een stijging van 248% ten opzichte 1985. 77% van de veroordelingen in het buitenland houdt verband met drugsgerelateerde delicten. Ondanks informatiecampagnes, waarin wordt gewezen op de grote risico’s en de zeer strenge straffen in het buitenland, lijkt de toename van het aantal Nederlanders in buitenlandse strafinstellingen zich voort te zetten. Deze ontwikkeling vormt een stijgende belasting voor de consulaire posten. Door de inschakeling van vrijwilligers en door specifieke en algemene voorlichting wordt getracht zo adequaat mogelijk de Nederlandse gedetineerden en hun familieleden in Nederland bij te staan.

Per 1 januari 1996 zal artikel 82 van de Algemene Bijstandswet worden afgeschaft, op grond waarvan thans in het buitenland gevestigde Nederlanders in aanmerking kunnen komen voor een bijstandsuitkering. Deze maatregel betekent dat bijstand behoevende Nederlanders in het buitenland zich niet meer tot het Ministerie van SZW kunnen wenden en in veel meer gevallen beroep zullen doen op consulaire hulp. Ook verzoeken om repatriëring zullen zeer waarschijnlijk toenemen.

Als gevolg van het toenemend aantal buitenlanders dat in Nederland gevestigd is, respectievelijk beoogt Nederland binnen te komen, worden (semi-) overheidsinstellingen in toenemende mate geconfronteerd met documenten van buitenlandse herkomst. Het gaat daarbij vooral om documenten die het bewijs moeten vormen voor aanspraken op grond van de sociale zekerheid (kinderbijslag bv.), of moeten aantonen dat betrokkenen in aanmerking komen voor verblijf in Nederland. Deze documenten worden aangeboden bij Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland, hetzij ter fine van legalisatie (echtheid handtekening) met het oog op verder gebruik in het kader van Nederlandse procedures, hetzij voor direct gebruik in het kader van visumverlening. Op verzoek van verschillende instanties in Nederland, zoals de Sociale Verzekeringsbank (SVB), Gemeentelijke Sociale Diensten, diverse politiekorpsen en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van Justitie, worden thans in een aantal landen regelmatig onderzoeken verricht door de Nederlandse vertegenwoordiging ter plaatse naar de juistheid van de inhoud van aangeboden documenten. Uit onderzoeken die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd, bleek dat een hoog percentage van de onderzochte documenten vervalst, dan wel niet authentiek waren. Ook deze ontwikkelingen brengen een toenemende werklast met zich voor de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland.

VIII. MILIEUBEHEER

Het thema milieu lijkt om uiteenlopende redenen zowel nationaal als internationaal minder in de schijnwerper van de publieke belangstelling te staan dan in voorgaande jaren. De Regering zal zich echter maximaal blijven inspannen om het Nationaal Milieubeleidsplan 2 (NMP 2), waarin de internationale en nationale onderdelen van het milieubeleid sterk met elkaar zijn verbonden, tot uitvoering te brengen.

Voor het realiseren van de hoofddoelstelling van duurzame ontwikkeling wordt in het NMP 2 gesteld dat «een open oog voor internationale aspecten (actieve milieudiplomatie) en economische ontwikkeling» noodzakelijk is. Versterking van de Nederlandse milieudiplomatie is dan ook gewenst. De Nederlandse diplomatieke missies fungeren daarbij als schakels tussen nationaal en buitenlands milieubeleid. Het Actieplan Milieuwerkzaamheden Posten (AMP) dat in augustus 1994 aan de posten is verzonden, geeft verdere invulling aan de coö rdinerende rol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in het internationale milieubeleid en geeft uitdrukking aan de integratie van het milieubeleid in andere beleidsterreinen (de externe integratie). Van de posten wordt verwacht dat zij actief rapporteren, het Nederlandse milieubeleid uitdragen alsmede de multilaterale milieu-inspanningen ondersteunen.

In Den Haag wordt in de Interdepartementale Coördinatiecommissie voor Internationale Milieuaangelegenheden (CIM) vorm geven aan de internationale milieudiplomatie en de externe integratie. In dit kader worden uiteenlopende milieuonderwerpen besproken, variërend van thema’s als «milieudiplomatie en strategische allianties», «milieu en werkgelegenheid» en «vereenvoudiging EU-milieuregelgeving» tot de vaststelling van concrete instructies in CIM-werkgroepen over bijvoorbeeld EU-richtlijnen, water-, natuur- en klimaataangelegenheden.

Mondiale Vraagstukken

De resultaten van de VN Conferentie inzake Milieu en Ontwikkeling (UNCED) te Rio de Janeiro blijven voor de Regering richtinggevend voor het beleid gericht op duurzame ontwikkeling. Nu dit beginsel een belangrijke plaats heeft gekregen op de internationale politieke agenda, dient de nadruk nog meer dan voorheen te worden gelegd op de tenuitvoerlegging van het actieprogramma zoals dat is vastgelegd in Agenda 21. Mede om die reden hecht Nederland aan de rol van de na Rio ingestelde VN Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (CDO). Het verloop van de derde zitting, die in april jl. plaatsvond, alsmede het functioneren van het secretariaat geven aanleiding te veronderstellen dat de CDO mogelijkheden heeft om op termijn uit te groeien tot het politieke en actiegerichte orgaan dat Nederland graag zou zien. De Regering is dan ook verheugd dat Nederland in mei jl. voor een periode van drie jaar werd herkozen als lid van de CDO. Dit is vooral belangrijk omdat in 1997 de balans opgemaakt zal worden van de uitvoering van Agenda 21. Nederland zal met het oog daarop het proces van duurzame ontwikkeling met kracht blijven ondersteunen.

Als direct uitvloeisel van UNCED zijn in de afgelopen jaren onderhandelingen gestart over een drietal conventies op het terrein van duurzame ontwikkeling. Deze hebben betrekking op respectievelijk biodiversiteit, klimaat en bestrijding van woestijnvorming.

Inmiddels heeft in het najaar van 1994 de eerste Conferentie van Partijen bij het Verdrag inzake Biologische Diversiteit plaatsgevonden. Nederland zal zich de komende tijd inzetten voor het tenuitvoerleggen van het overeengekomen werkprogramma.

De eerste Conferentie van Partijen bij het Klimaatverdrag is in het voorjaar van 1995 in Berlijn bijeengekomen en heeft een aantal belangrijke besluiten genomen. Op basis van het algemeen gedeelde besef dat de geldende verdragsverplichtingen ontoereikend zijn om de uitstoot van broeikasgassen op een veilig niveau te stabiliseren, heeft de Conferentie van Partijen een mandaat vastgesteld voor onderhandelingen over een protocol ter aanscherping van het verdrag. Deze onderhandelingen moeten in 1997 zijn afgerond. Nederland zal zich in samenwerking met de EU-partners inzetten voor een protocol met duidelijk verplichtingen voor verdragspartijen voor de periode na het jaar 2000 (waarover in het verdrag geen concrete bepalingen zijn opgenomen). Voorts is in Berlijn voor gezamenlijke uitvoering («Joint Implementation») door verdragspartijen een proefperiode afgesproken, waarin ervaring met JI kan worden opgedaan. Nederland is actief betrokken bij een aantal JI-projecten met zowel Oosteuropese als ontwikkelingslanden. Daarvoor zullen middelen ter beschikking worden gesteld.

Het Verdrag ter Bestrijding van Woestijnvorming is inmiddels door Nederland ondertekend en is geratificeerd. Door middel van het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking zal uitvoering worden gegeven aan het verdrag.

Ten aanzien van het Milieuprogramma van de VN (UNEP) is de Regering ervan overtuigd dat daarvoor een volwaardige plaats blijft weggelegd naast de al genoemde CDO. Voorwaarde is wel dat UNEP zich meer gaat concentreren op zijn kerntaken: het verzamelen van gegevens, analyse en het formuleren van beleidsopties op milieugebied. Daarnaast kan UNEP een belangrijke rol blijven spelen bij het starten en begeleiden van internationale onderhandelingen over milieuconventies. In dit verband zal de Regering zich inzetten voor het realiseren van een VN-verdrag inzake de handel in gevaarlijke chemische stoffen. Tijdens de Beheersraad van UNEP in mei 1995 heeft Nederland bovendien aangeboden om als gastland op te treden voor de onderhandelingsronde waarin de tekst van het betreffende verdrag wordt vastgesteld.

Op 20 september 1994 werd de Conventie inzake Nucleaire Veiligheid ondertekend. De Regering verwacht dat in de loop van 1996 de Conventie door voldoende landen zal zijn geratificeerd om van kracht te worden. De Conventie zal binnenkort aan de Staten-Generaal worden aangeboden ter ratificatie. Verder valt te vermelden dat inmiddels onderhandelingen zijn begonnen over de veiligheid van nucleair afval.

Milieusamenwerking met Midden- en Oost-Europa

De milieusamenwerking met Midden- en Oost-Europa staat voor de Regering dit jaar ten dele in het teken van de pan-Europese milieuministers-conferentie in Sofia in oktober. Belangrijkste resultaat van de vorige conferentie (Luzern, 1993) was het ambitieuze «Environmental Action Programme for Central and Eastern Europe», waarin een strategie wordt uitgezet om milieuproblemen in Midden- en Oost-Europa aan te pakken. Het streven is in Sofia te komen tot een concrete uitwerking van dit milieu-actieplan, waarbij nationale overheden, internationale financiële instellingen, de EU, OESO, Raad van Europa en andere internationale organisaties, bedrijfsleven en NGO’s elk hun eigen rol spelen. De verwachting is overigens niet dat de conferentie zal leiden tot een substantiële stijging van de internationale middelen die voor milieu-samenwerking met Midden- en Oost-Europa beschikbaar zijn.

Nationaal zijn de mogelijkheden tot bilaterale milieusamenwerking met de Midden- en Oosteuropese landen tot op heden beperkt. Binnen het programma PSO is wel een milieu-component, met name bij de energieprogramma’s. De Regering is voornemens de hulp aan Midden- en Oost-Europa de komende jaren geleidelijk uit te breiden. Daarbinnen zal meer aandacht worden besteed aan de mogelijkheden voor milieusamen-werking.

De milieuproblematiek in Midden- en Oost-Europa is omvangrijk en daarom voor de Regering een punt van zorg. Niet alleen de grensoverschrijdende effecten van de Midden- en Oosteuropese milieuvervuiling maar ook de economische effecten van een zwak milieubeleid in deze landen nopen tot serieuze aandacht. Daar komt bij dat een aantal van deze landen tot de EU wenst toe te treden. Met de Europese Commissie legt de Regering grote nadruk op de noodzaak van tenminste een minimum-harmonisatie van milieuregelgeving in het perspectief van toetreding.

Milieubeleid Europese Unie

Het huidige EU-milieubeleid is gebaseerd op het ambitieuze 5e Milieu-actie-programma (MAP) uit 1992 dat op vele punten overeenkomsten vertoont met het NMP 2. Deze gelijkenis versterkt de rol van de EU als belangrijkste kader voor het Nederlandse internationale milieubeleid. Als belangrijkste thema’s vermeldt het 5e MAP: klimaatverandering, verzuring en luchtkwaliteit, natuurbescherming en instandhouding van de biodiversiteit, beheer van de watervoorraden, het stedelijk milieu, kustgebieden en afvalbeheer. Als «superthema» is beheersing van risico’s en ongevallen opgenomen. Momenteel vindt in Raadskader een tussentijdse evaluatie van het 5e MAP plaats.

De Regering hecht veel waarde aan de richtlijn voor «Integrated Pollution Prevention and Control» (IPPC). De richtlijn past in de door het 5e MAP voorgestane meer integrale aanpak van het milieubeleid en sluit door het gebruiken van een vergunningensysteem voor industriële installaties gebaseerd op «Best Beschikbare Technieken» aan bij de Nederlandse benadering in de Wet Milieubeheer. De Regering stelt zich eveneens actief op bij de richtlijnen over «Luchtkwaliteit» en «Ecologische Waterkwaliteit»: er zijn initiatieven ontplooid om deze, tezamen met de IPPC-richtlijn en de ophanden zijnde voorstellen voor bodem en grondwaterkwaliteit, tot een logisch samenhangend basisinstrumentarium uit te werken. Het subsidiariteitsbeginsel en de noodzaak tot deregulering zijn daarbij eveneens belangrijke uitgangspunten. Een andere belangrijke ontwikkeling is de concept-richtlijn in het kader van het genoemde «superthema» van beheersing van ongevallen en risico’s (de zogeheten COMAH-richtlijn). Het Franse voorzitterschap heeft dit concept voor het eerst geagendeerd.

Nederland zal zich in EU-verband blijven inzetten voor maatregelen gericht op de beperking van CO₂ uitstoot, waaronder een CO₂ energieheffing, al lijkt dit laatste op de korte termijn niet haalbaar.

Raad van Europa

De Raad van Europa speelt een belangrijke coö rdinerende rol bij de opzet van de PAN-European Biological and Landscape Diversity Strategy, die zal worden gepresenteerd op de Pan-Europese Ministersconferentie in oktober te Sofia. Deze strategie dient op Europese schaal uitvoering te geven aan het Verdrag inzake Biologische Diversiteit.

OESO

De Nederlandse inzet op milieugebied in de OESO wordt gecontinueerd. Naast beleidsontwikkelingen op het gebied van klimaat, preventie, chemicaliën en het gebruik van economische instrumenten zal veel aandacht worden gegeven aan milieu en handel, duurzame productie en consumptie en technologie.

Arctica en Antarctica

Nederland zal in april/mei 1996 de XXe Antarctic Treaty Consultative Meeting (ATCM) organiseren en wordt daarmee tevens tot de volgende ATCM voorzitter van de groep landen die tot het Verdrag inzake Antarctica is toegetreden. Daarnaast wordt in 1996 vermoedelijk de Arctische Raad opgericht die zich onder andere zal bezighouden met milieuproblematiek.

IX. CULTURELE SAMENWERKING EN VOORLICHTING BUITENLAND

Algemeen

Het laatste jaar is, mede als gevolg van de discussie over de herijking, veel aandacht besteed aan de positionering van Nederland in het buitenland. Ook culturele samenwerking in de ruime zin van het woord, d.w.z. de vele vormen van uitwisseling op het gebied van de kunsten, onderwijs, wetenschappen en welzijn, speelt daarbij een belangrijke rol. Culturele samenwerking geeft het gezicht van Nederland naar de buitenwereld meer profiel. Ook onze economische positie kan hierbij gebaat zijn. Zo kunnen bv. wetenschappelijke en onderwijssamenwerking een bruggehoofd vormen voor de opbouw van nieuwe economische relaties en bedrijvigheid. Deze mogelijkheden om een duidelijk en consistent «beeldmerk» van ons land naar de buitenwereld te projecteren, dienen actief te worden benut. Een intensievere en beter gebundelde inzet van ons instrumentarium voor culturele samenwerking in ruime zin en een meer gerichte voorlichting over Nederland naar het buitenland zijn dan ook gewenst. Om effect te sorteren is een samenhangende aanpak nodig, waarbij de wederzijds versterkende invalshoeken van de betrokken departementen, optimaal op elkaar aansluiten. Dit onderstreept het belang van goede centrale coö rdinatie in combinatie met de sterk decentrale uitvoering die inherent is aan de materie.

Culturele samenwerking

Culturele samenwerking is niet alleen intrinsiek wenselijk en wederzijds verrijkend. Het vormt tevens een bij uitstek geschikt instrument om goede, door de samenleving gedragen bilaterale banden te bevorderen met landen die voor ons van belang zijn of waarmee wij een historische verbondenheid hebben. In het kader van de herijking wordt de wenselijkheid onderstreept meer gericht te werken aan de opbouw c.q. instandhouding van goede bilaterale betrekkingen. De bijdrage die culturele samenwerking aan dit streven kan leveren, dient grotere aandacht te krijgen. De relaties tussen twee landen worden immers niet alleen bepaald door de officiële contacten maar tevens door de intensiteit van de contacten op het niveau van de samenleving en de wederzijdse waardering die daaruit voortvloeit. Ook de diverse culturele en wetenschappelijke instituten hebben een zeer positieve uitstraling op de bilaterale banden.

De rapporten van de Commissie Gevers en van de (voormalige) Raad voor de Kunst hebben ook bijgedragen tot de gedachtenvorming. De hoofdlijnen van het Rapport Gevers en de regeringsreactie daarop die het Parlement in maart 1994 werd toegezonden worden ook door eerste ondergetekende onderschreven, met dien verstande dat het ontstaan van een nieuwe bestuurslaag niet wenselijk wordt geacht.

De behoefte aan een overheidsrol bij het bevorderen van culturele samenwerking met een bepaald land hangt mede af van de mate waarin contacten vanuit de samenleving zelf over en weer tot stand worden gebracht. In het Nederlandse culturele veld is er veel animo om in de (grotere) EU-landen en Noord-Amerika actief te zijn. Daar bestaat de belangstelling – en de koopkracht – voor Nederlandse cultuuruitingen. Optreden in deze landen heeft een grote culturele uitstraling. Het is bepaald van belang dat Nederlandse cultuuruitingen zich met succes in deze landen kunnen manifesteren. De overheid kan daarbij, waar nodig, faciliterend en ondersteunend optreden. Over het algemeen kan haar rol beperkt blijven tot die van wegwijzer en hulpmotor.

Een meer actieve, initiërende overheidsrol is geboden t.a.v. landen en op terreinen waar de samenwerking niet of slechts moeilijk vanuit de samenleving tot stand komt. Dit is tevens het geval in landen waar de overheersende overheidsinvloed een overheids-optreden van Nederland vergt. Naast de wenselijkheid uit cultureel oogpunt, gaat het vooral om het bevorderen van goede bilaterale banden die ook hun wortels hebben in de samenleving over en weer. In deze zin is culturele samenwerking tevens een instrument van buitenlands beleid. Dit brengt met zich mee dat prioriteiten worden gesteld, ook geografische, die aansluiten bij het buitenlands beleid. Aldus zijn de volgende landen (groepen) geïdentifi-ceerd ten aanzien waarvan een meer initiërend beleid zal worden gevoerd.

• * 

  De Midden- en Oosteuropese landen.

Nu de barrieres tussen de twee helften van Europa zijn weggevallen, is er alle aanleiding de hereniging van Europa ook in cultureel opzicht te verstevigen. Voor de landen van Midden- en Oost-Europa geldt in het bijzonder dat culturele (in de brede zin des woords) betrekkingen de weg banen voor nauwere politieke, economische en maatschappelijke integratie. Samenwerking en kennisoverdracht op terreinen als onderwijs, kunstmanagement en kunstbehoud zijn in deze landen van groot belang. Gelet op de achterstanden die in deze landen bestaan wordt een relatief groot beroep verwacht op de beschikbare mankracht en middelen.

• * 

  De landen waarmee wij een historische verbondenheid hebben: Indonesie¨, Suriname en Zuid-Afrika.

Uit de gemeenschappelijke geschiedenis vloeit een bijzondere betrokkenheid voort. Zaken als onder meer de positie van de Nederlandse taal, behoud van cultuurmonumenten, onderwijs en opleiding, behoud en ontwikkeling van specifieke onderdelen van landsinrichting (wetgeving, overheidsorganisatie) geven aan de samenwerking met deze landen een bijzonder accent. Voorts geldt ook hier, om voor de drie landen uiteenlopende redenen, dat culturele samenwerking de weg baant voor verdergaande samenwerking op andere gebieden. Een goede afstemming op het ontwikkelingsbeleid in deze landen ligt voor de hand.

• * 

  China en Japan.

Uiteraard kunnen deze beide landen door hun omvang en hun economisch en cultureel gewicht niet worden genegeerd. Voor beide landen geldt dat het overheidskanaal nagenoeg onmisbaar is. Ter bevordering en uitbouw van de samenwerking met (de Volksrepubliek) China en Japan zullen de culturele betrekkingen met die landen worden geintensiveerd, waarbij in overleg met beide betrokken landen zal worden gezocht naar projecten met een brede en positieve uitstraling.

• * 

  Landen in het Middellandse Zeegebied.

Landen in deze regio kampen met sociaal-economische en politieke spanningen. Het is een evident belang voor de EU-landen in dialoog met deze landen te blijven.

De mogelijkheden tot samenwerking op gebieden als onderwijs en vooral kunsten zijn weliswaar naar verhouding beperkt, maar daar waar zich mogelijkheden voordoen, dienen deze te worden benut. In het bijzonder wordt hierbij gedacht aan Turkije, Egypte, Marokko en Tunesie.

• * 

  De voor ons zeer belangrijke grenslanden en –regio’s worden verderop in het kader van de verbetering van wederzijdse beeldvorming besproken.

Om initiërend beleid als bovenbedoeld te realiseren dient te worden beschikt over een flexibel financieringsinstrument. De bestaande BZ-Projectsubsidieregeling blijkt in dit verband weinig geschikt, gezien het ongerichte karakter. De regeling leidt in onvoldoende mate tot projecten die een functie hebben ten behoeve van het buitenlands beleid. Zij zal worden vervangen door een nieuw instrument dat de verwezenlijking van culturele samenwerkingsprojecten, relevant voor het buitenlands beleid, mogelijk moet maken. Daarbij wordt gekozen voor het financieren van aanloopkosten van grotere manifestaties, het bekostigen van het opzetten van voorlichtingscampagnes over actuele kwesties, voor ondersteuning van voorbereidingskosten van culturele projecten in hogergenoemde prioritaire landen en voor het beschikbaar stellen van meer fondsen voor zgn. lokale culturele (ambassade)projecten.

Zowel voor beleidsondersteuning als voor actief overheidsoptreden geldt dat waar mogelijk zal worden samengewerkt met de Vlaamse Gemeenschap. In dit verband wordt gewezen op het op 17 januari jl. ondertekende culturele verdrag met de Vlaamse Gemeenschap dat binnenkort aan de Staten-Generaal ter goedkeuring wordt voorgelegd.

Culturele projecten kunnen voorts tot doel hebben een bepaald land of volk behulpzaam te zijn bij het behouden of revitaliseren van elementen van het eigen culturele erfgoed. Deze benadering wordt m.n. gehanteerd in het kader van ontwikkelingssamenwerking, maar bv. ook vanuit Midden- en Oost-Europa en Zuid-Afrika wordt een beroep op Nederland gedaan voor expertise en hulp in deze richting. Er wordt naar gestreefd de invalshoeken van de culturele en onderwijssamenwerking en die van de ontwikkelingssamenwerking nauwer op elkaar te doen aansluiten m.n. waar het de elementen kennisoverdracht en cultuurbehoud betreft.

Nederland als internationale ontmoetingsplaats

Hoogwaardig onderwijs en kwalitatief hoogstaand cultureel leven oefenen een aantrekkingskracht uit op het buitenland en versterken de functie van Nederland als een internationale ontmoetingsplaats. Buitenlanders de kans bieden naar Nederland te komen voor studie en opleiding is een waardevolle diepte-investering. Het schept directe menselijke banden, die kunnen bijdragen tot nauwere samenwerking met andere landen. De komst van buitenlandse studenten, wetenschappers en kunstenaars naar Nederland dient dan ook te worden aangemoedigd. Het is ook van belang een goed gebruik te maken van de rol die wetenschappelijke en onderwijssamenwerking kunnen spelen bij de opbouw van nieuwe economische relaties en bedrijvigheid. Voorts zal een bezoekersprogramma worden opgezet voor personen, waarvan kan worden verwacht dat zij in eigen land posities van invloed zullen bereiken.

Nederlandse Taal

Het uitdragen van de Nederlandse taal en taalgebonden activiteiten blijft een belangrijk aandachtspunt van het Nederlandse buitenland-cultuurbeleid. In eerste instantie is de zorg voor deze activiteit neergelegd bij de Nederlandse Taalunie en deels ook bij enkele andere instellingen. Tot dusverre heeft de NTU zich voornamelijk in haar buitenlandactiviteiten beperkt tot het taalonderwijs. Haar mandaat biedt ruimte voor verdere ontwikkeling van deze activiteiten vooral op het gebied van taalgebonden cultuuruitingen. Rekening houdend met de daadwerkelijke mogelijkheden van de NTU, en in nauwe samenwerking met de Vlaamse overheden, zal deze ontwikkeling worden aangemoedigd.

Bijzondere aandacht verdient de positie van de Nederlandse taal binnen de Europese Unie. Het Nederlands moet in ieder geval blijven behoren tot de officiële talen van de Unie. Burger en ondernemer moeten in de eigen taal met de Unie kunnen communiceren. In formele situaties zoals onderhandelingen in het kader van de Raad van Ministers en in officiële documenten van de Unie dient het Nederlands onverkort te worden gehandhaafd. In minder formele situaties is het denkbaar dat om praktische redenen een beperkt aantal voertalen in de Unie worden gehanteerd. Men kan daarbij denken aan het Engels, Frans en Duits. Ook is om praktische redenen denkbaar dat vanuit de elf talen van de Unie wordt vertaald naar deze drie talen toe. Niet aanvaardbaar is de situatie waarin b.v. vijf werktalen worden gehanteerd waarvan het Nederlands geen deel zou uitmaken. In nauwe samenwerking met de Belgische en Vlaamse overheid zal de positie van het Nederlands in de EU nauwlettend worden bewaakt.

Beeldvorming en voorlichting buitenland

De internationalisering van beleid op welhaast ieder beleidsterrein gepaard aan de ontwikkeling van moderne communicatiemiddelen leidt ertoe dat in de internationale gemeenschap, en met name binnen de EU, een groeiende belangstelling bestaat voor ontwikkelingen in elkaars landen, vooral voor aspecten die van directe invloed kunnen zijn op de eigen maatschappij en op het eigen beleid. Buitenlandse media volgen dan ook de ontwikkelingen in Nederland meer dan voorheen het geval was. Dit geldt niet alleen voor de traditionele terreinen zoals handel en industrie, maar in toenemende mate ook het beleid t.a.v. maatschappelijke, sociale, justitiële en ethische vraagstukken.

Deze ontwikkeling maakt aandacht voor de beeldvorming van Nederland in het buitenland des te noodzakelijker. Geconstateerd moet worden dat de afgelopen jaren het over het algemeen zeer positieve beeld van Nederland aan enige erosie onderhevig is. Dit kan consequenties hebben voor de internationale positie van Nederland op zowel politiek als economisch gebied. Veel van de factoren die tot deze ontwikkeling aanleiding hebben gegeven, zijn autonoom en moeilijk door de overheid te beïnvloeden. Toch heeft zij hier een taak. Enerzijds zal waar mogelijk moeten worden gestreefd naar correctie van negatieve beeldvorming in het buitenland, anderzijds zal ook in sterkere mate moeten worden geanticipeerd op de effecten die ontwikkelingen en voorgenomen beleidsmaatregelen in Nederland kunnen hebben op het buitenland. Ingeval van verkeerde beeldvorming is van belang alert te reageren d.m.v. accurate en overtuigende, derhalve objectieve, voorlichting. Om de algemene beeldvorming van Nederland in voor ons belangrijke landen, zoals de EU-lidstaten, in positieve zin te beïnvloeden zal ook de informatieverschaffing richting jeugd, besluitvormers en journalisten worden geïntensiveerd.

Voorlichtingsactiviteiten als bovenomschreven zullen, onder meer via het postennetwerk, wereldwijd worden uitgeoefend. Tegelijk ligt voor de hand dat zij zich vooral zullen concentreren op die landen waar de beeldvorming van ons land een bijzondere rol speelt. Daarbij past bijzondere aandacht voor de grenslanden en –regio’s. Daar zal niet alleen door traditionele voorlichtingsactiviteiten maar ook door uitwisselingsprogramma’s en intensivering van culturele samenwerking, zowel grootschalig als kleinschalig, aan een positieve wederzijdse beeldvorming worden gewerkt.

X. ORGANISATIE EN INTERN BEHEER 1. Organisatie

1.1.  Posten

De Minister van Buitenlandse Zaken draagt de verantwoordelijkheid voor de diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen van het Koninkrijk in het buitenland. Voor de adequate behartiging van de Nederlandse belangen is een gerichte presentie in het buitenland onontbeerlijk. Het postennetwerk is bovendien van grote betekenis voor het verwezenlijken van de doelstellingen van het Nederlandse buitenlandse beleid in brede zin, inclusief de ontwikkelingssamenwerking en de bevordering van onze economische belangen. Bij de handhaving en versterking van het postennetwerk worden, tegen de achtergrond van de ingrijpende ontwikkelingen wereldwijd, prioriteiten gesteld. Hierbij wordt ook met de wensen van andere departementen rekening gehouden.

Zo wordt om redenen van politieke en economische aard, alsmede in het belang van de ontwikkelingssamenwerking, de opening van vertegenwoordigingen in Amman en Kigali wenselijk geacht.

Daarnaast is, met het oog op de intensivering van de handelsbetrekkingen, de uitbreiding van het postennetwerk in opkomende economische grootmachten, zoals China en India, noodzakelijk. In dat verband wordt gestreefd naar de opening van een beroepsconsulaire post in Guangzhou (Kanton). Tevens zal de mogelijkheid van het opzetten van kleine ondersteuningsposten in economisch belangrijke gebieden in deze landen nader onderzocht worden.

In 1996 zal de opening van ambassades in Beiroet en Riga worden overwogen. Ook zal, na de totstandkoming van een vredesregeling, de vestiging van een ambassade in Sarajewo prioriteit genieten. Op langere termijn wordt gestreefd naar de opening van posten te Tirana en Skopje.

Afgezien van de uitbreiding en verdichting van het postennetwerk zal de personele bezetting van een aantal posten versterkt moeten worden, mede als gevolg van de inwerkingtreding van de Schengen-akkoorden en de toegenomen immigratie- en asielproblematiek.

1.2.  Departement

In dit begrotingsjaar zal evenals in de voorgaande jaren een aantal reorganisatie-projecten noodzakelijk zijn om de organisatie aan te passen aan gewijzigde taakstellingen en doelen, decentralisatie van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en gewenste verbeteringen in de organisatie. Tevens zal als gevolg van de herijking van het buitenlandbeleid een aantal veranderingen in de organisatie noodzakelijk zijn.

In het begrotingsjaar zal worden gewerkt aan een verdere optimalisering van de financiële functie.

Bij de Directie Kabinet en Protocol (DKP) is in het voorjaar van 1995 een organisatie-onderzoek uitgevoerd dat heeft geresulteerd in een reorganisatie advies. Naast een voorgestelde structuurwijziging van de directie zijn er ook mogelijkheden aangegeven voor modernisering van de werkprocessen. De veranderingen bij DKP zullen door middel van deelprojecten worden uitgevoerd.

In het kader van de modernisering van de bedrijfsvoering op de posten zal het proefproject New Delhi worden voortgezet. De modernisering van de bedrijfsvoering van de post krijgt mede een impuls vanuit de automatisering en de mogelijkheden van datacommunicatie tussen de post en het department.

Veel organisatorische doelstellingen voor de komende jaren zijn slechts goed te realiseren en te monitoren door een optimalisering van de informatievoorziening, voor een belangrijk gedeelte in geautomatiseerde vorm. Dat wordt nagestreefd door gerichte ontwikkeling van nieuwe informatiesystemen en investering in automatiseringsmiddelen. Een nadere toelichting wordt gegeven in de Automatiseringsbijlage. Bij de groeiende afhankelijkheid van informatietechnologie is er ook een toenemende noodzaak tot systematische kwaliteitsverbetering en tot professionalisering van het beheer ervan.

In 1994 is een projekt in gang gezet om de beheerorganisatie op het Ministerie voor informatievoorziening en automatisering op een meer eigentijdse leest te schoeien. Na de voorbereidingsfase zal dit projekt vanaf de tweede helft van 1995 en met name in 1996 tot implementatie leiden van:

– meer concentratie van het technisch systeem- en netwerkbeheer op departement en enkele posten (regionale steunpunten), onder centrale aansturing

– verdere ontwikkeling van lokale gebruikersondersteuning en applicatiebeheer op departement en posten (eerstelijns ondersteuning)

– de herstrukturering van de tweedelijnsondersteuning op het departement, o.m. door verdere integratie van diverse helpdesks in één centrale ministeriële helpdesk en door specialistische ondersteuning.

Deze veranderingen zullen worden gerealiseerd door herstrukturering van taken, funkties en werkprocessen, door gerichte opleiding en voorlichting, alsmede door een geleidelijke modernisering van het beheerinstrumentarium.

• 2. 

  Personeelsbeleid

De internationale ontwikkelingen nopen tot uitbreiding en intensivering van de Nederlandse presentie in het buitenland. Om daar tijdig en adequaat invulling aan te kunnen geven, dient over een personele bezetting te kunnen worden beschikt die qua omvang en kwaliteit voor die taak berekend is. Elders in deze memorie van toelichting is de noodzaak van additionele middelen uiteengezet om het beleid, zoals dat wenselijk wordt geacht naar aanleiding van de herijking van het buitenlands beleid, ten uitvoer te brengen. Daarnaast blijft een flexibele inzet van personeel, daar waar dat gezien de ontwikkelingen en omstandigheden op een bepaald moment nodig is, een eerste vereiste om te blijven beschikken over een goed functionerende dienst in binnen- en buitenland. Waar de personeelsbezetting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken reeds beschikt over een bijna spreekwoordelijke flexibiliteit, dient voor het behoud daarvan zorgvuldig gewaakt te worden. Gezien de vele bedreigingen is waakzaamheid ter zake geboden. Zo stelt de toenemende complexiteit op tal van terreinen eisen aan het verwerven en behouden van algemene en specifieke deskundigheid. Het is evenwel niet wenselijk daarvoor op de arbeidsmarkt in toenemende mate een beroep op kandidaten met een zeer specifieke deskundigheid te doen; dat zou, bij aanstellingen voor onbepaalde tijd, immers onvermijdelijk leiden tot een afnemende flexibiliteit van de inzet van personeel in haar geheel. Daarom zal door intensivering van o.m. gerichte training en opleiding de deskundigheid van het personeel verder worden bevorderd met als doel instandhouding en vergroting van de flexibiliteit en kwaliteit.

Ten aanzien van de Algemene bestuursdienst is van meet af aan op de ontwikkeling daarvan constructief ingespeeld. Uitgangspunt daarbij is,

zoals in de memorie van toelichting bij de vorige begroting werd vermeld, dat de posten op verantwoorde wijze kunnen blijven functioneren en dat de daarvoor benodigde specifieke bekwaamheden en ervaringen behouden blijven. Functies op de posten zullen dus buiten beschouwing worden gelaten, en het eigen roulatiesysteem, inclusief de plaatsingen ten departemente, zal uiteraard niet mogen vastlopen.

In de memorie van toelichting bij de vorige begroting werd de verwachting uitgesproken dat de voor alle ministeries geldende taakstelling van 20% vrouwen in de schalen 10 en hoger per ultimo 1995, ook door dit ministerie gehaald zou worden. Deze taakstelling bleek reeds eind 1994 te zijn bereikt. Het personeelsbeleid blijft er niettemin op gericht om meer vrouwen voor hogere en gezichtsbepalende functies in aanmerking te brengen. Ook het beleid in het kader van de Wet Arbeid Gehandicapte Werknemers en de Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname allochtonen wordt ingebed in het personeelsbeleid.

Mede aan de hand van een door de bedrijfsgeneeskundige dienst verrichtte inventarisatie van risicofactoren (Arbo-doorlichting) zal het Arbeidsomstandighedenbeleid verder worden ontwikkeld. Daaronder valt ook het verder terugdringen van het ziekteverzuim, dat bij dit ministerie in vergelijking tot andere onderdelen van de rijksoverheid reeds relatief laag is.

Nu de Wet op de Ondernemingsraden (WOR) van toepassing is op de overheid, zal de medezeggenschapsstructuur op het ministerie worden aangepast; ingevolge de wet zal de huidige dienstcommissie uiterlijk voorjaar 1997 zijn vervangen door een ondernemingsraad.

Een bedreiging voor de flexibiliteit van de inzet van personeel wordt gevormd door het reeds vaker gesignaleerde verschijnsel dat gehuwde en niet-gehuwde levenspartners beiden een betaalde werkkring hebben en ook ambiëren te houden. Getracht wordt om DBZ-ambtenaren die elkaars (huwelijks)partner zijn waar mogelijk bij overplaatsing beiden op dezelfde standplaats een functie te bieden. Bovendien wordt een databank in stand gehouden die ten doel heeft de werkgelegenheid van partners van overplaatsbare ambtenaren te bevorderen. Niettemin zal de combinatie van het zijn van overplaatsbaar ambtenaar van de DBZ én het hebben van een volledige loopbaan door beide levenspartners, doorgaans voor weinigen bereikbaar zijn. Waar het tweeverdienerschap in toenemende mate het normale beeld wordt, is de ruimte daarvoor voor overplaatsbare ambtenaren van de DBZ vooralsnog beperkt. Mogelijkheden om terzake een passende structurele voorziening te creëren, zullen verder worden verkend.

De rechtspositie van lokale personeelsleden op de posten in het buitenland is, zoals in de vorige memorie van toelichting vermeld, aan een integrale codificatie toe. Ook de Wet privatisering Abp en de Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen nopen tot een principiële herziening daarvan. Daarom is het beleid er op gericht, uiterlijk op de datum van inwerkingtreding van genoemde wetten, thans voorzien op 1-1-1998, een aanpassing van bedoelde rechtspositie operationeel te hebben.

In het kader van het project financiële functies zijn opleiding, bijscholing en training geïntensiveerd. Ook in 1996 zal het proces van kwaliteitsverbetering voortgang vinden. Verwacht mag worden dat dit zal resulteren in een verbetering van de kwaliteit van het beheer in het algemeen, zowel op het departement als op de posten.

• 3. 

  Beheer gebouwen

Bij de Nederlandse vertegenwoordigingen zijn ruim 1500 panden in gebruik (kanselarijen, ambts- en personeelswoningen), waarvan ruim 200 in eigendom.

Het huisvestingsbeleid van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is vastgelegd in de notitie «Huisvesting van de Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland» (1991).

Kort samengevat is het beleid gebaseerd op de volgende doelstelling: het zeker stellen van het gebruik van geschikte woon- en werkruimte gedurende langere tijd tegen de laagst mogelijk prijs.

Teneinde de geschiktheid van panden te kunnen bepalen worden zogenaamde programma’s van eisen gehanteerd. Deze bevatten normen op het gebied van bouwkundige kwaliteit, technische installaties, beveiliging, bereikbaarheid, oppervlakte en inrichting.

Het streven naar een langere periode van gebruik van panden kanselarijen, ambts- en (sommige) personeelswoningen – vloeit voort uit het feit dat echt geschikte huisvesting doorgaans moeilijk is te vinden, alsmede uit het feit dat hoge kosten van inrichting en (noodzakelijke) verbouwingen en inefficië ncy inherent zijn aan verhuizen.

In haar jaarverslagen over 1987 en 1990 schetste de Algemene Rekenkamer de huisvestingsproblematiek van de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland. De voornaamste oorzaak daarvoor moest worden gezocht in het tekort aan middelen voor bouwkundige investeringen, aanschaf, zowel als onderhoud. Deze problematiek is inmiddels gedeeltelijk opgelost, hoewel wordt voorzien dat het bij voorjaarsnota 1992 additioneel ter beschikking gestelde bedrag onvoldoende zal zijn om de gestelde doelen te verwezenlijken.

Met ingang van 1992 is begonnen met het inlopen van de achterstanden op het gebied van onderhoud en inrichting, het afstoten van de slechtste en/of meest onrendabele panden, alsmede de aankoop van panden waar dat om redenen van rentabiliteit sterke voorkeur verdient. Hierbij wordt prioriteit gegeven aan het verbeteren van de huisvesting van kanselarijen. Hun functie is voor Nederland zowel dienstverlenend als representatief; om de presentatie van Nederland te versterken, wordt zoveel mogelijk ingericht met meubilair en kunst van Nederlandse bodem. In de tweede fase, dat wil zeggen vanaf 1997, zal het accent liggen op de bestendiging van de herstelde kwaliteit en op de vervanging van te dure huurpanden door eigendommen. Daarbij zal prioriteit worden gegeven aan ambtswoningen.

• 4. 

  Archiefbeheer

Ontwikkelingen

De verbetering van het archiefbeheer op het departement heeft zich verder doorgezet. Bijna alle gedeconcentreerde archiefeenheden beschikken thans over archiefplannen. Aan de verdere implementatie van deze plannen zal veel aandacht worden gegegeven.

Voor wat betreft het archiefbeheer op de posten zijn de inspanningen vooral gericht op de archivering van bescheiden met betrekking tot ontwikkelingssamenwerking. Er is een nieuwe instructie verschenen. Kanseliers en archiefmedewerkers worden opgeleid. Archiefmedewerkers van het departement helpen de grote OS-posten bij het omwerken van het archief conform de nieuwe instructie.

Het institutioneel onderzoek, dat plaatsvindt in het kader van het Project Invoering Verkorting Overbrengingstermijn, is afgerond. Het onderzoeksrapport en het basisselectiedocument zullen nog in 1995 verschijnen.

De bewerking van semistatische archieven is uitbesteed aan de Centrale Archiefselectiedienst te Winschoten.

Een cijfermatig overzicht van het huidige archiefbeheer ziet er als volgt uit:

Aantal strekkende meters per 1/1/1995:

dynamisch archief departement:                                                               4600

dynamisch archief posten:                                                                         4000

semistatisch archief departement:                                                          10442

semistatisch archief posten:                                                                       3000

totaal:                                                                                                          22042

aantal strekkende meters vernietigd in 1994: 391

aantal strekkende meters archief overgedragen aan het Algemeen

Rijksarchief in 1994: geen aantal strekkende meters archief in bewerking bij de Centrale Archief

Selectiedienst: 188.

• 5. 

  Financieel Beheer

Het handhaven en het verder verbeteren van de kwaliteit van het financieel beheer zal ook in 1996 punt van aandacht blijven. Een belangrijk onderdeel hiervan blijft het waarborgen van het kwaliteitsniveau van de financiële functie en in het bijzonder het adequaat opleiden van de medewerkers.

Veel belang wordt gehecht aan het bevorderen van de integratie van beleid en beheer. Onderdeel hiervan vormt de decentralisatie van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het gebied van financieel beheer aan de lijnorganisatie. Een gevolg hiervan is dat de behoefte aan financiële informatie zal toenemen; naast verantwoordingsinformatie zal de vraag naar sturings- en managementinformatie groeien. Hierdoor zullen hogere eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de informatievoorziening.

In het kader van het in 1993/1994 gestarte project «Herziening visie Ministeriële Financiële Administratie» zal in 1995 een Informatieplan voor de financiële informatievoorziening worden opgesteld. De in 1994 afgeronde evaluatie van de opzet en werking van de thans in gebruik zijnde financiële informatiesystemen tezamen met het Informatieplan voor de financiële informatievoorziening zal bepalend zijn voor de inrichting van de financiële informatiesystemen voor de komende jaren. Bij de inrichting zal nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de doelmatigheid en de verbetering van de managementinformatie.

Een verbeterde integratie tussen beleid en beheer is in 1994 verwezenlijkt door de formalisatie van een controllersorganisatie ontwikkelingssamenwerking. Het belangrijkste aspect van deze organisatie is dat delen ervan, hoewel organisatorisch onafhankelijk, qua lokatie en werkzaamheden met de beleidsdirecties zijn geïntegreerd. Tegelijk met de introductie van de nieuwe controllersorganisatie is veel aandacht besteed aan het vastleggen van de administratieve organisatie en beschrijving van procedures. In 1996 zal een herinrichting van de financiële functie plaatsvinden.

Acties op het terrein van verbetering van de efficiency en slagvaardigheid van de organisatie zijn reeds ingezet en zullen in 1996 worden gecontinueerd. Van belang is hierbij de wijze en mate van delegatie van taken en bevoegdheden naar de Posten. Om de controllingtaken in de bedrijfsvoering in te bedden zijn in 1994 acht controllers benoemd op Posten met een groot OS-belang. Aan nog drie Posten worden controllers toegevoegd, die te zijner tijd mogelijk ook een regionale functie zullen kunnen vervullen. Dit alles wordt ondersteund door trainingsactiviteiten, zowel voor medewerkers en de controllersorganisatie als ook voor beleidsdirecties en de Posten.

Het in 1993 geïntroduceerde Management Informatie Documentatie Activiteiten Systeem (MIDAS) is in 1994/95 uitgebreid met een contractenmodule. Tevens is een begin gemaakt met het opzetten van een aan het MIDAS gelijksoortig systeem, dat de Posten van up-to-date management informatie zal voorzien. Implementatie hiervan zal gefaseerd gebeuren vanaf eind 1996.

• 6. 

  Beleidsevaluatie

In 1995 is het Plan van aanpak vervolgtraject beleidsevaluatie vastgesteld, met als doel binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken op stelselmatige wijze invulling te geven aan evaluatie. Centraal in dit plan van aanpak staat de evaluatieprocedure, die een uitvloeisel vormt van het regeringsstandpunt over «beleidsevaluatie-onderzoek bij de rijksdienst» (Kamerstukken II, 1991–1992, 22 032, nr. 27). Daarin wordt tot uitdrukking gebracht dat in beginsel systematische evaluatie een vast onderdeel moet zijn van ieder beleidsproces. In de procedure is onder meer geregeld dat jaarlijks een departementaal evaluatieprogramma wordt vastgesteld door de departementsleiding. Dit evaluatieprogramma bestaat zowel uit (een rapportage over) de uitgevoerde als de lopende en voorgenomen evaluatie-onderzoeken.

Voor wat betreft Ontwikkelingssamenwerking wordt ten behoeve van het evaluatieprogramma een onderscheid gemaakt tussen evaluaties van individuele projecten (hiervan is een getalsmatig overzicht opgenomen) en andersoortige evaluaties (themastudies, sectorstudies, programmaevaluaties of evaluaties van meerdere projecten tegelijk).

De evaluaties van aktiviteiten op het terrein van Ontwikkelingssamenwerking vormen een vast onderdeel van het beleid. Dit komt onder meer tot uitdrukking in de evaluatierapporten van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV) (zie ook paragraaf 5.1 van hoofdstuk XI). Het functioneren van de ambassades wordt regelmatig doorgelicht door de Inspectie Posten Buitenland (ISB).

Voor DGES, DGPZ en de PLVS-sector is in het Plan van aanpak gekozen voor een groeitraject. De mogelijkheden voor evaluatie-onderzoek worden daarbij beperkt door de aard van het internationale beleidsterrein. Verder wordt evaluatie-onderzoek gezien als een aanvullend instrument binnen het bestaande beheersinstrumentarium. Evaluatie vindt vaak plaats door middel van reguliere monitoring of planning- en controlactiviteiten.

Ten behoeve van de begroting 1996 is voor het eerst een departementaal evaluatieprogramma opgesteld (zie bijlage 9). Voor DGES, DGPZ en de PLVS-sector bestaat het voornemen om te bezien of er mogelijkheden zijn om – analoog aan de situatie bij Ontwikkelingssamenwerking – tot een nadere indeling te komen van de evaluatie-onderzoeken, op grond waarvan nog meer richting kan worden gegeven en recht kan worden gedaan aan de uiteenlopende werkterreinen en –processen. Dit betekent dat de huidige opzet van het evaluatieprogramma voor deze beleidssectoren een voorlopige kan zijn.

De directies zijn primair verantwoordelijk voor het initiëren, opzetten en uitvoeren van evaluatie-onderzoeken. De directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) fungeert daarbij als coö rdinatiepunt.

• 7. 

  Volume- en prestatiegegevens

De mogelijkheden voor volume- en prestatiegegevens op de begroting van Buitenlandse Zaken zijn zeer beperkt. Voor wat betreft Ontwikkelingssamenwerking worden de begrotingsbedragen – voorzover niet exogeen bepaald op grond van reeds aangegane verplichtingen en politieke besluitvorming inzake toerekening aan de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking – vastgesteld door tweede ondergetekende, op basis van (ontwikkelings)politieke overwegingen. Hieraan liggen geen ramingen van aantallen activiteiten en kosten per eenheid ten grondslag. De grote heterogeniteit van de activiteiten maken dat het bieden van inzicht door middel van extrapolatie niet zinvol is. Zie met betrekking tot Ontwikkelingssamenwerking verder paragraaf 5.3 van hoofdstuk XI.

Ook voor de afdrachten aan de EU (beleidsveld 4 )- na Ontwikkelingssamenwerking (beleidsveld 3) qua budgettair belang de grootste post – zijn geen volume- en prestatiegegevens mogelijk: de omvang wordt bepaald door een in internationaal verband afgesproken financieringssystematiek. Voor wat betreft beleidsveld 2 (Internationale Betrekkingen) is de problematiek voor wat betreft het opstellen van volume- en prestatiegegevens veelal vergelijkbaar met die van Ontwikkelingssamenwerking. Waar mogelijk en relevant worden wel de apparaatskosten (beleidsveld 1 en 5) toegelicht met volume- en prestatiegegevens. Op dit terrein zullen verdere mogelijkheden nog worden onderzocht. Tenslotte is ten behoeve van de begroting 1996 waar mogelijk voor de bestaande volume- en prestatiegegevens de toelichting verbeterd.

Volume- en prestatiegegevens

Begroting 1996

Beleidsveld:

MomenteelToekomstig Niet zinvol toegelicht toegelicht           toe te lichten

• 1. 

  Algemeen

• 2. 

  Internationale betrekkingen

• 3. 

  Internationale samenwerking

• 4. 

  Afdrachten aan de EU

• 5. 

  Diplomatieke vertegenwoordigingen

• 8. 

  Beleid misbruik en oneigenlijk gebruik/subsidiebeleid

Op het ministerie van Buitenlandse Zaken speelt gevoeligheid voor misbruik en oneigenlijk gebruik een rol bij de volgende regelingen: subsidies (meerdere artikelen zie hiervoor de subsidiebijlage); Wachtgeldregeling (art. 01.03); Interim Regeling Ziektekosten (art. 01.01.01) en Uitgifte paspoorten en visa tegen verlaagd tarief (art. 05.02). In hoofdstuk 4 van de toelichting bij de rekening 1994 is op deze regelingen ingegaan en is aangegeven in hoeverre de maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik toereikend wordt geacht.

Voorts wordt verwezen naar de rapportage over subsidies en tarieven die begin 1994 naar de Tweede Kamer is gezonden. In het vervolg zal – in lijn met het rijksbrede subsidiebeleid – elke subsidieregeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken tenminste eenmaal in de vijf jaar dienen te worden geëvalueerd.

XI. ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

A. ALGEMEEN

• 1. 

  De herijking van de ontwikkelingssamenwerking

Teneinde de gevolgen van de stormachtige internationale ontwikkelingen van de laatste jaren op evenwichtige wijze in het Nederlands buitenlands beleid als geheel te verwerken, is bij haar aantreden door de Regering een «herijking» van het buitenlands beleid aangekondigd. In de Regeringsverklaring luidde dit voornemen als volgt: «De Regering is van mening dat de internationale positie van Nederland opnieuw in perspectief moet worden gebracht. Het doel van deze herijking is niet alleen de prioriteiten voor het buitenlands beleid in brede zin opnieuw vast te stellen, maar evenzeer om de instrumenten van internationaal beleid in onderlinge samenhang toe te passen, zowel beleidsmatig en organisatorisch alsook financieel.»

Zoals in het Regeerakoord van 13 augustus 1994 werd aangegeven, heeft de internationale samenwerking een toenemende verbreding en verdieping te zien gegeven: «Naast noodhulp en het bijstaan in ontwikkeling zijn milieubeleid, stabiliteit en vrede, alsmede aandacht voor de wijze waarop landen worden bestuurd, medebepalende elementen geworden. Daardoor is het onderscheid tussen de klassieke ontwikkelingshulp en andere vormen van internationale samenwerking verbleekt.» Daarom zou «ook de verdere integratie van ontwikkelingssamenwerking en buitenlandse politiek» bij zo’n herijking aan de orde moeten komen, «evenals de vraag hoe door middel van integraal beleid kan worden bijgedragen aan het voorkomen van problemen, in plaats van het concentreren op de gevolgen (...).» In de Regeringsverklaring werd dit onder meer als volgt uitgewerkt: «Politiek, economie, rechtsorde, milieu, veiligheid; dat alles zal in onze samenwerking met andere landen en werelddelen nauw met elkaar in verband moeten worden gebracht. De solidariteit met de armsten en met degenen die door geweld en onrecht worden getroffen, kan daardoor worden verstevigd.»

Ook een evaluatie van de ontwikkelingssamenwerking zelf, mede op basis van recente rapporten van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde, zou een onderdeel zijn van deze integrale aanpak. Dit was niet alleen nodig om te beoordelen of de kwaliteit en de doelmatigheid van de hulp verbetering konden ondergaan, maar ook «om de vraag te kunnen beoordelen of de gewenste groei van de uitgaven voor internationale samenwerking verantwoord is.» Over dit laatste, financiële, aspect had het Regeerakkoord bepaald: «De oude norm van 1,5% NNI voor ontwikkelingssamenwerking heeft sterk aan betekenis ingeboet. Het BNP-percentage voor internationale samenwerking (de zogenoemde ODA-norm) behoudt echter wel relevantie. Het streven is erop gericht dit percentage in 1998 te doen stijgen tot 0,9% BNP, zij het dat de herbezinning tot een andere uitkomst kan leiden, waarbij de internationaal overeengekomen norm van 0,7% BNP als bodem blijft gelden.»

De in Regeerakkoord en Regeringsverklaring aangekondigde herijking van het buitenlands beleid in brede zin is in het afgelopen parlementair jaar uitgevoerd en heeft geleid tot resultaten die zijn neergeslagen in de regeringsnota «De herijking van het buitenlands beleid». Daarin zijn op hoofdpunten ook de gevolgen voor de ontwikkelingssamenwerking behandeld. In dit Algemeen Deel van de Memorie van Toelichting volgt een nadere, meer gespecificeerde, uitwerking van de herijking van de ontwikkelingssamenwerking.

Ofschoon het begrip «herijking» als zodanig zelden in deze context is gebruikt, is de ontwikkelinggsamenwerking in zijn kleine vijftig jaar als beleidsterrein en -instrument van internationale samenwerking met grote regelmaat tegen het licht gehouden en beoordeeld op zijn pretenties en uitwerkingen. De herijking van de huidige ontwikkelingssamenwerking is dan ook niet goed mogelijk zonder zich rekenschap te geven van de «Werdegang» van de hulpverlening.

Paragraaf 2 van dit Algemeen Deel bevat zo’n evaluerende terugblik, hier vooral gericht op de de ontwikkelingssamenwerking als internationaal verschijnsel. Daarin wordt ook nader ingegaan op de opgedane ervaringen met de hulpverlening: helpt de hulp, of beter: onder welke voorwaarden helpt de hulp het meest? Onder die voorwaarden zijn niet alleen het beleid en de opstelling van ontwikkelingslanden begrepen, maar ook die van de hulpgevende landen.

In paragraaf 3 wordt de staat van dienst van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking zelf onder de loupe genomen. Daarbij komt enerzijds de algehele beleidsontwikkeling aan de orde en wordt anderzijds ingegaan op de evaluaties van specifieke beleidsonderdelen en hulpprogramma’s en op de lessen die daaruit voor verschillende modaliteiten van de beleidspraktijk zijn getrokken. Ook wordt hier ingegaan op de verwerking van de praktische inzichten van de internationale gemeenschap alsmede op de gestage pogingen, ondernomen om het beheer van de hulpverlening te verbeteren. Tenslotte wordt ingegaan op de ervaringen die met de budgettaire norm voor ontwikkelingssamenwerking sinds haar instelling zijn opgedaan.

In paragraaf 4 wordt de lijn uit de vorige hoofdstukken naar de toekomst doorgetrokken. Enerzijds gaat het daarbij om een verdere integratie van de ontwikkelingssamenwerking in de algehele Nederlandse buitenlandse politiek en internationale samenwerking. Daartoe behoort ook de centrale plaatsbepaling van de zuivere ontwikkelingshulp (ODA) in een ruimere, nieuwe norm voor Internationale Samenwerking, gezien in het licht van de toenemende behoefte aan internationale ontwikkelingsfinanciering. Anderzijds wordt hier ingegaan op aspecten van verdergaande kwaliteitsverhoging van de Nederlandse hulpverlening. In het bijzonder betreft dit: verschuiving van het accent op projecten naar andere hulpvormen; vergroting van ownershipvan de begunstigden van de hulp; versterking van het procesmatige karakter van hulpactiviteiten, verbetering van de monitoring en terugkoppeling van evaluatieresultaten alsmede vereenvoudiging van procedures. Bij al deze aandachtspunten speelt de voorgenomen verdergaande delegatie van verantwoordelijkheden aan «het veld», dat wil zeggen de Nederlandse ambassades en posten in de betrokken ontwikkelingslanden, een belangrijke rol. Tenslotte wordt ingegaan op de keuze voor «ontschot», geïntegreerd regio- en landen-beleid, zoals bepaald in deel I van de nota «De herijking van het buitenlands beleid», en de consequenties die deze heeft voor de organisatie van de ontwikkelingssamenwerking. In het bijzonder betreft dit een gedegen, specialistische ondersteuning op sectoraal en thematisch terrein van het samenwerkingsbeleid ten aanzien van ontwikkelingslanden.

• 2. 

  Vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking

2.1. Een terugblik

Ontwikkelingssamenwerking als modern internationaal verschijnsel is nu zo’n vijftig jaar oud. De internationale samenwerking bij de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog (oprichting Wereldbank, Marshall Hulp) kan als een voorloper worden beschouwd van de pogingen om gezamen- lijk economische en sociale ontwikkeling te bevorderen over de grenzen heen. Een terugblik op vijftig jaar ontwikkelingshulp en -samenwerking geeft de indruk van een lappendeken van begrippen en benaderingen en van een aantal continue slingerbewegingen. Zo leidde de aanvankelijke nadruk op wederopbouw van een reeds aanwezige capaciteit ertoe dat in de eerste fasen van het ontwikkelingsbeleid partiële benaderingen (bijvoorbeeld alléén technische bijstand of louter financiële hulp), danwel een korte-termijnbenadering (snelle wederopbouw in plaats van een langdurige en totale opbouw en herstructurering van de maatschappij) overheersten. Daar kwam later, op grond van opgedane ervaringen, een reactie op. Daarnaast was er een slingerbeweging tussen een sterk technocratisch en/of economisch accent (in de jaren vijftig, zestig en tachtig) en nadruk op de sociale, culturele en politieke dimensies van ontwikkeling (rond de dekolonisatie en daarna in de jaren zeventig en de laatste jaren). Een derde slingerbeweging was die tussen de aandacht voor de binnenlandse factoren in een ontwikkelingsproces (deskundigheid, eigen besparingen, good governance) en de externe buitenlandse hulp (handelsbelemmeringen, interventies en dergelijke). Een vierde voorbeeld betreft de ideologische tegenstellingen tussen socialistische en kapitalistische modellen en tussen top downen bottom upbenaderingen.

Is die lappendeken tot stand gekomen doordat beleidsmakers en ontwikkelingswerkers de waan van de dag volgden? Heeft men omdat het één niet werkte, het ander maar geprobeerd? Dat zou een wat al te simpele interpretatie zijn. Er waren inderdaad modes en elkaar opvolgende gewoontewijsheden en die hebben de effectiviteit van het beleid geen goed gedaan. Maar men kan de geschiedenis van ontwikkelingsbeleid en -samenwerking ook interpreteren als een leerproces met een soms wat dialectisch karakter, dat ten dele het denken over onze eigen samenleving weerspiegelde. Dat leerproces vond plaats in een tegelijkertijd snel veranderende werkelijkheid en heeft, met horten en stoten, wel degelijk geleid tot een beter inzicht in het ontwikkelingsproces. Geleidelijk werden de complexiteit en veelvormigheid van dat ontwikkelingsproces erkend en ontrafeld. Enkele decennia geleden werd het denken over ontwikkeling nog gekenmerkt door de idee dat één of een paar factoren, bijvoorbeeld kapitaal of technische assistentie, doorslaggevend waren. Dat hing sterk samen met de aanname dat het westers model maatgevend zou zijn. Nu moet men er daarentegen vaak tegen waken dat door de veelheid van dimensies, sectoren en aandachtsvelden het zicht op het geheel verdwijnt.

Belangrijke winstpunten zijn er zeker. In de eerste plaats is de mens centraler komen te staan in de ontwikkelingstheorie en -praktijk en niet meer «de» natie, «de» staat of «de» economie. Voorts staat thans de duurzaamheid van het proces, zowel in ecologisch als in economisch en sociaal politiek opzicht, voorop, en niet de effecten op korte termijn. Algemeen wordt tegenwoordig erkend dat dit proces niet van buitenaf dient te worden gestuurd doch dat inhoud en vorm door de betrokkenen zelf moeten worden gekozen en gemaakt. Na vijftig jaar mag met een redelijke mate van zekerheid worden aangenomen dat deze beide winstpunten niet ook zelf weer de waan van de dag zullen blijken te zijn.

In de jaren vijftig bestond de officiële ontwikkelingshulp voornamelijk uit technische assistentie aan een handjevol (ex-)koloniën. De hiervoor benodigde deskundigheid was hoofdzakelijk afkomstig van (voormalige) koloniale bestuursdiensten. Pas in 1958 deed de kapitaalhulp zijn intrede, toen India ernstige betalingsbalansproblemen had en behoefte bleek te hebben aan andere vormen van hulp dan de tot dan toe gebruikelijke. De binnenlandse besparingen van India bleken onvoldoende voor de ondersteuning van een eigen ontwikkelingsproces. Andere landen volgden. In de behoefte aan kapitaalhulp kon worden voorzien omdat in de meeste Europese landen de periode van wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog inmiddels was afgesloten, waardoor financiële middelen vrijkwamen.

In de jaren zestig, het eerste officiële ontwikkelingsdecennium, nam de internationale hulpverlening (bilateraal zowel als multilateraal) een enorme vlucht. Ontwikkelingshulp werd toen als een voorwaarde gezien voor ontwikkeling en economische groei in landen. De forse stijging van ontwikkelingsbudgetten had een paar oorzaken. In de eerste plaats de dekolonisatie van tal van landen in Azië en Afrika, die aanspraak maakten op westerse hulp bij de ontwikkeling van hun na de koloniale verhoudingen onevenwichtig opgebouwde economieën. Op hun beurt zagen de voormalige koloniale mogendheden hulp als een instrument om de (economische) banden met de betreffende landen in stand te houden of zelfs te intensiveren. Daarnaast werd zeker in de beginjaren zestig, toen de Koude Oorlog op een hoogtepunt was, ontwikkelingshulp (over ontwikkelingssamenwerking sprak men nog nauwelijks) mede gezien als instrument gericht tegen een verdere opmars van het «wereldcommunisme».

Naast het verlenen van hulp op grond van economische en geopolitieke motieven kwam er geleidelijk aan aandacht voor een meer ethische en sociaal gerichte benadering van de hulp. Dit was met name het geval in de Scandinavische landen en Nederland, dezelfde landen die bereid zouden blijken ernst te maken met internationaal overeengekomen normen omtrent de omvang van de internationale inkomensoverdrachten aan ontwikkelingslanden. De meer sociale benadering hield onder meer in hulpverlening tegen zachtere voorwaarden, meer multilaterale hulp (dus meer inspraak van de ontvangers zelf), en nadruk op basisvoorzieningen als gezondheidszorg, onderwijs en plattelandsontwikkeling in het algemeen.

Gedurende deze periode had de groei van het Bruto Nationaal Produkt en in het verlengde hiervan de noodzaak om tot kapitaalaccumulatie te komen de hoogste prioriteit. Deze groei zou gebalanceerd moeten zijn en zowel de industriële als de landbouwsector moeten omvatten. Veel werd verwacht van de modernisering van de landbouw, ook wel aangeduid als de «groene revolutie». Ontwikkeling werd in het algemeen gezien als een technisch-economische kwestie. De hulp bestond bij de meeste donoren uit talrijke afzonderlijke projecten; men hield zich verre van enigerlei bemoeienis met de totstandkoming van nationale programma’s in de ontwikkelingslanden, die zich van hun kant beducht toonden voor inmenging van donoren in het eigen (economische) beleid. Het zou tot in de jaren tachtig duren voor dit onderwerp bespreekbaar werd.

In de jaren zestig ontstonden ook de meeste bilaterale en multilaterale agentschappen op het terrein van ontwikkelingssamenwerking. Binnen de OESO ontwikkelde de DAC (Development Assistance Committee) zich tot een belangrijk overlegmechanisme voor de bilaterale hulp waarbij de nadruk steeds meer op coördinatie kwam te liggen. Algemeen werd erkend dat de VN bij de verhoging van de hulp een actieve en stimulerende rol zouden moeten vervullen. In Nederland werden deze inzichten vastgelegd in een regeringsnota: Nota Hulpverlening aan minder ontwikkelde landen(1966).

In de jaren zeventig werden twee veronderstelde rechtstreekse verbanden steeds meer genuanceerd. Dat gold in de eerste plaats het rechtstreekse verband tussen hulp en economische groei. Het besef brak door dat die groei van veel meer factoren in binnen- en buitenland afhankelijk was dan van de hoogte van de hulp bij de financiering van de investeringen. Bovendien was geleidelijk aan het inzicht gegroeid dat er geen rechtstreeks verband was tussen economische groei en de vermindering van de armoede. Zelfs het verwachte zogenaamde trickledown effect,waarbij men ervan uitging dat de resultaten van ontwikkelingsactiviteiten dan wel niet direct doch in ieder geval na verloop van tijd zichtbaar zouden worden in een verhoging van de levensstandaard van de gehele bevolking, deed zich niet of nauwelijks voor. Dit leidde tot een herwaardering van het beleid op twee fronten. Er kwam meer aandacht voor hulp in relatie tot andere internationale beleidsinstrumenten ter ondersteuning van de economische ontwikkeling, met name in de sfeer van de internationale handel. Daarnaast werd er meer nadruk gelegd op het feit dat de ontvangende landen zelf een beleid zouden moeten voeren ter vertaling van de economische ontwikkeling naar de hele bevolking. Dit kwam tot uitdrukking in een grotere aandacht voor de inkomensverdeling, de voorziening in tenminste de basisbehoeften van mensen: gezondheid, voedsel, drinkwater, werk, alsmede de mensenrechten. De conditionaliteit van de hulp werd in deze periode steeds meer benadrukt. Zo moest de hulp ten goede komen aan bepaalde groepen en werden van het ontvangende land maatregelen verlangd. Deze nadruk, naast hulp, op complementaire internationale maatregelen van de westerse landen en dito binnenlands beleid van de ontwikkelingslanden maakte dat het hulpconcept werd uitgebreid tot dat van de bredere internationale ontwikkelingssamenwerking.

Daarbinnen kreeg de directe armoedebestrijding prioriteit waarbij de «armsten der armen» zoveel mogelijk bereikt dienden te worden (vgl. de speech van Wereldbankpresident McNamara in 1973 over armoedebestrijding en het World Employment Programmevan de ILO). In het verlengde daarvan kwam er meer aandacht voor verbetering van de kwaliteit van de hulp. In Nederland leidde dit tot het uitbrengen van de nota Bilaterale ontwikkelingssamenwerking: om de kwaliteit van de Nederlandse hulp(1976), waarin nieuwe uitgangspunten werden vastgelegd en de projectenhulp en de technische bijstand werden toegespitst op twee centrale doelstellingen: armoedebestrijding en self-reliance.

Gedurende dit tweede ontwikkelingsdecennium was door de oliecrisis de internationale aandacht voor structurele vraagstukken sterk toegenomen. Vraagtekens werden gezet bij de bestaande machtsrelaties die te zeer in het voordeel van de industrielanden zouden werken. Dit leidde tot een claim op een Nieuwe Internationale Economische Orde, welke werd uitgewerkt in beleidsconcepten die in wereldconferenties over bijvoorbeeld grondstoffen, industrialisatie, handel, bevolking en agrarische hervormingen vaak bij acclamatie werden aanvaard. De pleidooien ten gunste van fundamentele veranderingen in de internationale economische en politieke verhoudingen werden ondersteund door rapporten zoals het RIO-rapport (Reshaping the International Order,1976) en het rapport van de Commissie-Brandt (North South,aProgramme for Survival,1980).

De werkelijkheid was anders: de feitelijke verhoudingen in de wereld waren minder gewijzigd dan na de oliecrisis was verondersteld. Dit maakte dat de claim om aan die andere verhoudingen vorm te geven in een Nieuwe Internationale Economische Orde in de praktijk niet werd gehonoreerd. Onderhandelingen tussen regeringen om het internationale ontwikkelingsbeleid een nieuwe impuls te geven stagneerden. De feitelijke verhoudingen waren niet alleen minder, maar ook anders gewijzigd dan de OPEC-landen en de armste ontwikkelingslanden dachten. De olieprijsverhoging trof de laatste groep meer dan de industrielanden, die andere energiebronnen konden aanboren en bovendien werden gestimuleerd tot herstructurering van hun economie in antwoord op de opkomst van de nieuwe industrielanden in Zuidoost-Azië. Deze laatste landen waren erin geslaagd, door een arbeidsintensieve produktie te combineren met een op export gerichte industriële ontwikkeling, zich een groeiend internationaal marktaandeel te verwerven. Zij deden dit op basis van een sterke particuliere sector die opereerde in nauw overleg met de overheid.

Dit voorbeeld van succes van een bewust gekozen ander binnenlands beleid stond in schrille tegenstelling tot het matige resultaat van de economische politiek van Latijnsamerikaanse landen, gekenmerkt door importsubstitutie en inefficië nte kapitaalsintensieve produktie in vaak para-statale bedrijven. De Mexicaanse schuldencrisis van 1982 markeerde het omslagpunt in het denken. Ook speelde het door de wereldwijde recessie ongunstiger geworden internationale economische klimaat – lage grondstoffenprijzen, meer handelsbelemmeringen – een rol. De nadruk viel meer en meer op de noodzaak het binnenlands beleid te veranderen.

Het sleutelbegrip voor de jaren tachtig is structurele aanpassing geworden. De voornaamste componenten daarvan waren het terugdringen van de rol van de overheid, ruim baan voor de vrije markt, zowel in het binnenland als bij import en export, en het zetten van de tering naar de nering. Dat werd vooral van de ontwikkelingslanden in Afrika en Latijnsamerika gevraagd, waar economische groei was achtergebleven. In Afrika waren bovendien de landbouw en de voedselproduktie achtergesteld ten gevolge van een onevenwichtige binnenlandse economische politiek. De internationale hulpverlening, inclusief het toestaan van schuldenregelingen, werd sterker onderling gecoö rdineerd door hulp-gevende landen en de internationale financiële instellingen en afhankelijk gesteld van de mate waarin het hulpontvangende land bereid bleek een aanpassingsbeleid te voeren.

Met de toename van het aantal structurele aanpassingsprogramma’s, meestal onder supervisie van de Wereldbank en het IMF, nam ook de kritiek op deze programma’s toe. Vooral kwetsbare groepen als vrouwen en kinderen werden door de soms harde overheidsbezuinigingen getroffen. Van diverse zijden, met name vanuit UNICEF en de ILO, klonken pleidooien voor aanpassing «met een menselijk gezicht». Vanaf het midden van de jaren tachtig werd het steeds duidelijker dat met aanpassing een veel langere periode gemoeid zou zijn en dat voor het herstructureringsproces zelf meer externe financiering beschikbaar diende te komen, in plaats van deze pas ter beschikking te stellen nadat het binnenlandse aanpassingsbeleid vruchten zou hebben afgeworpen.

Tegelijkertijd moest worden erkend dat bij de hulp fouten waren gemaakt omdat onvoldoende rekening was gehouden met aanwezige lokale kennis en vaardigheden en inbedding van activiteiten in lokale structuren lang niet altijd gewaarborgd was. Meer dan voorheen werd in nieuwe programma’s aandacht besteed aan institutionele verankering van activiteiten en aan kennisoverdracht ter versterking van de eigen capaciteit van de hulpontvangende landen om beleid te formuleren en uit te voeren.

De nadruk op het binnenlandse beleid en op binnenlandse instellingen had uiteraard een politieke dimensie. Zij staat niet los van de voorkeur voor een bepaald economisch en politiek systeem. Ten gevolge van de heersende Oost-West tegenstellingen in de wereld werd aan bepleite herstructureringen op het Noord-Zuid vlak, en vervolgens ook binnen de zuidelijke landen zelf, een ideologische dimensie toegekend. De verstarring die daarmee gepaard ging kon worden doorbroken toen in 1989 de val van de Berlijnse Muur het einde van de Koude Oorlog markeerde.

Dit leidde aanvankelijk tot optimisme. Dat gold zowel de mogelijkheden nieuwe internationale verhoudingen te creëren (President Bush’ Nieuwe Wereldorde, samenwerking tussen Oost en West, een versterking van de rol van de Verenigde Naties en haar Veiligheidsraad) als de mogelijkheden om vrijheid, democratie en mensenrechten te verankeren in alle landen, en niet alleen in het Westen. Beide nieuwe mogelijkheden zouden ook een stimulans kunnen geven aan het ontwikkelingsbeleid: meer internationale economische samenwerking en meer ruimte voor armere en zwakkere bevolkingsgroepen zelf om hun bestaan te verbeteren.

Die mogelijkheden zijn er nog steeds. Echter, het optimisme van kort na 1989 werd overschaduwd door een groot aantal conflicten. De meeste daarvan hadden in tal van landen ten gevolge van de machtsverhoudingen van vóór 1989 een sluimerend bestaan geleid. Zij kregen nu evenveel ruimte als door diezelfde machtsverhoudingen eerder beperkte rechten en vrijheden van personen en bevolkingsgroepen. Meer ruimte voor vrijheid èn meer ruimte voor conflict, dat is de reden waarom de jaren negentig een periode van overgang zijn. De ideologische tegenstellingen en de eenzijdige economische aanpassingen van de afgelopen decennia kunnen worden gevolgd door een periode van politieke en economische herstructurering, met nieuwe nationale en internationale instituties die stabiliteit kunnen verzekeren. Nieuwe en nieuw opgekomen tegenstellingen, deels economisch, deels cultureel, nationalistisch, etnisch en religieus van aard, hebben inmiddels echter tot veel instabiliteit geleid, zij het meer binnen dan tussen de landen. De capaciteit om deze het hoofd te bieden is echter nog onvoldoende aanwezig.

Dat is de reden waarom in deze overgangsjaren in het ontwikkelingsbeleid de begrippen politieke stabiliteit, conflictbeheersing en sociale integratie centraal zijn komen te staan. Politieke stabiliteit om een basis te verschaffen aan economisch beleid gericht op armoedebestrijding. Conflictbeheersing om te voorkomen dat naties verlamd worden dan wel uiteenvallen ten gevolge van een overmaat aan binnenlands geweld. Sociale integratie als antwoord op het verschijnsel dat ten gevolge van mondialisering van economie en technologie grote delen van de wereldbevolking in alle landen van de economische ontwikkeling dreigen te worden uitgesloten.

In het Nederlandse beleid met betrekking tot de ontwikkelingssamenwerking is getracht deze nieuwe uitgangspunten handen en voeten te geven door een grotere nadruk te leggen op zes punten: steun aan armoedebestrijding «van onderaf» (1), institutionele ontwikkeling (2), een nauwe relatie tussen noodhulp, wederopbouw- en overgangshulp en de eigenlijke ontwikkelingshulp (3), culturele factoren (4), «good governance» (5), alsmede het meer dan voorheen «ontschotten» van dit beleid (6). Handelspolitiek, schuldenbeleid, buitenlandse politiek, ontwikkelingssamenwerking, Europees beleid, milieubeleid en beleid met betrekking tot de internationale rechtsorde en de mensenrechten zijn steeds meer onderling verweven en zullen steeds beter op elkaar afgestemd moeten worden. In de regeringsnota’s Een Wereld van Verschil(1990) en Een Wereld in Geschil(1993) is daarop uitvoerig ingegaan.

Bij de uitvoering van de daarin aangekondigde veranderingen wordt nauw aangesloten bij de beleidswijzigingen die worden aangedragen vanuit de internationale gemeenschap: de nadruk op humandevelopment (UNDP), op duurzame (ecologische) ontwikkeling (UNCED) en op transformatie van instituties in aansluiting op de aanpassing van het beleid (Wereldbank) en tenslotte ook op een nieuwe consensusvorming over waarden die aan het beleid ten grondslag liggen. Over die waarden vindt een harde maar toch constructieve internationale discussie plaats,

bijvoorbeeld rond de grote wereldconferenties van de Verenigde Naties – zoals over mensenrechten (Wenen, 1991), bevolking (Caïro, 1994), sociale ontwikkeling (Kopenhagen, 1995) en vrouwen en ontwikkeling (Beijing, 1995). Om deze beleidsbijstellingen zo effectief mogelijk te verrichten is de coö rdinatie tussen donoren, niet alleen in het kader van de Wereldbank en de Europese Unie, maar ook ad hoc, gestimuleerd vanuit de Verenigde Naties, sterk toegenomen. In al deze instellingen en bij alle donoren geeft de nieuwe onzekerheid, die het gevolg is van het feit dat de huidige overgangsperiode gekenmerkt wordt door zowel meer conflict als door het opbouwen van nieuwe structuren, aanleiding tot het herijken van het beleid. In vijftig jaar is het beeld aanzienlijk gewijzigd.

2.2. Hulp in een bredere context

Ontwikkelingshulp is slechts één onderdeel van de internationale ontwikkelingssamenwerking. Het laatstgenoemde begrip omvat ook andere beleidsinstrumenten ter ondersteuning van de ontwikkeling van andere landen: concessionele en preferentiële maatregelen op het terrein van de internationale handel, de buitenlandse investeringen, de toegang tot kennis en technologie, de verdeling van de milieugebruiksruimte, en dergelijke. Op haar beurt staat deze bredere ontwikkelingssamenwerking als beleidsterrein niet op zichzelf. Zij is ingebed in het geheel van de buitenlandse relaties tussen de betrokken landen.

De verschillende aspecten van de buitenlandse politiek hebben van begin af aan een belangrijk stempel gedrukt op het beleid ten aanzien van de ontwikkelingslanden, zoals dat na het proces van dekolonisatie vorm kreeg. Het feit dat daarbij meerdere doelstellingen gehanteerd worden heeft een grote rol gespeeld in de vormgeving en verdeling van de hulpstromen naar ontwikkelingslanden. Overwegingen gerelateerd aan het eigen belang van ontwikkelde landen hadden soms een doorslaggevende invloed: exportbevordering, tot uitdrukking komend in de binding van hulp, ideologische dan wel strategische of politieke motieven, relaties met ex-koloniën.

Voor de ontwikkelingslanden is de internationale politiek, inclusief de factoren die de bredere ontwikkelingssamenwerking beïnvloeden, altijd belangrijker geweest dan de hulp. De externe omgeving bepaalt de mogelijkheden van landen om door middel van een goed binnenlands beleid hun ontwikkelingsproces te versnellen. De invloed van ontwikkelingslanden op de externe omgeving is beperkt. De mondiale economische en politieke structuren worden vooral bepaald door de meer ontwikkelde landen. Ontwikkelingssamenwerking dient er daarom mede op gericht te zijn een zodanige ordening in de internationale verhoudingen aan te brengen, dat binnenlandse ontwikkelingsprocessen maximale kansen krijgen. Coherentie van beleid vereist dat de buitenlandse politiek en het internationale handels- en financiële beleid mede gericht worden op deze ontwikkelingsdoelstelling.

Het belang van samenwerking met ontwikkelingslanden op dit brede gebied is groter geworden naarmate hun integratie in de wereldeconomie toenam. Ontwikkelingslanden startten in een achterstandsituatie. Zij waren slechts in geringe mate geïntegreerd in het wereldhandels- en financiële stelsel en voorzover zij deel uitmaakten van de wereldeconomie bevonden zij zich in een situatie van afhankelijkheid. Het na de Tweede Wereldoorlog tot stand gekomen mondiale economische stelsel, gedomineerd door instellingen als het IMF en de GATT, was niet afgestemd op hun specifieke problemen. Het IMF richtte zich aanvankelijk op wisselkoersstabilisatie en korte-termijnbetalingsbalansfinanciering in de westerse industrielanden. Maatregelen ter liberalisatie en verruiming van de internationale handel in het kader van de GATT hadden voornamelijk betrekking op industrieprodukten en gingen voorbij aan voor ontwikkelingslanden wezenlijke sectoren, zoals landbouw en grondstoffen.

Vermindering van afhankelijkheid en afscherming van de wereldmarkt werd door veel ontwikkelingslanden gezien als de beste strategie in deze omstandigheden. Importsubstitutie zou de weg vrijmaken voor eigen industrialisatie en een geringere afhankelijkheid van structureel dalende grondstoffenprijzen. Binnen de bestaande economische wereldorde kwam hun streven naar een rechtvaardiger verdeling en gelijke kansen vooral tot uitdrukking in het opeisen van een beschermde positie. Het VN-kader, waarin zij de macht van het getal meenden te hebben, genoot de voorkeur voor het uitwerken van een dergelijke brede ontwikkelingsstrategie.

Het belang van (veranderingen in) de structuur van de wereldeconomie ten behoeve van het ontwikkelingsproces, stond vanaf de zestiger jaren op de agenda van het internationale overleg. Trade not aidwas daarbij de leus. De oprichting van UNCTAD vormde een erkenning van de specifieke problemen van ontwikkelingslanden in de wereldhandel. UNCTAD vormde het forum van overleg en onderhandeling, die soms leidden tot nieuwe, aan de behoeften van de betrokken landen aangepaste, instrumenten zoals compensatoire financiering voor grondstoffenexporteurs en handelspreferenties in de vorm van lagere invoertarieven op produkten uit ontwikkelingslanden.

In de zeventiger jaren vertaalde het streven naar veranderingen in de structuur en ordening van de wereldeconomie zich in blauwdrukken voor een nieuwe internationale economische orde die soms mank gingen aan overschatting van de sturingsmogelijkheden van overheden onder gelijktijdige onderschatting van de mogelijkheden van de markt. Dergelijke blauwdrukken hebben er in de praktijk niet toe geleid dat de ontwikkelde landen hun dominante positie ten gunste van ontwikkelingslanden opgaven. De positie van de bestaande instellingen werd niet wezenlijk aangetast en de besluitvorming in die instellingen bleef een afgeleide van economische macht.

Wel waren er voor ontwikkelingslanden meer mogelijkheden gekomen in de sfeer van het particuliere internationale kapitaalverkeer. De directe particuliere investeringen vertoonden in de loop van de tijd grote fluctuaties en verschilden per land qua omvang zeer, maar zij namen geleidelijk structureel toe, zeker in landen die zich sterk integreerden in de wereldeconomie. Daarnaast kregen ontwikkelingslanden al in een vroeg stadium steun bij hun toegang tot de internationale kapitaalmarkten, toen de Wereldbank haar rol als intermediair geheel op deze landen ging richten. De vergaande liberalisatie van het kapitaalverkeer en de ineenstorting van het stelsel van vaste wisselkoersen brachten het fenomeen betalingsbalansfinanciering in een stroomversnelling en brachten het IMF ertoe zijn kredietverlening na de oliecrisis vrijwel geheel op de ontwikkelingslanden te richten, onder andere via de instelling van faciliteiten ter financiering van korte en middellange-termijn stabilisatie- en aanpassingsprogramma’s.

Op handelsgebied leidde het overleg over de grondstoffenproblematiek binnen UNCTAD tot het afsluiten van een aantal grondstoffen-overeenkomsten tussen producenten en consumentenlanden. Deze hadden tot doel de prijzen van de betreffende grondstoffen op de wereldmarkten te ondersteunen en te stabiliseren. Discussies over een gemeenschappelijke financiering van de daartoe benodigde buffervoorraden via een gemeenschappelijk grondstoffenfonds raakten in een impasse. Het voorstel werd tenslotte pas eind jaren tachtig in afgezwakte vorm gerealiseerd en heeft in de praktijk geen enkele betekenis.

De jaren tachtig brachten een ontnuchtering teweeg omtrent de mogelijkheden de positie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie van buitenaf te versterken. De grenzen aan interventie in de wereldmarkten werden gemarkeerd. De ongeremde betalingsbalansfinanciering van de jaren zeventig in combinatie met een te traag verlopend aanpassingsproces hadden geleid tot de schuldencrisis en een dramatische terugloop van de particuliere kapitaalstromen. Grondstoffenovereenkomsten faalden in hun opzet de maar voortgaande daling van de grondstoffenprijzen een halt toe te roepen. Het effect van handelspreferenties bleef beperkt en werd verder uitgehold toen het protectionisme in de ontwikkelde landen nieuwe vormen aannam, vooral in de vorm van niet-tarifaire handelsbelemmeringen.

Niettemin nam in deze periode de rol van de gezamenlijke ontwikkelingslanden binnen de wereldeconomie in betekenis toe. Dat gold echter lang niet voor alle landen afzonderlijk. Binnen de groep ontwikkelingslanden namen de verschillen sterk toe. De Aziatische regio werd gekenmerkt door een economische dynamiek en profiteerde van de voortgaande mondialisering van produktieprocessen. Latijns-Amerika had te maken met een sterke terugslag als gevolg van de schuldencrisis maar profiteerde relatief snel van internationale inspanningen om die crisis te bezweren. Schuldenonderhandelingen, waarbij zowel particuliere als overheidscrediteuren waren betrokken, leidden tot effectieve lastenverlichting en legden de basis voor het herstel van de kapitaalstromen in de jaren negentig. De structurele achterstand van Afrika was het ernstigst en onttrok zich aan snelle standaardoplossingen. Binnen de groep ontwikkelingslanden was al eerder, in UNCTAD, aandacht gevraagd voor noodzaak van verdergaande maatregelen voor de deelgroep van minst ontwikkelde landen. Zij dreigden in de nieuwe constellatie van de wereldeconomie het kind van de rekening te worden en profiteerden niet van de snelle groei van de buitenlandse investeringen. Juist voor hen is een goede mix van concessionele financiering en stimulansen voor integratie in de wereldeconomie cruciaal. De aanpak van de specifieke schuldenproblemen van de armste landen is daarvan een voorbeeld. Deze kwam minder snel op gang dan voor de grotere schuldenlanden en beperkte zich aanvankelijk tot de kwijtschelding van hulpschulden door een aantal donoren. Vanaf 1988 (Toronto-overeenkomst) zijn echter ook de voorwaarden van regelingen voor overige officiële schulden, in de Club van Parijs, in een aantal stappen aangepast aan de beperkte terugbetalingscapaciteit van de armste landen.

Al met al was in de jaren tachtig de interdependentie tussen Noord en Zuid gegroeid. Dit proces van wereldwijde integratie zet zich in de jaren negentig versterkt door. Het maakt ontwikkelingslanden kwetsbaarder voor instabiliteit en tekortschietende regulering in het mondiale economische stelsel en versterkt daarmee het belang van versterking van dit stelsel voor het ontwikkelingsbeleid. Echter, in vrijwel alle ontwikkelingslanden heeft de overtuiging veld gewonnen dat een naar buiten gericht ontwikkelingsbeleid uitkomst kan bieden en dat niet gemikt moet worden op een beschermde positie, doch op integratie in de wereldeconomie. Dit bracht niet alleen een vergaande openstelling van hun eigen economieën met zich mee maar ook het verlaten van de politiek van een zekere afzijdigheid ten opzichte van de handelsbesprekingen in het kader van de GATT. Dit kwam tot uitdrukking in een meer actieve opstelling in de Uruguay Ronde die voor ontwikkelingslanden resultaten bracht in sectoren als landbouw en textiel. De oprichting van de Wereldhandels Organisatie (WTO) met deelname daarin van een groeiend aantal ontwikkelingslanden biedt hen nog meer mogelijkheden, zij het dat de armere onder hen, met name die in Afrika, van de handelsbesprekingen minder profiteerden dan de overige.

Dat er naast hulp nog meer is dan handel en financiële markten kwam in de jaren tachtig vooral tot uiting op de terreinen van energie en milieu. De schaarste aan vooral energie en de hoge kosten verbonden aan het tegengaan van grensoverschrijdende negatieve milieu-effecten van de economische groei, op zich zeer noodzakelijk alleen al vanwege de hoge bevolkingsgroei, vormen een zware hypotheek op de ontwikkeling van landen in het Zuiden. Daar komt bij dat de armoede zelf ook negatieve milieu-effecten heeft in de vorm van ontbossing, erosie, verwoestijning en een aanslag op schaarse hoeveelheden water. Hulp kan alleen in indirecte zin uitkomst bieden, deels ter compensatie van de ontstane tekorten, deels ter financiering van de opbouw van een eigen capaciteit ter beheer van hetgeen schaars is, dan wel om een beleid te ontwikkelen waarin ruimte wordt geboden voor alternatieven. Maar ook dan is hulp onvoldoende. Nog sterker dan op het terrein van de handelspolitiek, waarbij een herstructurering van de produktiestructuren van de westerse landen de markttoegang van het Zuiden vergroot en aldus ruimte biedt voor meer werkgelegenheid aldaar, is een herstructurering van produktie en consumptie in de welvarende landen noodzakelijk om mensen in de ontwikkelingslanden in staat te stellen deel te hebben aan de beperkte milieugebruiksruimte. Hulp alleen kan geen wonderen verrichten.

Het laatste geldt ook voor het hoofdprobleem van deze overgangsperiode: de conflictbeheersing. Aanvankelijk leken met het einde van de Koude Oorlog de politieke mogelijkheden om door internationale samenwerking conflicten te beheersen en op te lossen toegenomen. Humanitaire hulpverlening werd bijna terloops onderdeel van vredesoperaties. Daarnaast rees de vraag, hoe de structurele ontwikkelingssamenwerking kon bijdragen aan het voorkomen van het escaleren van conflicten. Daardoor vervaagde het traditionele onderscheid tussen humanitaire hulp en structurele ontwikkelingssamenwerking. Er kwam behoefte aan een nieuwe aanpak van humanitaire noodsituaties vanuit een geïntegreerde beleidsvisie.

Bij zijn aantreden als Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties in 1991 legde Boutros Boutros Ghali de basis voor een nieuwe aanpak door te pleiten voor een nauwe samenhang tussen het internationale vredesbeleid en het ontwikkelingsbeleid. Dit leidde tot twee nieuwe Agenda’svan de Verenigde Naties: de Agenda for Peace (1992)en de Agenda for Development (1994).In Nederland werd een poging gedaan hierop in te spelen met de nota Een wereld in geschil(1993) en met de notitie Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling, die de ministers voor Ontwikkelingssamenwerking, van Buitenlandse Zaken en van Defensie gezamenlijk in november 1993 aan het Parlement aanboden. De samenwerking op dit terrein is toegenomen zowel in Nederland als elders. Zo worden militairen ingeschakeld bij het verlenen van humanitaire hulp, ook buiten het Navo-verdragsgebied. In ons land werd het uitvoeren van crisisbeheersingsoperaties, inclusief humanitaire hulpverlening, een officiële hoofdtaak van de krijgsmacht (Prioriteitennota 1992–1993). De internationale werkelijkheid is echter weerbarstig. Veel internationale vredesoperaties voldoen niet aan de verwachtingen, hetzij omdat zij te laat worden ingezet, of met onvoldoende middelen, hetzij omdat de noodzakelijke internationale politieke en diplomatieke inbedding ontbreekt. Veel internationale politieke discussies over conflicten resulteren slechts in de beslissing om slachtoffers meer humanitaire hulp te geven, of te pogen hen te beschermen, in plaats van in een aanpak van het conflict zelf. Zonder dat laatste is hulp slechts uitstel van executie.

Zie voor een uiteenzetting hierover bijvoor-

2.3. Effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking

De helpende hand

De vraag naar de bijdrage van hulp aan het ontwikkelingsproces is in al zijn simpelheid – helpt de hulp? – de kernvraag naar de rechtvaardiging van ontwikkelingssamenwerking. Tegelijkertijd versluiert de eenvoud van de vraag de ingewikkeldheid van de processen die een rol spelen. Dit geldt voor donoren ten aanzien van de motivering van hulp en de doelstellingen van hulp. Het geldt ten aanzien van de vormen waarin hulp wordt verschaft. En het geldt voor ontvangers ten aanzien van de redenen waarom zij hulp willen ontvangen en de wijze waarop zij daar gebruik van maken.

In deze paragraaf zal daarom gepoogd worden enigszins inzicht te verschaffen in de complexiteit van de samenhangen en de mogelijke antwoorden die op de kernvraag gegeven kunnen worden. Daarbij zal onderscheid worden gemaakt naar economische en niet-economische aspecten en naar macro- en micro-niveau.

Het geheel leidt ertoe dat de kernvraag aangepast moet worden. Niet «helpt hulp?», maar «wanneer biedt hulp een helpende hand?».

2.3.1. Vanuit macro-optiek

De traditionele invalshoek voor het verschaffen van buitenlandse hulp werd gevormd door de gedachte dat economieën-in-ontwikkeling tegen bottlenecksaanlopen bij hun streven naar hogere economische groei.¹ Dat betrof een tekort aan besparingen om de nodige investeringen te financieren en, in samenhang daarmee, een tekort aan buitenlandse valuta om de nodige import te financieren. Buitenlandse hulp kwam aan beide tekorten tegemoet en zou daarmee een hogere economische groei mogelijk maken. Als geabstraheerd wordt van alle andere factoren die economische groei beïnvloeden, zou dit betekenen dat landen, naarmate zij meer hulp krijgen, sneller groeien.

Er is echter een aantal factoren waardoor deze directe relatie kan worden verstoord. Het verkrijgen van buitenlandse besparingen kan de noodzaak van binnenlandse besparingen verminderen. Buitenlandse hulp financiert in dat geval extra consumptie in plaats van extra investeringen. Dit verschijnsel – hulp wordt feitelijk aan iets anders uitgegeven dan waar het in principe voor bedoeld is – wordt fungibiliteit genoemd. Anders gezegd, hulp verruimt de mogelijkheden van de ontvanger, meestal de overheid. Deze zal daarop zijn totale inkomens- en uitgavenpatroon – overheidsconsumptie, overheidsinvesteringen, belastinginkomsten, alsmede de diverse categorieën daarbinnen – aanpassen overeenkomstig zijn prioriteiten. Het is daarom van belang dat deze prioriteiten gericht zijn op het bevorderen van armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling. In dat geval is te verwachten dat hulp daaraan een direkte en positieve bijdrage zal leveren.

Ook de wijze waarop hulp wordt gegeven kan verschil maken voor het effect van hulp. Hulp in de vorm van goederen kan een drukkend effect hebben op lokale prijzen, en daarmee een negatieve prikkel vormen voor lokale produktie, bijvoorbeeld voedselhulp. Daar moet dus voorzichtig mee worden omgesprongen. Hulp kan ook Dutch-disease-effecten hebben. Immers, het betreft overdracht van vreemde valuta, waardoor de koers van de valuta van het ontvangende land harder wordt, en dus de exportsector wordt benadeeld. Dit wordt het Dutch-disease-effect beeld C.J. Jepma, On the Effectiveness of

DevelopmentAid,rapport DVL/OS sept., 1995. genoemd, naar analogie van het effect van de gasbaten in Nederland op

1

de hardheid van de gulden, in de jaren zeventig. Het is daarom van belang dat het beleid van de ontvangende overheid erop gericht is dit negatieve effect voor de exportsector af te zwakken. Het is een extra argument voor het goed op elkaar afstemmen, ook door donoren, van hulp en handel ter ondersteuning van de export van het hulpontvangende land. Dit kan worden bereikt door het ondersteunen van de integratie van de betreffende economie in de wereldeconomie.

Overigens zijn er, naast het directe effect dat uitgaat van de beschikbaarheid van hulp in diverse vormen, ook andere positieve effecten mogelijk van hulp op economische groei in het ontvangende land. Hulp kan, indien aangewend voor het verminderen van overheidstekorten, een gezond economisch beleid bevorderen, en daarmee groei- en investeringsmogelijkheden. Hulp kan ook, via het financieren van overheidsinvesteringen in economische en sociale infrastructuur, de aantrekkelijkheid van particuliere investeringen in het algemeen bevorderen.

Er zijn dus vele complexe manieren waarop hulp inwerkt op de economische ontwikkelingen in een land. Het is daarbij duidelijk dat de bijdrage die hulp kan leveren, in sterke mate afhangt van prioriteiten en beleid in het ontvangende land. Hulp biedt de mogelijkheid om ook deze laatste te beïnvloeden. De financiële steun geboden aan structurele aanpassing levert daarvan het duidelijkste voorbeeld.

De effectiviteit van de hulp wordt niet alleen beïnvloed door de complexiteit van economische factoren, processen en beleid, die aan de ontvangende kant een rol spelen. Ook overheidsgedrag in ruimere zin en het vermogen van overheden tot besturen is van groot belang. De politieke stabiliteit; de mogelijkheden tot rent seeking, die aanwezig zijn wanneer een economie via vergunningen en ge- en verboden gestuurd wordt in plaats van via het marktproces; de mate van transparantie van bestuur en van publieke verantwoording voor de beslissingen die genomen worden; de mate waarin alle geledingen van de maatschappij profiteren van de economische groei en zich dus betrokken voelen bij het ontwikkelingsproces; al deze factoren zijn mede bepalend voor de mogelijkheden om met hulp effectief bij te dragen aan ontwikkeling.

De economische empirie

Sinds begin jaren zeventig zijn er vele pogingen gedaan om een kwantitatieve schatting te maken van de relatie tussen buitenlandse hulp en economische groei. Deze relatie is op diverse wijzen te benaderen. Een veel gehanteerde manier is na te gaan of landen die meer hulp ontvangen hebben, ook harder gegroeid zijn dan landen waar minder hulp heen is gegaan. Deze benadering is niet eenvoudig gebleken. In feite houdt deze benadering nog steeds een onmogelijke opgave in. Niet alleen zijn de verbanden tussen hulp en groei, als boven geschetst, ingewikkeld. In zo’n vergelijking tussen landen moeten andere factoren die economische groei beïnvloeden worden uitgeschakeld. Gegeven de veelheid van dergelijke factoren, hun verschillen per land, alsmede de onvolkomenheden van de moderne theorie van de economische groei ligt hier al een mijnenveld. En bovendien spelen internationale ontwikkelingen (grondstoffenprijzen, markttoegang, buitenlandse investeringen, schuldenproblematiek) ook nog een per land verschillende rol.

Een tweede moeilijkheid wordt gevormd door de diversiteit aan motieven en/of doelstellingen die aan de hulp ten grondslag liggen. Ten dele gaat het daarbij om politieke motieven. Dit speelde vooral voor 1989, in het kader van de Koude Oorlog. Deze hulp was vaak meer bedoeld om bepaalde regeringen in het zadel te houden dan om economische ontwikkeling te bevorderen. Ten dele gaat het om ontwikkelingsrelevante hulp die niet direct bedoeld is voor economische ontwikkeling, maar voor andere dimensies van het ontwikkelingsproces: noodhulp, milieu, vredesprocessen. Ten dele gaat het ook om de richting van de causaliteit. Hulp kan worden gegeven om economische ontwikkeling te bevorderen, maar tegelijk leiden verslechterende omstandigheden, bijvoorbeeld in Afrika, tot een toename van de hulp. In werkelijkheid liepen en lopen al deze motieven natuurlijk door elkaar heen.

Een derde moeilijkheid betreft de veelheid van vormen waarin en kanalen waarlangs hulp gegeven wordt. Elk van deze zal verschillend uitwerken, zowel wat betreft soort van effect, als wat betreft de tijd die daarvoor nodig is: projecthulp, budgetsteun, importsteun, technische assistentie enzovoort.

Een van de eerste studies naar macro-economische effecten van hulp werd gedaan door Griffin.¹ Deze vond een negatief verband tussen hulp en besparingen. In reactie op deze studie kwamen er tal van andere studies naar macro-economische gevolgen van hulp. Zo vond bijvoorbeeld Papanek een positief effect van hulp op groei.² In deze latere studies kwamen de auteurs tot verschillende conclusies ten aanzien van het effect van hulp op groei.³

¹  Keith Griffin, «Foreign Capital, Domestic Savings and Economic Development», Oxford Bulletin of Economics and Statistics,vol. 32, februari 1970, pp. 99–112.

²  Gustaf Papanek, «Aid, Foreign Private Investment, Savings and Growth in Less Developed Countries», Journal of Political Economy,vol. 81, 1973, pp. 121–130.

³  Voor een overzicht van dit soort studies moge worden verwezen naar Jepma,op. cit., en Howard White, Joke Luttik, The Country Wide Effects of Aid,Wereldbank, Policy Research Paper 1337, augustus 1994.

⁴  Howard White, «What do we know about aid’s macro-economic impact? an overview of the aid effectiveness debate», Journal of International Development, vol. 4, no. 2, 1992, pag. 133.

⁵  Jepma, op. cit.,pag. 13.

⁶  Peter Boone, «The Impact of Foreign Aid on Savings and Growth», London School of Economics, mimeo, juni 1994, ook aangehaald in The Economist d.d. 10 december 1994.

⁷  Robert Cassen e.a., Does Aid Work?, Clarendon Press, Oxford, 2e, herziene, editie, 1994. De eerste editie dateert van 1986.

⁸  Cassen, op. cit.,pag. 29/30.

⁹  Anne O. Krueger, Economic Policies at Cross-Purposes; the United States and Developing Countries, The Brookings Institution, Washington, 1993, pag. 51 e.v.

Deze verscheidenheid aan empirische uitkomsten tezamen met de boven weergegeven overwegingen leidt ertoe dat vastgesteld moet worden dat de tot nog toe verrichte studies, hoe interessant wetenschappelijk ook, onvoldoende onderbouwd zijn om antwoord te geven op de vraag of hulp helpt, althans op macro-niveau, door middel van econometrische schattingen over landen. In dit verband is de volgende uitspraak typerend: «Does aid increase growth? A survey of the academic literature can only leave us unsure about the answer to this question.»⁴ Jepma is iets optimistischer in zijn overzicht wanneer hij stelt dat de meer alomvattende studies meer naar een positief effect van de hulp op de economie van het ontvangende land tenderen.⁵ Maar ook een recente studie van Boone⁶, waarin geconcludeerd wordt dat hulp slechts tot meer consumptie leidt en niet tot hogere investeringen en groei, is onderhevig aan methodologische manco’s, die de door hem getrokken conclusie onhoudbaar maken. Zo kent het door hem gehanteerde model geen handel en geen schulden en houdt consumeren onder andere ook investeren door de overheid in menselijk kapitaal (scholing) in.

Het alternatief voor deze econometrische benadering is een landenspecifieke benadering. Daarin worden de ontwikkelingen in een land over een lange periode geanalyseerd, alsmede de rol van buitenlandse hulp daarbij. Dit zijn, hoewel rijkelijk van data voorzien, meer kwalitatieve, niet-of beperkt-modelmatige studies. De kracht van deze studies ligt in de gedetailleerde landenanalyse, waarin alle factoren die een rol spelen in het (economisch) ontwikkelingsproces van een land tot hun recht kunnen komen.

Een veel geciteerd voorbeeld van deze aanpak vormt de Cassen-studie.⁷ Dit betrof een studie van Bangladesh, Colombia, India, Kenya, Malawi, Mali en Zuid-Korea. De belangrijkste algemene conclusie luidde als volgt: «Growth requires many ingredients, financial and non-financial. Aid supplies many of them: capital, commodities, technical cooperation, policy discussion. The case studies conducted for this report offer many examples of a positive link between aid and growth.»⁸

Krueger⁹ laat zien dat voor Zuid-Korea, Taiwan, Turkije en Brazilië hulp een substantiële bijdrage heeft geleverd aan economische ontwikkeling.

In Zuid-Korea kwam hulp in het midden van de jaren vijftig overeen met 10% van het bruto nationaal inkomen (zie ook hierna de box over Korea), in Taiwan met 6–8%. De VS-hulp in Turkije vertegenwoordigde 2–4% van het bruto nationaal inkomen gedurende bijna twee decennia (midden jaren vijftig tot begin jaren zeventig). In Brazilië bereikte de VS-hulp een top van 3% in de jaren zestig.

Een laatste recent voorbeeld is de SASDA-studie.¹ Deze studie betrof Guinee-Bissau, Nicaragua, Tanzania en Zambia. Ook hier geldt dat niet alle conclusies even recht-toe recht-aan zijn en voor alle landen hetzelfde. Toch concluderen de auteurs² onder andere dat in alle vier de landen beleidsconditionaliteit van de hulp gepaard is gegaan met een verandering in de samenstelling van de hulp, naar een veel groter aandeel voor betalingsbalanssteun. Dit type hulp is gekoppeld aan structurele aanpassing, omdat het gemakkelijker «aan en af» is te zetten in reactie op beleidsveranderingen. Bovendien is dit soort hulp, via de markt, efficiën-ter in aanpassende economieën. Zij concluderen dat beide doelen (flexibiliteit en efficiëntie) ook zijn bereikt. De auteurs zijn ook positief over de relatie tussen hulp en investeringen, vooral in de periode voordat de betalingsbalanssteun toenam.³ Tenslotte beantwoorden de auteurs van deze studie de vraag of de onderzochte landen beter af zijn met hulp dan zonder hulp met «ja»⁴, ondanks de door hen beschreven onvolkomenheden in de methodologie en empirie van hun benadering.

Hulp en structurele aanpassing

Structurele aanpassing is het noodzakelijk gevolg van de onhoudbaarheid van onevenwichtigheden in een economie. Hoewel economische ontwikkeling eigenlijk een permanent proces van structurele aanpassing is, dat wil zeggen aanpassing van de structuur van de economie, wordt de term meestal gebruikt voor aanpassing aan schoksgewijs optredende veranderingen, zoals bijvoorbeeld het geval was met de oliecrises in de jaren zeventig en de schuldencrisis in de jaren tachtig en negentig, of meer in het algemeen voor aanpassing ingeval van grote onevenwichtigheden in de economie.

Meestal gaan dergelijke onevenwichtigheden gepaard met grote, onhoudbare tekorten op de lopende rekening van de betalingsbalans. Aanpassing is erop gericht deze onevenwichtigheden terug te brengen tot houdbare proporties. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen macro-economisch beleid gericht op stabilisatie van de economie (prijsstabiliteit, houdbare tekorten ten aanzien van overheidsfinanciën en betalingsbalans) en micro-economisch beleid, gericht op efficiënter gebruik van hulpbronnen en verhoging van de groei. Hoewel in de werkelijkheid niet geheel van elkaar te onderscheiden, moet de stabilisatiefase (grotendeels) voorafgaan aan het groeiherstel.

¹  Howard White, ed., The Macro-economics of Aid: case studies of four countries,

Secretariat for Analysis of Swedish Development Assistance (SASDA), Stockholm, 1994.

²  SASDA-studie, op. cit.,pag. 299.

³  SASDA-studie, op. cit.,pag. 304.

⁴  SASDA-studie, op. cit.,pag. 315.

Buitenlandse hulpverlening, in de vorm van financiële middelen, biedt dan de mogelijkheid om het noodzakelijke aanpassingsproces enigszins uit te smeren, zodat een ineenstorten van de economie voorkomen wordt. De keerzijde hiervan is, dat op die wijze ook de mogelijkheid wordt geboden tot uitstel van het aanpassingsproces. Dit zou contra-produktief zijn. Het is dus noodzakelijk dat hulpverschaffing in dat geval gepaard gaat met binnenlands economisch beleid dat is gericht op het wegwerken van de onderliggende onevenwichtigheden, kortweg gezond economisch beleid. Dit aanpassingsbeleid moet rekening houden met sociale aspecten, teneinde de lasten niet al te ongelijk te verdelen, en investeringsaspecten (infrastructuur, scholing, gezondheid), teneinde de structurele basis voor hernieuwde en aanhoudende groei niet te verzwak-ken.¹ Hulp biedt daarbij de mogelijkheid mee te praten – een stoel aan de tafel – over dat beleid.

Er zijn vele studies verricht naar het succes van een dergelijk aanpassingsbeleid.² Ook hier gelden weer vele methodologische problemen. Hoe beoordelen we het succes van aanpassingsprogramma’s? Het gaat om de vraag wat er gebeurd zou zijn zonder dit aanpassingsproces. Vergelijken we de situatie ervoor met die erna? Maar ondertussen veranderen er nog veel meer zaken dan alleen het overheidsbeleid. Vergelijken we situaties met en zonder aanpassing? Dat veronderstelt dat de situatie zonder aanpassing een reëel alternatief is, hetgeen per definitie niet het geval is.

Ondanks de haken en ogen die aan veel van de studies op dit terrein verbonden zijn, is er langzamerhand een consensus ontstaan dat aanpassingsfinanciering werkt. De consensus houdt grosso modo in dat stabilisatie sneller bereikt wordt dan groeiherstel. Zelfs kunnen op de korte termijn negatieve groei- en werkgelegenheidseffecten optreden. Ten tweede werkt aanpassing beter in midden-inkomenslanden dan in lage-inkomenslanden. Ten derde gaan groei, exportquote en spaarquote (licht) omhoog en overheidstekorten omlaag, zowel vergeleken in de tijd als vergeleken met andere landen. Wat betreft de betalingsbalans is het beeld gemengder en hangen de effecten sterk af van de wijze waarop en het tempo waarin producenten en consumenten zich kunnen en willen aanpassen. Tenslotte geldt dat de particuliere investeringen kennelijk (nog) niet gestimuleerd worden door aanpassingsbeleid. Ze zijn nog steeds lager dan begin jaren tachtig, zij het dat er toen sprake was van een historische piek.

Samenvattend: structurele aanpassing werkt, mits rekening wordt gehouden met sociale en lange-termijnoverwegingen; hulp speelt daarbij een belangrijke rol, zowel bij het beïnvloeden van dat proces als bij het verzachten daarvan.

¹  Zie bijvoorbeeld Tony Killick, Structural Adjustment and Poverty Alleviation, UNCTAD/ PA/7, 18 mei 1994.

²  Wereldbank, Adjustment Lending and Mobilization of Private and Public Resources for Growth, Policy and Research Series, no. 22, 1992; Wereldbank, Adjustment in Africa: reforms, results and the road ahead, Oxford U.P., 1993. Zie ook John Toye «Structural Adjustment: Context, Assumptions, Origin and Diversity» in Rolph van der Hoeven en Fred van der Kraay (eds.),

Structural Adjustment and Beyond in Sub-Saharan Africa, James Currey, London, 1994. pp. 18–35.

³  Zie bijvoorbeeld John H. Johnson, Sulaiman S. Wasty, BorrowerOwnership of Adjustment Programs and the Political Economy of Reform,World Bank Discussion Papers nr. 199, 1993.

⁴  Wereldbank, WorldDevelopmentReport 1991, The Challenge of Development,Oxford, U.P., 1991; Wereldbank, The East Asian Miracle: economic growth and public policy, Oxford, U.P. 1993.

Hulp helpt, maar onder welke voorwaarden?

Het is duidelijk dat de vraag «Helpt de hulp?» in al zijn eenvoud niet de juiste vraag is, althans zeker niet een complete vraagstelling is. Te veel factoren, nationaal en internationaal, zijn van invloed op de effectiviteit van hulp om op macro-niveau een helder antwoord te kunnen geven op die vraag. Een beter inzicht in dit antwoord moet gezocht worden door analyses op meso- en microniveau. Daarop zal hierna nader worden ingegaan. Op macro-niveau moet de vraagstelling worden aangepast. De juiste vraag is die naar de omstandigheden waaronder hulp helpt. Hulp helpt, als de overheid een goede ontwikkelingsstrategie volgt. Hulp helpt, als de externe omstandigheden waarin landen functioneren, niet contraproduktief is. Hulp kan een bijdrage leveren, een handje helpen, vooral in samenwerking met en in aanvulling op de onzichtbare hand van de markt. Voor een succesvolle benadering is het daarbij tevens van groot belang dat de hulp een grote mate van «ownership», eigendom, kent.³

Wat is een goede ontwikkelingsstrategie? Daarvoor bestaan geen blauwdrukken. Wel is in dit verband een aantal elementen aan te wijzen die van groot belang zijn voor zo’n strategie. Het World Development Report 1991, een synthese-rapport, en de bekende studie East Asian Miracle, gebaseerd op Oostaziatische-landenstudies, bieden daar inzicht in.⁴ Van belang zijn een verstandig, stabiel macro-economisch beleid (bijvoorbeeld bevorderen van besparingen, niet te grote overheidstekorten, niet te grote tekorten op de lopende rekening van de betalings- balans), investeren-in-mensen (scholing, gezondheid), een markt-vriendelijk, op integratie in de wereldmarkt gericht, beleid (bijvoorbeeld lage beschermingsgraad van de economie, reële wisselkoers), betrokkenheid van mensen bij de vooruitgang (bijvoorbeeld participatie, arbeidsintensieve groei), good governancestructuren (bijvoorbeeld capabel overheidskader, zoveel mogelijk gescheiden van het politieke circuit en belangengroepen, publieke verantwoording, afwezigheid van corruptie). Overigens woedt er, vanuit diverse invalshoeken, nog steeds discussie over het «Aziatische model», het relatieve belang dat aan de verschillende elementen daarin gehecht moet worden en de toepasbaarheid ervan voor andere regio’s.¹

Het belang van een goed beleid, in de meest ruime zin van het woord, wordt duidelijk aangetoond in het geval van Indonesië .² In 1967 bedroeg het inkomen per hoofd de helft van dat in Bangladesh, India of Nigeria. In 1970 leefde naar schatting 60% van de bevolking in absolute armoede, tegen slechts 17% aan het eind van de jaren tachtig. De levensverwachting is in de afgelopen dertig jaar gestegen van 44 tot 62 jaar. Ongeletterdheid daalde van 61% tot 26% van de bevolking (ouder dan 15 jaar). De kindersterfte daalde sinds 1970 van ruim 130 naar ongeveer 70 per duizend geboorten. Deze vooruitgang is voor een groot deel terug te voeren op economische ontwikkelingen en beleid dat in de afgelopen decennia is gevoerd. Indonesië heeft een solide macro-economisch beleid gevoerd, met oog voor het delen van de baten van de groei, gericht op integratie in de wereldmarkt, en met een goede aanpassing aan zowel ups als downsin de externe economische omgeving. Dat dat ook anders kan wordt geïllustreerd door het geval van Nigeria, een land dat qua hulpbronnen in vele opzichten vergelijkbaar was en is met Indonesie¨: grote bevolking, grote natuurlijke rijkdommen, maar dat qua beleid een andere koers heeft gevaren.

Het belang van de externe omstandigheden kan het beste gezien worden door te kijken naar de verlaging van de grondstoffenprijzen sinds de jaren tachtig en naar de schuldencrisis. Bij landen die met dat soort problemen geconfronteerd worden, kan niet verwacht worden dat hulp de economische ontwikkeling op korte termijn zal bevorderen. Wel kan hulp in dat geval bijdragen aan de noodzakelijke aanpassing en het weer op het rechte spoor komen van de economie.

2.3.2. Vanuit micro-optiek

¹  Zie bijvoorbeeld Paul Krugman, «The Myth of Asia’s Miracle», Foreign Affairs,november/ december 1994, pp. 62–78; Yilmax Akyüz en Charles Gore, The Investment Profits Nexus in East Asian Industrialisation,UNCTAD Discussion Papers no. 91, october 1994; Ajith Singh, How did East Asia Grow so Fast? Slow Progress towards an Analytical Consensus, UNCTAD Discussion Papers no. 97, februari 1995.

²  Russell J. Cheetham, R. Kyle Peters, «Poverty Reduction during the New Order Government» in J.P. Dirkse, F. Hü sken, M. Rut-ten (eds.), Development and Social Welfare; Indonesia’s Experiences under the New Order, Poverty and Development reeks, nr. 5, 1991, DGIS, Den Haag, pp. 17–36.

³  Zie voor een overzicht bijvoorbeeld Paul Hoebink, «De effectiviteit van de hulp: een literatuuroverzicht van macro- naar microniveaus», DVL/OS sept. 1995.

De belangrijkste tekortkoming van macro-georië nteerde beoordelingen van de effectiviteit van hulpverlening is het gebrek aan differentiatie. Een algemeen oordeel is niet mogelijk. Dit komt niet alleen omdat hulp slechts één factor is die invloed heeft, naast het binnenlands beleid en de externe omstandigheden. Daarvan zou nog kunnen worden geabstraheerd, zodat een voorwaardelijk oordeel over de effectiviteit van de hulp mogelijk wordt. Belangrijker nog dan deze bezwaren is dat alles afhangt van de ontwikkelingssituatie die met hulp wordt beïnvloed. Die verschilt per land en per regio. En iedere situatie heeft haar eigen problemen. Dat rechtvaardigt ook een groot aantal verschillende gespecificeerde doelstellingen bij het verstrekken van hulp: niet alleen macro, maar vooral ook sectoraal, regionaal, thematisch, micro.

De uiterste consequentie van deze benadering is dat de effectiviteit van hulp alleen in micro-termen kan worden gemeten, waarbij elke individuele hulpinspanning in het licht van de specifieke doelstelling wordt beoordeeld op doeltreffendheid en doelmatigheid. Van dergelijke microevaluaties zijn er vele gemaakt.³ Een antwoord op de vraag of hulp helpt kan echter op basis van een optelsom van dergelijke evaluaties niet worden gegeven, omdat daarbij de relatie van de micro-interventie met de macro-omgeving uit beeld verdwijnt. De relatie tussen ontwikkelingsprestaties van landen zoals beoordeeld op macroniveau en hulpinspanningen zoals uitgevoerd op microniveau is bovendien geen éénrichtingsverkeer. Ze beïnvloeden elkaar over en weer. De complexiteit van deze wederzijdse beïnvloeding geeft aanleiding te spreken van een «micro-macroparadox»¹, omdat op positieve resultaten gebaseerde verwachtingen van hulp vanuit microperspectief niet op macroniveau aantoonbaar zijn. Datzelfde geldt soms ook andersom: macroinspanningen vertalen zich niet zonder meer aantoonbaar naar microniveau.

De balans tussen macro- en micro-aspecten kan worden gezocht door aandacht te besteden aan tussenliggende thema’s (zoals de milieudimensie van economische ontwikkeling) alsmede op sectoren (bijvoorbeeld gezondheid). Dat is wellicht de beste weg uit de micro-macroparadox. Macro is te abstract, micro te ad hoc. Alleen uit sectorale dan wel thematische evaluaties kunnen meer algemeen geldende beleidsconclusies worden getrokken.

Om in te kunnen gaan op de effectiviteit van de hulp vanuit dit sectorale dan wel thematische perspectief, moet eerst – kort – iets worden gezegd over over de doelstellingen van hulpverlening. Elke behandeling van effectiviteit kan immers alleen gebaseerd zijn op de relatie tussen resultaten en gestelde doelen.

«HumanDevelopment»

¹  Jepma, op. cit.,Hoebink, op. cit.

²  «Evaluatie van de Nederlandse ontwikkelingshulp, onderzoek verricht in opdracht van de Nederlandse regering.» Tilburg, 1969.

³  Ibid,pag. 33.

⁴  Human Development Report 1990, UNDP, New York, 1990.

⁵  Human developmentwordt wel (letterlijk) vertaald met «menselijke ontwikkeling». Deze vertaling geeft echter niet weer hetgeen met dit begrip wordt bedoeld: ontwikkeling van mensen, doorhenzelf ter hand genomen, waarbij het macro- dan wel sectorale (economische) ontwikkelingsbeleid in een land er is voorhen, dat wil zeggen aan de ontwikkeling van individuele mensen ten dienste staat. «Ontwikkeling van, vooren doormensen» zou een betere vertaling zijn dan de letterlijke vertaling «menselijke ontwikkeling». Kortheidshalve volstaan we hier met de oorspronkelijke term «human development».

⁶  UNDP, op. cit.,pag. 1.

In de eerste poging tot een alomvattende evaluatie van de Nederlandse hulp, uit 1969², werd als doelstelling geformuleerd: «Bij het stellen van een criterium dient men dus als doel van de hulpverlening te nemen: de bijdrage aan de ontwikkeling van het ontvangende land. [...] In deze studie wordt onder ontwikkeling verstaan het algemeen levensniveau in de tijd; dit is geen objectief vastliggend gegeven en de waarde-oordelen zullen verschillen. [...] Het begrip ontwikkeling heeft verschillende dimensies. In deze studie wordt als regel met ontwikkeling bedoeld de sociaal-economischeontwikkeling, maar deze sector bestrijkt vanzelfsprekend niet het gehele veld: men kan met recht een culturele, een religieuze of een politieke sector onderscheiden.»³ De kern van de doelstelling, die relevant is voor het antwoord op de vraag of hulp helpt wordt door het bovenstaande citaat nog steeds goed beschreven. Hulp beoogt in de eerste plaats een bijdrage te leveren aan de sociaal-economische ontwikkeling van het ontvangende land.

Met betrekking tot operationalisering van deze doelstelling ten einde uitspraken over de effectiviteit van de geleverde inspanningen te kunnen doen, is een belangrijke conceptuele bijdrage geleverd door het United Nations Development Programme(UNDP). Sinds 1990 wordt jaarlijks in het HumanDevelopment Reporteen overzicht gegeven van ontwikkelingen in de wereld met betrekking tot verschillende dimensies van ontwikkeling.

In de eerste uitgave van dit rapport⁴ is het begrip humandevelopment gedefinieerd als een proces van vergroting van keuzemogelijkheden van mensen⁵. De belangrijkste daarvan betreffen het leiden van een lang en gezond leven, het hebben van toegang tot hulpbronnen die nodig zijn voor een menswaardig bestaansniveau⁶ en het genieten van onderwijs om boven een minimum bestaansniveau uit te komen. Dit zijn existentiële doeleinden. Hun verwezelijking betreft essentiële keuzen, voor individuele mensen en voor de maatschappij als geheel. De mogelijkheden van mensen in het ontwikkelingsproces worden vooral bepaald door de wijze waarop deze maatschappelijke keuzen worden gedaan.

In het bovengenoemde rapport is gepoogd deze samen te brengen in een samengestelde indicator: de Human Development Index. Hoewel deze index sinds zijn introductie onderwerp is van veel (methodologische) discussie¹, vormt hij een belangrijke bijdrage aan het inzicht in de niveaus van welzijn in de wereld en de verdeling ervan. De jaarlijks voor ieder land berekende index is samengesteld uit economische, gezondheids- en onderwijsindicatoren. Zij vormen een nuttig aanknopingspunt voor een beschouwing over ontwikkeling en vooruitgang, en een maatstaf bij het analyseren en meten van effecten van ontwikkelingsbeleid en daaraan gegeven hulp. Het is een zinvolle maatstaf, maar het effect van de hulp blijft uiteraard partieel en indirect.

Hulp kan bij het ondersteunen van human developmentde helpende hand bieden, door het bevorderen van de kwaliteit van sociale voorzieningen (bijvoorbeeld gezondheidszorg), het vergroten van de toegang van armen tot deze voorzieningen, het ondersteunen van de ontwikkeling van menselijke capaciteiten (bijvoorbeeld via onderwijs) en het bevorderen van goed, op humandevelopmentgericht beleid in die landen (bijvoorbeeld via budgetsteun).

Economischegroei

Inkomen is de meest universele basis van de keuzevrijheid van mensen. In economische termen is inkomen ongedifferentieerde koopkracht, die mensen in staat stelt te kiezen uit de in een economie beschikbare goederen en diensten, inclusief publieke goederen, zoals sociale voorzieningen in de vorm van onderwijs en gezondheidszorg. Economische groei, gemeten in termen van groei van het inkomen per hoofd van de bevolking, is, aldus beschouwd, een maatstaf voor ontwikkeling.

Tabel 1: Inkomen per hoofd 1960–1989

US$ (PPP)

1960

1989

Bron: UNDP, HDR 1992.

¹  Zie onder andere: Boer en Koekkoek: «Human development report: fad or fixture?», Development Policy Review, Vol. 11 (1993), ODI, Londen.

²  Wereldbank, «World Development Report 1990».

Het World Development Report 1990, dat geheel aan armoede was gewijd, begon met de constatering dat de «ontwikkelingslanden» in een tijdsbestek van drie decennia enorme economische vooruitgang hebben geboekt. In de periode 1960–1989 nam het inkomen per hoofd in deze landen toe van minder dan US$ 800 tot bijna US$ 2 300 (tabel 1). Deze vooruitgang is veel sneller gegaan dan in de nu geïndustrialiseerde landen, toen deze in een vergelijkbaar stadium van ontwikkeling verkeer-den². Hetzelfde geldt ook in een niet vergelijkbaar stadium; ondanks de hoge bevolkingsgroei is het inkomen per hoofd in de ontwikkelingslanden sinds het begin van de jaren zestig sneller gegroeid dan in de geïndustria-liseerde landen (tabel 2). Dit is een niet uit te vlakken effect van ontwikkelingsbeleid, mede toe te schrijven aan de hulp die is verstrekt om dat beleid te kunnen uitvoeren. Niet uit te vlakken, maar wel mis te verstaan, namelijk wanneer over het hoofd wordt gezien dat het slechts om een indirecte maatstaf voor ontwikkeling gaat. Achter deze indirecte en samengestelde maatstaf ligt een wereld van verschil, zowel tussen landen als daarbinnen, voorzover het de gerealiseerde keuzemogelijkheden van individuele mensen betreft.

De ontwikkeling is niet voor alle landen even voorspoedig verlopen. Met name landen in Oost- en Zuidoost-Azië zijn sneller gegroeid dan landen in Afrika en Latijns-Amerika. Zelfs in groeicijfers per hoofd van de bevolking is het verschil opvallend, ondanks de relatief hoge bevolkingsgroei in Azië in de jaren zestig. De Oostaziatische landen groeiden (in termen van inkomen per hoofd) in de periode 1960–1985 drie keer zo snel als Latijns-Amerika en vijfentwintig keer zo snel als Sub-Sahara-Afrika¹.

Tabel 2: Jaarlijkse groei per capita inkomen (BNP) 1965/80 en 1980/90

Procenten

1965-1980

1980-1990

Sub-Sahara-Afrika

Zuid-Azie¨

Oost-Azie¨

Zuidoost-Azie¨

Latijns-Amerika &Caribisch gebied

Minst ontwikkelde landen Alle ontwikkelingslanden Geïndustrialiseerde landen Gehele wereld

Bron: UNDP, HDR 1993.

De verscheidenheid in economische groeicijfers is veroorzaakt door een veelheid van factoren. Daarop werd hierboven reeds ingegaan vanuit macroperspectief. Illustratief voor de complexiteit van de vraag waarom sommige landen wel en andere landen niet hard groeien is het feit dat empirisch materiaal geen ondubbelzinnige uitspraken toelaat over de factoren die als verklarende variabelen voor groei kunnen worden aangewezen². Wel is duidelijk dat investeringen in fysiek kapitaal en investeringen ter vergroting van de arbeidsproduktiviteit (ook wel genoemd: investeringen in human capital) een belangrijke rol spelen. Daarbij is met name de combinatie van investeringen en onderwijs en onderzoek een belangrijke verklarende variabele voor groei.³⁴ Op die terreinen is voor overheden een belangrijke groeibevorderende rol weggelegd.

¹  Werelbank, 1993, op. cit.De studie betreft de zogenoemde High performing Asian Economies:Japan, Hong Kong, Zuid-Korea, Singapore, Taiwan, Indonesie¨, Maleisië en Thailand.

²  Levine and Renelt, «A sensitivity analysis of cross-country growth regressions», American Economic Review, sept. 1992.

³  Zie onder andere: Fagerberg, «Technology and international differences in growth rates», Journal of Economic Literature, vol. XXXII, sept. 1994.

⁴  In de Memorie van Toelichting op de begroting 1993 werd op deze relatie reeds uitgebreid ingegaan. Zie: TK, 1992–1993, 22 800 hoofdstuk V nr. 2.

⁵  Hoebink, op. cit.

De analyse van de Wereldbankstudie East Asian Miraclebevestigt het belang van de rol die overheden spelen in economische-groeiprocessen. Het «Oostaziatische wonder» is geenszins tot stand gekomen door alles aan de markt over te laten. De economische structuur is actief beïnvloed, de investeringen in infrastructuur (zowel fysiek als economisch) waren zeer omvangrijk. Zonder buitenlandse hulpverlening zou voor deze landen een dergelijk niveau van investering onhaalbaar zijn geweest. Hulp is daarmee ook in deze landen een belangrijke helpende hand gebleken. Voorbeelden zijn Taiwan en Korea. Taiwan ontving in de periode 1951– 1968 bijna US$ 2 miljard aan Amerikaanse hulp, waarvan ongeveer 80% bestemd was voor investeringen in fysieke infrastructuur en onderwijs.⁵ De groei die dit land, mede daardoor kon bereiken was aanzienlijk: in de

¹ Wereldbank 1993, op. cit., pp. 52, 53 (tabel 1.9).

periode 1960–1985 bedroeg het gemiddelde groeipercentage 6%¹. Op het voorbeeld van Korea wordt in de box wat dieper ingegaan.

Zuid-Korea: hulp, investeringen, onderwijs en beleid

In 1945 werd Korea onafhankelijk van Japan. In hetzelfde jaar ontstond de scheiding tussen Noord- en Zuid-Korea. Van begin af aan is de VS de belangrijkste donor geweest voor Zuid-Korea. Gedurende de eerste onafhankelijkheidsjaren (1945–1950) werd mede met Amerikaanse hulp een basis gelegd voor zowel landhervormingen als hervorming van het onderwijssysteem. Voordat het herstel na de koloniale periode goed en wel op gang kon komen brak in juni 1950 de Korea-Oorlog uit. De Zuidkoreaanse economische infrastructuur werd door deze oorlog voor een belangrijk deel verwoest. Aan het einde van de oorlog in 1953 gold Zuid-Korea als één van de armste landen van Azie¨, zonder veel perspectief.

Hoewel er geen overeenstemming bestond tussen de VS en Zuid-Korea over het door de Koreaanse overheid te voeren economische beleid, had de VS een overwegend – militair – belang in dat land, waardoor de hulp niet werd verminderd. Gedurende de eerste naoorlogse jaren legde Korea met Amerikaanse steun voor investeringen in met name de (fysieke en economische) infrastructuur de basis voor de periode van zeer snelle groei in de jaren zestig. In de periode 1954–1960 werd tweederde tot driekwart van de Koreaanse import met buitenlandse hulp gefinancierd. In 1958 bedroeg dit percentage zelfs 85%. Meer dan 90% van deze buitenlandse hulp was afkomstig uit de VS.

Het economisch beleid van Zuid-Korea leidde tot groeiende verstoringen in de macro-economische verhoudingen die sinds de onafhankelijkheid toch al nooit bepaald evenwichtig waren geweest: hoge inflatie, grote tekorten op de overheidsbegroting en verstoorde interne en externe ruilvoeten. De groeiprestaties van de Koreaanse economie waren, ondanks de vele buitenlandse hulp, maar matig. Tegen het einde van de jaren vijftig begon de VS steeds sterkere signalen af te geven dat de Amerikaanse hulp bij ongewijzigd beleid niet op peil zou blijven. Daarop begon Zuid-Korea in 1958 met economische hervormingen, gesteund door VS-hulp maar ook door een IMF-programma.

De economische stabilisatie die reeds aan het begin van de jaren zestig optrad, maakte een periode van zeer snelle economische groei, gebaseerd op snelle toename van de export, mogelijk. Deze periode begon echter pas in de tweede helft van de jaren zestig, de beleidshervormingen die vanaf de tweede helft van de jaren vijftig werden doorgevoerd wierpen dus een decennium later pas substantiële vruchten af. Met de economische ontplooiing nam het belang van buitenlandse hulp voor Korea af. Sinds midden jaren tachtig is Korea niet langer ontvanger van hulp en is sprake van een Koreaanse inspanning als donor op het gebied van hulpverlening.

De prestaties van de Koreaanse economie sinds begin jaren zestig zijn indrukwekkend. Het groeitempo van de economie bereikte in de jaren zeventig een grote hoogte. De Koreaanse economie ontwikkelde zich in twintig jaar tijd van hopeloos geval tot één van de dynamiserende economische motoren van de regio en – gezien het toenemende, mondiale belang van die regio – van de wereldeconomie. De rol van de (voornamelijk Amerikaanse) hulp in deze gedaantewisseling kan worden samengevat in twee fasen. Ten eerste de stevige ondersteuning van de (economische) infrastructuur-ontwikkeling door financiering van grote delen van de totale investeringsbehoefte. Ten tweede het bevorderen van goed macro-economisch beleid door middel van beleidsdialoog en vervolgens dergelijk goed beleid ondersteunen met voldoende middelen. Daarbij kon de beleids-dialoog van Koreaanse zijde in belangrijke mate worden gevoerd dankzij de hulpinspanningen sinds de Koreaanse onafhankelijkheid op het gebied van onderwijs. Ook hier geldt, dat hulp weliswaar geen dominante, maar wel een belangrijke factor was in het ontwikkelingsproces.

De Koreaanse ervaring sinds de onafhankelijkheid leert, ten slotte, dat succesvolle sociaal-economische ontwikkeling een zaak is van de lange adem. In het Koreaanse geval is het geduld van donors meer dan beloond: Korea is niet alleen de hulp ontgroeid, maar zelfs uitgegroeid tot een land dat in toenemende mate als donor een bijdrage levert aan de internationale ontwikkelingssamenwerking.

Waar markten kunnen werken moet de overheid ze in staat stellen hun werk te doen. Dat betekent echter niet alleen ruim baan voor de markt. Het betekent ook het scheppen van de nodige kaders. Overheden hebben een ordenende en faciliterende rol in een economie. De rentabiliteit van particuliere investeringen is onder meer afhankelijk van de kwaliteit van de economische instituties (functionerende markten, economische infrastructuur) en van de kwaliteit van de fysieke infrastructuur.

Overheden in ontwikkelingslanden zijn veelal niet in staat geheel op eigen kracht deze taken uit te voeren. Enerzijds is er gebrek aan financiële middelen, anderzijds ontbreekt de technische en institutionele capaciteit. Op deze terreinen zijn tal van buitenlandse hulpinspanningen geleverd die een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan opbouw van institutionele capaciteit (bijvoorbeeld het opleiden van kader voor het management in de publieke sector), verbeterde werking van markten (bijvoorbeeld kredietverlening) als technische realisatie van essentiële investeringsprojecten voor de infrastructuur.

Met ondersteuning van directe beïnvloeding van de economische structuur is voorzichtigheid geboden, om verstoring van marktprocessen te voorkomen. De ervaringen met direct op investeringen in economisch produktieve sectoren gerichte hulpverlening zijn niet onverdeeld positief. Hulp aan directe investeringen van overheden in industriële sectoren, bijvoorbeeld, heeft gemengde resultaten opgeleverd. Zo meldt Hoebink dat uit evaluaties naar voren komt dat bij ondersteuning van industrië le sectoren vaak sprake was van relatief sterke nadruk op kapitaalintensieve en grootschalige projecten, maar ook dat in dezelfde sectoren uit evaluaties voorbeelden naar voren komen van zeer succesvolle projec-ten¹.

Hetzelfde geldt voor projecten op het gebied van landbouw. Toch springen hier vooral positieve bijdragen van hulp in het oog. Zo heeft internationale hulpverlening sterk bijgedragen tot de «Groene Revolutie», die belangrijke vooruitgang heeft gebracht op het gebied van voedselzekerheid. Zonder hulpverlening, met name gericht op onderzoek, was deze ontwikkeling niet mogelijk geweest. Maar ook met behulp van geïntegreerde landbouwprogramma’s zijn (veelal) kleine boerenbedrijven op gang geholpen die niet alleen bijdragen aan een grotere voedsel-produktie, maar eveneens een belangrijke bron van werkgelegenheid op het platteland vormen.

Ondersteuning van (kleinschalig opererende) boeren is op deze wijze ook een vorm van particuliere-sectorontwikkeling. Op dat gebied is voor een overheid een belangrijke stimulerende rol weggelegd. Particulier initiatief is de belangrijkste dynamiserende kracht in een economie, maar staat lang niet altijd van begin af aan op eigen benen. Het aantrekken van risicodragend kapitaal van buitenaf, de overdracht van technologie en managementvaardigheden en ondersteuning bij het aanboren van exportmarkten zijn terreinen waarop hulpverlening een ondersteunende en stimulerende rol voor de particuliere sector in ontwikkelingslanden speelt. Zo wordt vanuit Nederland via het Programma Uitzending Managers (PUM) managementervaring ter beschikking gesteld aan bedrijven. Dank zij dit programma werden met beperkte middelen vaak verbluffende resultaten geboekt. Via de FMO wordt kapitaal beschikbaar gemaakt. Daarmee werden gedurende de afgelopen jaren zo’n 60 000 nieuwe arbeidsplaatsen in ontwikkelingslanden gecreëerd. Via het Centrum tot Bevordering van de Import uit Ontwikkelingslanden (CBI) wordt de Nederlandse markt bewerkt voor bedrijven uit ontwikkelingslanden. Hierdoor hebben honderden exporteurs uit ontwikkelingslanden de

Hoebink, op. cit..                                          weg naar de Europese markt gevonden.

Kredietverleningvormt eveneens vaak een knelpunt voor het bevorderen van particuliere investeringen. Kleinschalige particuliere inititiaven zijn een dynamiserende impuls voor economische ontwikkeling. Veelal wordt echter particulier initiatief – dat vaak zijn oorsprong vindt in de zogenoemde «informele sector» – gefrustreerd door gebrek aan mogelijkheden tot financiering van de nodige investeringen. Enerzijds is dat een gevolg van de onvolkomen economische infrastructuur, namelijk afwezigheid, of slechts gebrekkig functioneren, van een financiële sector. Anderzijds blijken banken in landen waar wel een financiële sector is ontwikkeld, vaak niet bereid of in staat krediet te verstrekken aan kleinschalige activiteiten door een gebrek aan afdoende risico-analyse.

Vele voorbeelden van met hulp gefinancierde projecten tonen aan dat hulpverlening belangrijk aan het wegnemen van dergelijke knelpunten kan bijdragen. In de box over kredietverlening worden er enkele genoemd. Diverse, met hulp gefinancierde projecten zijn gericht op het vergroten van de de toegang van met name arme groepen tot financiële middelen, die noodzakelijk zijn voor het ontwikkelen van economisch rendabele activiteiten. Ze bewijzen aan de hand van terugbetalingsratio’s, dat, met het verschaffen van die toegang, investeringen en besparingen effectief worden gestimuleerd. Hulp draagt op die manier bij de aanjagende functie van de particuliere sector te versterken.

Kredietverlening: Kenya en Women’s World Banking

In Kenya functioneert met Nederlandse hulp een kleinschalig kredietprogramma: het Kenya Rural Enterprise Program(KREP). Deels naar het voorbeeld van het bekende Bengaalse particuliere initiatief van de Grameen Bank,is een systeem opgezet waarbij kleine groepen van vijf personen gezamenlijk geld kunnen lenen. Zes van dergelijke groepen vormen een groter geheel, waarvan de collectieve spaargelden dienen als onderpand voor de leningen. Daarbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande traditionele spaar- en verzekeringsvormen, zoals spaar- en leenkringen. Door het op deze manier samenbrengen van potentiële geldleners in (sub-)groepen kan sociale controle worden benut als zelfregulerend managementprincipe. Op die manier is een zeer kosteneffectief kredietverstrekkingssysteem ontstaan, waarbij zowel de terugbetalingscapaciteit zeer hoog is (95% van de verplichtingen) als de omvang van de eigen besparingen sterk is toegenomen (tot 16% van de projectenportefeuille).

De KREP-aanpak blijkt een succesvolle mix van instrumenten te bevatten: training, organisatie en toegang tot financiële diensten die goed aansluiten bij de behoeften van de doelgroep. Door het koppelen van traditionele spaar- en kredietvormen aan middelen van buitenaf wordt maximaal gebruik gemaakt van de soliditeit en solidariteit van deze traditionele systemen en wordt het financiële knelpunt, waartegen kleinschalige investeringsinitiatieven vaak aanlopen, weggenomen.

Een ander voorbeeld van de nuttige rol die ondersteuning van het beschikbaar maken van financiële middelen voor doelgroepen kan vervullen is het, eveneens door Nederland gesteunde, «Women’s World Banking Project». Women’s World Banking (WWB)is een internationaal netwerk, bestaande uit 51 vestigingen in 39 verschillende landen. De organisatie verschaft diensten op het gebied van krediet, spaarsystemen en bedrijfsvoering. Het doel is de economische zelfstandigheid van vrouwen te vergroten door ze ondersteunen in kleinschalige bedrijfsactiviteiten. Ook voor WWB geldt dat de terugbetalingspercentages hoog zijn. Intensieve begeleiding en programma’s-op-maat zijn belangrijke aspecten van het de WWB-aanpak. Het bereik van dit netwerk is groot. Zo heeft de organisatie in India («Friends of WWB/India») meer dan één miljoen arme vrouwen toegang verschaft tot krediet- en spaarsystemen. In alle gevallen is – vergelijkbaar met KREP en Grameen – de betrokkenheid van de doelgroepen zelf en de onderlinge solidariteit een belangrijk aspect van het succes van het netwerk in het bereiken van arme groepen (in dit geval vrouwen) en het economisch levensvatbaar maken van het spaar- en kredietsysteem.

Infrastructurele projecten, tenslotte, zijn traditioneel een belangrijke sector geweest waar hulp werd besteed. Sommige schattingen komen uit op 30% van de totale hulp voor dergelijke projecten¹. Voor zover deze projecten zijn geëvalueerd is de technische realisatie veelal bevredigend. Duurzaamheid (in termen van levensvatbaarheid op langere termijn) is echter vaak het grote probleem bij dergelijke projecten, omdat de capaciteit ontbreekt om de aangelegde infrastructuur adequaat te onderhouden. Zowel gebrek aan technische kennis als gebrek aan institutionele capaciteit speelt hierbij een belangrijke rol². Ook de grootschaligheid van projecten ontmoet vaak kritiek. In de box hierna wordt ingegaan op een niet-grootschalig voorbeeld uit Kenya (het minor roads project) waarbij juist onderhoud en de daartoe benodigde organisatievormen centraal staan.

Kenya: het Minor Roads Project

Illustratief voor de veelzijdige functie die investering in infrastructuur kan vervullen in ontwikkelingsprocessen is het Minor Roads Programin Kenya. De doelstellingen van dit project, dat mede met Nederlandse steun wordt uitgevoerd, kunnen als volgt worden omschreven. Ten eerste wordt een directe verbetering van de fysieke infrastructuur nagestreefd, door, met gebruikmaking van arbeidsintensieve technieken het onderhoud van onverharde wegen te verbeteren. In de tweede plaats wordt er naar gestreefd het onderhoudssysteem te integreren in het nationale wegenonderhoudssysteem, waarmee de institutionele capaciteit wordt versterkt. Ten derde wordt, door gebruikmaking van ongeschoolde arbeid, een directe bijdrage geleverd aan de verbetering van de inkomenspositie van de armste groepen in plattelandsgebieden.

Het project behelst onder andere verbetering en re-gravellingvan circa 150 kilometer weg in een zestal districten. Daarnaast wordt routine-onderhoud gepleegd aan meer dan 3000 kilometer van het rurale wegennet. Bovendien worden 43 nieuwe bruggen gebouwd, en krijgen 35 bruggen een onderhoudsbeurt. Verder wordt een deel van de personele technische inzet ten behoeve van de coö rdinatie en planning gefinancierd. Tenslotte is een aantal studies mogelijk gemaakt, met name op het gebied van participatie van vrouwen en bodemconservering.

De resultaten van de projectactiviteiten worden jaarlijks door middel van een financiële en technische auditop een rij gezet. De technische beoordeling van de activiteiten zijn zowel ten aanzien van de hoeveelheid onderhoud en verbetering die wordt aangebracht als ten aanzien van de kwaliteit van het geleverde werk positief. Dat wil zeggen dat het project zowel bijdraagt aan de ontsluiting van rurale gebieden, als aan de werkgelegenheid onder armste groepen. Minstens zo belangrijk is echter, dat door dit project de institutionele capaciteit om het wegennet op langere termijn op eigen kracht te onderhouden, met en door de betrokkenen wordt opgezet.

Gezondheid

Op het gebied van gezondheid in ontwikkelingslanden is sinds de Tweede Wereldoorlog grote vooruitgang geboekt. Hoewel de economisch beter presterende landen ook meer vooruitgang op dit terrein hebben geboekt dan de economische achterblijvers, is de verbetering in de gezondheidssituatie niet beperkt gebleven tot gebieden met voorspoedige economische ontwikkeling. De meest algemene indicatoren voor de gezondheidssituatie zijn de levensverwachting en kindersterfte. In de tabellen 3 en 4 zijn voor deze indicatoren trends aangegeven.

Hoebink, op. cit. Hoebink, op. cit.

In de periode 1960–1992 is de levensverwachting in ontwikkelingslanden toegenomen van 46 jaar tot 63 jaar. Dat betekent in het tijdsbestek van minder dan één generatie een verhoging met meer dan éénderde, in de armste landen met een kwart. De kindersterfte nam in dezelfde periode af van gemiddeld ongeveer 150 gevallen per 1000 levendgeborenen tot

2

minder dan 70. Dat is meer dan een halvering. Op beide punten liggen de ontwikkelingslanden, vooral de armste onder hen, nog achter bij de geïndustrialiseerde wereld. De achterstand op deze twee punten – de meest doorslaggevende bij de beantwoording van de vraag of er ontwikkeling ten gunste van mensen is opgetreden – neemt echter wel af. Dit is wellicht het beste voorbeeld van succesvol ontwikkelingsbeleid, mede gesteund door hulp.

Tabel 3: Levensverwachting jaren

1960

1992

Bron: UNDP, HDR 1994.

Tabel 4: Kindersterfte

Aantallen sterfgevallen < 5jr. per 1000 geboorten

1960

1992

Bron: UNDP HDR 1994.

De bestrijding op wereldschaal van een aantal levensbedreigende infectieziekten heeft daarbij een belangrijke rol gespeeld. In 1966 werd door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) besloten tot een wereldwijde campagne om de pokken uit te roeien. In 1980 werd deze ziekte officieel als uitgeroeid beschouwd door de WHO, nadat de laatste pokkenepidemie zich in 1977 in Somalië had voorgedaan. Polio-bestrijding in het kader van het Expanded Programmeon Immunization (EPI) van de WHO heeft deze ziekte sterk teruggedrongen. Uitroeiing daarvan is nu in zicht gekomen. Rivierblindheid (zie box) is een ander voorbeeld van internationale, goed gecoö rdineerde en gedurende langere tijd volgehouden inspanningen om een ziekte te bestrijden. De sociaal-economische baten van dergelijke inspanningen zijn weliswaar moeilijk te kwantificeren, maar onweerlegbaar groot¹.

¹ Zie bijvoorbeeld: S.D. Younger, J.B. Zongo, «West Africa: The Onchocerciasis Control Program», in Succesful development in Africa, EDI (Worldbank), Washington, 1989.

Bestrijding van rivierblindheid: het Onchocerciasis Control Program

Rivierblindheid (Onchocerciasis) is een ziekte die wordt veroorzaakt door een parasitaire worm (Onchocerca volvulus). De wormen worden op mensen overgebracht door de zwarte vlieg (Simulum damnosum). De belangrijkste symptomen zijn ernstige huidirritatie en blindheid. Hoewel de ziekte ook voorkomt in Latijns-Amerika en het Arabisch schiereiland, was West-Afrika tot midden jaren zeventig het belangrijkste verspreidingsgebied van de ziekte. Bestrijding van de ziekte bleek na onderzoek in de jaren zestig technisch goed mogelijk, maar moeilijk in verband met het gemak waarmee de zwarte vlieg over grote afstanden migreert.

In besmettingsgebieden heeft de ziekte, afgezien van het menselijke lijden, ernstige sociaal-economische gevolgen. In de eerste plaats leidt de ziekte tot verminderde produktiviteit en daarmee tot lager inkomen en dus grotere armoede. In de tweede plaats zijn grote delen van het verspreidingsgebied van de zwarte vlieg die die ziekte overbrengt praktisch onbewoonbaar en dus economisch niet produktief.

In het begin van de jaren zeventig werd door zeven Westafrikaanse landen het initiatief genomen voor een bestrijdingsprogramma, met als uiteindelijk doel het uitroeien van rivierblindheid. De belangrijkste methode daarvoor was het bestrijden van de zwarte vlieg in besmettingsgebieden. Dit initiatief leidde tot de oprichting in 1974 van het Onchocercia-sis Control Program(OCP) dat onderdeel werd van de Wereld Gezondheidsorganisatie. Het programma werd gefinancierd door de WHO, het UNDP, de FAO, de Wereldbank en een aantal bilaterale donors, waaronder Nederland.

Het programma is van meet af aan zeer succesvol geweest. De entomologische en epidemologische resultaten geven een zeer positief beeld. In de eerste twee jaar van het programma werd een dramatische daling van de verspreiding van de zwarte vlieg bereikt en na acht jaar was in nagenoeg het gehele projectgebied de voortplantingscyclus van de parasiet doorbroken. Het resultaat is dat de ziekte weliswaar nog niet is uitgeroeid, maar wel onder controle is gebracht.

De sociaal-economische resultaten van het programma zijn moeilijk exact te kwantificeren, maar de aard van de effecten geeft aan dat ze groot zijn. In de eerste plaats is een belangrijke beperking van de produktivtiteit van mensen in de regio door het controleren van de ziekte weggenomen, waardoor ze gemakkelijker in staat zijn in het eigen levensonderhoud te voorzien. In de tweede plaats is een grote hoeveelheid vruchtbaar land, die door de ziekte onbruikbaar was geworden weer bewoond geraakt. Dat verlicht niet alleen de druk op de rest van het land, maar draagt ook bij aan de verbetering van de voedselsituatie. Deze effecten hebben het lange-termijnperspectief van een belangrijk gebied in West-Afrika aanzienlijk verbeterd, mede dankzij internationaal gecoö rdineerde hulpverlening.

UNICEF, «Progress of Nations 1993».

Kindersterftewordt in belangrijke mate veroorzaakt door luchtweginfecties en diarree. Het Control of diarhoeal diseases and respiratory infections-programma (CDR) van de WHO is gericht op het ontwikkelen van eenvoudige middelen ter bestrijding van deze ziekten. Oral Rehydra-tion Salts(ORS) vormen hiervan een goed voorbeeld (zie ook de box over zoutjodering in Tanzania). Volgens een schatting van UNICEF heeft het gebruik van dit zeer eenvoudige en goedkope middel, waarvan de ontwikkeling en toepassing op grote schaal zonder hulp niet van de grond zou zijn gekomen, geleid tot een vermindering van het aantal sterfgevallen als gevolg van uitdroging met één miljoen per jaar¹. Dezelfde schatting geeft aan dat een daling van luchtweginfecties met 25 tot 67% mogelijk is met behulp van gerichte programma’s, zoals het CDR. Hulpverlening heeft dergelijke campagnes in belangrijke mate mogelijk gemaakt, door het onderzoek op te starten, door financiële en technische middelen beschikbaar te maken, en door de vestiging van de benodigde internationale institutionele structuur.

Zoutjodering in Tanzania

Onderzoek in de jaren zeventig en tachtig heeft uitgewezen dat in Tanzania circa 9,3 miljoen mensen (ongeveer 41% van de totale bevolking van dat land) leed aan een tekort aan jodium. Jodiumtekorten kunnen leiden tot ernstige gezondheidsproblemen, zoals cretinisme, struma en groeistoornissen bij kinderen. Sinds 1989 financiert Nederland (mede) een UNICEF-project ter bestrijding van deze tekorten.

De belangrijkste doelstelling van het project was het joderen van het merendeel van de Tanzianiaanse zoutproduktie, om daarmee de «jodiumdeficiëntie» in het voedselpakket van de bevolking terug te dringen. Deze doelstelling werd nagestreefd met activiteiten op verschillende terreinen: zoutproduktie, wetgeving, voorlichting, laboratoriumonderzoek, training en monitoring.

Het resultaat is onder meer dat Tanzania nu beschikt over acht zoutjoderingsfabrieken die tezamen de totale lokale consumptie kunnen dekken. Voorts functioneren laboratoria ten behoeve van kwaliteitscontrole en monitoringen worden mensen getraind in het gebruik van zogenoemde rapid field test kits. De activiteiten van het project richten zich nu vooral op wetgeving ten aanzien van produktie, lokale vermarkting en in- en uitvoer van gejodeerd zout alsmede publieksvoorlichting.

Het bestrijden van jodiumdeficiëntie heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbetering van de voedingssituatie van Tanziania. Volgens een prognose van UNICEF (State of the world’s children 1995) ligt voor Tanziania het terugdringen van ondervoeding tot minder dan 10% van de bevolking in de loop van de jaren negentig binnen handbereik.

Toegang tot veilig drinkwatervormt een voorwaarde voor het effectief verbeteren van de gezondheidssituatie van mensen. Ook op dit gebied is vooruitgang geboekt. Volgens het Human Development Report 1994heeft inmiddels 70% van de bevolking in ontwikkelingslanden beschikking over veilig drinkwater. In 1975 was dat de helft: rond 35%. Aan deze ontwikkeling is in belangrijke mate bijgedragen door de activiteiten die in het kader van het Internationale Decennium voor Drinkwater en Sanitatie van de VN (1980–1990) zijn ondernomen. Volgens VN-schattingen is de beschikking over acceptabele sanitaire voorzieningen toegenomen van 31% tot 51%. Vooral in Sub-Sahara-Afrika, Zuid- en Zuidoost-Azië is de vooruitgang ten aanzien van de watervoorziening sterk verbeterd. Met name in Afrika is daarbij door hulpverlening een belangrijke rol vervuld. Circa driekwart van de kosten van programma’s in het kader van het Waterdecennium zijn met hulpgelden gefinancierd.

De projecten die in het kader van het Waterdecennium zijn uitgevoerd betroffen onder andere handpompen voor water, onderhoudssystemen op dorpsniveau, verbetering van latrines e.d. Dank zij de ruim US$ 133 miljard aan investeringen die hiermee gemoeid waren, hebben meer dan één miljard meer mensen voldoende schoon drinkwater en bijna 800 miljoen meer mensen beschikking over sanitaire voorzieningen dan in 1980.

Een belangrijke bevinding uit het grote aantal evaluaties dat is gemaakt van watervoorzieningsprojecten, is dat op zichzelfstaande projecten nauwelijks levensvatbaar zijn. Indien de watervoorziening wordt opgenomen als onderdeel van een geïntegreerd programma, waarin tevens aandacht wordt besteed aan de technische en institutionele voorwaarden voor duurzaamheid van de projectresultaten, blijkt dat de watervoorziening op structurele basis wordt veiliggesteld¹.

Hoebink, op. cit.

Voedselzekerheidis een andere belangrijke indicator voor het welzijn van mensen. Zij is belangrijk op zichzelf en voorts tegelijkertijd één van de pijlers van gezondheid. Op dit gebied is grote vooruitgang geboekt. Daarin is een centrale rol weggelegd voor internationale hulpverlening. In de box hieronder wordt ingegaan op de bijdrage die hulp – waaronder Nederlandse – heeft geleverd aan de voedselproduktie in Mali. De groene revolutie, die van landen als Mexico en India voedselexporteurs heeft gemaakt, zou zonder hulpinspanningen nooit van de grond zijn gekomen. Tijdens de VN-topconferentie in 1990 over kinderen is onder andere een doelstelling overeengekomen ten aanzien van het terugdringen van ondervoeding. Vrijwel alle landen onderschreven dat in het jaar 2000 ondervoeding van kinderen in ontwikkelingslanden ten opzichte van 1990 zou moeten zijn gehalveerd. In 1995 zou een daling van 20% moeten zijn bereikt. In het meest recente jaarrapport van UNICEF¹ wordt op basis van gegevens van 87 landen geconstateerd dat 21 landen op weg zijn deze doelstelling te halen. Voor 40 andere landen ligt de realisatie binnen handbereik. In Tanzania (zie box zoutjodering) kan volgens UNICEF bijvoorbeeld het aantal ondervoede kinderen op afzienbare termijn worden teruggedrongen tot onder de 10%.

Voedselzekerheid Sahel, Office du Niger

Het «Office du Niger» is een Malinese erfenis uit de Franse koloniale periode. Oorspronkelijk was het officein 1993 opgericht ten behoeve van de verbouw van katoen. Na de onafhankelijkheid van Mali in 1960 werd het officeals staatsbedrijf verantwoordelijk voor de rijstproduktie in het betreffende gebied en kreeg het een monopolie op de verkoop en produktie van rijst. Tegen het einde van de jaren zeventig was het door het office beheerde irrigatiesysteem ernstig in verval geraakt en daardoor de rijstproduktie dramatisch afgenomen.

In 1978 werd door de Malinese overheid de hulp ingeroepen van de Wereldbank en bilaterale donors om het irrigatiesysteem te rehabiliteren en de rijstproduktie te vergroten. Eén van de programma’s die hieruit voortvloeiden is het project «Amélioration de la Riziculture Paysanne à l’Office du Niger» (ARPON). De Nederlandse betrokkenheid begon met het uitvoeren/financieren van een aantal onderzoeken, waaronder een inventarisatie van de waterbehoeften in het gebied en een waterbeheersingsstudie. Daarnaast financierde Nederland een landbouwvormingscentrum voor het Office du Niger.Deze projecten waren de voorlopers van het ARPON-programma dat in 1984 van start ging.

De doelstelling van het ARPON-programma was het verhogen van de productie en productiviteit , versterking van de boeren-organisatie en zelf-beheer. Daartoe werd een aantal projecten en activiteiten opgezet, zoals het opknappen van het vervallen irrigatiesysteem. Dat werd op grote schaal uitgevoerd: in totaal werd meer dan 11 000 hectare onder handen genomen. Ook werd een krediet- en inputvoorzieningssysteem opgericht. Boeren werden in de gelegenheid gesteld te mechaniseren met behulp van ossentractie. Verder werden verbeterd zaaizaad en intensivering van de rijstteelt geïntroduceerd.

Al deze interventies hebben ertoe geleid dat het aantal bebouwde hectaren is toegenomen en dat door intensivering de gemiddelde opbrengst per hectare zijn verdubbeld. Daarmee is een grote bijdrage geleverd aan de verbetering van de voedselsituatie in het gebied. Daarnaast is belangrijk bijgedragen aan de versterking van de onafhankelijkheid, weerbaarheid en organisatiecapaciteit van de boeren. Ook het aandeel van het ARPON-programma in het herstructureringsproces van het Office du Niger,met name via de oprichting van nieuwe organisaties die een deel van de taken van het office overnamen, is van groot belang geweest.

¹ Unicef, The state of the world’s children 1995.

Een laatste belangrijk aspect van de gezondheidssituatie is de zogenoemde totale vruchtbaarheidsgraad(het aantal kinderen per vrouw in de vruchtbare leeftijd). Het gaat daarbij niet zonder meer om het terugdrin- gen van dat cijfer, maar vooral om het bieden van de mogelijkheid aan vrouwen tot het doen van vrije keuzen ten aanzien van het aantal kinderen en spreiding van de geboorten. De praktijk leert, dat indien deze vrije keuze mogelijk wordt gemaakt, een daling van het vruchtbaarheidscijfer volgt¹. Naast het directe gezondheidsbelang van terugdringing van de vruchtbaarheid, is er een tweede reden waarom daling van de totale vruchtbaarheid van groot belang is. De vooruitgang, die in belangrijke mate dank zij hulp is bereikt op het gebied van gezondheid, heeft de levensverwachting verhoogd en de kindersterfte verlaagd. Deze combinatie van factoren vormt een typisch kenmerk van wat wel de tweede fase van de demografische transformatie wordt genoemd: een periode van snelle bevolkingsgroei. Indien de verbetering van de gezondheidstoestand niet gepaard gaat met verlaging van de totale vruchtbaarheid, kan die groei exploderen. De sociaal-economische structuur kan door die ontwikkeling sterk onder druk komen te staan. Beperking van de totale vruchtbaarheidsgraad is dus zowel vanuit gezondheidsoogpunt als vanuit sociaal-economisch oogpunt van groot belang.

In Azië en Latijns-Amerika is de totale vruchtbaarheidsgraad aanzienlijk gedaald. In Afrika is dat veel minder het geval, en is in sommige gevallen zelfs sprake van een toename. Dit blijkt in belangrijke mate samen te hangen met het al dan niet bestaan van een bevolkingsprogramma in de betreffende landen². Gedurende de jaren zeventig en tachtig is in een toenemend aantal landen een actief bevolkingsbeleid gevoerd, dat overigens veel meer inhoudt dan alleen family planning,om de vruchtbaarheidsgraad te beïnvloeden. De meting van de directe relatie tussen programma’s voor family planningen de ontwikkeling van de vruchtbaarheid is niet eenvoudig, toch blijkt uit onderzoek dat er onomstotelijk een verband bestaat tussen het bestaan van een programma en de daling van de vruchtbaarheid³.

Hulp, met name via multilaterale kanalen, heeft in veel landen belangrijk bijgedragen aan het tot standkomen van gezinsplanningsprogramma’s. Zo is in Mexico het nationale gezinsplanningsprogramma sinds 1975 ondersteund door UNFPA. Toen dat programma in 1972 van start ging, bedroeg de bevolkingsgroei 3,4%. In 1985 was dat cijfer gedaald tot 2,1%. In dezelfde periode daalde het geboortecijfer van 43 naar ruim 32 per 100 inwoners. Dat is een daling met éénkwart in een tijdsbestek van nog geen vijftien jaar.

UNFPA draagt met name op beleidsniveau sterk bij tot de bewustwording van het belang van dergelijke programma’s. Uit een evaluatie van UNFPA-programma’s die in 1993 werd uitgevoerd, kwam naar voren dat in veel landen het bestaande bevolkingsbeleid in belangrijke mate kan worden teruggevoerd op interventies van de organisatie⁴.

¹  Zie: «Report of the International Conference on Population and Development, sythesis of national reports» (A/49/482), par. 253.

²  Zie J. Bongaarts, «The fertility impact of family planning programmes», in Family Planning, meeting challenges: promoting choices, Parthenon, Carnforth, 1993.

³  Bongaarts, op. cit..

⁴  Zie S. Mendelsohn et al., «Evaluation of UNFPA», prepared for the core donor group consisting of the development assistance agencies of Canada (CIDA), Finland (FINNIDA) and Germany (BMZ), 1993.

⁵  Fagerberg, op. cit..

⁶  UNICEF, «The progress of Nations», 1993.

⁷  Wereldbank, «Investing in people», 1995.

Onderwijs

De mogelijkheden voor mensen zich te ontplooien worden in belangrijke mate bepaald door de toegang tot onderwijs. Eén van de weinige ondubbelzinnige resultaten van de empirische analyse van economische ontwikkeling⁵ is, dat er een direct positief verband bestaat tussen investeringen in menselijk kapitaal en economische groei. Investeren in onderwijs heeft dus belangrijke sociaal-economische baten. Daarnaast is onderwijs op zichzelf een belangrijke dimensie van human development. Daarnaast vormt onderwijs met name onderwijs aan meisjes – een belangrijke factor bij het bewerkstelligen van demografische transformatie. Beter opgeleide vrouwen trouwen op latere leeftijd en krijgen minder kinderen⁶. Ook de kindersterfte blijkt nauw samen te hangen met het opleidingsniveau van vrouwen⁷.

In tabellen 5 en 6 zijn gegevens over alfabetisering en geregistreerd schoolbezoek (primair en secundair onderwijs) weergegeven voor de periode 1970–1990. Het aantal kinderen in ontwikkelingslanden dat basisonderwijs volgt (gemeten als het volgen van vier jaar onderwijs) is sterk toegenomen, van 48% in 1960 tot 78% in 1990¹. Uit tabel 5 blijkt dat de alfabetiseringsgraad onder volwassenen sinds het begin van de jaren zeventig is toegenomen, van 46% in 1970 tot 65% in 1990. Ook hier is overigens sprake van grote regionale verschillen.

Tabel5:alfabetiseringsgraaad onder volwassenen                                                          %

1970

1990

Bron: UNDP, HDR 1993.

Tabel 6: Geregistreerde deelname aan onderwijs (primair en secundair)

%

1960

1990

Bron: UNDP, HDR 1993.

Onderwijs is om drie redenen een terrein bij uitstek waarop hulpverlening een grote bijdrage aan ontwikkeling heeft geleverd. In de eerste plaats is in de loop van de decennia een groot aantal mensen uit ontwikkelingslanden dankzij hulpfinanciering in staat gesteld onderwijs te volgen in aansluiting op lokaal genoten onderwijs. Daarmee is het kennis-en vaardigheidsniveau in ontwikkelingslanden versterkt. In de tweede plaats is door directe financiering van onderwijsprogramma’s en onderwijsvoorzieningen belangrijke ondersteuning verleend aan overheden in ontwikkelingslanden om het onderwijs in die landen te verbeteren. Dat heeft in belangrijke mate bijgedragen aan de snelle verbetering die in het onderwijsniveau is opgetreden. In de derde plaats is met speciaal op vrouwen gerichte hulpprogramma’s voor onderwijsvoorzieningen een belangrijke inhaalrace ingezet om de sexeverschillen in alfabetisering en aantal scholingsjaren op te heffen.

Wereldbank 1995, op. cit..

Mahila Samakhya: vrouwenonderwijs voor gelijkwaardigheid

In vier deelstaten van India (Uttar Pradesh, Karnataka, Gujarat en Andhra Pradesh) wordt door de Indiase overheid (zowel de nationale als deelstaatregeringen), met Nederlandse steun, een onderwijsprogramma uitgevoerd, gericht op vrouwen uit de armste bevolkingsgroepen. Dit programma («MahilaSamakhya»,ook bekend als het Education for women’s equality-programme) beoogt, naast het terugdringen van analfabetisme door middel van non-formeel onderwijs, vrouwen meer mogelijkheden tot zelfbeschikking te verschaffen (empowerment). Onderwijs heeft in dit verband een zeer ruime betekenis en refereert aan een interactief proces dat vrouwen in staat stelt hun eigen situatie te begrijpen, te analyseren en beslissingen te nemen om die situatie te verbeteren.

In het kader van dit programma worden vrouwencollectieven op dorpsniveau (Mahila Sangha’s) opgericht, die worden ondersteund door trainingsunits en veldcoö rdinatoren bij het ontplooien van lokale initiatieven. Dergelijke initiatieven kunnen verschillende vormen van training en non-formeel onderwijs betreffen. Daarnaast worden de nodige voorzieningen voor vrouwen ontwikkeld, zoals kinderdagverblijven, ontmoetingsplaatsen voor vrouwengroepen en bescheiden financiële voorzieningen voor experimentele projecten gericht op taakverlichting, inkomensverwerving en dergelijke. Met betrekking tot specifieke onderwijsvoorzieningen worden centra voor non-formeel onderwijs en trainingsinstituten opgezet en innovatieve leermethoden, -materialen en -systemen ontwikkeld.

In het procesmatige karakter van dit programma passen geen ex antekwantitatieve doelstellingen (zie ook paragraaf 4.3). Toch is gebleken dat het bereik van het programma groot is. Sinds de start werden vrouwen in ruim 1700 dorpen bereikt.

Milieu

In de loop van de jaren zeventig en tachtig is het besef gegroeid dat de beperkte belastbaarheid van het milieu (de «milieugebruiksruimte» is niet oneindig) grenzen stelt aan de groeimogelijkheden. Daarmee is economische groei als doelstelling van beleid in het algemeen, maar eveneens als onderdeel van de doelstelling van ontwikkelingsbeleid ter discussie komen te staan. Het begrip «duurzame ontwikkeling» heeft in dit licht de ontwikkelingsdoelstelling fundamenteel veranderd. Het heeft daarmee ook de doelstelling van hulpverlening essentieel veranderd. Human developmentis nog steeds de kern van die doelstelling, maar niet langer zonder ecologische randvoorwaarden. Groei (als onderdeel van die doelstelling) moet duurzaam zijn.

Gezien in het licht van duurzame ontwikkeling als doelstelling van beleid blijkt dat veel van wat op het gebied van ontwikkeling als succesvol werd beoordeeld, minder succesvol is op langere duur. Stuwdammen die economisch rendabel waren, bleken in veel gevallen ernstige ecologische schade aan te richten. Het gebruik van kunstmest, dat de Groene Revolutie mogelijk maakte, bleek in veel landen te leiden tot overbelasting van de beschikbare grond. Veeteeltprojecten bleken te leiden tot ontbossing.

Met name voor ontwikkelingslanden maakt dit alles het streven naar humandevelopmentniet gemakkelijker. UNCED vormde een belangrijke mijlpaal in het formuleren van de consequenties van deze nieuwe inzichten voor de mogelijkheden van economische ontwikkeling. Het vergde een geheel nieuwe manier van denken over ontwikkeling, ook over humandevelopment. Effecten van deze veranderingen in termen van effectiviteit van inspanningen zijn nog niet uitgebreid beschikbaar,

daarvoor is de historie te recent¹. Wel kan gewezen worden op succesvolle inspanningen om ontwikkelingen in positieve richting om te buigen.

De toenemende aandacht voor milieuaspecten in ontwikkelingsbeleid krijgt in het Nederlandse beleid onder andere vorm door alle activiteiten aan een toetsing op milieueffecten te onderwerpen. Daarnaast krijgt milieubeleid, dat is gericht op behoud dan wel herstel van ecologische evenwichten, in het kader van ontwikkelingssamenwerking vooral vorm in drie hoofdaandachtspunten: biodiversiteit, onder meer door het behoud van tropisch regenwoud, energie en klimaat en bevordering van duurzame landbouw.

Energie is een cruciale grondstof voor economische processen. Verbruik van conventionele energiebronnen legt een groot beslag op de milieugebruiksruimte. Als ontwikkelingslanden een met de geïndustrialiseerde landen vergelijkbaar peil van economische ontwikkeling zouden bereiken, met een vergelijkbaar peil van conventionele-energieconsumptie per hoofd, zou de ecologische schade niet te overzien en vooral onomkeerbaar zijn. Alternatieve vormen van energie zijn daarom voor duurzame ontwikkeling van groot belang. Ook hier is integratie van het duurzaamheidsprincipe in bestaand beleid van groot belang. Door Nederland wordt in dit verband veel aandacht besteed aan het bevorderen van de aandacht voor milieuaspecten in projecten en activiteiten van de multilaterale ontwikkelingsorganisaties (het «groenen» van hun beleid). Daarnaast speelt capaciteit in ontwikkelingslanden ook op dit gebied een cruciale rol. Zowel op het gebied van de ontwikkeling van regelgeving als op het gebied van kennisopbouw worden positieve resultaten geboekt (zie box).

Kennisontwikkeling en wetgeving op milieuterrein

In veel Afrikaanse landen ontbreekt het aan de capaciteit om invulling en uitvoering te geven aan een duurzaam energiebeleid. Nederland heeft een initiatief ontwikkeld om in overleg met nationale en regionale autoriteiten op regionaal niveau trainingprogramma’s te ondersteunen op het gebied van rurale energievoorziening, -planning en, in het bijzonder, duurzame vormen van energie. In het programma dat hieruit is voortgekomen werkt een aantal regionale onderwijsinstituten samen met de Southern Africa Development Corporation, het East and Southern Africa Management Instituteen overheden in de regio Zuidelijk Afrika. Vanuit Nederland wordt door de Universiteit Twente ondersteuning gegeven. Hoewel het programma nog maar kort loopt (sinds 1994) kan worden gesteld dat met dit programma een impuls wordt gegeven aan zowel de ontwikkeling van de nodige institutionele capaciteit en verspreiding van kennis op milieuterrein als aan de bevordering van regionale samenwerking.

Een ander voorbeeld van een belangrijke bijdrage die wordt geleverd aan capaciteitsontwikkeling is de ondersteuning van de Ecole de Faunein Kameroen. Het land zelf draagt het grootste deel van de kosten. Nederland steunt de school met een leerkracht, financiële steun voor het instituut en beurzen. De school verzorgt voor de gehele Franstalig-Afrikaanse regio opleidingen op het gebied van ecologische systemen en wildbeheer. Daarmee wordt voor veel landen een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van noodzakelijke capaciteit om ecologische systemen duurzaam te beheren.

Naast capaciteitsontwikkeling is regelgeving een essentieel aspect van het ontwikkelen van duurzaam groeibeleid in ontwikkelingslanden. De FAO en UNEP namen in 1985 het initiatief voor het ontwikkelen voor een code of conductvoor distributie en gebruik van bestrijdingsmiddelen. In dit kader heeft de FAO sinds 1985 18 nationale en 5 (sub) regionale programma’s uitgevoerd, gericht op voorlichting van ontwikkelingslanden over de code of conducten ondersteuning bij de ontwikkeling van geharmoniseerde regelgeving op dit gebied. Sinds 1985 zijn weliswaar geen spectaculaire, maar zeker wel

Jepma,op. cit.

belangrijke resultaten geboekt. In Azië hebben nu vrijwel alle landen wetgeving ontwikkeld op het gebied van gewasbeschermingsmiddelen. In Afrika ontbrak in 1986 in 45% van alle landen dergelijke wetgeving, in 1994 was dat nog 13%. In Latijns-Amerika is het aantal landen waar nog geen wetgeving bestaat op dit gebied in dezelfde periode gehalveerd.

Landbouw is in ontwikkelingseconomieën een cruciale sector, die een relatief groot deel van de werkgelegenheid levert. Reeds eerder werd gewezen op het belang van de landbouw voor de gezondheidssituatie door het bevorderen van de voedselzekerheid. De intensieve landbouw kan echter grote schade aan het milieu toebrengen. De Groene Revolutie bracht, naast de sterke toename van de voedselproduktie, een grote toename van het gebruik van bestrijdingsmiddelen met zich mee. Bevordering van duurzame vormen van landbouw is daarom van groot belang, zowel vanuit ecologisch als vanuit sociaal-economisch oogpunt. De ervaringen met duurzame vormen van gewasbescherming geven aan dat grote vooruitgang mogelijk is. Zo is het in Indonesië mogelijk gebleken in de verbouw van rijst het gebruik van pesticiden met 50% te verminderen bij een groeiende produktieomvang. Een geïntegreerde benadering is ook hier het meest doeltreffend, hetgeen wordt geïllus-treerd door het Eco-employment programmedat in India, mede met Nederlandse steun wordt uitgevoerd (zie box).

Ecologische evenwichten komen door economische ontwikkeling veelal onder zware druk te staan. Duurzame ontwikkeling is ontwikkeling die deze evenwichten intact laat. Bescherming van het regenwoud is een belangrijk voorbeeld van het voorkomen van verstoring van evenwichten en neemt in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid een belangrijke plaats in. Daar waar evenwichten reeds verstoord zijn, kan worden gepoogd deze evenwichten te herstellen.

Eco-employment: sociaal-economische ontwikkeling op duurzame wijze

Het Anantapurdistrict in India (Andhra Pradesh) wordt gekenmerkt door marginale landbouwgronden, langdurige droogten, ongelijke verdeling van land en een grote bevolkingsdruk. Een groot deeel van de bevolking leeft onder de armoedegrens en is hoofdzakelijk op de landbouwsector aangewezen voor het inkomen (80% van de beroepsbevolking is werkzaam in deze sector). Slechts 10% van het district bestaat uit geschikte landbouwgrond. Milieudegradatie is in dit district als gevolg van deze combinatie van ecologische, klimatologsiche en sociaal-economische factoren een groot en dreigend probleem.

Sinds 1989 ondersteunt Nederland mede een project dat zich richt op een geïntegreerde benadering van dit probleem. Op ecologisch gebied wordt gestreefd naar het bevorderen van gebruik van meer duurzame vormen van landbouw en beter bodembeheer en waterconservering. Op sociaal-economisch terrein wordt gestreefd naar verbetering van de inkomenspositie, onder andere door verbetering van spaar- en kredietmogelijkheden.

Uit de evaluatie, die in 1994 van dit programma is uitgevoerd, is naar voren gekomen dat de positie van arme groepen aanzienlijk is verbeterd, onder andere door de sterk verminderde afhankelijkheid van contractarbeid. Met name de inkomenspositie is sterk verbeterd. Er is zelfs sprake van een verdubbeling van inkomen. De voedingssituatie is mede hierdoor verbeterd, hetgeen een positief effect heeft op de gezondheidssituatie. Een belangrijke conclusie die uit dit project kan worden getrokken, is dat een geïntegreerde benadering, met sterke participatie van de doelgroep aan de effecitiviteit heeft bijgedragen.

Conclusies

Uit de beschikbare analyses – zowel macro- als micro-georiënteerd – van effectiviteit van hulpverlening kan geen ondubbelzinnig antwoord worden afgeleid op de vraag of hulp altijd helpt. Daarvoor zijn te veel andere factoren, in binnen- en buitenland, van belang. Daarvoor zijn er ook te veel nevenmotieven die ondubbelzinnige ontwikkelingsdoeleinden overschaduwen, waardoor de effectiviteit geringer is dan gewenst. Het is echter duidelijk dat goede hulp ceteris paribushelpt. Indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan – en vele van die voorwaarden liggen buiten de sfeer van de hulp zelf, doch binnen die van de bredere ontwikkelingssamenwerking – dan kan hulp wel degelijk een belangrijke bijdrage leveren aan het ontwikkelingsproces. Dat is niet alleen in theorie het geval, doch blijkt ook uit de praktijk.

Vaak is hulp niet in een goede vorm gegeven. Vaak ook waren de voorwaarden waaronder de hulp werd verstrekt niet optimaal of contra-produktief. Soms leidde het geven van hulp zelf tot het niet verwezenlijken van die voorwaarden. Maar er zijn uit de ervaringen vele lessen geleerd en ter harte genomen. En het besef van de noodzaak van consistentie van hulp, en coherentie tussen alle onderdelen van de brede internationale (ontwikkelings)samenwerking heeft geleid tot een grotere effectiviteit dan toen de ontwikkelingshulp nog in de kinderschoenen stond.

Beweringen als zou ontwikkelingshulp inherent ineffectief zijn, missen grond. Integendeel, mede dankzij ontwikkelingshulp zijn de keuzemogelijkheden van veel mensen in vele ontwikkelingslanden vergroot. Meer hulp kan ertoe bijdragen dat nog meer mensen daarvan profiteren.

Tenslotte is de aard van de hulpverlening van belang. Hiervoor bestaat geen blauwdruk. De vorm waarin hulp wordt gegeven zal moeten afhangen van de combinatie van factoren met betrekking tot de aard van de problemen in een land of gebied, het door het ontwikkelingsland gevoerde beleid, de externe omstandigheden en de capaciteit van het ontwikkelingsland om effectief ontwikkelingsbeleid uit te voeren. Verschillende situaties vragen om verschillende hulpvormen (programmahulp waar het kan, noodhulp en projecten waar het moet) teneinde de effectiviteit van de totale hulpinspanning zo hoog mogelijk te doen zijn.

• 3. 

  De opmaat tot de herijking van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking

3.1. Verschillen en geschillen geanalyseerd

Het proces van integrale maatschappij-ontwikkeling heeft politieke, economische, sociale, culturele en milieudimensies. Daartussen dient een goed evenwicht te worden gevonden. Waar één ervan wordt veronachtzaamd, wordt het ontwikkelingsproces belemmerd. Ondersteuning van ontwikkelingsprocessen vereist dus het onderkennen van het multidimen-sionale karakter daarvan. Dit inzicht is in de praktijk van bijna vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking geleidelijk gegroeid. Als beleidsterrein is ontwikkelingssamenwerking dan ook voortdurend in beweging, omdat nieuwe inzichten en praktijkervaringen in het beleid verwerkt moeten worden, waarbij bovendien rekening moet worden gehouden met veranderingen in de omgeving, nationaal en internationaal.

Conventional wisdommoet steeds weer ter discussie worden gesteld. Technische hulp is nodig, maar de eenzijdige nadruk die daarop in het ontwikkelingsdenken van de jaren vijftig werd gelegd, miskende het belang van politieke en economische samenwerking op een breed terrein en op voet van gelijkwaardigheid. De wijze waarop in de jaren zestig economische groei werd gepropageerd als de snelste weg naar ontwikkeling, ging ervan uit dat de vruchten van groei min of meer automatisch zouden doorsijpelen naar alle lagen van de bevolking. Niets was minder waar. Bovendien werd de ecologische basis voor duurzame ontwikkeling op vaak onverantwoorde wijze aangetast. De basisbehoeften-strategieë n van de jaren zeventig (die het zicht op het belang van investeringen en van participatie verduisterden) en de aanpassingsprogramma’s van de jaren tachtig (te korte-termijnhorizon, te veel gericht op aanpassing aan externe omstandigheden) vertoonden eveneens tekortkomingen. In tal van beleidsnota’s¹ en in de achtereenvolgende inleidingen op de jaarlijkse Memorie van Toelichting op de Begroting is blijk gegeven de noodzaak van beleidsaanpassing te verstaan. Soms was dit gebaseerd op eigen evaluaties, vaak ook op discussies in internationaal verband.

De internationale ontwikkelingen aan het eind van de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig, gesymboliseerd in de val van de Berlijnse Muur in 1989, vormden de aanleiding voor een nieuwe, grondige, herijking van het Nederlandse ontwikkelings-samenwerkingsbeleid. De gebeurtenissen in Oost-Europa vormden een keerpunt in de internationale verhoudingen. Gevoegd bij de matige successen van de hulpverlening tot dan toe en de gerede twijfel aan de conventional wisdomsuit het verleden, noopten zij tot een herwaardering van het ontwikkelingsvraagstuk, het ontwikkelingsbeleid, de ontwikkelingshulp en de beleidsmatige kaders waarbinnen ontwikkelingssamenwerking gestalte dient te krijgen. De in 1990 verschenen beleidsnota Een wereld van verschil(Tweede Kamer 1990–1991, 21 813, nr 1–2) doet verslag van deze zoektocht naar nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig. De veranderde en veranderende situatie werd in deze nota geanalyseerd aan de hand van van drie ontwikkelingen: de ineenstorting van de communistische wereld, de ecologische dreiging en de toenemende transnationalisering van economische en maatschappelijke processen, ontwikkelingen die het gezicht van de Noord-Zuid verhoudingen aan het begin van de jaren negentig bepaalden.

De veranderingen in de Oost-West verhoudingen symboliseerden vervagende grenzen: de eerste en de tweede wereld stonden niet langer als blokken tegenover elkaar. De derde wereld als blok, voor zover dat concept nog realiteitswaarde had, bestond niet meer. De discussie over de meest gewenste sociaal-economische, politieke en maatschappelijk orde kon weer met argumenten worden gevoerd. Hulpverlening als een vorm van «klantenbinding» (met het daarbij behorende min of meer kritiekloos accepteren van het binnenlands beleid van de ontvangende overheid) behoorde tot het verleden. Overheden konden worden aangesproken op hun binnenlands beleid, op de noodzaak politieke en economische hervormingen door te voeren, prioriteit te geven aan vrijheid en democratie en de mensenrechten te respecteren.

¹ Bijvoorbeeld: Nota betreffende de Nederlandse bijdrage aan het programma der Verenigde Naties, technische hulp aan economisch laagontwikkelde landen, 1950; Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden, 1955; Nota over de hulpverlening aan minder ontwikkelde landen, 1962; Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde landen, 1966; Nota bilaterale ontwikkelingssamenwerking – om de kwaliteit van de Nederlandse hulp 1976; Nota ontwikkelingssamenwerking in wereld-economisch perspectief, 1979; Nota herijking bilaterale samenwerking, 1984.

Met het verdwijnen van de Oost-West rivaliteit zou de kans afnemen op externe manipulatie van lokale of regionale conflicten in de derde wereld. Tegelijkertijd zou verminderde bemoeienis van de supermachten met de ontwikkelingslanden en het wegvallen van de dempende werking die de Oost-West rivaliteit in het verleden soms had op het uitbreken of escaleren van lokale en regionale conflicten, tot een toename daarvan kunnen leiden.

Bovendien schiepen de veranderingen in Centraal en Oost-Europa een nieuw ontwikkelingsprobleem met een daarbij behorende hulpbehoefte, die dreigde te gaan concurreren met de voor «traditionele» ontwikkelingssamenwerking beschikbare financiële middelen. Immers, de landen in de voormalige communistische wereld werden geconfronteerd met een dubbel transformatieproces (de overgang van een autoritair naar een democratisch ingericht politiek en maatschappelijk stelsel en de overgang van een commando-economie naar een meer marktconforme economische ordening) dat zonder externe assistentie niet te volbrengen was.

Tenslotte vervaagde ook de grens tussen Noord en Zuid. Dit begrippenpaar stond jarenlang voor het onderscheid tussen het rijke Noorden en het arme Zuiden, maar was al geruime tijd door de realiteit achterhaald. Rijkdom en armoede zijn niet geografisch bepaald. Bovendien leidt groei zonder aandacht voor verdeling tot armoede en uitsluiting, zowel in ontwikkelde als ontwikkelingslanden.

De aantasting van de basis van economische groei door verstoring van het ecologisch evenwicht leverde grotere risico’sop. Het einde van de wereldwijde bevolkingsgroei was nog lang niet in zicht. Deze toename van het aantal mensen ging gepaard met een gedurige aantasting van de natuurlijke leefomgeving. Ontbossing, woestijnvorming, explosief groeiende steden in met name de ontwikkelingslanden (waarbij basisvoorzieningen als huisvesting, water, onderwijs en werkgelegenheid schromelijk tekortschieten) vormden een regelrechte aanslag op het leefmilieu. Voor het ontwikkelingsproces op nationaal niveau (en dus voor de ontwikkelingssamenwerking) betekenden deze verschijnselen een formidabele uitdaging.

Daarenboven werd de wereldgemeenschap geconfronteerd met een aantal grensoverschrijdende milieuproblemen – klimaatverandering, aantasting van de ozonlaag, verminderde bodemvruchtbaarheid door verzuring en erosie, afnemende kwaliteit van het water, vermindering van de bio-diversiteit – die alleen door internationale samenwerking oplosbaar zijn. De rijke landen, die op een onevenredig deel van de mondiale milieugebruiksruimte beslag leggen, en door hun ontwikkelingsniveau de grootste veroorzakers zijn van de degradatie van het mondiale milieu, dienen hierbij de grootste verantwoordelijkheid te dragen. Ook zouden zij zich moeten bezinnen op het tempo van hun economische groei en de wijze waarop die bereikt wordt: de markt faalt als het gaat om milieuwaarden. Daarom diende, zo werd in de Nota Een wereld van verschil bepleit, voorrang te worden gegeven aan een ecologisch duurzame ontwikkeling, juist ook in het belang van toekomstige generaties.

De toenemende mondialisering van economie en technologie betekende smallere margesvoor nationale overheden om ontwikkelingsprocessen te sturen. De positie van de ontwikkelingslanden op de internationale markt was in de loop van de jaren zeventig en tachtig grondig veranderd. Sommige landen zagen kans aansluiting te vinden bij de wereldmarkt, of stonden op de drempel. Voor andere, vooral de minstontwikkelde landen, leek dat doel verder dan ook. Als reactie op de stagnatie die optrad in een aantal sectoren in de geïndustrialiseerde landen, viel een toename van het protectionisme (feitelijk of vermomd) waar te nemen. Bovendien had het loslaten van het systeem van vaste wisselkoersen (1971) tot een steeds vrijer kapitaalverkeer geleid. Liberalisatie van kapitaalstromen, internationalisering van particuliere produktie en distributie en technologische veranderingen, versnellen de afbraak van traditionele barrières voor handel in goederen en diensten en voor de mobiliteit van mensen en kapitaal.

Wilden de ontwikkelingslanden aansluiting vinden bij de wereldmarkt dan was herstructurering van de nationale economieën vereist, doch niet voldoende. Een gunstige internationale macro-economische omgeving (een zo vrij mogelijk handelsverkeer, stabiele monetaire verhoudingen), is een randvoorwaarde voor de kans op succes van een op sociaal-economische ontwikkeling gericht beleid. Beleidsmatig betekenden deze constateringen dat de nadruk werd gelegd op de versterking en hervorming van de internationale economische orde, onder meer door bevordering van de multilaterale samenwerking, alsmede op een grotere samenhang tussen ontwikkelingshulp enerzijds en het internationale handels- en financiële beleid anderzijds, om aldus een basis te kunnen leggen onder de zo noodzakelijke economische verzelfstandiging van de ontwikkelingslanden.

Armoedebestrijdingwerd in de Nota bestempeld als de hoofddoelstelling van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid in de jaren negentig. Economische aanpassing, meer aandacht voor de werking van markten en de noodzaak van een terugtredende overheid, belangrijke thema’s in het ontwikkelingsdenken, mogen het zicht op armen, als doelgroep van ontwikkelingssamenwerking, niet verduisteren. Grote problemen als bevolkingsdruk en de aantasting van het milieu, kunnen niet duurzaam worden opgelost, zolang één op de vijf aardbewoners in uitzichtloze armoede leeft. Om de vicieuze cirkel van armoede en milieudegradatie te doorbreken moet er worden geïnvesteerd in mensen, om hun produktief vermogen te versterken. Naast de voorziening in basisbehoeften, verdienen onderwijs en werkgelegenheid hoge prioriteit. De keuze voor een dergelijk beleid zal primair door de overheid van het betrokken land zelf gemaakt moeten worden.

Tegen de achtergrond van de veranderde en veranderende wereld en uitgaande van de prioriteit voor duurzame armoedebestrijding werd in de Nota gekozen voor armoedebestrijding van onderop: ontwikkeling van, voor en door mensen zelf. Deze keuze werd vervolgens, regionaal gedifferentieerd, op hoofdlijnen uitgewerkt voor een groot aantal beleidsterreinen die voor ontwikkelingssamenwerking relevant zijn zoals: plattelandsontwikkeling, stedelijke armoedebestrijding, gezondheidszorg, institutionele maatschappij-opbouw, onderwijs en cultuur. Zeer veel nadruk werd gelegd op de versterking van de fysieke, economische, sociaal-politieke en culturele autonomie van vrouwen. Ook werden lijnen uitgezet met betrekking tot de kanalen waarlangs hulp zou worden verleend (bilateraal, multilateraal, particulier, commercieel), de vormen van hulp (projecten, programma’s, betalingsbalanssteun, voedselhulp, noodhulp, etcetera) alsmede voor de organisatie en het beheer, gericht op kwaliteitsverbetering.

Vanaf de publicatie van de nota Een wereld van verschilis op systematische wijze gewerkt aan de tenuitvoerlegging van de daarin geformuleerde beleidsvoornemens. De operationalisering van het beleid kreeg gestalte in landen- en regiobeleidsplannen. Het sector- en themabeleid werd geconcretiseerd in de diverse sector- en themabeleidsdocumenten terwijl de professionaliteit van het uitvoerende apparaat verder werd vergroot door uitbreiding van het aantal sectordeskundigen op het departement en op de ambassades. Er werd een «ontwikkelingstoets» ontworpen, als instrument om voorgenomen interventies te kunnen toetsen op verwacht-bare gevolgen voor het milieu, de positie van vrouwen en armoedebestrijding.

De behandeling van een drietal thema’s waarbij beleidsvernieuwing een belangrijke rol speelt, werd ondergebracht in speciale programma’s (aanvankelijk speerpuntprogramma’s genoemd) waarbinnen beleidsvoorbereiding, beleidsformulering, instrumentontwikkeling en (organisatie van de) uitvoering met betrekking tot die thema’s organisatorisch samenkwamen. Het betrof hier beleid en uitvoering met betrekking tot milieu en ontwikkeling, vrouwen en ontwikkeling en stedelijke armoede- bestrijding. Omdat beleidsvernieuwing mede op basis van onderzoek moet plaatsvinden werd het thema «onderzoek» op dezelfde wijze georganiseerd.

De betrokkenheid van ontwikkelingssamenwerking bij het opvangen van de gevolgen van de gebeurtenissen in Oost-Europa kreeg gestalte in het West-Oost-Zuid-programma. Aanvankelijk lag het accent bij dit WOZ-programma sterk op het compenseren van individuele ontwikkelingslanden voor de plotselinge, drastische vermindering van hulp uit de voormalige Oostbloklanden en het (mede)financieren van doorlopende of nieuwe activiteiten van die landen (zowel van de centrale overheid als van lagere overheden of particuliere organisaties) ten behoeve van ontwikkelingslanden (de zogenoemde trilaterale component). Inmiddels is het een volwaardig ontwikkelingssamenwerkingsprogramma geworden, waarbinnen de nadruk steeds meer komt te liggen op ondersteuning van transformatieprocessen in die Oosteuropese en Westaziatische landen die, voor wat betreft hun algemeen niveau van ontwikkeling, als ontwikkelingslanden worden, of kunnen worden, beschouwd. Om beter greep te krijgen op de problematiek van controle en beheer, werd een controlling-organisatie opgebouwd. Inspanningen op dit terrein leidden er onder meer toe dat over de jaren 1993 en 1994 door de departementale accountantsdienst een goedkeurende verklaring kon worden afgegeven.

Snelle en ingrijpende internationale ontwikkelingen sedert het uitbrengen van de nota Een wereld van verschildeden de behoefte ontstaan aan een nieuwe bestandsopname. Was de daarin beschreven analyse nog juist en waren de daarop gebaseerde beleidsuitgangspunten nog volledig adequaat? De nota Een wereld in geschil(Tweede Kamer 1993–1994, 23 408, nrs 1 en 2) ging op deze vragen in.

Het moeizame proces van totstandkoming van een andere internationale orde in het post-koude oorlog tijdperk bleek met meer wanorde en instabiliteit gepaard te gaan, dan aanvankelijk was voorzien of gehoopt. Diverse, tijdens de koude oorlog onderdrukte, conflicten, veelal te maken hebbend met slechte sociaal-economische ontwikkeling, politieke, etnische of religieuze tegenstellingen en nationalistische tendenzen, gaven aanleiding tot gewapende strijd, vooral binnen landen. Midden- en Oost-Europa, met als tragisch dieptepunt het geweldadig uiteenvallen van Joegoslavie¨, en Afrika bleken bijzonder gevoelig voor deze ontwikkeling. Hoewel de Verenigde Staten, door een combinatie van politieke, economische, militaire en culturele factoren, in de nieuwe situatie wel de enige mogendheid leken te zijn om mondiaal een leidende rol te spelen, sprak het niet vanzelf dat zij deze rol ook daadwerkelijk op zich zouden nemen. Bovendien bood het verdwijnen van de polarisatie tussen de supermachten nieuwe mogelijkheden voor het versterken van de rol van de Verenigde Naties, die actief dienden te worden nagestreefd.

Duidelijk was, dat ontwikkelingssamenwerking niet alleen instrumenteel diende te zijn in het bevorderen van een rechtvaardiger internationale orde, maar, om daarin effectief te kunnen zijn, ook in het voorkomen van wanorde. Ontwikkeling kan niet tot stand komen in een situatie van instabiliteit. Ontwikkelingssamenwerking kan, behalve via armoedebestrijding, op tenminste nog twee manieren een bijdrage leveren aan het bevorderen of herstellen van stabiliteit in landen en daarmee aan het creëren van een belangrijke basisvoorwaarde voor het tot stand brengen, of in stand houden, van een proces van sociaal-economische groei. In situaties van dreigende of uitgebroken conflicten dienen activiteiten op het gebied van conflictpreventie, het voorkomen van escalatie, het naderbij brengen van vreedzame oplossing, gevolgd door post-conflict rehabilitatie, te worden ontwikkeld en ondersteund. Ook het verlenen van noodhulp aan de getroffen bevolking behoort tot deze categorie. De andere weg loopt via het bevorderen van behoorlijk bestuur en een op participatie gerichte maatschappij-structuur (in de ontwikkelingsdiscussie tezamen gewoonlijk aangeduid met het begrip good governance).

In 1992 had de milieutop in Rio de Janeiro plaatsgevonden, waar ondermeer het beginsel was aanvaard dat in de voorziening van behoeften van de huidige generatie rekening moet worden gehouden met die van de volgende: ontwikkeling moet duurzaam zijn. Vergaande nationale beleidsombuigingen en versterkte internationale samenwerking zijn nodig. De bevolkingsgroei moet worden teruggebracht, economische groei moet een andere inhoud krijgen, de rijke landen moeten hun beslag op natuurlijke hulpbronnen verminderen. De Nota werkte de consequenties van «Agenda 21» (zoals het slotdocument van de conferentie werd genoemd) uit voor het beleid op een aantal deelterreinen: handel en milieu, het klimaat, biologische diversiteit en bossen, duurzaam landgebruik, water en bevolking.

De onderlinge vervlechting van de landen in de wereld, die te zien is op gebieden als handel, investeringen, technologie maar ook bijvoorbeeld op terreinen als milieu en migratie, verkleint de ruimte om nationaal beleid te voeren. De noodzaak tot internationale samenwerking, regionaal of mondiaal, met het oogmerk om voor grensoverschrijdende problemen ook gezamenlijke oplossingen te formuleren, neemt alleen maar toe. Daarbij moet ook de interdependentie tussen deze terreinen niet uit het oog worden verloren. Regionale samenwerking kan voor alle deelnemers profijtelijke resultaten opleveren, doch mag niet tot opdeling van de wereld in naar buiten afgesloten en elkaar bestrijdende handelsblokken leiden. Migratie is een transnationaal proces dat zich niet door nationaal beleid laat beteugelen, maar dat internationaal alleen met kans op succes kan worden ingedamd als de fundamentele oorzaken worden aangepakt: economische ongelijkheid, politieke instabiliteit, schending van mensenrechten. De uitdaging voor de internationale gemeenschap is de bestaande ordening aan te passen en te versterken en waar nodig nieuwe ordening aan te brengen in deze transnationale processen.

Met betrekking tot armoede en armoedebestrijding bouwde de Nota voort op de analyse uit Een wereld van verschil. In steeds meer ontwikkelingslanden is armoede een vraagstuk van interne verdeling geworden. Er is minder sprake van gedeelde nationale armoede. Specifieke groepen (ouderen, vrouwen, kinderen) blijken ook waar de welvaart toeneemt, daarvan niet of nauwelijks te profiteren. Ontwikkelingslanden zullen economische groei moeten combineren met armoedebestrijding om tweedeling van hun samenleving door uitsluiting van arme mensen en groepen tegen te gaan.

De Nota formuleerde een aantal belangrijke aandachtsgebieden, deels in aanvulling op, deels als aanscherping van bestaande doelstellingen:

– bijdragen aan de bevordering van vrede en het tegengaan van gewelddadige conflicten, ook van een niet-economisch karakter, zowel tussen als binnen samenlevingen

– herverdeling van de mondiale milieugebruiksruimte

– verlaging van de bevolkingsgroei in de wereld

– het wegnemen van de oorzaken van migratie en het goed begeleiden en opvangen van migratiestromen

– het ondersteunen van politieke en economische transformatieprocessen

– het verbinden van gerichte armoedebestrijding met het verkleinen van economische ongelijkheid binnen landen

Het veranderende aanzien van het ontwikkelingsvraagstuk, gevoegd bij de al langer levende vraag of de Nederlandse hulpverlening niet te veel versnipperd was geraakt over een te groot aantal landen, leidde tot een herziening van de lijst van landen waarmee Nederland ontwikkelingssamenwerkingsrelaties onderhoudt. De landenlijst werd verdeeld in vier categorieën: reguliere samenwerkingslanden, landen waarmee een duurzaam ontwikkelingsverdrag is gesloten, landen in conflict en rehabilitatie en landen in transitie. Met landen in de de eerste twee categorieën worden langdurige, gediversifieerde, relaties aangegaan of voortgezet. De samenwerking met landen uit de andere twee categorieën is van kortere duur en de hulp wordt uitsluitend ingezet ter verlichting van de specifieke problemen die de landen in deze groepen kenmerken. Nieuwe uitdagingen vragen (aanvullende) financiële middelen. Om te voorkomen dat de «traditionele» ontwikkelingssamenwerking als gevolg van de verbreding van de thematiek zou worden uitgehold, onderstreepte de nota het belang van een herijking van de norm. Daarbij zou met name de mogelijkheid moeten worden onderzocht om te komen tot een brede norm voor de jaarlijkse Nederlandse uitgaven voor internationale samenwerking: ontwikkelingshulp plus internationaal milieubeleid plus vredesoperaties in ontwikkelingslanden plus de opvang van asielzoekers plus hulp aan Midden- en Oost-Europa plus de traditionele non-ODA activiteiten.

Tenslotte bevatte de Nota een pleidooi voor «ontschotting» van de ontwikkelings-samenwerking teneinde tegemoet te kunnen komen aan de groeiende behoefte van afstemming en integratie van beleid, niet slechts tussen ontwikkelingssamenwerking en internationaal economisch beleid maar vooral tussen ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid. Naast de hervorming van de internationale economische orde, moet ook de internationale rechtsorde worden hervormd en versterkt en de internationale politieke besluitvorming effectiever worden gemaakt en aangepast aan nieuwe verhoudingen.

In retrospectief kan worden vastgesteld dat de nota’s Een wereld van verschilen (met name) Een wereld in geschileen opmaat vormden tot de brede herijkingsoperatie, die in het parlementaire jaar 1994–1995 heeft plaats gevonden.

3.2. Evaluaties van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking: resultaten en terugkoppeling

Ontwikkelingssamenwerking is zonder twijfel het meest intensief geëvalueerde terrein van overheidsbeleid. Sinds jaar en dag worden de resultaten van afzonderlijke projecten en programma’s tussentijds en bij afsluiting onderzocht. De uitkomst van dit onderzoek wordt betrokken in de besluitvorming over het al dan niet in aangepaste vorm voortzetten van de activiteit. Bovendien vormen deze afzonderlijke evaluaties leermomenten in het hulpverleningsbeleid in het algemeen. Zo kunnen uit een groot aantal afzonderlijke projectevaluaties conclusies worden getrokken voor het algemeen beleid in een sector of in een regio.

Daarnaast houdt de onafhankelijke Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV) zich bezig met het meer systematisch in kaart brengen van effecten van hulpinspanningen. De IOV werd in 1977 per ministeriële beschikking ingesteld. Sedertdien werden 263 rapporten uitgebracht. Aanvankelijk hield de Inspectie zich vooral bezig met individuele projecten. In de loop van de jaren tachtig verschoof het accent naar evaluaties gericht op samenhangende programma’s, thema’s, sectoren en regio’s. Voorbeelden zijn de studies naar het sectorprogramma plattelandsontwikkeling, het gemengde-kredietenprogramma, de importsteun en het voedselhulpprogramma. Themastudies werden gemaakt van aspecten van organisatie en beheer, zoals uitbesteding en evaluatie en monitoring van hulpactiviteiten. Andere voorbeelden van bredere studies zijn de evaluatie van milieu-effecten van ontwikkelingssamenwerking en een studie betreffende de steun aan kleinschalige industriële ondernemingen op het platteland. Regionale ontwikkelingsprogramma’s werden geëva-lueerd in Aceh (Indonesie¨) en de Western Province (Zambia). Tot aan 1990 ging het altijd om deelstudies. Sedertdien is ook de mogelijkheid geopend de totale Nederlandse hulp aan een land op haar mérites te bezien. Zo werden in 1994 vier onderzoeksrapporten gepubliceerd met een nationale invalshoek: de landenstudies India, Mali en Tanzania, en een rapport over de noodhulp in Somalië. Inmiddels zijn dergelijke landenstudies nu ook gestart betreffende de Nederlandse hulp aan Egypte, Bangladesh en Bolivia.

Naarmate de studies van de IOV breder van opzet werden, boden zij meer algemene conclusies die in beleidsaanbevelingen konden worden vertaald. Vandaar de in recente jaren gegroeide praktijk om IOV-studies te laten volgen door een Beleidsreactie,waarin de verantwoordelijke minister kenbaar maakt welke gevolgtrekkingen hij verbindt aan de uitkomsten van de studie. Op deze wijze wordt op beleidsniveau geleerd van in het veld geconstateerde tekortkomingen. Bovendien wordt het beleid aldus meer transparant gemaakt, in die zin dat rekenschap wordt gegeven van denkbare en voorgenomen veranderingen in beleid. Dat het beleidsterrein van ontwikkelingssamenwerking hierdoor – wellicht meer dan andere beleidsterreinen – kwetsbaar is voor kritiek, is steeds beschouwd als een onvermijdelijke prijs die voor onafhankelijke inspectie en transparant beleid moet worden betaald.

Hoewel de diverse studies die de IOV sedert haar oprichting heeft uitgebracht zeer ongelijksoortig zijn naar aard en onderwerp, is het mogelijk om een samenvatting te geven van hoofdbevindingen aangaande centrale beleidsonderwerpen. Deze samenvatting wordt hierna gegeven, waarbij wij ons beperken tot de rapporten die verschenen zijn sedert 1983. De rapporten van voor 1983 blijven buiten beschouwing, aangezien deze veelal betrekking hebben op individuele projecten die reeds lang zijn beëindigd of op beleid dat grondig is vernieuwd. Dat neemt uiteraard niet weg, dat ontwikkelingssamenwerking als leerproces wortels heeft die verder reiken dan het genoemde jaartal.

De algemene beleidsoriëntatie

Over de hoofddoelstellingen van het Nederlandse beleid voor ontwikkelings-samenwerking bestond in de voorbije twaalf jaar consensus: armoedebestrijding en economische verzelfstandiging vormen de basis van het gevoerde beleid. De thema’s milieuen vrouwen en ontwikkelinghebben zich binnen dit beleid geleidelijk een niet meer weg te denken plaats verworven.

Mede onder invloed van evaluaties en onderzoek zijn zowel in internationaal verband als binnen het Nederlandse beleid sub-doelstellingen, thema’s, sectoren en strategieën geformuleerd. De complexiteit van ontwikkelingsprocessen heeft bijgedragen aan het wijdvertakte karakter van ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Terecht is er door de IOV wel op gewezen, dat de accumulatie van beleidsopties en activiteiten een probleem vormt voor hulpontvangende overheden in ontwikkelingslanden.

In de afgelopen decennia zijn verschillende keren maatregelen genomen om de consistentie en samenhang van het bilaterale beleid te bevorderen. Deze hingen deels samen met het verschijnen van IOV-studies, deels vloeiden zij voort uit dezelfde constateringen gedaan in de praktijk. Zo werd in de jaren zeventig een beperkte groep landen aangewezen waarop een belangrijk deel van de hulp zich zou concentreren. De bedoeling hiervan was versnippering tegen te gaan en de kwaliteit van de hulp te verbeteren. Met een aantal landen is inmiddels meer dan 25 jaar samengewerkt. Met ingang van 1984 zijn formele middellange-termijnplannen geschreven voor elk van de landen in deze groep. Bovendien is in de tweede helft van de jaren tachtig gekozen voor een benadering van deze landen in een (sub-)regionale context om aldus meer consistentie aan te brengen tussen het beleid ten aanzien van landen in dezelfde regio. Tenslotte werd na 1989 binnen al deze landen een regionale en sectorale concentratie van de activiteiten ingevoerd.

Mede naar aanleiding van IOV-rapporten is de laatste tien jaar een twintigtal sectoren themabeleidsdocumenten uitgebracht. Deze zijn bedoeld om opgedane kennis en ervaring te systematiseren en terug te koppelen naar nieuw, beter beleid.

Aanbevelingen van de Inspectie ter verhoging van de concentratie, de duurzaamheid en de kwaliteit van de hulp zijn verder ter harte genomen door sedert het begin van de jaren negentig de nadruk te leggen op principes van goed bestuur in ontwikkelingslanden als een van de voorwaarden voor het welslagen van ontwikkelingsbeleid. De laatste jaren worden tevens participatie en ownershipvan de bilaterale hulp sterk benadrukt. Hoewel dit op korte termijn soms efficiëntieverlies lijkt in te houden, wordt veel gewonnen op de langere termijn.

Samenhang en consistentie zijn de afgelopen jaren ook bevorderd door de invoering van de Ontwikkelingstoets, een uniform, helder beoordelingssysteem waaraan alle hulpactiviteiten worden getoetst voordat zij in uitvoering worden genomen. Dit systeem kijkt naar sleutelaspecten als armoede, vrouwen en milieu, haalbaarheid en duurzaamheid en daarnaast naar aspecten van controle en beheer. Deze geïntegreerde toets diende ter vervanging van een aantal losse toetsen naast elkaar. Dit heeft de transparatie en de consistentie voor de besluitvorming bevorderd.

Armoedebestrijding

De Inspectie heeft vastgesteld, dat in projecten die op armoedebestrijding gericht zijn redelijke tot goede resultaten zijn behaald, met name door ondersteuning van produktie-georiënteerde en op inkomens-verhoging gerichte activiteiten. Hierbij was de toegang van arme groepen tot produktieve hulpbronnen een belangrijke voorwaarde voor succes. Van grote invloed op de resultaten was ook de gekozen benadering. Getuige de evaluaties van de sectoren veehouderij, plattelandsontwikkeling, gezondheidszorg en drinkwater blijken projecten met de volgende kenmerken relatief vaker succesvol te zijn: kleinschalig; op één sector gericht; met een grote mate van onderlinge samenhang; zorgvuldig afgestemd op een duidelijk geïdentificeerde doelgroep en op de lokale omstandigheden; met technologische innovaties die leiden tot produktiviteitsverhoging en een verbetering van het inkomen van kleine producenten.

De IOV-studie uit 1991 over de effectiviteit van het sectorprogramma voor plattelandsontwikkelingwees uit dat de helft van de bestudeerde projekten succesvol was geweest. De samenhang van het bilaterale armoedebestrijdingsbeleid was echter niet bevorderd door de instelling van een apart programma. Het programma werd daarom als afzonderlijk activiteitencluster opgeheven en de lopende activiteiten werden geïnte- greerd in andere bestaande programma’s, die daartoe ook personeelsmatig werden versterkt. Nader onderzoek over de follow-up van de IOV-studie gedurende de laatste vier jaar wijst uit dat het rapport in belangrijke mate bijdroeg aan de huidige aandacht voor de procesmatige benadering als methode voor een betere projektuitvoering. Ook leidde de studie tot een betere formulering en advisering met betrekking tot plattelandsontwikkelingsprojekten, onder andere door stelselmatige benadrukking van het belang van inkomensgenererende activiteiten, participatie van doelgroepen en van de noodzaak tot samenhang van activiteiten binnen een sector. Het belang van contextanalyses werd, mede als gevolg van de IOV-studie, beter onderkend.

Een goed resultaat werd ook geboekt in de gezondheidssector, waarover twee IOV-studies uitkwamen, nadat de aandacht op basis van eerdere bevindingen was verlegd van ziekenhuisgezondheidszorg naar eerstelijnsgezondheidszorg. Verlegging van het accent van curatieve naar preventieve eerstelijnszorg zou, zoals IOV constateerde, nog een verdere verbetering hebben betekend, ware het niet dat overheid en bevolking in ontvangende landen hieraan in de praktijk vaak minder prioriteit blijken te geven.

Een gematigd succesvol (India) tot teleurstellend (Tanzania) resultaat werd volgens de IOV geboekt in de drinkwaterprojekten, nadat daarin op basis van eerdere ervaringen al een meer geïntegreerde en procesmatige aanpak was geïntroduceerd. Juist op drinkwatergebied is de hulpbehoefte in veel landen groot en urgent. Nederland besteedt ongeveer f 125 miljoen per jaar in deze sector, naast wat multilateraal wordt gefinancierd via bijdragen aan internationale organisaties. Nader onderzoek wees uit dat de IOV-bevindingen leidden tot een betere identificatie en beoordeling van nieuwe activiteiten op aspecten als institutionele, technische en financiële duurzaamheid en participatie van de gebruikers, met name van vrouwen (DAC/WID criteria). Veel drinkwater- en sanitatieprojekten kennen nu een institutionele component. Deze wordt steeds belangrijker. Lokaal onderzoek, adequate tariefstelling en het streven naar kostendekkende exploitatie, hebben naar aanleiding van de IOV-bevindingen eveneens grotere nadruk gekregen. Herstructurering van bestaande instituties tot efficiënte, autonome, klantgerichte organisaties is echter soms een knelpunt gebleven, omdat het sectorbeleid van sommige landen door politieke overwegingen wordt beïnvloed.

Een andere belangrijke evaluatie van het sectorbeleid was het rundveehouderij-rapport van de IOV van 1987. Dit rapport stelde destijds een belangrijke, succesvolle herorië ntatie van het hulpbeleid in deze sector vast. Het accent was eind jaren zeventig, begin jaren tachtig verlegd van vee-importen en grootschalige bedrijvigheid naar kleinschalige melkveehouderij op gemengde bedrijven, ingebed in de lokale situatie, met een grote mate van participatie. De betekenis van veehouderij voor vrouwen was een belangrijk aandachtspunt geworden. Voorlichting en training, contextanalyse, milieuaspecten, ondersteunende diensten e.d. kregen eveneens meer aandacht. In 1991 verscheen een sectorbeleidsdocument waarin veehouderij-activiteiten in de vier belangrijkste agro-ecologische zones aan de orde komen: tropische hooglanden, dunbevolkte respectievelijk dichtbevolkte semi-aride gebieden en (sub)humide gebieden. Deze vormen thans de belangrijkste leidraad op het gebied van veehouderij. In 1994 werden wereldwijd 96 veeteeltactiviteiten met een totale waarde van f 248 miljoen gesteund.

Het effect van multisectorale streekontwikkelingsprogramma’swas volgens de IOV tot 1991 in het algemeen teleurstellend. Gewezen werd op tekortschietende probleemanalyses en te brede scala’s van activiteiten.

Ook waren volgens de inspectie regio’s gekozen met een te gering ontwikkelingspotentieel en is gewerkt in een te ongunstige macrobeleidsomgeving. Inmiddels was reeds in toenemende mate een benadering toegepast, gebaseerd op een brede contextanalyse, waarbij de aanpak van de sectoren binnen de gekozen regio’s werden gericht op sociale basisvoorwaarden en produktie- en inkomsenverhoging in directe samenwerking met de betrokken doelgroeporganisaties. Bovendien werden aan deze per district opgestelde geïntegreerde rurale ontwikkelingsprogramma’s institutionele componenten toegevoegd en werd gekozen voor de zogeheten procesbenadering (zie paragraaf 4.3). Een dergelijke aanpak is niet afhankelijk van het fysieke ontwikkelingspotentieel van de regio. Het kan uit ontwikkelingsoverwegingen zelfs aanbeveling verdienen te kiezen voor marginale gebieden met een geringer ontwikkelingspotentieel. Bovendien hoeft het welslagen van deze programma’s niet afhankelijk te zijn van het macro-economische beleid van de regering van het desbetreffende land. Het kan zelfs aanbeveling verdienen juist wanneer dit macrobeleid minder doeltreffend is, te kiezen voor beleidsondersteuning op meso- of regionaal niveau.

Een geslaagd voorbeeld van armoedebestrijding in een bepaald gebied, waarin wel aan bovenomschreven voorwaarden is voldaan, wordt beschreven in het IOV-rapport van 1992 over de rijstcultuur in Mali door het Office du Niger. De IOV-studie vond plaats kort voor de derde fase van dit in 1979 begonnen projekt van start ging. De IOV-bevindingen konden zodoende in de besluitvorming worden betrokken, hetgeen consequenties had voor de Nederlandse participatie in de herstructurering van het Office du Niger. Toen deze participatie was zekergesteld, konden ook de overige IOV-aanbevelingen worden geïntegreerd, onder andere met betrekking tot versterking van boerenorganisaties, sociaal-economische differentiatie van de bevolking, waaronder vrouwen, milieubescherming, duurzaamheid, controle en kosten/baten analyses.

Over sectorale begrotingssteunals instrument voor directe armoedebestrijding is de Inspectie, op grond van een uitgevoerde evaluatie, voorshands negatief. Dit aspect is tot nu toe alleen onderzocht in het India-programma, waar uitvoeringsproblemen bestonden. Conceptueel is begrotingssteun volgens de Inspectie interessant, in gevallen waar de ontvangststructuur relatief zwak is voor de verlening van programmahulp en geen volledige beleidsovereenstemming bestaat. Een goede analyse van de beleidsomgeving alsmede monitoringvan de uitvoering zijn dan van groot belang. De uitwerking van het beleid in concrete aandachtspunten bij beoordeling en uitvoering wordt momenteel in een handleiding vastgelegd. Deze handleiding bevat specifieke aanwijzingen om in landen macro- en sectoraal beleid in kaart te brengen. Voorts geeft de handleiding indicaties voor de formulering van voorstellen en het opstellen van ijkpunten voor het volgen van de voortgang van sectorale begrotings-steun.

Stimulerend macro-economisch en sociaal overheidsbeleid is, zo blijkt uit de IOV-evaluaties, veelal een noodzakelijke voorwaarde voor duurzaamheid van behaalde resultaten en daarmee voor succes op langere termijn. De beleidsomgevingwaarbinnen de directe armoedebestrijding plaatsvindt is de laatste jaren steeds vaker onderwerp van gesprek in een veelheid van fora: consortia en consultatieve groepen, het bilaterale beleidsoverleg, lokaal donoroverleg e.d. De recente IOV-landenevaluaties betreffende de hulp aan India, Mali en Tanzania zijn besproken met de landen zelf. Directe armoedebestrijding krijgt een belangrijke plaats in het beleid voor deze landen. De voornaamste aanpassingen op dit gebied voor India zijn: een grotere geografische concentratie, grotere samenhang in de activiteiten en meer participatie van de doelgroepen, onder andere door een procesmatige benadering. Er zal tevens meer aandacht uitgaan naar begrotingssteun en maatregelen die de negatieve gevolgen van de economische aanpassing voor de armsten mitigeren. Meer van het programma zal worden gedelegeerd. Voor Mali zal de duurzaamheid van de resultaten van de hulp meer aandacht krijgen, met name door de bevolking nauwer bij de eigen ontwikkeling te betrekken. Ook zal meer aandacht uitgaan naar gebruik van programmafinancieringen en cofinancieringen met multilaterale en niet-goevernementele organisaties. Voor Tanzania zal meer aandacht uitgaan naar stimulering van produk-tieve activiteiten ter verbetering van de inkomenspositie van de plattelandsbevolking. Daarnaast zal verbetering van het basisonderwijs en de basisgezondheidszorg een belangrijker plaats krijgen. De Nederlandse bijdrage zal bij voorkeur via begrotingssteun dan wel multilaterale cofinancieringen beschikbaar worden gesteld.

Economische verzelfstandiging

Gemeten naar financiële omvang was importsteunde belangrijkste hulpvorm gericht op de bevordering van economische verzelfstandiging van hulpontvangende landen. De doeltreffendheid van importsteun blijkt vooral af te hangen van:

– het sociaal-economisch beleid van het ontvangende land;

– de kwaliteit van de ontvangststructuur. Dit laatste omvat de kwaliteit van het overheidsapparaat en de technische en beheersexpertise van de uitvoerende lokale organisatie.

IOV constateerde in haar landenevaluatie-rapporten dat de importsteun aan Mali en Tanzania positief bijdroeg aan de herstructurering van de economie. Soms echter, werden beleidsaanpassingen er geheel of ten dele door uitgesteld. De politieke acceptatie van structureel aanpassingsbeleid, hoewel dat nog steeds niet onomstreden is, is vooral sinds 1989 groter geworden en beter bespreekbaar in de beleidsdialoog met de ontvangende landen. In de nieuwe landenbeleidsplannen zullen de voornemens met betrekking tot importsteun voor de komende periode worden vastgelegd. Er is onlangs tevens een Handleiding Programmahulp uitgebracht, waarin regels en praktijken worden gegeven voor een betere vormgeving, toetsing en uitvoering van de importsteun.

Andere middelen ten dienste van het streven naar economische verzelfstandiging zijn kapitaalinvesteringsprojecten en materiaalleveranties. Hier blijkt de doeltreffendheid van de hulp in sterke mate af te hangen van:

– de behoefte aan geboden ondersteuning (met andere woorden: aanbodgestuurde hulp is minder doeltreffend);

– de inbedding van de hulp in de gehele sector of bedrijfstak;

– de kwaliteit van de ontvangststructuur.

De kapitaalsinvesteringen in India bleken vrij effectief. De kapitaalsinvesteringen in Tanzania werden daarentegen negatief door IOV beoordeeld, met name voor wat betreft de projekten in de jaren zeventig. In de jaren tachtig trad hier volgens IOV verbetering op door een sectorale, meer flexibele aanpak. De laatste grote kapitaalsinvesteringen zijn toen uitgefaseerd. Sinds de tweede helft van de jaren tachtig worden in Tanzania alleen nog kleinschalige, meer op produktie gerichte kapitaalsinvesteringen geëntameerd. In India is, mede op basis van het IOV-oordeel, met deze investeringen voortgegaan.

Kapitaalsinvesteringen via het gemengde kredietenprogramma, later het ORET-programma, waarover IOV in 1990 kritisch rapporteerde, werden de laatste jaren aan stringentere regels onderworpen, niet alleen in het kader van de zogenoemde Helsinki-afspraken ter beperking van het concurrentievervalsende karakter van dergelijke exportfinancieringen, maar ook door een strengere toetsing op milieu-effecten en economische haalbaarheid. Commercieel haalbare projekten worden niet meer gefinancierd.

Uit de evaluaties blijkt dat aan een kwalitatief goede ontvangststructuur kan worden bijgedragen door technische assistentie, mits intensieve aandacht gegeven wordt aan training op het gebied van technische vaardigheden en management. De IOV-studies naar de technische assistentie zijn merendeels recent. De technische assistentie, vooral onderzocht in Sub-Sahara Afrika, werd in het algemeen positief beoordeeld, met uitzondering van staftraining in onderwijsinstellingen en training van counterpartsdoor uitgezonden deskundigen. Het is evident dat de problemen met de trainingen, die ten nauwste samenhangen met de economische crisis en de structurele aanpassingsprogramma’s, door verloop van staf en absenteïsme als gevolg van de daling van de salarissen van overheidspersoneel, slechts op termijn oplosbaar zijn, met name in Sub-Sahara Afrika.

De technische assistentie in het kader van het Flood Action Plan(FAP) in Bangladesh, waarover IOV in 1993 rapporteerde, bleek met name zeer gebaat bij de richtlijnen voor bevolkingsparticipatie en lokaal onderhoud en beheer en met de integrale aanpak van constructie en milieu, die ook onderdeel is van het FAP als geheel. De IOV-studie was, zowel voor de Flood Plan CoordinationOrganisationals voor het donoroverleg, richtinggevend voor de verbetering van de kwaliteit van de civiele werken, de organisatorische opzet, het milieu en de participatie van de lokale bevolking. Mede door de IOV-studie zijn de gesprekken tussen donors onderling en met de Bangladeshi autoriteiten eenduidiger geworden. Door internationale NGO’s wordt de IOV-studie gezien als een belangrijke, onafhankelijke, bijdrage aan de meningsvorming over het FAP.

In het beleid dat in de komende jaren met betrekking tot India, Mali en Tanzania zal worden gevoerd, zullen de bevindingen van de inspectie worden verwerkt. Voor India betekent dit onder andere dat, onder voorbehoud van instemming met het gevoerde sociaal-economische beleid, meer aandacht zal uitgaan naar schuldverlichting. De watertransportsector zal tevens een belangrijke plaats blijven innemen. Voor Mali zal gestreefd worden naar een ruimer gebruik van uitvoeringsmodaliteiten waarbij het beheer in handen is van de ontvanger. Daartoe zal onder andere meer institutionele steun worden geboden, terwijl ook de monitoringcapaciteit zal worden versterkt. De marktgerichte landbouw en de particuliere produktiesector, maar ook de sociale sectoren, zullen in het kader van het SAP de nodige aandacht krijgen. Voor Tanzania zal bij voorkeur programmahulp worden verleend – in de vorm van begrotings-steun, invoersteun, schuldverlichting etcetera – mits er voldoende overeenstemming bestaat over het gevoerde sociaal-economische beleid. Parallel hieraan zullen activiteiten worden gesteund gericht op versterking van de lokale institutionele capaciteit. Ook zal steun worden verleend aan enkele sector-geö rienteerde programma’s. Er zal zoveel mogelijk gewerkt worden via de financiële hulpprocedure.

Resultaten voor het milieu

Binnen het Nederlandse ontwikkelingsbeleid heeft milieuzich ontwikkeld van een afzonderlijke sector van hulpverlening tot een centraal aandachtspunt. Thans worden alle activiteiten vooraf getoetst op hun effecten voor de natuurlijke leefomgeving. Milieuschade als gevolg van bilaterale projecten is in IOV-studies nauwelijks aangetroffen. In het algemeen blijkt de kans op aanwijsbare positieve resultaten op milieugebied het grootst wanneer specifieke milieu-activiteiten expliciet als een component van projecten met een bredere doelstelling zijn opgenomen. Soms moet de moeilijke afweging worden gemaakt, in hoeverre milieuschade binnen een beperkt gebied en op korte termijn, aanvaardbaar is om op een grotere schaal en op langere termijn duurzaamheid van produktie te garanderen.

In het milieubeleid en de uitvoering zijn de afgelopen jaren geleidelijk veranderingen aangebracht. Van checklistsvoor aparte milieuprojekten begin jaren tachtig evolueerde het beleid via milieuparagrafen in de landenbeleidsplannen, milieuprofielen en sectorspecialisten milieu tot een apart speerpuntprogramma begin jaren negentig enerzijds en integratie van de aandacht voor milieuproblematiek in alle andere relevante programma’s anderzijds. Dit laatste geschiedde onder andere via de ontwikkelingstoets. Met ingang van 1994 kregen de landen- en regioprogramma’s tevens meer financiële armslag voor de uitvoering van milieuprojekten binnen het landenbeleid. Het speciale milieu-programma bleef daarnaast bilateraal specifieke natuurbehoudprojekten financieren. De posten kregen tevens lokale milieufondsen toegewezen uit dit programma, voor kleine lokale activiteiten.

Resultaten voor vrouwen

De noodzaak van inbedding manifesteert zich ook bij het beleidsthema vrouwen en ontwikkeling. Materiële en immateriële verbeteringen in de positie van vrouwen zijn in de praktijk veelal moeilijk tot stand te brengen. De ongunstige maatschappelijke status van vrouwen en hun beperkte toegang tot produktiemiddelen zijn hier debet aan. De soms aanzienlijke maatschappelijke weerstand tegen een grotere rol van vrouwen kan, zo blijkt uit IOV-studies, in het algemeen eerder overwonnen worden indien een project niet exclusief op vrouwen is gericht, maar op een bredere doelgroep.

Sinds het thema vrouwenen ontwikkelinghalverwege de jaren zeventig is geïntroduceerd, is veel beleid ontwikkeld en geconcretiseerd. VenO is een van de drie centrale criteria van de O-toets, naast armoede en milieu, waarop alle bilaterale hulpactiviteiten worden beoordeeld. VenO-beleid is vastgelegd in alle landen- en regiobeleidsplannen, er zijn 19 VenO-sectorspecialisten aangesteld en er zijn speciale instrumenten ontwikkeld voor onder andere de uitvoering van gender-profielen en Vrouwen Effect Studies. Er bestaat sinds begin jaren negentig tevens een speciaal programma Vrouwen en Ontwikkeling, met een budget van f 25 miljoen, ter ondersteuning van de themavoering op dit gebied. De besteding van ongeveer een derde van de begroting is, in de vorm van «vrouwenfondsen lokaal», gedelegeerd naar de ambassades waar sectorspecialisten VenO zijn aangesteld. In de landen- en regioprogramma’s en andere relevante activiteiten wordt in toenemende mate aandacht besteed aan de gender-aspecten. Een kwantitatieve analyse wijst uit dat in 1994 36% van de bilaterale projekten waarop DAC/WID criteria van toepassing zijn, voldeed aan tenminste drie van de vier betreffende criteria. In 1993 was dit 32%.

Het huidige VenO-beleid kenmerkt zich door een brede benadering, met als doel de integratie van dit thema in het gehele ontwikkelingssamenwerkingsprogramma. De IOV-bevindingen op dit gebied wijzen uit dat dit gedeeltelijk is gelukt. Materiële en immateriële verbeteringen in de positie van vrouwen zijn ten dele gerealiseerd.

Duurzaamheid

De mate waarin resultaten van ontwikkelingsactiviteiten een duurzaam karakter hebben, hangt voor een gedeelte af van de kwaliteit van de activiteit zelf. Exogene factoren spelen echter een overheersende rol. Te denken valt aan:

– de externe macro-economische omgeving (betalingsbalans, wereldmarktprijzen voor exportprodukten van het betreffende land);

– de interne macro-economische omgeving (overheidsbegroting, macroeconomisch beleid);

– de beleidsprioriteiten van de overheid in het ontvangende land. Deze bepalen de mate waarin blijvend gerekend kan worden op personele en financiële middelen van de overheid. Dit is vooral van belang voor die projecten in de sociale sector, welke zonder financiële ondersteuning door donor of overheid niet kunnen overleven.

Niettegenstaande de grote invloed van exogene factoren, kan de duurzaamheid van resultaten van binnenuit worden bevorderd. De Inspectie heeft daarvan een aantal voorbeelden aangetroffen. Zo kan kostendekkende exploitatie bijdragen aan het voortzetten van de activiteit op eigen kracht (schoolgeld, bijdrage voor medische diensten enzovoort). Ook kan bij de opzet en uitvoering van activiteiten aansluiting worden gezocht bij de beleidsprioriteiten van de ontvangende overheid. Een goede dialoog tussen ontvanger en donor is in dit opzicht van cruciaal belang. Als het gaat om investeringsprojecten dient verder rekening gehouden te worden met de winstperspectieven van de investeringen op langere termijn en de mate van importafhankelijkheid. Zo zal een technologie die lokaal voorhanden is bijdragen aan verduurzaming, terwijl «vreemde» technologie de importafhankelijkheid vergroot en daarmee de duurzaamheid schaadt. Voorts kan de duurzaamheid worden bevorderd door training van lokale staf en ondersteuning van het management van bestaande organisaties. Activiteiten die deze elementen bevatten blijken succesvoller dan andere.

Mede op basis van de bevindingen van de Inspectie worden nieuwe projectvoorstellen getoetst op perspectieven voor duurzaamheid. Dit is een belangrijk aspect van de inmiddels ingevoerde Ontwikkelingstoets.

In de beleidsdialoog wordt vooral nadruk gelegd op goed sociaal-economisch en sectorbeleid. Daarvan profiteren in een eerste stadium vooral produktie-verhogende projekten, maar op termijn zal ook de duurzaamheid van sociale projekten kunnen toenemen. Nederland heeft vaak de opzet van sociale vangnetten gesteund om in de tussenliggende periode een minimum aan voorzieningen voor de armen in stand te houden.

Meer dan voorheen wordt ter bevordering van de duurzaamheid van drinkwater- en gezondheidsprojekten rekening gehouden met participatie van de lokale bevolking, onder andere door maatregelen ter bevordering van een kostendekkende exploitatie. De betreffende sectorbeleidsdocumenten geven hiervoor richtlijnen. Duurzame landbouwmethoden, milieu en benadrukking van het gender-perspectief verwierven zich de laatste jaren eveneens een nadrukkelijker plaats, terwijl grote, ingewikkelde, kapitaal en importintensieve projekten, die volgens IOV vaak weinig duurzaam waren, sinds begin jaren tachtig bijna niet meer voorkomen.

Mede naar aanleiding van de IOV-bevindingen dat te sterke donorsturing de duurzaamheid in gevaar brengt, is de Nederlandse bilaterale samenwerking in 1992 in vijf hoofd-uitvoeringsvormen gesystematiseerd,

variërend van uitvoering geheel in handen van de ontvanger tot uitvoering geheel in eigen beheer van de Nederlandse overheid. Beleidsdoel is te streven naar een zo groot mogelijke uitvoering door het ontvangende land. In de praktijk blijkt ongeveer 20% geheel aan dit vereiste te voldoen, terwijl ongeveer twee-derde van de bilaterale hulp (uit alle begrotings-categorieën) thans wordt uitgevoerd via een tussenvorm, via cofinancieringen met multilaterale en particuliere organisaties. Slechts 10% is nog geheel in eigen beheer van Nederland.

Hulpvormen

Ontwikkelingssamenwerking kent een scala aan hulpvormen. Uit de jarenlange praktijk blijkt, getuige de uitgevoerde evaluatiestudies, het grote belang van een afgewogen en gefundeerde keuze van instrumenten. Ruwweg kan worden geconcludeerd, dat programmahulp de meeste kans van slagen heeft wanneer het macro-economisch beleid verantwoord is. Is dat niet het geval, dan kan projecthulp in een bepaalde sector de aangewezen hulpvorm zijn. Projecten kunnen echter een zware belasting betekenen voor de uitvoeringscapaciteit van het ontvangende land. Soms biedt (sectorale dan wel thematische) begrotingssteun dan uitkomst, mits er voldaan kan worden aan voorwaarden van beleidsovereenstemming in die sector dan wel rond dat thema.

Bilaterale projekthulp en programmahulp zijn sinds 1985 onderworpen aan een systematische beoordeling. In de ontwikkelingstoets is de keuze van hulpvormen een van de aandachtspunten. Mede naar aanleiding van de IOV-rapporten is in 1994 een Handleiding Programmahulp uitgebracht, waarin de diverse vormen van programmahulp aan de orde komen en beleid en praktijk zijn samengebracht. In de nieuwe landenbeleidsplannen zal worden vastgelegd welke hulpvormen onder welke omstandigheden zullen worden gebruikt.

Organisatie en beheer van de hulp

De Inspectie constateert een onontkoombare spanning tussen enerzijds de complexiteit van beleid en beheer en anderzijds de wenselijke transparantie van het Nederlandse hulpbeleid. Aan de kennis van ontwikkelingsprocessen is in de voorbije jaren bijgedragen door de aanstelling van sectordeskundigen bij het DGIS en sectorspecialisten op de posten. Niettemin kent het ambtelijk apparaat beperkingen in termen van institutioneel geheugen en wordt beheer bemoeilijkt door het naast elkaar bestaan van regionale en thematische afdelingen, die voor bilaterale activiteiten verantwoordelijk zijn.

De toepassing van meer systematische procedures bij de uitvoering van de projectcyclus heeft tot gevolg gehad, dat identificatie en beoordeling van voorstellen voor programma’s en projecten beter geordend en doorzichtiger werden uitgevoerd. Omdat het zwaartepunt van deze procedures bij het departement lag, kwamen aandachtspunten van de ontvangende overheid en de doelgroepen van het beleid soms onvoldoende tot hun recht. Wel verschoof het karakter van het formele beleidsoverleg met ontwikkelingslanden van projectmatige naar beleidsmatige onderwerpen. Coö rdinatie tussen donoren heeft in een aantal gevallen bijgedragen aan vergrote doelmatigheid van de hulpverlening. Verbetering van deze coö rdinatie verdient, aldus de Inspectie, echter blijvend aandacht, zowel op het niveau van hoofdsteden van de donorlanden als ter plaatse.

De uitvoerende afdelingen en de autoriteiten in ontwikkelingslanden voerden gezamenlijke evaluaties uit die een rol speelden bij hun eigen informatievoorziening, bij overleg en onderhandeling over voortzetting en bij de besluitvorming over nieuwe financiering. Jaarlijks vinden er circa 150 bilaterale evaluaties plaats. De Inspectie constateert dat deze kwalitatief nog wel wat zouden kunnen worden verbeterd, door meer informatie te verzamelen, er meer tijd aan te besteden en bovendien door de toegepaste evaluatiemethoden te verbeteren.

In de beleidsreactie op de IOV-studie «Monitoringen evaluatie» werd gesteld, dat de terugkoppeling van evaluatie-bevindingen naar het beleid wordt gesystematiseerd. Verder worden de rollen van de ambassades en de landenbureaus op het departement met betrekking tot supervisie, monitoringen evaluatie duidelijker van elkaar onderscheiden, waarbij met name de ambassade meer mogelijkheden zal krijgen om na te gaan of en in hoeverre projecten worden uitgevoerd conform de overeengekomen opzet (zie verder paragraaf 4.3 Verdergaande kwaliteitsverhoging).

Mede naar aanleiding van IOV-rapporten zijn in de loop der tijd ook andere maatregelen getroffen om organisatie en beheer van de hulp te verbeteren. Rond 1980 werd het destijds gangbare organisatorische onderscheid tussen financiële en technische hulp en tussen voorbereiding en uitvoering van projekten opgeheven. Ter bevordering van de samenhang en kwaliteit van de hulp werd begin jaren tachtig tevens meer sectordeskundigheid binnen de organisatie ingezet. Kort daarna werd een aanvang gemaakt met delegatie naar de posten en met tussenvormen van programma- en projekthulp, de zogenoemde programmatische benadering. Automatiseringssystemen werden opgezet om de groeiende programma’s, bij een relatief klein personeelsbestand (550 in 1994), goed te kunnen blijven overzien. Vanaf 1982 werd standaardisering van procedures ter hand genomen. Midden jaren tachtig werd de sector- en themabenadering versterkt, door oprichting van een aparte directie en door versterking van de ambassades met sector- en themaspecialisten, waarvan er inmiddels zestig zijn aangesteld.

Dit zijn vele belangrijke wijzigingen in het beleid en in het beheer van de Nederlandse ontwikkelingshulp die in de loop van de tijd stelselmatig werden aangebracht. Zij waren deels het gevolg van een algemeen groeiend inzicht in de aard van het ontwikkelingsproces dat door de gegeven hulp werd beïnvloed. Die inzichten kwamen vaak tot stand in een dialoog met de partners in de ontwikkelingslanden zelf. Deels vloeiden de bijstellingen voort uit de discussies met andere hulpgevende landen en organisaties. In sterke mate waren zij ook gebaseerd op de bevindingen van de Inspectie. Dat daarop moest worden geantwoord met een beleidsnotitie hielp zeer om deze evaluatiebevindingen niet ergens onder de tafel te laten verdwijnen. Verdergaande bijstellingen blijven echter noodzakelijk. Een aantal daarvan wordt verderop in deze Memorie van Toelichting aangekondigd en uitgewerkt. Daartoe behoren onder meer maatregelen ter vereenvoudiging van de procedures en ter delegatie naar het veld.

3.3. Internationale richtlijnen en hun betekenis voor het Nederlandse beleid

Niet alleen evaluaties van de door Nederland zelf verstrekte ontwikkelingshulp zijn van belang voor een bijstelling van het beleid. Ook ervaringen van andere donoren zijn nuttig. Zij zijn niet altijd vergelijkbaar, aangezien de hulpomvang, de hulpvormen en de keuze van de hulp-ontvangende landen kan verschillen. Maar er zijn toch veel gemeenschappelijke kenmerken die het zinvol maken lessen te trekken uit de ervaringen van anderen.

Ter gelegenheid van het 25-jarig bestaan van het Comité inzake Ontwikkelingssamenwerking (Development Assistance Committee, DAC) van de OESO in 1985 vond een reflectie plaats over het hulpbeleid van de afgelopen 25 jaar en de daaruit te trekken lessen. Enerzijds leidde deze tot een beleidsverklaring over ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig, die tijdens de High Level Meeting van 1989 werd aangenomen. Anderzijds leidde deze tot een serie richtlijnen bij het verstrekken van hulp. Deze hadden betrekking op de volgende terreinen:

• a. 

  coö rdinatie van de hulpverlening

• b. 

  projectbeoordeling

• c. 

  technische samenwerking

• d. 

  programmahulp

• e. 

  vrouwen en ontwikkeling

• f. 

  beoordeling van milieu-effecten van ontwikkelingsprojecten

• g. 

  verwerving van goederen en diensten h. gebonden hulp

• i. 

  evaluatie van de hulpverlening

Zij werden in 1992 als DAC-richtlijnen samengebracht in een soort handboek, het Development Assistance Manual. Sindsdien zijn nieuwe orinterende richtlijnen ontwikkeld voor de hulpverlening aan de particuliere sector en voor «participatieve ontwikkeling en goed bestuur».

De DAC-richtlijnen zijn door alle OESO/DAC-lidstaten aanvaard als richtsnoer voor van het eigen hulpbeleid alsmede als basis voor de dialoog en samenwerking met ontwikkelingslanden. Doel daarvan is de effectiviteit van de gezamenlijke hulpinspanning te vergroten. Om te bezien of dat in de praktijk ook werkt is aan het DAC gevraagd dit proces kritisch te volgen. Het belangrijkste instrument hiervoor zijn de periodieke wederzijdse beoordelingen van de hulpinspanningen en het hulpbeleid van elk lid, de zogenoemde hulpexamens.

Omdat de richtlijnen mede gebaseerd zijn op de in het internationale overleg ingebrachte Nederlandse ervaringen, moge duidelijk zijn dat sommige reeds lange tijd deel uitmaken van de heersende praktijk. In een aantal gevallen hebben Nederlandse ervaringen zelfs een grote rol gespeeld bij het opstellen van de richtlijnen. Dit is met name het geval geweest bij de richtlijnen voor Vrouwen en Ontwikkeling, Milieu, Evaluatie en Participatieve Ontwikkeling en Goed Bestuur. Hieronder zal per deelterrein kort worden ingegaan op de wijze waarop de aanbevolen praktijken een plaats hebben gekregen in de Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking.

Coördinatie van de hulpverlening

Nederland heeft altijd belang gehecht aan een effectieve coö rdinatie van de hulp die een land uit verschillende bronnen ontvangt. Zoals in de desbetreffende richtlijnen verwoord, is Nederland van mening dat de verantwoordelijkheid voor die cordinatie ligt bij de overheden van het ontvangende land, maar dat de donorgemeenschap die overheden daarbij dient te ondersteunen. Nederland doet dat op verschillende manieren. Zo zijn de vertegenwoordigingen in voor het Nederlandse hulpprogramma relevante ontwikkelingslanden versterkt, teneinde beter te kunnen deelnemen aan de beleidsdialoog en de programmering van de hulp. Ook wordt deelgenomen in speciale cordinatiemechanismen. Daaronder vallen zowel landenspecifieke als sectorale en thematische consultatieve groepen. Zo neemt Nederland deel aan iedere consultatieve groep die bestaat voor een land waar wij op enige schaal hulp aan geven, alsmede aan tal van gezamenlijke sectorale initiatieven die ontplooid zijn door multilaterale organisaties (zoals bijvoorbeeld het immunisatieprogramma van de WHO en het programma «Onderwijs voor iedereen» van UNESCO). Tenslotte wordt ook sterk meegecoördineerd in het verband van de Europese Unie.

Projectbeoordeling

Een goede projectvoorbereiding en –selectie is belangrijk voor de uitvoerbaarheid, overdraagbaarheid en verduurzaming van projecten. Sedert het begin van de jaren tachtig is de wijze waarop de identificatie, formulering en beoordeling van projecten zou moeten plaatsvinden gestandaardiseerd. Sindsdien zijn de betrokken procedures op grond van opgedane ervaringen meermalen aangepast, teneinde rekening te kunnen houden met nieuwe beleidsvisies en met eisen van goed beheer. Voorbeelden zijn de invoering van de Projectencommissie in 1987 en de invoering van één geïntegreerde Ontwikkelingstoets ter vervanging van een aantal van elkaar onafhankelijke toetsen in 1990. Zowel de ambassades als het departement zijn voorzien van de nodige deskundigheid om in het voorbereidingstraject van projecten vaktechnische adviezen te geven. Ook in het kader van het departementale opleidingenprogramma is ruimte ingebouwd voor vergroting van kennis omtrent technieken en methoden om projecten te beoordelen. Het in de DAC-richtlijnen gepropageerde Logical Framework– een methode waarbij projectdoelstellingen, verwachte resultaten, beschikbare middelen en de veronderstellingen die aan het realiseren hiervan ten grondslag liggen in hun logische samenhang worden beschreven – neemt in dit opleidingsprogramma een belangrijke plaats in.

Technische Samenwerking

In 1994 is nagegaan of de DAC-richtlijnen inzake technische samenwerking in de praktijk van de Nederlandse ontwikkelingshulp terug te vinden zijn en welke problemen zich voordoen bij de toepassing ervan. Het bleek dat de meeste richtlijnen werden toegepast, maar dat sommige moeilijk te realiseren waren. Zo is lokale expertise – als zogenaamde counterpart– niet altijd beschikbaar en kunnen gewenste institutionele hervormingen door het hulpontvangende land niet altijd worden doorgevoerd.

Programmahulp

In 1994 is over dit instrument een operationele handleiding geschreven voor de beleidsbureaus, waarin de DAC-richtlijnen terzake programmahulp zijn verwerkt. De keuze om een land in aanmerking te laten komen voor programmahulp wordt feitelijk reeds gemaakt bij het opstellen van het landenbeleidsplan en is gebaseerd op een analyse van de macro-economische behoefte en de kwaliteit van het macro-economische beleid van het land alsmede van de beheersmatige verantwoordingsmogelijk-heden van de instellingen via welke de hulp wordt gekanaliseerd. In vrijwel alle gevallen vindt uitvoering plaats onder verantwoordelijkheid van het ontvangende land zelf. Daar waar de institutionele basis als zwak wordt beoordeeld, wordt, onder handhaving van die verantwoordelijkheid, door Nederland gefinancierde ondersteuning aangeboden. In de ontwikkelingslanden waar structurele aanpassingsprogramma’s lopen wordt de programmahulp afgestemd met het IMF en de Wereldbank, alsmede met de andere hulpgevende landen. Daarbij wordt gezamenlijk overleg gepleegd over de te hanteren modaliteit: betalingsbalanssteun, valutaveilingen, forexbureaus, algemene importsteun (Commodity Import Programme, Open General Licence systeem, Export Retention Schemes), cofinanciering van structurele en sectorale aanpassingsleningen, schuldverlichting, sectorale importsteun, begrotingssteun of schuldconversies. Voor Afrika is daartoe een speciaal donoroverleg gevormd:

Het Special Programme of Assistance for Africa(SPA). Daarbinnen zijn werkgroepen gevormd om beleid te formuleren met betrekking tot hulpvormen en conditionaliteiten, hervorming van het openbaar bestuur, sanering van overheidsuitgaven, fiscaal beleid etcetera.

Vrouwen en Ontwikkeling

De DAC-richtlijnen terzake, alsmede de situatie van vrouwen in projectgebieden en de verwachte effecten van een project op die situatie vormen een integraal onderdeel van de Ontwikkelingstoets voor projectbeoordeling. Activiteiten met negatieve effecten op vrouwen welke niet kunnen worden ondervangen dan wel gecompenseerd, worden niet gefinancierd. In vrijwel alle ontwikkelingslanden waarmee Nederland samenwerkt zijn de ambassades versterkt met sectorspecialisten Vrouwen en Ontwikkeling. In de departementale organisatie is aan het belang dat aan dit onderwerp wordt gehecht onder meer gestalte gegeven door de oprichting van het speciale programma Vrouwen en Ontwikkeling. In het opleidingstraject ten departemente wordt sedert 1986 speciale aandacht besteed aan dit onderwerp.

Beoordeling van milieu-effecten vanontwikkelingsprojecten

Ook dit terrein vormt een onderdeel van de geïntegreerde Ontwikkelingstoets. Aldus is zekergesteld dat dit aspect in samenhang met de andere aan de orde komt bij beslissingen om bepaalde activiteiten niet of wel, en zo ja op welke wijze, te starten. Daarbij worden ondubbelzinnige criteria gehanteerd om te bepalen voor welke voorgenomen projecten een Milieu Effect Studie moet worden uitgevoerd. Projecten die negatieve milieu-effecten kunnen hebben en waarvoor geen compenserende maatregelen kunnen worden getroffen, worden niet gefinancierd. De meeste ambassades zijn versterkt met sectorspecialisten. Evenals bij Vrouwen en Ontwikkeling heeft de aandacht voor milieu gestalte gekregen in een speciaal programma en wordt de staf via opleidingsactiviteiten getraind om oog te hebben voor de mogelijke milieueffecten van te beoordelen projecten.

Verwerving van goederen en diensten

De op dit terrein ontwikkelde richtlijnen zijn in 1988 verwerkt in de inkoopprocedures, en sindsdien op onderdelen aangescherpt. Zo werd bijvoorbeeld de informatie over voorgenomen projecten verbeterd door deze niet alleen te publiceren als supplement bij het Export Magazine van het Ministerie van Economische Zaken maar ook in het Journal of the European Communities. In 1993 werd het hele inkoopproces zoals dat bij ontwikkelingssamenwerking plaatsvindt aan een grondig onderzoek onderworpen. Op grond daarvan is besloten om de procedures verder aan te scherpen. Zo werden de financile grenzen waarboven internationale openbare aanbesteding regel is verlaagd, terwijl de regels met betrekking tot de verlenging van projecten werden vereenvoudigd. Tegelijkertijd werd besloten de organisatie van het inkoopproces te professionaliseren en – in geval van de inkoop van diensten – te centraliseren. Ter voorkoming van verzwaring van de administratieve lasten bij ontvangende landen zijn de door hen te hanteren verwervingsprocedures geënt op die van de Wereldbank.

Gebonden hulp

Het betreft hier aanvullende DAC-afspraken op het in OESO-verband in 1990 overeengekomen en in 1992 van kracht geworden zogenoemde Helsinki-pakket, dat beoogt het gebruik van gebonden hulpleningen aan banden te leggen. Deze richtlijnen hebben uitsluitend betrekking op het ORET-programma. Er wordt bij de beoordeling van de uit dit programma te financieren activiteiten nadrukkelijk op toegezien dat zij commercieel niet levensvatbaar zijn en derhalve niet anderszins kunnen worden gefinancierd. Ter bevordering van de transparantie van de praktijken van de verschillende DAC-lidstaten met betrekking tot gebonden hulp is door het DAC gevraagd de terzake geldende criteria en procedures beschikbaar te stellen. Nederland heeft hieraan voldaan. De ORET-activiteiten doorlopen in principe dezelfde beoordelingsfase als de overige activiteiten en worden derhalve expliciet beoordeeld op hun ontwikkelingsrelevantie.

Nederland blijft in internationaal verband streven naar verdere ontbinding van de hulpverlening. De internationale discussie hierover verloopt echter zeer moeizaam. In DAC-verband is overeenstemming bereikt over het notificeren van ongebonden hulp alvorens zij wordt verstrekt. Deze notificatie-afspraak is weliswaar geen grote stap voorwaarts, maar kan een stimulans vormen voor de discussie over ontbinding. Overigens leidt de toenemende nadruk op programmahulp tot meer ontbonden hulp.

Evaluatie van de hulpverlening

De procedures en organisatorische voorzieningen voor de Nederlandse evaluatiepraktijk zijn in grote lijnen in overeenstemming met de desbetreffende DAC-richtlijnen. Zoals de Inspectie in de recente studie over monitoringen evaluatie heeft geconstateerd, kan er in de praktijk echter nog het nodige worden verbeterd. Met name de mate waarin aktief lering wordt getrokken uit de bevindingen van inspectie- en evaluatiestudies laat te wensen over. Hierop is in paragraaf 3.2 uitgebreid ingegaan.

Particuliere sector

Recentelijk zijn DAC-richtlijnen inzake steun aan ontwikkeling in de particuliere sector gereedgekomen. De ontwikkeling van de particuliere sector van de ontwikkelingslanden zelf is reeds lang een belangrijke ondersteunende doelstelling (zoals bijvoorbeeld uiteengezet in de nota Een wereld van verschil). Dit komt met name tot uiting in de ondersteuning van kleinschalige industrieën, maar ook van kleine zelfstandige boerenbedrijven, die grote betekenis hebben als bron van werkgelegenheid en inkomen voor de armere delen van de gemeenschap. De particuliere sector zal uitdrukkelijk in het beleid blijven figureren. Bij de uitwerking van het beleid terzake zullen de genoemde richtlijnen van meet af aan worden gehanteerd.

Participatieve ontwikkeling en goed bestuur

Tenslotte werden in 1994 DAC-richtlijnen vastgesteld inzake participatieve ontwikkeling en goed bestuur. Nederland heeft actief bijgedragen aan het tostandkomen ervan. Het Nederlandse beleid benadrukt al geruime tijd het belang van brede participatie in het ontwikkelingsproces en in de formulering en uitvoering van het beleid. Deze nadruk komt onder meer tot uiting in de grote hoeveelheid fondsen die via NGO’s wordt besteed. Daarnaast wordt door ons ook veel steun gegeven aan de ontwikkeling van goed bestuur door overheden. Dit hangt, in de visie van Nederland, nauw samen met de ontwikkeling van een pluriforme samenleving. Om die te bevorderen vindt bijvoorbeeld financiering plaats van vrouwengroepen, media-gerelateerde activiteiten, vakbondsactiviteiten en dergelijke. Landen die democratische verkiezingen organiseren kunnen fondsen ontvangen als bijdrage in de kosten ervan. In veel gevallen worden ook internationale waarnemers bij verkiezingen gefinancierd. Deze activiteit wordt geleidelijk ingebed in gezamenlijke internationale initiatieven ter versterking van het democratiseringsproces in het algemeen. Daarnaast wordt steun gegeven aan programma’s ter verbetering van de wetgevende arheid, het beheer van de overheidssector, het bestrijden en voorkomen van corruptie en het verminderen van overmatige militaire uitgaven via bijvoorbeeld demobilisatie van militairen, de vergroting van de accountability omtrent belastinginkomsten, overheidsuitgaven en hulpfondsen, de opzet van een onafhankelijke politie en van een onafhankelijke rechtspraak.

Het DAC-examen

Bij het laatste examen van de Nederlandse hulp dat in het kader van het DAC medio 1994 plaatsvond werd het Nederlandse hulpprogramma in zijn geheel als positief beoordeeld. Met name was het DAC onder de indruk van de wijze waarop de Nederlandse hulpinspanningen werden aangepast teneinde tegemoet te komen aan nieuwe uitdagingen in moeilijke gebieden. Ook de ontwikkelingen met betrekking tot het verbeteren van de programmering en het management van de hulp – zoals de stroomlijning van het aantal samenwerkingslanden en de integratie van speciale thema’s – werden verwelkomd. Uiteraard waren er ook kritische noten. Zo werd zorg geuit over de consistentie van het thematische beleid met het landenbeleid en de integratie van dat beleid in het werk van de regio- en landenbureaus. Bij de vormgeving van de organisatorische consequenties van de herijking van het buitenlands beleid is met deze zorg rekening gehouden.

Zonder te willen beweren dat alle DAC-richtlijnen volledig zijn geïntegreerd in het Nederlandse Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, kan wel worden geconcludeerd dat de huidige uitvoeringspraktijk in grote trekken met de richtlijnen spoort. Een groot aantal van de in het vervolg van deze Memorie van Toelichting aan te kondigen maatregelen beoogt dit verder te versterken. Met name relevant zijn de maatregelen die de project-voorproject benadering trachten te doorbreken en de maatregelen die ervoor moeten zorgen dat er naast aandacht voor het projectvoorbereidingstraject meer aandacht komt voor de projectuitvoeringsfase, i.c. monitoring en evaluatie.

De Europese Unie

De verhouding tussen de hulpverlening in EU-kader en de bilaterale hulp van de lidstaten is neergelegd in de artikelen over ontwikkelingssamenwerking in het Verdrag van Maastricht. Hierin is bepaald dat het beleid van de Unie een aanvulling vormt op het beleid van de lidstaten. Het bilaterale beleid is derhalve uitsluitend de bevoegdheid van de lidstaten. Wel is in het Verdrag van Maastricht een bepaling opgenomen die de Unie en de lidstaten verplicht het beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking te coö rdineren. Deze cordinatie vindt plaats voor wat betreft beleidsformulering, uitvoering van de hulp en in internationale fora. De Raad van Ministers voor Ontwikkelingssamenwerking heeft voor de beleidsformulering resoluties vastgesteld onder andere voor de volgende sectoren: armoedebestrijding, onderwijs, gezondheid, voedselzekerheid, structurele aanpassing en regionale integratie. De beleidsuitgangspunten die in de resoluties zijn neergelegd vormen de leidraad voor het beleid van de Unie en het beleid van de lidstaten.

In het algemeen geldt dat de beleidsuitgangspunten in de resoluties de opvattingen van Nederland goed weergeven. In een aantal gevallen heeft Nederland een voortrekkersrol gespeeld bij het opstellen van de resoluties. Zo is op Nederlands verzoek in de resolutie over armoedebestrijding een verwijzing opgenomen naar de negatieve invloed van de schuldenproblematiek op het nationale beleid met betrekking tot armoedebestrijding. De onderwijsresolutie stelt als eerste prioriteit basisvorming. In de resolutie over voedselveiligheid wordt erkend dat te vaak gebruik is gemaakt van korte-termijnoplossingen in de vorm van voedselhulp. De resolutie over structurele aanpassing sluit goed aan bij het Nederlandse beleid, in de zin dat nadruk wordt gelegd bij ownershipen het versterken van de capaciteit in ontwikkelingslanden en aandacht wordt gevraagd voor sociale sectoren. De resolutie over regionale integratie spreekt zich er voor uit regionale integratie niet te zien als een doel op zichzelf. Enerzijds wordt verwezen naar (potentiële) voordelen terwijl anderzijds obstakels voor regionale integratie niet onvermeld blijven.

Met betrekking tot de coö rdinatie van de uitvoering van de hulp vindt momenteel een experiment plaats in een aantal ontwikkelingslanden, waarbij gepoogd wordt te komen tot afstemming van hulpactiviteiten van de lidstaten en de Unie. De nadruk hierbij ligt vooralsnog op het uitwisselen van informatie. Met de coö rdinatie in internationale fora wordt beoogd te komen tot een gezamenlijke standpuntbepaling en zo mogelijk gezamenlijk optreden.

Het Wapenhans-rapport van de Wereldbank

Het functioneren van multilaterale instellingen wordt zowel door deze organisaties zelf periodiek onder de loep genomen als door één of meerdere landen die financieel bijdragen aan de betreffende organisatie. Dergelijke evaluaties spelen een rol bij de algemene beleidsbepaling inzake de multilaterale samenwerking en bij de beleidsbepaling inzake de relatie met de desbetreffende organisatie. Op deze evaluaties en op de daarop te baseren besluitvorming omtrent de kanalisering van de hulp wordt hier niet ingegaan. Wel zij opgemerkt dat uit de uitkomsten van dit soort evaluaties soms ook lessen kunnen worden getrokken voor de inrichting van het Nederlandse bilaterale hulpprogramma.

Een voorbeeld daarvan is het zogenoemde Wapenhans-rapport van de Wereldbank. Dit rapport, dat als officiële titel draagt Effective implementation: key to development impact, beschrijft de situatie van de kredieten-protefeuille van de Wereldbank, onderzoekt de oorzaken van het dalende percentage projecten dat door de Bank als succesvol wordt beschouwd, en geeft aanbevelingen voor de rol van de Bank bij de verbetering van de projectuitvoering. Daarbij werden onder meer de volgende tekortkomingen geconstateerd:

– grote druk op het goedkeuren van nieuwe leningen ten koste van effectieve implementatie van de bestaande projectenportefeuille;

– te weinig gevoeligheids- en risico-analyse;

– onvoldoende management van de projectenportefeuille;

– onvoldoende betrokkenheid van de lenende landen, zowel overheden als betrokken bevolkingsgroepen, met name bij de formulering van projecten (borrower ownership);

– te grote complexiteit van projecten, mede doordat de nieuwe doelstellingen op gebieden als milieu, vrouwen en ontwikkeling alle tegelijkertijd dienen te worden verwezenlijkt;

– grenzen van de projectmatige aanpak (de relatie met sector- of landenspecifieke problemen wordt onvoldoende gelegd);

– te weinig aandacht wordt gegeven aan evaluaties van ontwikkelingseffecten op lange termijn: beoordelingen van de resultaten van een project vijf of tien jaar nadat het project in administratieve zin is afgesloten vinden onvoldoende plaats.

Het Wapenhans-rapport komt tot de volgende aanbevelingen:

• 1. 

  nadruk op het management van de landenportefeuille als kern van de bankactiviteiten;

• 2. 

  actiever benutten van de mogelijkheid om de landenportefeuille te herstructureren;

• 3. 

  verbetering van de kwaliteit van projecten door verbetering van de quality at entry(betere analyse, methodologie en contractuele regelingen);

• 4. 

  verbetering van de rol van de Bank bij het beheer van projecten;

• 5. 

  versterking van de procedures bij de monitoring en evaluatie van projecten alsmede het richten van de ex-post evaluatie op de ontwikkelingseffecten in termen van duurzame ontwikkeling;

• 6. 

  creë ren van een interne omgeving bij de Bank die gericht is op een beter portefeuillebeheer (o.m. vereenvoudiging van procedures).

De geconstateerde tekortkomingen worden door de Wereldbank onder meer tegengegaan door middel van nieuwe procedures. Zo komt er voor ieder ondersteund land een jaarlijkse Country Assistance Strategyen een Country Portfolio Performance Review.Bovendien zal men meer aandacht gaan geven aan de diverse kengetallen voor de meting van de voortgang van projecten en zal het aantal ex-post evaluaties worden opgevoerd, evenals het aantal evaluaties van landenportefeuilles. Tenslotte zal de Bank er aan werken de interne cultuur meer te richten op de kwaliteit van de projectenportefeuille dan op de kwantiteit. Over de opzet en voortgang daarvan wordt periodiek verslag uitgebracht. Uit deze opsomming blijkt een zekere parallellie met de bevindingen in de evaluatie van het Nederlandse hulpverleningsbeleid. Bij de verdere bijstelling van de Nederlandse hulp en de stroomlijning van de procedures zal van de ervaringen van de Bank en van andere organisaties – zoals UNDP – gebruik worden gemaakt. Ze zullen stelselmatig worden gevolgd. Er zal actief worden deelgenomen aan de discussies daarover in de desbetreffende institutionele beheerslichamen. Dit gebeurt niet alleen vanuit de Nederlandse medeverantwoordelijkheid als lid van de instelling in kwestie, maar ook om er ons voordeel mee te doen bij de uitvoering van de bilaterale ontwikkelingshulp.

3.4. Verbetering van beheer

In de jaren tachtig nam bij alle hoofdstukken van de Nederlandse Rijksbegroting de aandacht voor vraagstukken van beheer en controle toe. De Noodzaak te allen tijde de rechtmatigheid van gedane uitgaven te kunnen vaststellen, leidde voor Ontwikkelingssamenwerking tot het kritisch doorlichten, en waar nodig aanscherpen of uitbreiden, van procedures en regelgeving op dit terrein.

In juni 1989 is een aanvang gemaakt met het Beheersingsproject Ontwikkelingssamenwerking (BPO). De aanleiding hiervoor vormde het feit dat het departement toen nog niet kon beschikken over een goedkeurende accountantsverklaring en dat een extra inspanning noodzakelijk bleek om dat mogelijk te maken.

De tekortkomingen van destijds hadden te maken met de opzet en werking van de administratieve organisatie. Deze is sedertdien vernieuwd en volledig beschreven. Bovendien werden de volgende stappen gezet ter bestendiging van een beter beheer:

• a. 

  De verantwoordelijkheden op de diverse ambtelijke niveaus zijn afgebakend waarbij een model van formeel gedelegeerde verantwoordelijkheden is ingevoerd.

• b. 

  De belangrijkste beslispunten in de projectcyclus en de daarbij te hanteren documenten zijn beschreven. Daarbij is expliciet vastgelegd wie verantwoordelijk is voor wat.

• c. 

  De administratieve organisatie is verbeterd ter vergroting van de controlemogelijkheden.

• d. 

  Om te voorzien in een systematische behoefte aan informatie ten behoeve van beleid en beheer werd een begin gemaakt met de opzet van een uniform, gestructureerd informatiesysteem.

e De dossiervorming is verbeterd.

• f. 

  Interne controleprogramma’s werden opgezet, zowel ten departe-mente als op de posten.

Aangezien in 1992 werd geconstateerd dat extra inspanningen nodig zouden zijn om tot een goedkeurende accountantsverklaring te komen, werd een urgentieprogramma in het leven geroepen. Dit diende ter vaststelling van de rechtmatigheid van de uitgaven voorafgaande aan de accountantscontrole en ter doorlichting en opschoning van het verplichtingen- en voorschottenbestand.

Op basis van de ervaringen met dit programma is in 1993 besloten wijzigingen aan te brengen in de structuur van de Controlling-organisatie. Er kwam een beheersadvies-unit die tot taak kreeg advies uit te brengen over beheersaspecten van nieuwe projectvoorstellen. De verbijzonderde interne controle werd ondergebracht in een afzonderlijke eenheid.

In 1991 was het niveau van het financieel beheer zodanig op peil gebracht dat door de departementale accountantsdienst een volkomen accountantscontrole kon worden uitgevoerd. Over dat jaar werd nog een oordeelsonthouding afgegeven omdat er voor een aantal onderdelen nog onvoldoende zekerheid bestond over de rechtmatigheid van uitgaven. Over 1992 werd een verklaring met beperking afgegeven en over 1993 en 1994 goedkeurende verklaringen. Aldus kreeg de in gang gezette verbetering van het financieel beheer haar beslag. Verdere maatregelen worden thans genomen om de Controlling geleidelijk aan te decentraliseren naar de posten. Daartoe is inmiddels op 7 posten een Controller aangesteld.

Bovendien is het nieuwe management-informatie systeem dat in eerste instantie een voornamelijk beleidsmatig karakter had, uitgebreid met een aantal onderdelen van beheersmatige aard (bijvoorbeeld een contracten-register). Het doel is een zo volledig mogelijke koppeling tot stand te brengen tussen (financiële) beheersmaatregelen en beleidsbeslissingen op alle verantwoordelijkheidsniveaus. Inmiddels is een onderzoek gestart naar de mogelijkheden om dit systeem ook op de posten te introduceren. Ook de kantoorautomatisering is in beheersmatig opzicht sterk verbeterd. De effectiviteit en de efficiency van het gebruik van kantoorautomatiseringshulpmiddelen zijn daardoor sterk toegenomen. De introductie hiervan is steeds gepaard gegaan met voorlichting en/of training van de medewerkers.

De uitvoering van de hulpverlening werd in 1992 ingedeeld in een vijftal modaliteiten. Deze indeling onderscheidt de activiteiten naar de mate waarin de uitvoerings- en beheersverantwoordelijkheid door het departement op afstand is geplaatst. Bij uitvoeringsmodaliteit 1 ligt de beheersverantwoordelijkheid in belangrijke mate bij het ontvangende land. De betrokkenheid van het departement beperkt zich tot het op afstand bewaken van de voortgang. Hetzelfde geldt voor modaliteit 2, waarbij echter assistentie wordt verleend door consultants die door het departement direct worden gecontracteerd. Uitvoeringsmodaliteit 3 betreft activiteiten waarvoor beheer en uitvoering is uitbesteed aan voornamelijk internationale organisaties (zoals bijvoorbeel de Wereldbank en VN-instellingen) en NGO’s. Bij uitvoeringsmodaliteit 4 ligt de beheersverantwoordelijkheid bij het departement, terwijl de uitvoering is uitbesteed. Uitvoeringsmodaliteit 5 betreft activiteiten waarvoor zowel beheers- als uitvoeringsverantwoordelijkheid bij het departement ligt. Overigens behoudt het departement in alle gevallen uiteraard de beleidsverantwoordelijkheid.

In 1991 is een onderzoek gestart naar de controlestructuur in negen landen waaraan Nederland jaarlijks relatief omvangrijke hulp verstrekt. Dit onderzoek heeft tot de conclusie geleid dat in zeven landen de lokale institutionele capaciteit als onvoldoende moet worden gekwalificeerd. In India en Zuid-Afrika is de beheersen controlestructuur van de overheid adequaat, zodat daarvan gebruik kan worden gemaakt. Voor de overige landen zal voorshands bij controle bij uitvoeringsmodaliteiten 1 en 2 gebruik blijven worden gemaakt van de diensten van lokale vestigingen van internationaal opererende accountantskantoren. De onderzochte controlestructuren maken overigens een per land verschillende ontwikkeling door. Het wordt daarom raadzaam geacht om periodiek, bijvoorbeeld elke vier jaar, te bezien of alsnog gebruik zal kunnen worden gemaakt van de reguliere controlemechanismen van de lokale overheden.

Nederland steunt sinds 1990, samen met andere donoren, het UN Aid Accountability Projectdat wordt gestuurd door UNDP. Het doel van dit project is het tot stand brengen van harmonisatie tussen institutionele capaciteit van het ontvangende land en de eisen die de donorgemeenschap stelt aan beheer. Zonodig kan technische hulp worden geboden ter versterking van de lokale beheers- en controlestructuur, bij voorkeur in multilateraal verband.

3.5. De hoogte van de hulp in historisch perspectief: normvervaging of normvervanging?

¹  Zie bijvoorbeeld: «Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden», TK, 1955–1956, 4334, nr. 2.

²  Zie voor een overzicht: R. J. van den Dool (red.): «Normverva(n)ging, een bijdrage aan de discussie over de budgettaire norm voor internationale samenwerking», DVL/OS, Den Haag, 1993.

³  TK, 18 april 1967, Buitengwone Zitting 1967, pag. 29.

Volumedoelstellingen

Hoewel de eerste regeringsnota’s over ontwikkelingshulp reeds in de jaren vijftig werden uitgebracht¹, is de aandacht voor ontwikkelingssamenwerking in de Nederlandse politiek pas in de jaren zestig goed op gang gekomen. De toenemende aandacht werd mede ingegeven door het eerste «Ontwikkelingsdecennium», dat in 1961 op initiatief van President Kennedy door de VN was uitgeroepen. De internationale discussie concentreerde zich in de loop van de jaren zestig in toenemende mate op het volume van de middelenstroom voor ontwikkelingslanden vanuit de rijke landen². Na het verschijnen van het rapport «Partners in Develop-ment»van de zogenoemde Pearson-commissie, waarin de rijke landen werd aanbevolen jaarlijks minstens 0,7% van hun Bruto Nationaal Produkt aan hulp te besteden, werd in 1970 deze doelstelling door de VN bekrachtigd bij het uitroepen van het tweede «Ontwikkelingsdecennium». Ook in de Nederlandse discussies werd veel belang gehecht aan het volume van de hulpverlening. De in 1964 opgerichte Nationale Raad van Advies inzake de Hulpverlening aan Minder-ontwikkelde landen (later de NAR) stelde in zijn vijfde advies dat het voor Nederland na te streven peil van de hulp op korte termijn werd bepaald door de absorptiecapaciteit van ontvangende landen en op de langere termijn door de investeringsbehoefte van deze landen. De Raad kwam ten aanzien van het volume in dit advies uit op een bedrag dat overeenkwam met 0,9% van het Bruto Nationaal Produkt.

De eerste (voorzichtige) doelstelling met betrekking tot de omvang van de Nederlandse hulp, werd echter pas in de tweede helft van de jaren zestig geformuleerd. In 1967 werd voor het eerst een volumedoelstelling gekoppeld aan een tijdpad voor de realisatie ervan³. In de loop van de Kabinetsperiode 1967–1971 diende de omvang van de Nederlandse hulp

¹  Zie bijvoorbeeld: Regeringsverklaring Kabinet Den Uyl, TK, 1982–1973, handelingen 28–30 mei, pag. 10.

²  TK, zitting 1972–1973, 12 383, nr. 2 blz. 26, punt 4.

te stijgen tot jaarlijks 1% van het Netto Nationaal Inkomen (NNI). In 1973 werd deze doelstelling vervolgens vervangen door de doelstelling jaarlijks 1,5% van het NNI voor ontwikkelingssamenwerking te reserveren. Deze laatste doelstelling diende gerealiseerd te zijn in 1976¹. Ten aanzien van deze doelstelling werd afgesproken, dat dit bedrag beschikbaar zou zijn ongeacht de overige ontwikkelingen op de Rijksbegroting².

Kapitaalmarktmiddelen

Ten tijde van de formulering van deze doelstelling bedroeg de omvang van de voor ontwikkelingssamenwerking beschikbare middelen in de begroting (het zogenoemde «plafond») ruim één miljard gulden (f 1 150 miljoen). Om de doelstelling te realiseren was in de periode 1973–1976 een forse hoeveelheid extra middelen benodigd. In 1976 – het jaar waarin de doelstelling werd gerealiseerd – was de begroting voor ontwikkelingssamenwerking opgelopen tot bijna drie miljard gulden (f 2 808 miljoen). Om deze groei mogelijk te maken, werd de ruimte voor het opnemen van middelen op de kapitaalmarkt vergroot.

Deze financieringswijze was niet nieuw. Kapitaalmarktmiddelen werden reeds in het begin van de jaren zestig opgenomen ter financiering van leningen aan ontwikkelingslanden tegen de marktrente. Later werden deze leningen met begrotingsmiddelen gefinancierd, omdat ze een dure vorm van hulp werden als gevolg van de oplopende internationale rentestand. Begin jaren zeventig was echter wederom een begin gemaakt met het verstrekken van leningen via de NIO met behulp van kapitaalmarkt-middelen. Deze leningen werden echter verstrekt tegen gesubsidieerde rentes. In 1970 bedroeg het aandeel van de kapitaalmarktmiddelen in het totaal van de hulp 11,1%. In 1976 was dit aandeel opgelopen tot 20%, het niveau waarop het vervolgens voor latere jaren werd gefixeerd.

De benodigde rentesubsidies voor deze vorm van leningen liepen in de loop van de jaren zeventig fors op. In 1976 bedroeg de post rentesubsidies 1,3% van het plafond, in 1978 was dit opgelopen tot 2,6%. Aanvankelijk maakten de rentesubsidies geen onderdeel uit van het plafond. Met ingang van 1975, echter, werden de rentesubsidies op leningen afgesloten na 1971 ondergebracht in het non-ODA deel van het plafond. Het toenemende beslag dat de rentesubsidies op de totale middelen legde, leidde tot de beslissing het aandeel van de kapitaalmarktmiddelen geleidelijk te verlagen (van 20% in 1976) tot 11,2% in 1986. De post rentesubsidies was in datzelfde jaar inmiddels opgelopen tot 7,7% van het plafond. Besloten werd daarop, de omvang van de kapitaalmarktmiddelen vanaf 1987 nominaal te bevriezen op het niveau van 1986 (f 576,5 miljoen). Uiteindelijk werd bij de tussenbalansoperatie in 1991 besloten de kapitaalmarktmiddelen gefaseerd af te schaffen. Hierdoor komt het begrotingsplafond met ingang van 1993 jaalijks 576,5 miljoen gulden lager uit dan 1,5% van het NNI (exclusief de bandbreedte en andere verhogingen/verlagingen, zie hierna).

Stuwmeer en herschatting NNI

Het bijzondere karakter van de activiteiten die in het kader van ontwikkelingssamenwerking worden ondernomen, leidde tot een bijzondere regeling voor de budgettaire positie van het plafond ten opzichte van de rest van de Rijksbegroting. In verband met het meerjarig karakter van de aan te gane verplichtingen in het kader van hulpverlening en de complexiteit van het meerjarig ramen als gevolg van onzekerheden in de uitvoering van projecten, werd de mogelijkheid gecreëerd middelen uit een begrotingsjaar naar volgende begrotingsjaren door te schuiven. Dit zogenoemde «stuwmeer» betrof dus een hoeveelheid middelen die cumulatief over een aantal jaren op basis van de norm voor ontwikkelingssamenwerking wel begroot waren, maar waarvoor (nog) geen verplichtingen waren aangegaan. Eind 1973 bedroeg dit stuwmeer van middelen f 1 106,7 miljoen. In 1976 liep dit bedrag aan (nog) niet uitgegeven middelen op tot een omvang van f 1 734,8 miljoen. Dit leek een hoog bedrag in absolute zin, doch het weerspiegelde, ten gevolge van de gehanteerde programmeringsmethode, het feit dat bepaalde verplichtingen pas na enige tijd tot uitgaven kunnen leiden, als gevolg van de aard van de te financieren ontwikkelingsprogramma’s. Het stuwmeer bedroeg nooit meer dan 60% van het voor het desbetreffende jaar begrote plafond. Het was, onder handhaving van de gehanteerde programmeringsmethode, waarover comptabele afspraken waren gemaakt, al met al een beheersbaar proces.

In de loop van de jaren tachtig ontstond een statistisch probleem ten aanzien van de norm voor het plafond. Een wijziging in de berekeningswijze van de Nationale Rekeningen leidde tot een (opwaartse) herschatting van het Netto Nationaal Inkomen met ingang van 1982. Omdat werd besloten deze verhoging «nog niet» in de begroting van het plafond te verwerken, ontstond een afwijking van de norm voor ontwikkelingssamenwerking. Het plafond bedroeg niet langer 1,5% van het (herschatte) NNI, maar 1,42%. Zo ontstond een situatie waarin enerzijds structureel een hoeveelheid middelen in het stuwmeer feitelijk onbesteed bleef en anderzijds een afwijking van de overeengekomen budgettaire norm was ontstaan. Eind 1984 werd er uiteindelijk voor gekozen deze problemen op te lossen door de herintroductie van de 1,5%-norm te koppelen aan de afschaffing van het stuwmeer.

ODA versus non-ODA

Bij het vaststellen van de 1,5%-norm in 1973 werd welbewust gekozen voor een opzet waarin ruimte is voor een breed scala aan uitgaven-categorieën. Naast uitgaven die internationaal (in het Development Assistance Committee(DAC) van de OESO) als officiële ontwikkelingshulp (ODA) zijn gedefinieerd, werd ruimte gecreëerd voor niet-ODA-uitgaven. Dergelijke ontwikkelingsrelevante uitgaven die internationaal niet als officiële hulp worden aangemerkt werden als essentieel onderdeel van een veelomvattende ontwikkelingsstrategie noodzakelijk geacht. Voor het ODA-deel afzonderlijk werd echter geen vaste, harde omvangsnorm vastgesteld. Om het risico van verdringing van de ODA-uitgaven te vermijden stelde de Regering in de Memorie van Toelichting bij de Begroting 1974¹, dat de non-ODA uitgaven zo laag mogelijk zouden blijven en dat van de 1,5%-NNI in elk geval 1%-NNI ODA zou bedragen. Verhoging van dit percentage zou worden nagestreefd.

De Nationale Adviesraad voor Ontwikkelingssamenwerking gaf reeds in 1973² een uitgebreide toetsing van de non-ODA uitgaven in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. In het advies formuleerde de Raad een tweetal criteria voor het beantwoorden van de vraag of een uitgavenpost die niet voldoet aan de ODA-definitie, al dan niet onder het plafond zou kunnen worden gebracht. De Raad oordeelde dat uitgaven die noodzakelijkerwijs met ODA-uitgaven samenhangen (maar zelf geen ODA zijn) met recht ten laste van het plafond konden worden gebracht. Hetzelfde gold volgens de Raad voor financiering van activiteiten in Nederland, die bedoeld zijn rechtstreeks en overwegend ten goede te komen aan ontwikkelingslanden, dan wel multilaterale organisaties gericht op ontwikkelingslanden.

_{TK, Zitting 1973–1974, nr. 12 600.}                         In de loop van de jaren zeventig en tachtig is het non-ODA aandeel in

NAR, Advies nr. 47 «Zuivering van de hulp». het plafond gestaag toegenomen. Enerzijds werd dit veroorzaakt door de

¹  TK, 1991–1992, 22 610, nrs. 1–2.

²  Handelingen TK, 1992–1993, UCV 5 d.d. 16

toenemende rentesubsidies (zie het voorafgaande), maar anderzijds werd eveneens een groeiend aantal minder ontwikkelingsrelevante uitgaven onder het plafond gebracht. In 1976 bedroeg het non-ODA deel van de begroting circa 8,5%. In 1980 was dit aandeel reeds opgelopen tot ruim 12% en in 1989 bedroeg het bijna 17%. De in het begin van de jaren zeventig geformuleerde doelstelling om minstens 1% van het NNI aan ODA te besteden kwam daarmee langzaam maar zeker onder druk te staan.

Huidige grondslag van de plafondconstructie voor ontwikkelingssamenwerking

In het Regeerakkoord 1989 werd – «in het licht van de zogenaamde verontreinigingen die de afgelopen periode hebben plaatsgevonden» – besloten tot een opwaartse bijstelling van het plafond «in verband met de toerekeningen in de laatste jaren». Deze opwaartse bijstelling werd voor 1990 bepaald op f 75 miljoen en voor 1991 en volgende jaren op f 150 miljoen. De omvang van het plafond voor 1990 bedroeg daarmee 1,5% NNI plus f 75 miljoen en zou vanaf 1991 1,5% NNI plus f 150 miljoen bedragen. Als gevolg van de tussenbalans in 1991 bedroeg de omvang van het plafond voor 1991 1,5% NNI, aangezien de toeslag ter compensatie van verontreinigende toerekeningen, wegviel tegen de stap van de afschaffing van de kapitaalmarktmiddelen (i.e. f 150 miljoen). In 1992 bedroeg de verlaging in verband met de afschaffing van de kapitaalmarkt-middelen f 435 miljoen en voor 1993 en latere jaren f 576,5 miljoen. Met ingang van 1992 wordt de omvang van de middelen voor ontwikkelingssamenwerking dus als volgt berekend: 1,5% van het NNI verhoogd met een toeslag van f 150 miljoen en verlaagd met f 576,5 miljoen. Voor 1992 resulteerde deze berekening in een plafond uitgedrukt als percentage van het NNI van 1,44% NNI.

Bij de vaststelling van het beschikbare bedrag voor 1993 werd een éénmalige verlaging toegepast van f 60 miljoen. Deze verlaging diende ter compensatie van de verlaging met hetzelfde bedrag die in 1992 op het hulpplafond van dat jaar niet werd toegepast, maar op basis van lagere NNI-ramingen wel plaats had moeten hebben. Daarnaast werd besloten de ramingscorrectie van f 25 miljoen, die in de meerjarencijfers wordt gehanteerd in verband met de ramingsonzekerheden ten aanzien van het NNI, met f 62 miljoen te verhogen. In tegenstelling tot de correctie van f 25 miljoen, wordt deze correctie jaarlijks pas aan het plafond toegevoegd indien daartoe door de Ministerraad wordt besloten. Tenslotte werd het plafond voor 1993 met f 60 miljoen verlaagd om het Kabinet ruimte te geven de toegenomen kosten van de VN-vredesoperaties in ontwikkelingslanden te dekken. Deze verlaging was in principe éénmalig, maar besloten werd, dat, indien daartoe aanleiding is, deze beslissing ten aanzien van het plafond voor latere jaren wederom zou kunnen worden genomen. Voor 1994 en latere jaren werd in de begrotingsvoorbereiding 1994 besloten tot een verlaging van f 50 miljoen. Per saldo resulteerde voor 1993 en 1994 een plafond van 1,38% van het NNI.

Zoals uit het voorgaande blijkt, is de berekeningswijze van de voor ontwikkelingssamenwerking beschikbare middelen een zeer gecompliceerde aangelegenheid geworden. De transparantie van de 1,5%-norm is achter de horizon verdwenen. Sinds het uitkomen van de nota Buitenland-uitgaven¹ in 1992 en de bespreking daarna in de Tweede Kamer² wordt discussie gevoerd over de wijze waarop de budgettaire norm voor ontwikkelingssamenwerking aan de veranderde internationale omstandigheden kan worden aangepast. Het huidige kabinet heeft in het regeerakkoord dit vraagstuk onderdeel gemaakt van de algehele herijking van het Nederlandse buitenlands beleid. Deze herijking heeft inmiddels tot een november 1992.                                             nieuwe systematiek en een nieuwe norm geleid.

• 4. 

  Kwaliteit en kwantiteit: nieuwe accenten

4.1. De ontschotting van de ontwikkelingssamenwerking

Zoals eerder is vastgesteld, is de ontwikkelingssamenwerking in de laatste jaren door de nood – letterlijk – gedwongen steeds meer in aanraking gekomen met vraagstukken die voorheen niet geacht werden tot het eigenlijke beleidsterrein te behoren. Naast de vele facetten van het bestrijden van armoede en het stimuleren van economische verzelfstandiging, is er nu groeiende aandacht voor noodhulp in conflictsituaties, voor stabiliteit en vrede, voor ecologische verduurzaming en voor democratie, mensenrechten en goed bestuur. Vooral in de nota Een wereld in geschil zijn deze ontmoetingen op «aanpalend» terrein uitgebreid in kaart gebracht. Niet voor niets droeg deze nota als ondertitel: «De grenzen van de ontwikkelingssamenwerking verkend» en bevatte zij een pleidooi gericht op de «ontschotting» van beleid en op de integratie (over en weer) van ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid.

De nota De herijking van het buitenlands beleidformuleert op deze noodzaak een eerste uitgebreid antwoord. In de komende jaren zal hiermee op verschillende onderdelen van het beleid worden voortgegaan. Zo zullen bijvoorbeeld geïntegreerde regio- en landenbeleidsplannen worden ontwikkeld. Daarin zal de combinatie van verschillende beleidsin-valshoeken telkens tot een specifieke instrumentenmix aanleiding kunnen geven. Een dergelijke geïntegreerde beleidsconceptualisering en –instrumentalisering zou zich eventueel ook kunnen voordoen op zulke diverse terreinen als de bevordering van conflictpreventie en wapenbeheersing, het vergroten van de internationale capaciteit tot vredesoperaties in intra-statelijke conflicten, het stimuleren van democratie, mensenrechten en goed bestuur alsmede het versterken van de coherentie tussen ontwikkelingssamenwerking en buitenlands economisch beleid.

Ook is te voorzien dat de samenhang van (onder-)ontwikkeling met ook in Nederland sterk ervaren vraagstukken als het complex asielzoekers/ migratie, de drugsproblematiek en de internationaal vertakte criminaliteit sterker op de voorgrond zal worden geplaatst. Ontwikkelingssamenwerking, als onderdeel van een meer omvattende internationale samenwerking, zou een bijdrage kunnen leveren aan nationale beleidsantwoorden op dergelijke grensoverschrijdende problemen en ontwikkelingen.

Overigens kan niet alleen worden vastgesteld dat de ontwikkelingssamenwerking in de huidige tijd steeds meer raakt aan andere beleidsterreinen, in het bijzonder het buitenlands beleid. Het omgekeerde is ook waarneembaar. Steeds vaker kan worden geconstateerd dat men bij voorheen «klassiek» geachte vraagstukken van de buitenlandse politiek, zoals de bevordering van stabiliteit, veiligheid, wapenbeheersing, mensenrechten en dergelijke, in de wereld van nu moeilijk nog om de ontwikkelingssamenwerking heen kan. Bronnen van internationale instabiliteit en onveiligheid of van ernstige en massale schendingen van mensenrechten zijn vaker wel dan niet te lokaliseren in ontwikkelingslanden tegen de achtergrond van grote armoede en ernstige sociale of ecologische ontwrichting.

In die omstandigheden, ook waar veel landen verwikkeld zijn in diepgaande processen van politieke, economische en maatschappelijke transformatie, is het aangaan of intensiveren van een ontwikkelingssamenwerkingsrelatie een goede investering in het verkrijgen (of benutten) van invloed op de betreffende problemen en opstelling van het betreffende land of belangrijke partijen daarbinnen. In de afgelopen jaren is verschillende keren gebleken dat het bestaan van een langdurige samenwerkingsrelatie, waarin Nederland zich een betrouwbare en solidaire partner heeft getoond, ons land een «bevoorrechte» positie kan bezorgen bij het helpen oplossen van ernstige conflicten in het betrokken land. Die positie geeft ons ook een stem in de discussie over bijvoorbeeld mensenrechten, sociaal beleid, milieu-effecten of structurele aanpassing. Dat is voor de betrokken landen binnenlands beleid. Men accepteert een discussiebijdrage daarover uit het buitenland doorgaans alleen wanneer die gepaard gaat met een reële bijdrage, met daadwerkelijke ondersteuning, ook in financiële zin, van beleidswijzigingen. Dat kan in het belang van de hulpverlener zijn, want het binnenlands beleid in ontwikkelingslanden heeft grensoverschrijdende effecten die door dergelijke beleidswijzigingen getemperd kunnen worden. In een steeds meer interdepen-dente wereld heeft deze functie van de ontwikkelingshulp, die dan tot echte ontwikkelingssamenwerking wordt – tot beider voordeel – sterk aan betekenis gewonnen.

Het krediet dat de hulpgever in een dergelijke relatie opbouwt kan ook te zijner gunste werken, op niet direct met die hulp zelf verbonden terreinen, zoals handels- en investeringsrelaties, wetenschappelijk onderzoek, diplomatieke verhoudingen en de buitenlandse politiek in het algemeen. Daar is het bij de hulp niet om begonnen, maar de effecten zijn er wel. Beslissingen omtrent hulp bij armoedebestrijding, genomen op basis van overwegingen van solidariteit, mogen er niet door worden beïnvloed. In de besluitvorming over andere vormen van hulp – bijvoorbeeld hulp gericht op economische verzelfstandiging – mogen dergelijke overwegingen nooit de doorslag geven. Maar dat neemt niet weg dat de hulpgever inderdaad krediet opbouwt. Zeker landen die, mede dankzij de ontwikkelingshulp, erin slagen de overgang te maken naar een dynamischer economische en sociale structuur en daardoor aansluiting vinden bij de wereldmarkt kunnen dankbare partners worden met betrekking tot kwesties als milieubeheer, universitaire uitwisseling en investeringen van bedrijven. Daardoor kan bij hen ook het gevoel ontstaan dat wederzijdse belangen worden uitgeruild op voet van gelijkheid, zodat zij in hun waarde worden gelaten.

Met een knipoog naar de NOVIB zou men kunnen zeggen dat door de ontwikkelingssamenwerking Nederland in verschillende landen en werelddelen een «gast aan tafel» is geworden. Hierbij geldt echter wel dat we «betalend gast» zijn en dat we slechts op voorwaarde van «nette tafelmanieren» mogen meeëten. Zolang die tafelmanieren niet eenzijdig door de ene partner aan de andere worden opgelegd heeft die relatie de kans volwassen en duurzaam te worden. Vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking is ook op die manier een leerproces.

4.2. Financië le aspecten van internationale samenwerking in toekomstperspectief

¹ Zie White en Woestman: «The Quality of AID: Measuring Trends in Donor Performance», Development and Change, vol. 25, 527–554, Oxford 1994.

De financiële behoeften van de wereld zijn schier onuitputtelijk. Elke opsomming van kosten die aan internationale samenwerkingsactiviteiten zijn verbonden, wordt door twee kenmerken getypeerd: de opsomming is niet volledig en overstijgt de beschikbare middelen verre. Het is dan ook niet eenvoudig te ramen welke omvang van financiële middelen nodig is voor een adequate inspanning op het terrein van internationale samenwerking. Bovendien is de beantwoording van de vraag welke bijdrage door Nederland wordt geleverd in de eerste plaats een politieke aangelegenheid. Toch is een dergelijke raming gewenst als onderbouwing van de op nationaal niveau gewenste financiële inspanningen op dit terrein (het «aanbod» van middelen moet in enige verhouding staan tot de «vraag»¹.

¹  Zie voor een overzicht: Bhagwati, J.N., «Dependence and independence» in: «Essays in in development economics», vo. 2, Oxford, 1985. Jepma trekt in «LDC’s financial requirements» (1992) uit deze studies de conclusie dat de schattingen van de financieringsbehoefte van ontwikkelingslanden afhankelijk van de «gap»-definitie varieerden van US$ 5 miljard tot US$ 30 miljard (pag. 5).

²  Fei, J.H.C. en Paauw, D.S. «Foreign assistance and self-help: A reappraisal of development finance», Review of economics and statistics, 57:251–267.

³  Deze benadering is gebaseerd op de groeimodellen zoals deze door Harrod en Domarin de jaren dertig en veertig werden ontwikkeld. In deze modellen worden een exogene kapitaalcoëfficient verondersteld, d.w.z. een vaste verhouding tussen de hoeveelheid kapitaal die bij de produktie wordt ingezet en de produktie-omvang die daarmee kan worden gerealiseerd. Het quotiënt van de spaarquote en de kapitaal-coëfficient is de «warranted rate of growth». Dit quotiënt is namelijk de groei van de produktie die bij een exogeen gegeven kapitaalcoëfficiënt kan worden bereikt indien alle besparingen voor investeringen worden aangewend. De «gap»-analyses borduren hierop voort door te veronderstellen dat de binnenlandse spaarneiging te laag is om de ex ante investeringen te realiseren. De «warrant-ed rate of growth» is in dat geval lager (namelijk door de binnenlandse besparingen bepaald) dan indien de ex ante investeringen gerealiseerd zouden worden. Buitenlands kapitaal kan in zo’n geval het gat tussen besparingen en ex ante investeringen opvullen, waardoor de «warranted rate of growth» toeneemt.

⁴  C. J. Jepma: «LDC financial requirements» 1992.

⁵  L. Taylor: «Foreign resource flows and Developing country growth», World lnstitute for Development Economics Research of the United Nations (WIDER), Helsinki, 1990.

Er moet immers sprake zijn van een verantwoording van de totale omvang van de middelen en een verdeling van middelen tussen verschillende prioriteiten.

De vraag wordt in de eerste plaats bepaald door de (voortgezette) prioriteit voor ondersteuning van armoedebestrijding en economische verzelfstandiging (in en) van arme landen. Daarnaast is er een groeiend aantal andere uitdagingen, waarvoor in het kader van het buitenlandbeleid middelen beschikbaar moeten zijn: het bevorderen van vrede, veiligheid en stabiliteit in de wereld, ondersteuning van transformatieprocessen, bestrijding van mondiale milieudegradatie en het in goede banen leiden van internationale migratiestromen.

De herijking van het buitenlands beleid heeft geleid tot een budgettair kader, waarin de financiële consequenties voor een adequate Nederlandse inspanning op deze terreinen van internationale samenwerkingop samenhangende wijze zijn bijeengebracht. Voor een uitputtende uiteenzetting van dit kader zij verwezen naar de nota betreffende de herijking van het buitenlands beleid. Hieronder worden de keuzen ten aanzien van de budgettaire kaders voor ontwikkelingssamenwerkingnader uiteengezet. Deze kaders moeten primair worden bezien in het licht van de financieringsbehoeften van ontwikkelingslanden.

Financieringsbehoeften in mondiaal perspectief

Een belangrijk aspect van ontwikkelingsproblematiek betreft het niveau van binnenlandse besparingen in ontwikkelingslanden. Indien voor economische groei een doelstelling wordt geformuleerd, leidt dit tot een bepaalde investeringsbehoefte. Het niveau van de binnenlandse besparingen is in ontwikkelingslanden veelal te laag om in deze behoefte te voorzien, waardoor een behoefte aan externe financieringsmiddelen ontstaat. Reeds in het begin van de jaren vijftig werd in VN-kader studie gedaan naar de omvang van deze externe financieringsbehoefte in «achtergebleven economieën» ( het «Lewis-rapport»). Ook in andere studies werd hierop uitgebreid ingegaan¹. De gemaakte analyses komen neer op het maken van een schatting van het verschil (de gap² tussen de noodzakelijke investeringen en de te verwachten, mogelijke binnenlandse besparingen^{3, 4}.

De externe financieringsbehoefte die op basis van een geformuleerde groeidoelstelling voor een ontwikkelingsland uit een gap-analyse naar voren komt, kan in principe worden gedekt door hulp, niet-concessionele publieke middelen of particuliere middelen. Indien de gapwordt geconfronteerd met een schatting van de (mogelijke) omvang van de verschillende categorieën internationale financieringsmiddelen, die via de markt ter beschikking kunnen komen, kan een schatting worden gemaakt van de behoefte aan extra middelen die uiteindelijk resteert. Deze extra middelen zijn dus benodigd om de gekozen doelstelling voor de economische groei te realiseren. Het gaat daarbij om middelen die een zodanig concessioneel element hebben – dan wel netto over een zeer lange termijn zo zeker zijn – dat de terugbetalingscapaciteit en dus de toekomstige groei daar niet door worden ondermijnd. Van dergelijke analyses zijn er in de loop van de jaren vele gemaakt.

In een WIDER-studie⁵ is bijvoorbeeld op basis van een extrapolatie van gegevens over 14 ontwikkelingslanden een schatting gemaakt van de extra behoefte aan middelen, die een toeneming van de economische groei in de ontwikkelingslanden van 3 naar 4% zou opleveren. Deze schatting kwam voor 1990 uit op totaal US$ 40 miljard, oplopend tot US$ 60 miljard in het jaar 2000. Een deel van deze extra behoefte zou kunnen worden gefinancierd uit particuliere stromen, zeker indien de ontwikkelingslanden in de komende jaren voldoende vooruitgang zouden weten te boeken op het gebied van structurele aanpassing en schuldensanering. Ter indicatie van de omvang van de behoefte rekent het WIDER-rapport echter voor dat de genoemde extra behoefte een verdubbeling van de huidige officiële hulpstroom zou vergen, indien particuliere stromen niet substantieel zouden toenemen. Daartoe zou dan een hulpomvang benodigd zijn die ligt in de orde van grootte van 0,7% van het gezamenlijke BNP van de rijke landen.

De vergelijkbaarheid van de resultaten van de uitgevoerde studies wordt belemmerd door onderling afwijkende definities. Een aantal grote lijnen kan echter uit al dit materiaal wel worden gedestilleerd¹. Voor Sub-Sahara Afrika komen recente studies uit op een jaarlijkse extra middelenbehoefte (dus bovenop de geschatte bestaande/te verwachten stroom) van tussen de tussen US$ 10 miljard en US$ 15 miljard, bij een veronderstelde gemiddelde nulgroei van de per capita inkomens in de komende jaren. Deze berekeningen gaan er vanuit dat andere dan ODA-stromen in de komende jaren niet substantieel zullen toenemen. Daarom valt de hulpbehoefte grosso modo samen met de ongedekte externe financieringsbehoefte. In het kader van het Special Program of Assistance for Africa(SPA) worden voor de betreffende landen eveneens schattingen gemaakt van financing gapsten behoeve van de bepaling van de omvang van de SPA-middelen. Voor de periode 1994–1996 komen de schattingen van de financieringsbehoefte uit op circa US$ 35 miljard, voor de 29 SPA-landen.

¹  Zie voor een uitgebreid overzicht: C. J. Jepma, op. cit.

²  R. Lensink, «External Finance and Develop-ment», proefschrift RUG, 1993.

De totale externe financieringsbehoefte van Latijnsamerikaanse landen wordt geschat op circa US$ 15 miljard bij stagnatie van de groei, maar mogelijk US$ 55 miljard bij hogere groeidoelstellingen (2,5% tot 3% groei). Uitgaande van de conservatieve groeidoelstellingen, komt de ongedekte hulpbehoefte uit op circa US$ 2 miljard, maar kan bij grote groei gemakkelijk tot enkele tientallen miljarden oplopen.

Voor lage inkomenslanden in Azië wordt de externe middelenbehoefte geschat op circa US$ 6 miljard. Maar voor dit continent wordt de kans dat de niet-hulpstromen zullen toenemen hoog ingeschat. De hulpbehoefte bedraagt volgens de schattingen dan ook US$ 3 miljard, overigens bij groeiprognoses van 3,5% tot 4%. Als de geschetste extra hulpbehoefte wordt afgezet tegen het bestaande niveau van de hulpstromen, dan komen de schattingen neer op een behoefte van verhoging van de stroom ten opzichte van het niveau in 1986 met circa 30%.

In een recente studie² worden de hierboven samengevatte resultaten vergeleken met de uitkomsten van schattingen van de totale financië le behoeften bij meer gematigde veronderstellingen ten aanzien van de marginale kapitaalproduktiviteit in ontwikkelingslanden. Bij relatief optimistische schattingen over deze cruciale variabele komt deze studie uit op schattingen die vergelijkbaar zijn met de hierboven gegeven schattingen. De uitkomsten blijken echter heel anders te worden indien meer gematigde veronderstellingen over de toeneming van de produktivi-teit worden gehanteerd. Met name voor Afrika en Latijns-Amerika komen de gapsin gematigde schattingen veel hoger uit. Lensink schat voor Latijns-Amerika bij een optimistische veronderstelling een ongedekte behoefte van US$ 12 miljard, terwijl de gematigde schatting een ongedekte behoefte van US$ 52 miljard oplevert. Voor Afrika zijn deze schattingen respectievelijk US$ 5 miljard en US$ 18 miljard. Voor de lage inkomenslanden in Azië komen de schattingen van Lensink niet tot een ongedekte behoefte. De landen in deze regio worden volgens deze studie op korte termijn (weer) kredietwaardig genoeg om de integrale financieringsbehoefte met particuliere stromen te dekken.

De gezamenlijke conclusie die uit de hierboven genoemde studies – bij alle verschillende veronderstellingen ten aanzien van groei en technologische ontwikkeling (kapitaalcoëfficiënt) – kan worden getrokken, is dat de totale extra behoefte aan middelen substantieel zal blijven en (met name voor Afrika) nog zal toenemen. Voor de totale behoefte komt Lensink in de meest gematigde schatting tot US$ 17 miljard per jaar. Maar afhankelijk van de groeidoelstelling die wordt gekozen voor Afrika, kan dit totaal gemakkelijk oplopen tot US$ 72 miljard à US$ 88 miljard per jaar. Vergeleken met de huidige hulpomvang (de huidige ODA-omvang bedraagt circa US$ 55 miljard per jaar) ligt de behoefte derhalve in de orde van grootte van verdubbeling, indien ervan wordt uitgegaan, dat het patroon van de particuliere stromen niet dramatisch zal wijzigen.

De genoemde cijfers zijn noodzakelijkerwijs niet meer dan een grove indicatie van de behoefte aan externe middelen in ontwikkelingslanden voor de komende jaren. De indicatie is in elk geval, dat de middelenbehoefte gebaseerd op doelstellingen voor economische ontwikkeling, zoals door en voor ontwikkelingslanden nagestreefd, niet zal afnemen, maar toenemen. Zeker als de groeidoelstelling in per capita termen wordt geformuleerd is de extra behoefte substantieel. Bovendien moet bedacht worden, dat de genoemde cijfers gebaseerd zijn op «traditionele» analyses, terwijl inmiddels de inzichten over duurzame ontwikkeling leiden tot extra investeringsbehoefte, zowel in ontwikkelde landen als ontwikkelingslanden. Economische ontwikkeling die ook voor het milieu «draagbaar» is, vergt met andere woorden meer middelen dan uit de «traditionele» analyses naar voren komt. De relatie tussen armoede en milieudegradatie maakt deze constatering extra relevant voor ontwikkelingslanden.

De hierboven beschreven schattingen zijn gebaseerd op macro-economische analyses. Dergelijke analyses hebben destijds mede ten grondslag gelegen aan de formulering van de Nederlandse norm voor ontwikkelingssamenwerking. Voorzover uit de schattingen conclusies kunnen worden getrokken, wijzen ze in de richting van onverminderde behoefte aan inspanningen van donorlanden. Naast de macro-georiënteerde norm is een groot aantal meer specifieke doelstellingen voor de inzet van middelen tot stand gekomen. Ook deze doelstellingen zijn gebaseerd op beoordelingen van de behoefte aan middelen op specifieke terreinen. Ook op deze terreinen blijven de behoeften groot en zullen in de (nabije) toekomst grote inspanningen van donorlanden nodig zijn.

Zo zijn er de schattingen van het UNCED-secretariaat van de behoefte aan extra middelen in het kader van Agenda 21. Dit secretariaat raamde de jaarlijkse additionele middelenbehoefte op US$ 600 miljard tot het jaar 2000, waarvan naar schatting US$ 125 miljard de vorm van concessionele middelenoverdracht van rijke landen naar ontwikkelingslanden zou moeten krijgen. Er zijn, ten behoeve van de bevolkingsconferentie in Caïro in september 1994, ook schattingen gemaakt van de behoefte aan middelen op het gebied van een verantwoorde mondiale bevolkingsontwikkeling. De totale kosten voor het tijdens die conferentie overeengekomen actieprogramma werden geschat op US$ 17 miljard in het jaar 2000, oplopend tot bijna US$ 22 miljard in 2015. Op basis van de veronderstelling dat ontwikkelingslanden zelf een substantiële bijdrage zullen leveren in deze kosten, werd de extra hulpbehoefte (door donorlanden te dekken) geschat op bijna US$ 6 miljard in het jaar 2000, oplopend tot ruim US$ 7 miljard in 2015. Nog recenter zijn de pleidooien in het

¹ Een voorbeeld van zo’n herallocatie was het zogeheten 20/20 initiatief dat werd opgenomen in de slotverklaring van de Sociale Top; donoren en hulpontvangende landen zouden 20% van hun hulp respectievelijk van hun binnenlandse begrotingsmiddelen bestemmen voor basis sociale voorzieningen.

kader van de Sociale Top te Kopenhagen voor extra aandacht voor middelen in de sociale sectoren. Voor een deel gaat het hierbij om herallocaties binnen het totaal aan middelen beschikbaar voor algemene ontwikkelingssamenwerking¹. Echter, tijdens al deze Wereldconferenties zijn ook verwachtingen gewekt omtrent een verhoging van deze middelen. Bovendien, aan de mogelijkheden tot herallocatie komt een eind: wanneer iedere keer een nieuw accent louter tot herallocatie zou moeten leiden, draait het beleid in een kringetje rond.

Daar komt nog bij dat reallocaties in deze richting – ecologisch, demografisch, sociaal – de omvang van de hulp ten behoeve van de financiering van investeringen en groei zouden doen verminderen. Ook al is het voor ontwikkeling en armoedebestrijding niet nodig louter te mikken op zeer hoge (per capita) groeicijfers en ook al is het voor de duurzaamheid van de groei noodzakelijk dat de investeringen ecologisch en sociaal verantwoord zijn, en dat de demografische ontwikkeling wordt beheerst, een redelijk niveau van de groei blijft noodzakelijk.

Dat vraagt om aanzienlijke investeringen en in veel landen gedurende een bepaalde periode dus ook om veel hulp om die te versnellen en op het gewenste peil te houden. Ook om die reden is het wenselijk de niet voor investeringen bedoelde concessionele kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden in belangrijke mate additioneel te doen zijn aan de oorspronkelijk noodzakelijk geachte hulpbehoefte.

Daar komt nog bij dat die oorspronkelijke berekeningen geen rekening hielden met hulp die nodig is voor humanitaire doeleinden, om conflicten te voorkomen, wederopbouw tot stand te brengen en vluchtelingen op te vangen of te repatriëren. Deze hulpbehoefte is de laatste jaren sterk gestegen. Daarnaast is er behoefte ontstaan aan hulp ter ondersteuning van de transformatie van maatschappijstructuren van dictatuur tot democratie en van centraal geleide huishouding tot markteconomie. Ook dat vereist extra middelen. Er is dus in de huidige internationale situatie eerder meer dan minder reden om de destijds overeengekomen norm van 0,7% van het inkomen van de meer welvarende landen, te bestemmen voor internationale samenwerking, te overtreffen. Daarbij is het uiteraard zaak dat niet alleen enkele van deze landen, doch alle die daartoe in staat zijn, zich dat ter harte nemen. De in mei 1995 door de gezamenlijke OESO-landen aangenomen verklaring «Development Partnerships in the New Global Context»toont dat dit besef wel degelijk aanwezig is.

Eennieuwe norm voor ontwikkelingssamenwerking

Onderdeel van het budgettaire kader voor de Nederlandse inspanningen op het gebied van internationale samenwerking vormt een nieuwe budgettaire norm voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Aan de keuze voor deze norm ligt een viertal overwegingen ten grondslag:

• 1. 

  De Nederlandse hulpinspanningen die internationaal gelden als Officiële Ontwikkelingshulp (ODA) dienen hun prioriteit in het Nederlandse beleid op het gebied van internationale samenwerking zichtbaar te behouden;

• 2. 

  Hulpverlening is naast ondersteuning van ontwikkeling tevens een vorm van internationale inkomensoverdracht. De omvang van het jaarlijks aan internationale ontwikkelingssamenwerking te besteden bedrag moet derhalve direct verbonden blijven met ons eigen welvaartsniveau. Daartoe wordt de jaarlijkse ODA-omvang gekoppeld aan het BNP;

• 3. 

  In het licht van de hierboven beschreven wereldwijde financiële ontwikkelingsbehoeften dient de Nederlandse hulp het destijds internationaal overeengekomen niveau van 0,7% van het BNP substantieel te blijven overstijgen;

• 4. 

  In het licht van de toenemende samenhang van de verschillende dimensies van de internationale betrekkingen dient, wanneer zich nieuwe internationale ontwikkelingen voordoen, de budgettaire systematiek ruimte te laten voor tijdige beleidsmatige aanpassingen binnen het totaal der middelen bestemd voor internationaal beleid.

Op grond van deze overweging wordt de Nederlandse ODA-hulpverlening in meerjarig begrotingskader begroot op 0,8% van het BNP. Dit bedrag heeft alleen betrekking op bestedingen die op grond van de internationaal overeengekomen definitie kunnen gelden als Officiële Ontwikkelingshulp (ODA). Uitgaven die weliswaar als ontwikkelings-relevant kunnen worden beschouwd, maar niet onder deze definitie vallen, vallen niet onder deze begrotingsvoorziening. Het voordeel van deze normering is dat hiermee wordt aangesloten bij een heldere, toetsbare internationale definitie. Dit maakt het onmogelijk dat er «vervuiling» van het begrotingsbedrag optreedt ten gevolge van nationaal bedachte toerekeningen voortvloeiend uit een afweging van prioriteiten buiten de sfeer van ontwikkelingssamenwerking.

De uitgaven met betrekking tot het internationale natuur- en milieubeleid, zullen, in overeenstemming met de afspraken gemaakt tijdens de UNCED-conferentie te Rio de Janeiro, 1992, gebaseerd worden op de uitgangspunten neergelegd in Agenda 21. Zij zullen oplopen tot 0,1% van het Bruto Nationaal Produkt in 1999. Deze uitgaven, die aan ODA-criteria zullen moeten voldoen, vallen onder de 0,8% doelstelling betreffende de ontwikkelingssamenwerking.

Ten einde beleidsmatig adequaat te kunnen reageren op nieuwe ontwikkelingen wordt de mogelijkheid gecreë erd op incidentele basis in een bandbreedte van 0,05% BNP (zowel neerwaarts als opwaarts) van de gestelde budgettaire norm af te wijken.

4.3. Verdergaande kwaliteitsverhoging van de hulp

Het inzicht in de aard en de complexiteit van ontwikkelingsprocessen is in de loop van bijna vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking geleidelijk gegroeid. De gedachte uit de begintijd dat «met geld en goede raad» ontwikkeling als het ware gebracht kon worden, is al lang verlaten. Niettemin zijn bij het ontwerpen van ontwikkelingsstrategieën, -programma’s en -projecten de ideeën van de donorlanden, over wat de meest effectieve weg is die tot ontwikkeling voert, nog tot in de jaren tachtig in hoge mate doorslaggevend geweest. Men spreekt in dit verband niet ten onrechte van donorcentrisme: er was weinig samenwerking op voet van gelijkheid. Wanneer de ideeën van de ontwikkelingslanden niet spoorden met die van de donoren, moesten de eersten doorgaans wijken.

In de ontwikkelingshulpverlening is de nadruk steeds meer komen te liggen op het beïnvloeden en sturen van ontwikkelingsprocessen met behulp van interventies in de vorm van afzonderlijke projecten. De projecten werden ingebed in een zo goed mogelijk algemeen macro-(economisch) beleid en in steeds beter uitgewerkt sector- en themabeleid. Maar het bleven projecten en vooral projecten van de hulpgevende, uitvoerende instantie, niet van degenen om wie het uiteindelijk zou moeten gaan. Om die projecten zo goed mogelijk uit te voeren kwam de nadruk steeds meer te liggen op het voortraject: identificatie, formulering en beoordeling van projecten. Dat gebeurde vanuit de gedachte dat door de projecten zo goed mogelijk voor te bereiden het best verzekerd zou kunnen worden dat zij zouden bijdragen aan het gestelde doel.

Echter, wanneer het gestelde doel duurzame ontwikkeling is, ontwikkeling van, voor en door mensen, dan zullen de projecten niet alleen voor hen moeten zijn, maar ook van hen, en door hen moeten worden geïdentificeerd, geformuleerd, beoordeeld en uitgevoerd. Hulpverlening dient ertoe hen daarbij te assisteren, niet die taken van hen over te nemen.

Dat de praktijk er vaak anders uitzag werd aangetoond door evaluaties. Het donorcentrisme en de eenzijdige nadruk op projecten maakte dat de uiteindelijke betekenis – de impact– van de assistentie aan en de interventie in het ontwikkelingsproces vaak geringer was dan zij zou kunnen zijn.

De nadruk die hulpgevers terecht leggen op de kwaliteit van de hulp brengt het risico met zich mee dat er aanbodgestuurde in plaats van behoefte- dan wel vraaggestuurde hulp wordt gegeven. De nadruk op het voortraject en de noodzaak te letten op het beheer en de verantwoording van de ingezette hulpmiddelen heeft de aandacht voor de feitelijke effecten doen verslappen. De nadruk op projecten ontnam het zicht op het ontwikkelingsproces, dat niet in hapklare projecten kan worden opgedeeld. Daarom betekent verdere kwaliteitsverbetering vooral:

• a. 

  minder projecten, meer andere vormen van hulp;

• b. 

  meer ownershipvan de betrokkenen;

• c. 

  meer aandacht voor de procesbenadering van hulpactiviteiten;

• d. 

  betere monitoring van de uitvoering van de activiteiten en een systematische terugkoppeling van de evaluatiebevindingen;

• e. 

  vereenvoudiging van procedures.

Minder projecten

Waarom zijn er zoveel afzonderlijke projecten? Dat is het gevolg van een combinatie van factoren, die elkaar opvolgden en versterkten.

De oorspronkelijke nadruk op technische bijstand, gevolgd door ontwikkelingshulp als een inkomensoverdracht met een produktief doel, investeringsgericht, om de hulp aldus te zijner tijd overbodig te maken, leidde tot een combinatie van kennis en kapitaal in een bepaalde samenhang: het project. De nadruk op deze vorm werd sterker naarmate de ontwikkelingsdoelstellingen werden verfijnd: niet alleen macro-economische groei, doch ook micro-economische, sociale en sectorale doelstellingen. Ieder daarvan vereiste een andere inzet van kennis en kapitaal, een andere omvang, een andere vorm en een andere samenstelling. Het project kreeg een afgeronde vorm: een begin en een einde, en een van het specifieke doel afgeleide kwantitatieve omvang van de ingezette middelen, doorgaans gemeten in geld.

Toen er vervolgens meer inzicht kwam in de betekenis van de machtsverdeling in de hulpontvangende landen voor de aard en de richting van het ontwikkelingsproces en de inhoud van het ontwikkelingsbeleid, nam de neiging toe om de projecten nog scherper te omschrijven en af te bakenen. Aldus kon voorkomen worden dat de hulp verkeerd terecht zou komen, niet bij degenen die de hulp het meest nodig hadden, maar bij de elite. Het gebeurde onder de veronderstelling dat de hulpgever het beter wist dan die elite, of althans het beter voor had met het hulpbehoevende deel van de bevolking van het ontwikkelingsland in kwestie. Die veronderstelling was pretentieus, maar niet altijd onjuist.

Er kwam een derde donorcentristische reden bij om vooral voor projecten te kiezen. Dat was de steeds grotere nadruk die gelegd moest worden op het verantwoording kunnen afleggen omtrent de rechtmatig- heid van de besteding van ter beschikking gestelde gelden. Dat betekende dat er gecontroleerd moest kunnen worden, dat relaties tussen inputs en outputs moesten kunnen worden gelegd, en dat beoogde en feitelijke uitkomsten in cijfers moesten kunnen worden gevangen. Ook dit leidde tot de wens tot afbakening van de interventie, zoveel mogelijk vooraf, qua tijd en qua kosten, en versterkte aldus de voorkeur voor een projectenbenadering.

Een geheel andere reden kwam daarbij toen de noodzakelijk geachte aanpassing van het beleid in de ontwikkelingslanden maakte dat er minder algemene financiële hulp kon worden gegeven. Die moest immers, zo vond men aanvankelijk, wachten totdat het aanpassingsbeleid vruchten had afgeworpen. Deze situatie vroeg wel om meer gerichte hulp tijdens het aanpassingsproces zelf, om bepaalde (sociale) effecten van de aanpassing te kunnen opvangen. Ook dat versterkte de nadruk op projecthulp.

Al deze redenen waren valide. Zij gelden nog steeds. Maar tezamen zijn zij uit de hand gelopen. Veel te veel hulp wordt alleen nog maar in de vorm van afgeronde projecten gegeven. De algemene financiële hulp, niet gericht op specifieke doeleinden, doch op de ondersteuning van het totale ontwikkelingsproces, is afgenomen en uitgesteld. Vele projecten komen pas jaren na de aanvankelijke steuntoezegging van de grond, en de steuntoezegging zelf vereist vaak zoveel voorwerk dat de oorspronkelijke idee, wens of behoefte is weggedrukt.

Dit is een algemene tendens die geldt voor alle hulpgevende landen en instellingen. Het Nederlandse beleid is er niet aan kunnen ontkomen. De vier genoemde redenen golden ook in Den Haag als legitiem. Dat was niet onterecht, maar de gevolgen worden gemakkelijk over het hoofd gezien.

Kwaliteitsverbetering betekent minder projecten, ook in het Nederlandse beleid. In plaats daarvan ten eerste meer algemene hulp, macro-steun, programmahulp, bijvoorbeeld in de vorm van betalingsbalanshulp, (sectorale) begrotingshulp en schuldverlichting. Ten tweede meer nadruk op programma’s die dienen om de institutionele capaciteit te versterken van de hulpontvangers om zelf beleid op te zetten, zelf projecten uit te voeren. Ten derde een terugkeer naar de oorspronkelijke technische bijstand: het vullen van lacunes in de aanwezige capaciteit, soms tijdelijk, om de andere middelen waarover het land beschikt effectiever te kunnen aanwenden. Dat is de technische bijstand die niet wordt opgetuigd en aangekleed tot een geïntegreerd project.

Daarnaast blijven projecten en programma’s nodig. Eigenlijk niet «daarnaast», doch «daarna», nadat gebleken is dat de algemene steun, de institutionele steun en de technische bijstand het beoogde effect niet kunnen sorteren.

Echter, ook dan nog zullen de projecten minder projectmatig moeten worden opgezet. Het denken in projecttermen heeft de blik op het procesmatige karakter van ontwikkeling verengd. Immers, ontwikkeling komt tot stand in een voortdurende wisselwerking tussen politieke, sociale, economische en culturele factoren die zich niet in het keurslijf van projecten laten proppen. De hulp zal in de toekomst in een vorm worden gegoten die beter aansluit op de dynamiek in de ontvangende landen. Een procesmatige aanpak (zie verderop) kan een belangrijke bijdrage leveren aan het versterken van het gevoel van ownershipbij de betrokkenen zelf.

Ownership

Jarenlange ervaring in diverse ontwikkelingsprogramma’s heeft geleerd dat effectiviteit en duurzaamheid van ontwikkelingsinspanning worden bevorderd indien de doelgroepen zoveel mogelijk worden betrokken bij zowel de totstandkoming als de uitvoering van projecten en programma’s en hiervoor zelf de aktieve verantwoordelijkheid dragen. Dit houdt in dat het accent meer moet komen te liggen op eigen verantwoordelijkheid van de mensen in ontwikkelingslanden en hun participatie in het ontwikkelingsproces. Uitgangspunt is: de activiteit is eigendom van de betrokkenen zelf (ownership), niet van hun regering en evenmin van de donor. Voorwaarden hiervoor zijn een politieke beleidsomgeving in het betreffende land die deze betrokkenheid garandeert, en de bereidheid van de donor een stap terug te doen.

Bevordering van ownershipdoor de bevolking verstaat zich moeilijk met een aanbodgericht karakter van de hulp waarbij de veelheid van vormen waarin die hulp gegoten werd, vooral voor landen met een beperkte absorptiecapaciteit, moeilijk beheersbaar is. Wil hulp effectief zijn dan zal deze geïnspireerd moeten worden door de behoeften en wensen van de ontvangers van de hulp en minder door inzichten die bij de donoren over de hulpverlening leven. Het gevoel van ownershipgroeit als de betrokkenen zelf het initiatief tot formulering en uitvoering van het programma nemen. Overeenstemming over het hulpprogramma met de beleidsverantwoordelijken in het ontvangende land kan ownership bevorderen. Vaak zal echter een extra inspanning nodig zijn om de armere bevolkingsgroepen zelf in staat te stellen deel te nemen aan de voorbereiding en uitvoering. Ownershipwordt bevorderd in een omgeving waarin beslissingen op basis van participatie van brede lagen van de bevolking genomen worden en gedragen worden door gezonde instituties die hun taken naar behoren uitvoeren. Werkelijke ownershipwordt derhalve bevorderd in een omgeving die gekenmerkt wordt door goed bestuur (good governance): een omgeving waarin de overheid haar taken efficiënt uitvoert en waarin besluitvorming transparant is en op democratische wijze rekening en verantwoording van dat beleid wordt afgelegd.

Nadruk op ownershipbetekent vertrouwen, maar ook dialoog. Als de hulpontvangers de leiding nemen door zowel ownershipals participatie van de uiteindelijke doelgroep van de ontwikkelingsactiviteit tot uitgangspunt te nemen, verandert het karakter van de conditionaliteit van de hulp. Als er overeenstemming is met de hulpontvanger dan dient delegatie te volgen. Als er geen overeenstemming is dan is dialoog geboden. Als er ook in die dialoog geen consensus kan worden bereikt dan dient opnieuw te worden overwogen of de voortzetting van de hulprelatie zin heeft. De hulp kan eventueel langs andere weg aan de betrokkenen ten goede worden gebracht.

Dit heeft consequenties voor de relaties met zowel de hulpontvangende landen als met de bij de ontwikkelingsprogramma’s betrokken bevolkingsgroepen. Bevordering van ownershipimpliceert dat de verantwoordelijkheid voor zowel het ontwerpen als uitvoeren van ontwikkelingsactiviteiten zoveel mogelijk bij de ontvangende landen wordt gelegd. De landen dienen daartoe te beschikken over een effectieve ontvangststructuur. Gezonde instituties zijn gebaseerd op wet en regelgeving, transparant en toerekeningsvatbaar, vrij van corruptie en politieke manipulatie, maar vooral dienen zij betrouwbaar te zijn in de ogen van de inwoners van de betrokken landen zelf. Gezonde en betrouwbare instituties zijn instellingen die gevormd zijn door en voor de bevolking van het land zelf, authentiek, niet geïmporteerd, meer democratisch dan particulier, eerder publieke verantwoording verschuldigd aan de mensen wier eigendom zij zijn dan beantwoordend aan de eisen van de macht. De donoren zullen er daarom voor moeten waken dat hun eigen inzichten daaromtrent prevaleren in de discussies over institutionele ontwikkeling, de neiging moeten onderdrukken om eigen «op maat gesneden» organisatorische eenheden op projectniveau te creëren, niet dan bij hoge uitzondering een bestemming moeten opleggen voor het gebruik van zogenaamde tegenwaarde fondsen (waardoor deze worden onttrokken aan lopende overheidsprogramma’s) of op een andere wijze binnenlandse prioriteiten doorkruisen.

Bestaat voldoende vertrouwen in de effectiviteit van de ontvangststructuren dan kan ook geleidelijk meer verantwoordelijkheid bij de ontvangende landen worden gelegd. Dat kan geschieden door het zoveel mogelijk kiezen van de uitvoeringsmodaliteiten 1 en 2 (zie paragraaf 3.4) en het waar mogelijk toepassen van de financiële hulpprocedure (die de verantwoordelijkheid voor tendering en contractsluiting bij de ontvangende instantie legt). Een verdere optie is het verlenen van programmahulp in de vorm van begrotingssteun.

Als voorwaarde voor het geven van begrotingssteun dient sprake te zijn van beleidsconvergentie betreffende het sectorbeleid en voldoende institutionele capaciteit in de sector van het ontvangende land om dat beleid zelfstandig te kunnen uitvoeren. Voorts dient de betrokkenheid van de overheid te blijken uit een redelijke eigen financiële bijdrage aan het programma, liefst stijgend, zodat zij de kosten uiteindelijk geheel voor haar rekening neemt. Vooral de lokale ontwikkelingskosten ter uitbreiding van het binnenlandse ontwikkelingsbeleid komen in aanmerking voor financiering en niet zozeer de lopende kosten- en salariscomponenten van programma’s, en zeker niet het van buitenaf verhogen van lokale salarissen waardoor de arbeidsmarkt uit het lood gaat staan. Op macroniveau dient ervoor gewaakt te worden dat de begrotingssteun leidt tot verstoringen, zoals in het geval van monetaire financiering en daaruit voortvloeiende inflatie. Bovendien zal er steeds op moeten worden gelet dat er geen hulpafhankelijkheid ontstaat, in die zin dat activiteiten die het land eerst zelf uitvoerde nu van buitenaf worden gefinancierd – dat is moeilijk terug te draaien – dan wel doordat er geen perspectief is op het te zijner tijd zelf ondernemen van nieuwe activiteiten die in het beginstadium met hulpgelden of louter buitenlandse deskundigen worden opgezet.

Het overdragen van verantwoordelijkheden naar de ontvangende landen mag niet ten koste gaan van het verantwoord kunnen blijven controleren van de rechtmatigheid van de besteding van Nederlandse hulpgelden. De kwalitiet van de controlestructuren in de ontvangende landen blijft daarom een prioritair aandachtspunt.

Een tweede consequentie van de grotere nadruk op ownershipvan de hulp bij hulpontvangers betreft de relatie met de betrokken bevolkingsgroep zelf. Dat geldt vooral de opzet van hulpprogramma’s en de aard en wijze van het projectbeheer. In de ontwikkelingstoets, waaraan alle nieuwe activiteiten onderworpen worden, is consultatie én participatie van de doelgroepen bij de voorbereiding een van de hoofdaandachtspunten. Het verst wordt hierin gegaan wanneer de desbetreffende activiteiten worden opgezet en uitgevoerd volgens een procesbenadering.

Procesbenadering

Een geschikt antwoord op de eerder aangegeven beperkingen voor het tot stand komen van ownership, impacten duurzaamheid richt zich op een procesmatigewijze van beleidsvoorbereiding en van de uitvoering van activiteiten. Procesmatig betekent dat telkens opnieuw wordt aangesloten op de eigen (nationale dan wel lokale) inbreng in dynamische ontwikkelingsprocessen en dus het stelselmatig aanpassen van beleid en uitvoeringspraktijk aan de steeds veranderende omgeving.

Behalve flexibiliteit is ook participatie een van de sleutelbegrippen bij procesbenadering. Daadwerkelijke betrokkenheid van alle relevante belanghebbenden bij identificatie, planning, uitvoering en beheer van activiteiten is het uitgangspunt.

Het wezen van de procesbenadering van een hulpactiviteit is dat niet bij voorbaat vaststaat wat het specifieke doel is, hoe omvangrijk de hulp is en wanneer deze zal worden beëindigd. Het doel wordt bepaald door de betrokkenen, niet voordat het proces start, doch tijdens het proces zelf. De betrokkenen bepalen ook zelf de prioriteiten, en iedere volgende stap, niet planmatig tevoren, doch tijdens het proces zelf. De hulpverlener kiest voor een partner, de partner voor een doel. Uiteraard geschiedt dit binnen de grenzen van de afgesproken samenwerkingsrelatie, en uiteraard kan de hulpverlener de partner ook assisteren bij de prioriteitenstelling, maar uiteindeijk beslissen de betrokkenen zelf. De hulpgever verbindt zich vooral tot het aangaan van een relatie voor lange tijd en tot het ondersteunen van delen van het proces, mits de betrokkenen zelf veel bijdragen: ideeën, aandacht, menskracht en ook financiële middelen. Hulpverlening in een procesmatige benadering zal in het algemeen langzaam op gang komen, lang duren en niet omvangrijk zijn, want aansluiten bij hetgeen de betrokkenen zelf – en dus niet: een boven hen gesteld gezag – aankunnen.

Dat geldt bijvoorbeeld voor de procesmatige benadering van een streekontwikkelingsprogramma waarover de bewoners zelf de leiding hebben. Maar ook de algemene steun aan een land of de begrotingssteun aan een departement kan een dergelijk procesmatig karakter hebben. In die zin is procesmatige hulp dus een aparte vorm van uitvoering van de hulp naast de project- en programmahulp. Bij het aangaan van een bepaalde hulprelatie kan beslist worden om algemene steun te geven, wanneer aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, waarbij verantwoording periodiek en achteraf plaatsvindt. Ook kan beslist worden afgebakende projecten te ondersteunen, dan wel een aantal van dergelijke activiteiten samengebracht in een afgebakend programma. Uiteraard zal zowel in het kader van algemene steun als van van project- of programmasteun zoveel mogelijk gestreefd moeten worden naar ownershipvan de betrokkenen. De procesbenadering gaat echter een stap verder. Zij bestaat niet alleen uit ownershipvan de opzet van het project of programma, waarna de gedetailleerde omschrijving wordt goedgekeurd door de hulpgever en de uitvoering wordt overgedragen. Procesbenadering houdt in dat er, nadat de opzet in handen is gelegd van de betrokkenen zelf, geen vastomlijnd project- of programmaplan volgt, dat goedgekeurd kan worden. In plaats daarvan worden de betrokkenen in staat gesteld met bepaalde ontwikkelingsactiviteiten alvast te beginnen, die dan daarna worden bijgesteld of uitgebreid. In termen van de traditionele projectcyclus: de identificatie, formulering en beoordeling van voorstellen vindt gedeeltelijk plaats tijdens de uitvoering. Net zo goed als bij een project- of programmabenadering is goed inzicht tevoren, op basis van onderzoek, noodzakelijk. Maar het verwerven van verder inzicht vormt ook een uitdrukkelijk onderdeel van het proces zelf. Dat betekent dus niet alleen dat niet alles tevoren vaststaat, maar ook dat risico’s worden genomen.

Tijdens de identificatie wordt vooral bepaald wie de betrokkenen zijn en wat het probleem is. Daarna wordt er een committering gedaan om met de betrokkenen gedurende een bepaalde periode – bijvoorbeeld tenminste zeven jaar – samen te werken om dat probleem aan te pakken. Daarna worden door de betrokkenen mogelijke oplossingen besproken en een tentatief plan van aanpak opgesteld. Zij worden daarbij, desgewenst, alvast geholpen. Lacunes in informatie worden in kaart gebracht. Een beslissing is nodig over de noodzaak studies uit te laten voeren die onmisbaar zijn voor de uitvoering van het tentatieve plan van aanpak. De mechanismen voor monitoringen financieel beheer worden overeengekomen. Zo ontstaat een voorlopige strategie en een tijdpad van beslismomenten en indicatoren.

Aldus kan ook het totale indicatieve budget worden geraamd en de tentatieve omvang en fasering van de Nederlandse bijdrage. Hierbij moet worden bedacht dat capaciteitsopbouw noodzakelijk in het begin van het proces over het algemeen weinig kapitaalintensief is in vergelijking met uitvoering van werken en kernactiviteiten zelf. De uitgaven zullen dus geleidelijk toenemen.

Tijdens de uitvoering vindt de formulering van prioritaire activiteiten plaats en wordt de monitoring operationeel. Door middel van het volgen van de activiteit en het adequaat inspelen op veranderingen volgens duidelijke afspraken wordt de flexibiliteit vergroot. De doelstelling van de activiteit is richtinggevend voor toetsing en eventueel benodigde bijsturing tijdens de uitvoering. De monitoringzal zoveel mogelijk door, maar in ieder geval tezamen met de lokale organisaties en doelgroepen dienen te geschieden.

Door de grotere flexibiliteit is enige fasering gewenst. Toekomstige activiteiten worden immers gepland in het licht van de resultaten van de activiteiten in het begin van het proces. Meetmomenten worden tijdens de uitvoering vastgelegd per activiteit en gaan vergezeld van indicatoren. Het meten betreft niet slechts fysieke resultaten en hun betekenis, maar ook de effecten voor het proces zelf en op de relaties tussen groepen betrokkenen in dat proces.

Het opbouwen van een (vertrouwens)relatie tussen de partners vergt tijd en inspanning en gaat uit van een langjarige samenwerking met verplichtingen aan beide kanten. Het gaat in eerste instantie om een algemene financiering. Detaillering van activiteiten en daartoe benodigde middelen vindt tijdens de uitvoering plaats op basis van op voorhand overeengekomen regels. In die regels zijn opgenomen de wederzijdse verantwoordelijkheden en hun inbreng. De algemene (financië le) planning geschiedt op basis van rollende meerjaren plannen. Uitvoering vindt plaats op basis van een jaarplan. Het jaarplan is de optelsom van individuele activiteiten en de algemene kosten voor sturing en begeleiding van het proces, inclusief capaciteitsopbouw.

Monitoring en evaluatie

Goed inzicht in de wijze waarop ontwikkelingsactiviteiten verlopen en al dan niet succesvol zijn, is essentieel bij de vormgeving of aanpassing van die activiteiten, of deze nu plaatsvinden in de vorm van projecten, programma«s of anderszins. Het goed volgen van de uitvoering daarvan en evaluatie van de resultaten dient regelmatig plaats te vinden op een systematische wijze. Alleen dan wordt de informatie verkregen die nodig is om een verantwoorde en effectieve besluitvorming en beleids-formulering mogelijk te maken. Het systematische verzamelen en analyseren van informatie en ervaringen gedurende de uitvoering van lopende activiteiten, ten behoeve van de voortgangsbewaking, wordt aangeduid met de term monitoring. Dit dient continue plaats te vinden. Evaluaties daarentegen vinden eenmalig plaats, doorgaans na afronding van de activiteit in kwestie of, wanneer bijzondere omstandigheden daarom vragen, een enkele keer ook tussentijds.

Evaluatieis zwaarder dan monitoring.Zij betreft de vaststelling van de relevantie van de aan de interventie ten grondslag liggende doelstellingen, de doeltreffendheid, de doelmatigheid, de effecten en hun doorwerking (impact) en de duurzaamheid van de resultaten. Evaluatie levert informatie waaruit lering kan worden getrokken voor besluitvorming op een niveau hoger dan de desbetreffende activiteit op zichzelf: het beleid in de sector of het land in kwestie of het beleid dat met betrekking tot deze soort van (project)activiteiten zou kunnen worden gevoerd. De informatie die uit de monitoring voortkomt wordt in eerste aanleg gebruikt voor besluitvorming betreffende het project zelf: doorgaan, stoppen, wijzigen, uitbreiden etcetera.

Monitoringzal een zwaarder accent dan voorheen krijgen in de uitvoering van hulpverleningsactiviteiten. Daarbij zal een onderscheid worden gemaakt tussen monitoring door de uitvoerende instantie (project-interne monitoring) en de supervisie door de ambassade samen met de partner in het desbetreffende ontwikkelingsland (project-externe monitoring).

Monitoringheeft tot doel de uitvoerende instantie in staat te stellen de voortgang van het project te toetsen aan de oorspronkelijke opzet. Dat zal op een pragmatische wijze moeten gebeuren, aangepast aan de specifieke kenmerken van de (project)activiteit in kwestie. Standaardprojecten zijn nu eenmaal uit den boze, al is er een minimum van algemeen geldende beheersen beleidsregels. Zowel de uitvoering van de activiteit als de wijze waarop deze wordt gemonitored hoort flexibel te zijn. De aanpak is inmiddels vastgelegd in een handleiding voor degenen die verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering van projecten en programma’s.

Project-externe monitoringzal voortaan niet meer de verantwoordelijkheid zijn van het departement. Deze taak is in het vervolg gedelegeerd naar de ambassade. De bedoeling daarvan is het projectbeheer door de uitvoerende instantie gedurende de uitvoering te doen toetsen door een instantie die zo dicht mogelijk staat bij de partners in het ontwikkelingsland zelf. Overigens zal ook de partnerorganisatie op eigen inititatief een dergelijke externe monitoringuitvoeren. De samenhang tussen beide dient zoveel mogelijk te worden gewaarborgd. Dat kan door de externe monitoringbij voorkeur gezamenlijk uit te voeren. Tot die externe monitoringhoort werkoverleg met de uitvoeringsverantwoordelijke instantie; toetsen, beoordelen en autoriseren van inhoudelijke voortgangsrapportages, en het toetsen, beoordelen en autoriseren van financiële rapportages. Een bijzondere activiteit van project-externe monitoringis het uitvoeren van een zogenaamd project-review. Zo’n tussentijdse bestandsopname is een incidentele, uitgebreide (technisch-organisatorische) beoordeling van een project op operationele aspecten van de uitvoering in relatie tot de planning in het project(uitvoerings-)document. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat een projectreview een incidenteel karakter heeft, uitgevoerd wordt onder de verantwoordelijkheid van de ambassade, en alleen indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven.

Inmiddels is in 1995 bij wijze van proef een ontwerpsysteem van waarderingscijfers ter beoordeling van de projectvoortgang ingevoerd in de programma’s voor Mali, Bolivia en Pakistan. Dit komt erop neer dat van de ambassades periodiek een expliciet inhoudelijk oordeel wordt gevraagd over de voortgang van projecten die in uitvoering zijn. Het oordeel wordt gegeven door middel van het toekennen van waarderings- cijfers voor drie hoofdonderdelen van ieder project: (i) kwaliteit en kwantiteit van de middelen, (ii) de voortgang van het project, gemeten in termen van realisatie van concrete projectactiviteiten, en (iii) het bereiken van de doelstellingen en de duurzaamheid van de resultaten. Ieder project wordt twee maal per jaar op deze wijze gewaardeerd. Toegekende waarderingen moeten uiteraard worden toegelicht. Het systeem heeft ten doel het management te ondersteunen door middel van informatieverschaffing over de kwaliteit van het projectenbestand en signalering van goedlopende en probleemprojecten. Aldus ontstaat de mogelijkheid tot analyses van projectenbestanden per land, regio, type project, uitvoeringskanaal etcetera. Het toepassen van een systeem van waarderingscijfers is een noviteit binnen het DGIS. Het is geënt op soortgelijke systemen in gebruik bij internationale organisaties. Indien de resultaten met de proef positief uitvallen, zal worden overgegaan tot een algemene toepassing.

In aanvulling op de monitoringworden evaluatiesuitgevoerd. Daarbij kent de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking twee hoofdvormen. Evaluaties uitgevoerd door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV) richten zich op de hoofdaandachtsvelden van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en specifieke thema’s, sectoren en programma’s daarbinnen. Evaluaties uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de operationele eenheden van het departement richten zich op de afzonderlijke specifieke ontwikkelingsactiviteiten, merendeels projecten.

De belangrijkste daarvan is de eindevaluatie van iedere activiteit. Hierin wordt nagegaan of en in hoeverre de met de interventie beoogde doelstellingen zijn gerealiseerd en wat de duurzaamheid van de gerealiseerde effecten en impact is. Een bijzondere vorm van eindevaluatie is de ex-post evaluatie die plaatsvindt enige tijd nadat de ontwikkelingsactiviteit is afgerond (bijvoorbeeld 5 jaar later). Naast beleidsmatige verantwoording is het doel van deze evaluaties lering te trekken ten behoeve van het opzetten van nieuwe, vergelijkbare interventies en van beleidsontwikkeling op het terrein van sector, thema, of land.

In bijzondere gevallen kan overgegaan worden tot een tussentijdse evaluatie. Deze beoordeelt de geldigheid van de aan de ontwikkelingsactiviteit ten grondslag liggende veronderstellingen en het bereiken van de (korte-termijn)doelstellingen. Voorts wordt de potentiële duurzaamheid van de effecten nagegaan. Het doel hiervan is het onderbouwen van beleidsbeslissingen ten aanzien van individuele ontwikkelingsactiviteiten.

Bij de eindevaluaties die onder verantwoordelijkheid van het departement worden uitgevoerd is het uitgangspunt dat deze zoveel mogelijk gezamenlijk met de counterpart in het ontwikkelingsland worden opgezet en uitgevoerd. Indien om bepaalde redenen tot een tussentijdse evaluatie wordt besloten, kan deze samen met de betrokkenen worden uitgevoerd. Er kunnen echter redenen zijn om de bemoeienis van de counterpart in dit geval minder intensief te laten zijn.

Vereenvoudiging en delegatie

In de loop van de jaren zijn er steeds maatregelen en voornemens geformuleerd om de resultaten van de hulp verder te verbeteren. Vele daarvan vloeiden voort uit de noodzaak van een beter beheer en een intensievere financiële controle. Verbeteringen op dit terrein zijn inderdaad tot stand gebracht, zoals moge blijken uit het feit dat voor het eerst in de geschiedenis van de Nederlandse ontwikkelingshulp over 1992 een accountantsverklaring en over 1993 en 1994 een goedkeurende accountantsverklaring kon worden afgegeven. Een enigszins paradoxaal en onbedoeld neveneffect van deze maatregelen was dat de werkwijzen en procedures rondom de hulp steeds ingewikkelder werden en dat in bepaalde gevallen deze omstandigheid zelf de hulpinspanningen negatief beïnvloedde. Al in 1992 heeft deze constatering geleid tot initiatieven ter «vereenvoudiging» van de werkwijzen en procedures. Op een groot aantal terreinen zijn sindsdien beleidswijzigingen toegepast waartoe mede vanuit het oogpunt van vereenvoudiging was besloten. Daartoe behoorde onder andere een zeer ruime mate van programmafinanciering via het ter beschikking stellen van algemene fondsen aan intermediaire instellingen die projecten kunnen uitvoeren zonder deze stuk voor stuk vooraf ter goedkeuring aan het departement voor te leggen. De oudste vorm daarvan was het medefinancieringsprogramma van particuliere organisaties (NOVIB, CEBEMO, ICCO en HIVOS). Dit dateert in deze vorm van 1980. Daarna zijn programmafinancieringsmodellen doorgevoerd voor onder andere het Vakbonds Medefinancieringsprogramma (VMP), het Programma Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden (PSO), Medefinanciering Hoger-Onderwijs Samenwerking (MHO), Stichting Communicatie Ontwikkelingssamenwerking (SCO), Nationale Commissie Voorlichting en Bewustwording Ontwikkelingssamenwerking (NCO), Programma Uitzending Managers (PUM) en Gemeentelijke Samenwerking Ontwikkelingslanden (GSO). Deze delegaties vormen een teken van vertrouwen in de capaciteit van de partner, en leiden tot een verregaande vereenvoudiging van de uitvoering van het beleid, waardoor meer ruimte ontstaat voor dat beleid zelf.

Een tweede middel tot vereenvoudiging was het instellen van blokcom-mitteringen. Dit is eigenlijk een vorm van programmafinanciering binnen de Nederlandse overheid zelf. Zo kunnen bepaalde andere ministeries dan wel ambassades tot een bepaald bedrag beslissen over ontwikkelingsprojecten in een bepaald land, dan wel in een bepaalde sector of rond een bepaald thema, zonder deze tevoren ter goedkeuring voor te leggen aan het ministerie van Buitenlandse Zaken / Ontwikkelingssamenwerking. Voorbeelden zijn het zogeheten «Vrouwenfonds Lokaal», waarover de (sectorspecialisten Vrouwen en Ontwikkeling op de) ambassades in ontwikkelingslanden kunnen beschikken (tot een bepaald bedrag, en met een limiet per project), het programma Kleine Ambassade Projecten (idem) en de steun aan Suriname welke op sommige gebieden wordt geleid via andere Nederlandse ministeries (onder andere Justitie en Defensie).

Een derde categorie betreft de zogenoemde projectcyclus (dat wil zeggen de behandeling van ontwikkelingsactiviteiten vanaf de voorbereiding tot en met de uitvoering en evaluatie) en de daarmee verbonden taakverdeling tussen het ontvangende land, de ambassade en het departement in Den Haag. Voor de vereenvoudiging van deze besluitvormingsprocedure zijn inmiddels drie uitgangspunten vastgesteld: een kortere behandeltijd, minder dubbel werk en meer delegatie naar de posten. Deze dienen er mede toe om het eerder genoemde beleidsuitgangspunt: meer ownershipvoor de betrokkenen zelf, inhoud te kunnen geven. Inmiddels is een samenhangend pakket maatregelen opgesteld om de beoogde vereenvoudiging van de projectcyclus te bewerkstelligen.

De belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige situatie zijn de volgende. De verantwoordelijkheid voor de opstelling van een voorstel komt uitdrukkelijk bij het ontvangende land of de indienende organisatie te liggen. Er is gekozen voor quality at entry, dat wil zeggen dat het voorstel aan een aantal van tevoren bekendgestelde minimumeisen moet voldoen alvorens het door de post in behandeling kan worden genomen.

Vervolgens zal de post het voorstel beoordelen en samen met haar oordeel aan het departement voorleggen. Het departement doet het beoordelings- en goedkeuringswerk van de post niet nog eens dunnetjes over, doch toetst marginaal: past het voorstel in het algemene beleid en zijn er voldoende financiële middelen beschikbaar? Het voorstel kan door het departement worden afgewezen, goedgekeurd of voorwaardelijk goedgekeurd. In het laatste geval zijn er nog wijzigingen, aanvullingen of uitwerkingen nodig. De afhandeling en eventuele goedkeuring van het gewijzigde voorstel wordt verder in handen gelegd van de post. Alle taken daarna die betrekking hebben op de uitvoering en monitoring van de activiteiten zijn de uitsluitende verantwoordelijkheid van de post.

In vergelijking met de huidige situatie is er geen herhaling van zetten meer in zowel de identificatie- als beoordelingsfase op de post en het departement. Elk voorstel wordt in de nieuwe situatie slechts eenmaal op een vroeg tijdstip in de cyclus aan het departement voorgelegd, waarna verdere uitwerking en uitvoering worden gedelegeerd naar de post. Onderdeel van de voorstellen is tevens een verregaande reductie van het aantal verplichte parafen en adviezen. Een aantal overbodig of onpraktisch geachte documentatie-momenten in de projectcyclus wordt afgeschaft. Opzet van de voorgenomen veranderingen van de procedures voor de projectcyclus is het tot stand brengen van een heldere en doorzichtige gang van zaken waarbij de verantwoordelijkheden van de indiener, de post en het departement duidelijk zijn gedefinieerd ten opzichte van elkaar. Door de verschuiving van verantwoordelijkeden naar de posten kan beter invulling gegeven worden aan samenwerking en dialoog met de indiener en aan de ownershipvan de betrokkenen zelf. De kwaliteit wordt bevorderd door gebruikmaking van aanwezige kennis van de lokale omstandigheden, de beleidsomgeving en de macro-economische omstandigheden, terwijl de voortgang systematisch van dichtbij kan worden gevolgd. Een belangrijke consequentie van deze wijzigingen in de procedure is beperking van de behandelduur. Door de zeefwerking aan het begin van de cyclus en het wegsnijden van doublures zullen maximumtermijnen kunnen worden gesteld voor de afhandeling van de diverse stappen binnen de projectcyclus.

Ten aanzien van de formulering en vaststelling van het algemene (project en programma-overstijgende) landen- en sectorbeleid blijft de verantwoordelijkheid op het departement liggen. Het gaat hierbij om de keuze van landen en van de sectoren en regio’s daarbinnen. Het gaat ook om de algemene invulling van het beleid per sector of rond een bepaald thema, waaraan de afzonderlijke projecten en programma’s behoren te voldoen. De contextgebonden, specifieke uitwerking (operationalisering en detaillering) van dit algemene beleid evenals de uitvoering daarvan is een taak van de posten. De verantwoordelijkheid voor de algemene macro-economische steun blijft eveneens bij het departement, evenals die voor de programma’s ten gunste van meerdere landen tegelijk.

De invoering van deze gewijzigde procedures en van de delegatie naar het veld zal gefaseerd geschieden, met ingang van 1996.

4.4. Het landen- en sectorbeleid

In de nota Een wereld in geschilis een lijst opgenomen van de ontwikkelingslanden waarop de Nederlandse ontwikkelingshulp is gericht. Zij worden in drie categorieën onderscheiden:

• i. 

  reguliere samenwerkingslanden (inclusief de landen waarmee een duurzaam ontwikkelingsverdrag wordt gesloten dat niet alleen de officië le ontwikkelingssamenwerking betreft doch ook relaties daarbuiten)

• ii. 

  landen waar de inspanning zich richt op het bijdragen aan conflictoplossing en rehabilitatie;

• iii. 

  landen in transitie (structurele transformatie naar een markt-georiënteerde democratische samenleving).

De aard van de samenwerking met de landen uit de eerste categorie is in de regel structureel, langdurig en ontwikkelingsgericht; met de landen in de tweede en derde categorie is deze in de tijd begrensd en qua karakter toegespitst op de problematiek van conflict, rehabilitatie of transformatie. De landen in de tweede categorie komen alleen in aanmerking voor noodhulp en humanitaire hulp c.q. herstel- en wederopbouwsteun. De landen uit de derde categorie ontvangen institutionele steun alsmede macro-economische bijstand via gezamenlijke internationale programma’s ter stabilisatie en transformatie van de economie (dat wil zeggen geen ontwikkelings- en investeringsprogramma’s). Met de landen in de laatste twee categorieën worden dus geen langdurige ontwikkelingsrelaties aangegaan. Wel kunnen zij te zijner tijd eventueel overgebracht worden naar een andere categorie. Dit vereist afzonderlijke besluitvorming.

Inmiddels is dit onderscheid in beheersmatige zin uitgewerkt door bestedingen met een noodhulpkarakter aan te gaan voor een periode die niet langer is dan één jaar. Bestedingen ten behoeve van rehabilitatie (wederopbouw, hervestiging van vluchtelingen) worden doorgaans aangegaan voor een periode tot twee jaar. Uitgaven ten behoeve van de ondersteuning van transformatieprocessen belopen in beginsel een periode van drie jaar.

In het onderstaande overzicht is deze landenindeling nog eens samengevat:

• 1. 

  Reguliere Samenwerkingslanden

Latijns- en Centraal-Amerika

Landen waarmee een duurzaam ontwikkelingsverdrag is gesloten Benin, Bhutan, Costa Rica

• 2. 

  Landen in conflict of rehabilitatie

Angola, Bezette Gebieden, Eritrea, Kambodja, Rwanda, Soedan, Somalie¨

• 3. 

  Landen in transitie

Kiesgroeplanden ¹

Armenie¨

Bulgarije

Georgie¨

Moldavie¨

Roemenie¨

voormalig Joegoslavie¨³

Overige

Albanie¨

Azerbajdzjan

Kyrgyzstan²

Mongolie¨

Namibie¨

Vietnam

Zuid-Afrika

¹  Kiesgroeplanden zijn de landen die door Nederland worden vertegenwoordigd in de bestuursorganen van het IMF en de Wereldbank: Armenie¨, Bulgarije, Kroatie¨, Cyprus, Georgie¨, Israël, Macedonie¨, Moldavie¨, Roe-menië en Oekraïne.

²  De overige Centraalaziatische landen (Kazachstan, Oezbekistan, Tadzjikistan, Toerkmenistan) komen in beginsel alleen in aanmerking voor programma’s via internationale organisaties ten behoeve van deze groep als geheel.

³  Van deze groep, waarvan de kiesgroepstatus nog niet definitief is geregeld komt alleen Macedonië in aanmerking als transi-tieland, terwijl Bosnië thans alleen humanitaire hulp ontvangt.

Deze lijst zal ook in het jaar 1996 worden gehandhaafd. Daarbij geldt voor dat jaar voor ieder van deze landen hetgeen in het desbetreffende middellange-termijnbeleidsplan 1992–1995 aan beleidsuitgangspunten is vastgelegd.

In dat jaar zal in het kader van de herijking van het Nederlandse buitenlands beleid in het algemeen een begin worden gemaakt met de opstelling van de nieuwe lange-termijnbeleidsplannen voor de landen waarop dit beleid zal zijn gericht.

Daarbij zal een tweetal uitgangspunten worden gekozen. In de eerste plaats zal er nauwe overeenstemming tot stand worden gebracht tussen de diverse instrumenten van de Nederlandse buitenlandse politiek, inclusief de ontwikkelingssamenwerking. Zoals in de Regeringsnota over de herijking van het buitenlands beleid is gesteld, kan worden gevarieerd en gedoseerd al naar gelang de situatie van een land. In het algemeen is ontwikkelingshulp in engere zin vooral bedoeld voor de armste, minst ontwikkelde landen, terwijl handelsbevordering vooral kansrijk lijkt in landen met een redelijke koopkrachtige vraag en goed ontwikkelde markten. Tezelfdertijd maakt het voor de soort hulp waar behoefte aan bestaat, of de mate waarin een specifiek instrument kan worden ingezet, nogal wat uit of we te maken hebben met een in politiek opzicht redelijk stabiel land dan wel met een land waar een burgeroorlog woedt. In het eerste geval kan men denken aan het aangaan van samenwerkingsrelaties voor een langere termijn met een oplopende mate van eigen verantwoordelijkheid van het betrokken land. In het tweede geval zal veeleer alleen sprake kunnen zijn van noodhulp, conflictbeheersing en eventueel een vredesoperatie met inzet van Nederlandse militairen. De tussenliggende fasen van «rehabilitatie» en «transformatie» vragen om toegespitste instrumenten van hulp en samenwerking. Het kan daarbij gaan om economisch getinte instrumenten als macro-economische stabilisatie-steun of hulp bij het inrichten van een markteconomie. Het kan echter ook gaan om meer politieke instrumenten, als de hulp bij democratiseringsprocessen en een vergroot respect voor de mensenrechten. De samenwerking op terreinen als milieubeheer of culturele uitwisseling kan ook aldus worden geschakeerd.

Het Nederlandse beleid is erop gericht dat alle landen zowel opklimmen in niveau van sociaal-economische ontwikkeling als een groeiende mate van politieke stabiliteit verwerven. In het algemeen vraagt het eerste vooral om een markteconomische ontwikkeling en het tweede om een democratisch samenspel tussen staat en samenleving. Naar de mate waarin landen erin slagen die overgang te maken (en dat zullen ze in de eerste plaats zelf moeten doen) kan de aard van de Nederlandse betrokkenheid veranderen van directe, min of meer altruïstische ondersteuning naar steeds gelijkwaardiger behartiging van wederzijdse belangen. Uiteraard is het ook zeer wel mogelijk dat landen de weg in omgekeerde richting afleggen, te weten van stabiele ontwikkeling naar destabilisatie, escalatie en open conflict. Dat vraagt dan om een omkering van het beleidsperspectief.

Waar het in het toekomstige Nederlandse buitenlands beleid om gaat, is dat de mix van beleidsinstrumenten ruimte biedt voor de toegenomen differiëntiatie in de wereld en dat het totale beleid kan worden toegesneden op landen en regio’s in zeer verschillende situaties en stadia van ontwikkeling. Dat is waar het bij de ontschotting van de buitenlandse politiek om draait.

Op de horizontale lijn van de onderstaande afbeelding staat de beoordeling van de politieke situatie, lopend van conflict naar stabiel. Op de verticale lijn staat de graad van (economische) ontwikkeling van het land. Per combinatie van politieke situatie en graad van (economische) ontwikkeling kan aldus een instrumentenmix worden gevisualiseerd.

Binnen dit totaal zal een aantal landen dus meer en breder samengestelde hulp ontvangen dan andere landen. Dat is het tweede uitgangspunt bij de keuze van de meerjarenplannen. Zo komt er een categorie van landen waarop het merendeel van de reguliere ontwikkelingshulp zal zijn geconcentreerd, en die in aanmerking komen voor een totaalprogramma. Dat bestaat uit algemene macro(-economische) financiële hulp (inclusief schuldverlichting), hulp bij de versterking van de algemene beleidsin-stellingen in het land (institutionele capaciteitsontwikkeling, good governance) en hulp ter ondersteuning van een per land aangewezen aantal sectoren (programmalanden). Andere landen ontvangen minder en alleen op bepaalde sectoren gerichte hulp (sectorlanden). Die sectoren zullen nauw worden omschreven om versnippering van de bilaterale hulp tegen te gaan. Daarbij zal worden aangesloten bij de sectoronderscheiding die wordt gehanteerd in het kader van OESO-DAC.

Kwantitatieve doelstellingen

De afgelopen jaren is het aantal kwantitatieve doelstellingen en/of streefcijfers in het Nederlandse ontwikkellingssamenwerkingsbeleid verder toegenomen. Gedeeltelijk was dit het gevolg van internationale afspraken, zoals de UNCED Conferentie (1992), de Bevolkingsconferentie (1994) en de Sociale Top (1995). Een aantal doelstellingen/ streefcijfers werd daarnaast geformuleerd in het kader van het thema- en sectorbeleid alsmede het landenbeleid. Het geheel is niet altijd even inzichtelijk en helder. Ook zijn niet alle afspraken even hard; voorwaarde is soms dat andere donoren meedoen.

Internationaal overeengekomen doelstellingen/streefcijfers zijn uiteraard de 0,7% van het BNP die bestemd dient te zijn voor zuivere hulp en de 0,15% BNP-norm voor hulp aan de minst ontwikkelde landen. In Nederland is voorgesteld een doelstelling te kiezen voor de hulp aan de armste landen: 0,6% van het BNP. Andere voorbeelden zijn: de UNCED-doelstelling dat donoren 0,1% BNP additioneel bijdragen aan internationaal milieubeleid, de aanbeveling van de bevolkingsconferentie van Caïro tot een verhoogde inspanning op bevolkingsterrein (een gezamenlijk bedrag, geen percentage. In Nederland heeft dat tot het voorstel geleid om 4% van de hulp voor dit doel te bestemmen). Ook de zogenoemde 20/20-formule, vastgelegd in de slotverklaring van de Sociale Top in Kopenhagen, waarbij ontwikkelingslanden streven naar een verhoging van hun sociale uitgaven tot 20% van het totale overheidsbudget en donorlanden 20% van hun hulpgelden besteden aan de sociale sector, hoort in dit rijtje thuis.

Verder zijn er streefcijfers die Nederland zich heeft gesteld op thematisch/sectoraal dan wel regionaal gebied. Voorbeelden hiervan zijn de minimumbedragen die jaarlijks dienen te worden uitgetrokken voor bosbouw (f 150 miljoen, waarvan f 50 miljoen voor tropische bossen), basic education(f 100 miljoen extra) en onderzoek (5 tot 10% van de bilaterale hulp), het voornemen om in 1998 50% van alle activiteiten die voor vrouwen van belang zijn aan de zogenaamde DAC-WID-criteria te laten voldoen, alsmede het voornemen om de hulp aan Afrika in de jaren ’90 met 50% te laten stijgen. Zo is ook voorgesteld meer ontwikkelingshulp te bestemmen voor (ontwikkelingslanden in) Oost-Europa. Van andere orde, maar wel een kwantitatieve doelstelling, is de afspraak met de medefinancieringsorganisaties, die tot nu toe 7% van het ontwikkelingsplafond ontvingen.

Tenslotte dienen de beleidsvoornemens in het kader van de landenprogramma’s vermeld te worden. Zoals het streven het aandeel plattelandsontwikkeling gemiddeld tenminste een derde van de bilaterale hulp te doen zijn (en wel in Afrika 40%, in Azië 25% en in Latijns-Amerika 40 à 50%) en het voornemen te komen tot verhoging van de programmahulp.

De «hardheid» van de diverse kwantitatieve doelstellingen verschilt onderling nogal. Sommige zijn precies geformuleerd en kennen ook een streefdatum waarop ze gehaald (zouden) moeten zijn, andere zijn geformuleerd in relatieve termen, zoals verhoging van het aandeel van een bepaalde categorie. De haalbaarheid van doelstellingen blijkt in de praktijk nog wel eens te optimistisch ingeschat. Indien de begroting onder druk staat (zoals de laatste jaren het geval is) vertaalt dit zich vooral in druk op de bilaterale hulp (waarop de meeste kwantitatieve doelstellingen betrekking hebben), omdat de omvang van de overige categorieën in vrij grote mate vast ligt en de invloed op de samenstelling daarvan geringer is. Een laatste probleem is dat deze doelstellingen niet alle met elkaar sporen. De onderlinge consistentie is zoek. Dat ligt ook voor de hand. Ze hebben ieder een eigen geschiedenis, zijn op verschillende momenten voorgesteld of geaccepteerd en nooit in onderlinge samenhang geanalyseerd en geprogrammeerd.

De mate en het tempo waarin voorgenomen kwantitatieve doelstellingen worden gehaald zijn in het verleden niet altijd consistent gevolgd en er bestonden ook geen uitgewerkte procedures voor besluitvorming over eventuele bijstelling van streefcijfers dan wel beleidsintensivering, indien doelstellingen niet gehaald werden. De mogelijkheden terzake zijn door de invoering van het documentaire informatiesysteem, MIDAS, inmiddels wel vergroot.

Zoals hierboven reeds werd aangegeven is het de bedoeling de Nederlandse hulp met ingang van 1997 meer sectoraal en thematisch te programmeren. Dat betekent dat vastgelegd zal worden welke landen zich zullen kwalificeren voor Nederlandse hulp en welke sectoren binnen elk van die landen. De hulpomvang per land zal niet jaarlijks worden vastgelegd, wel zullen langere-termijnramingen en toezeggingen per land worden gedaan. Dit verhoogt de kwaliteit van de hulp, aangezien er dan geen reden is om in een tevoren bepaald tijdsbestek bepaalde wensen te honoreren om een hulppakket te kunnen uitvoeren met elementen waarvoor een bepaald kwantitatief streefcijfer geldt. In plaats daarvan wordt gekozen voor een financiële programmering die zoveel mogelijk aansluit bij de ontwikkelingsdoelstellingen zelf, en niet uitgaat van naties maar van hun bevolking. Dit is meer in overeenstemming met het concept humandevelopment. Deze programmering betreft steun ten behoeve van:

• 1. 

  landbouw en plattelandsontwikkeling;

• 2. 

  volksgezondheid, bevolkingsbeleid, kinderen, drinkwater en sanitatie;

• 3. 

  onderwijs, onderzoek en cultuur;

• 4. 

  milieu (inclusief biodiversiteit, bossen, tropisch regenwoud, energie);

• 5. 

  particuliere commerciële sector, economische infrastructuur en werkgelegenheid. Het huidige speciale programma (stedelijke armoedebestrijding) zal hierin worden opgenomen;

• 6. 

  good governance, algemene institutionele ontwikkeling, democratisering en mensenrechten.

Organisatie

De herijking van het Nederlandse buitenlands beleid leidt voor het departement tot een andere organisatiestructuur. De kern van het nieuwe model is dat een matrix-model wordt opgezet met in de rijen de regio’s/ landen en in de kolommen de thema’s. In de rijen zullen de verschillende bestaande regiostructuren die zowel op dit departement als op het departement van Economische Zaken bestaan worden geïntegreerd. Zo

ontstaat een model van schering en inslag waarin landenkennis gekoppeld kan worden aan kennis over thema’s.

De organisatie van de hulp zal hierbij aansluiten. Het zwaartepunt in de organisatie van de uitvoering van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid zal, meer dan voorheen, zo dicht mogelijk bij de uitvoering worden gelegd, dus bij de posten in het veld. De ambassades in de programma-landen zullen daartoe worden versterkt en toegerust met meer bevoegdheden om binnen het vastgestelde landenbeleid en aan de hand van eenvoudige procedures, te komen tot een zo groot mogelijke zelfstandigheid bij de uitvoering van het beleid. Datzelfde geldt voor de sectorlanden. Het departement in Den Haag dient daarbij ter ondersteuning van de functie van de posten en niet andersom.

De nieuwe, nog te vormen geïntegreerde landeneenheden zullen verantwoordelijk zijn voor de formulering van het algemene landenbeleid. Dit betreft de keuze van de programma- en sectorlanden; het bepalen van de hoofdlijnen van het beleid in deze landen; het bepalen van de per land te behandelen sectoren; het vaststellen van de daarbij behorende landenbudgetten voor de programmalanden; alsmede de behandeling van de macro-economische algemene hulp, en de activiteiten met betrekking tot behoorlijk bestuur, algemene institutionele ontwikkeling, democratisering en mensenrechten.

De ondersteuning van de posten voor de overige, sectorspecifieke, activiteiten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking zal geschieden vanuit een aantal sectoreenheden. Deze eenheden zullen worden opgebouwd rond bestaande beleidsterreinen: (1) plattelandsontwikkeling en landbouw; (2) volksgezondheid, bevolking, kinderen en drinkwater en sanitatie; (3) onderwijs onderzoek en cultuur; (4) milieu, bossen, energie en waterbeheer; en (5) particuliere commerciële sector, economische infrastructuur en werkgelegenheid. Deze eenheden beheren de betreffende sectorbudgetten in de voorbereidingsfase; wanneer tot uitvoering wordt overgegaan, worden de voor de uitvoering benodigde middelen aan de betreffende posten overgedragen. Daarnaast blijft het speciale programma «vrouwen en ontwikkeling» afzonderlijk bestaan, om dit thema aldus een zo groot mogelijke invloed te geven op alle activiteiten in alle afzonderlijke sectoren. Dit alles zal gefaseerd geschieden met ingang van 1996.

Het algemene internationale beleid op het terrein van natuur en milieu, inclusief de relatie met de internationale ontwikkelingssamenwerking, zal in onderling overleg tussen de minister van Buitenlandse Zaken, de minister van Economische Zaken, de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking worden aangestuurd.

• 5. 

  Beheer

5.1. Evaluatie

Na een lange reeks van project-, thema- en sectorevaluaties nam de Inspectie voor Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV) in 1991 voor het eerst de gehele bilaterale ontwikkelingssamenwerking met drie landen (Mali, India en Tanzania) onder de loep. Naast de drie aparte landen-evaluatiestudies werd in 1994 een samenvattend rapport gepubliceerd. De doeltreffendheid van de hulpprogramma’s in de drie landen liet een nogal wisselend beeld zien. De effectiviteit van het Mali-programma was tamelijk groot, terwijl die van het Tanzania-programma als teleurstellend werd beoordeeld. De resultaten van de Nederlandse hulp aan India werden als gematigd positief gekwalificeerd.

In afzonderlijke studies werd voor elk van de drie landen de gehele samenwerkingsperiode (varië rend van zo’n twintig tot dertig jaar) bestreken, waarbij de nadruk lag op het tijdvak 1980–1992. De centrale vragen betroffen de aansluiting van de diverse hulpprogramma’s bij het beleid van de ontvangende landen en dat van Nederland, de organisatie en het beheer van die programma’s, hun bijdragen aan het bereiken van de hoofddoelstellingen van het Nederlandse ontwikkelingssamenwer-kingsbeleid: armoedebestrijding en economische verzelfstandiging, en tenslotte de duurzaamheid van de resultaten.

De oorspronkelijke keuze om deze drie landen hulp te geven was, gezien hun hulpbehoefte en sociaal-economisch beleid, juist. Bij beslissingen over de voortzetting van de samenwerkingsrelatie en de hoogte van de hulpbedragen hebben, zo meende de Inspectie, de resultaten echter geen duidelijke rol gespeeld. Verder kenmerken de bilaterale programma’s zich door complexiteit en daardoor geringe doorzichtigheid voor de ontvangende landen, alsmede door een wat centralistische organisatie vanuit Nederland georganiseerd.

Grotere invloed van de ontwikkelingslanden op planning en uitvoering, vereenvoudiging van hulpprogramma’s en -procedures alsmede delegatie van meer bevoegdheden naar beter toegeruste ambassades zouden kwaliteit en duurzaamheid van de hulp ten goede kunnen komen. Teneinde de hoogte van de hulpbedragen voorspelbaarder te maken zodat de ontvangende landen er in hun eigen planning beter rekening mee kunnen houden, pleitte de Inspectie voor een meerjarige programmering. Aanbevolen werd de hulpprogrammering mede te baseren op een gezamenlijke evaluatie van lopende programma’s. De doeltreffendheid en beheersbaarheid zouden gediend zijn met een vermindering van het aantal individuele projecten en een sterkere oriëntatie op sectorale en procesmatig uitgevoerde programma’s waarin verschillende hulpvormen worden gecombineerd. Indien tussen Nederland en het ontvangende land beleidsovereenstemming op sociaal-economisch gebied bestaat, zou snel en makkelijk absorbeerbare programmahulp de voorkeur dienen te hebben boven projecthulp. In dat geval zou binnen de totale hulpomvang een verschuiving van projecthulp in de richting van programmahulp voor de hand liggen. Ook intensievere samenwerking met andere donoren zou een bijdrage aan kwaliteitsverbetering van de hulp kunnen leveren. Grotere lokale zeggenschap over de hulp wordt, behalve door de steeds ingewikkelder Nederlandse regelgeving, belemmerd door de zwakheid van veel administratieve structuren in ontwikkelingslanden. Dit vormt reden voor uitbreiding van steun aan institutionele versterking.

In zijn reactie nam tweede ondergetekende een groot aantal van de IOV-bevindingen en aanbevelingen over. Met name gold dit voor: – de wenselijkheid van minder donorcentrisme; – minder projecthulp en meer sectorale programma’s met diverse hulpvormen; – de noodzaak van vereenvoudiging van procedures; – uitbreiding van de toepassing van de financiële hulpprocedure; – verdergaande delegatie naar ambassades in combinatie met versterking daarvan, – en de voorkeur voor programmahulp als hulpvorm boven projecthulp,

zij het dat de daartoe vereiste beleidsovereenstemming lang niet altijd bestaat en dus de mogelijkheden tot verschuiving beperkt zijn.

Daarentegen kon de aanbeveling om over te gaan op meerjarige hulpprogrammering niet worden onderschreven. Een dergelijk systeem zou namelijk verwachtingen wekken die als gevolg van onvoorzienbare prioriteitsverschuivingen en/of financiële beperkingen mogelijk niet zouden kunnen worden waargemaakt. Daarnaast zou het de flexibiliteit aantasten die nodig is om de hulpomvang mede aan de mate van beleidsovereenstemming te kunnen aanpassen. Met betrekking tot de aanbeveling hulpprogramma’s gezamenlijk met de ontvangende landen te evalueren verzocht tweede ondergetekende de Inspectie in de toekomst een methodiek te kiezen die dit mogelijk maakt.

De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer voerde met tweede ondergetekende algemeen overleg over zijn reactie op de bevindingen en aanbevelingen. Verder werden over de landen-evaluatiestudies in elk van de drie betrokken landen door lokale betrokken instanties seminars georganiseerd ter bespreking van de resultaten en de lessen die daaruit voor de toekomstige samenwerking te trekken zijn.

Bij het hiervoor genoemde algemeen overleg kwam eveneens de inmiddels voltooide evaluatie van de noodhulpoperaties ten behoeve van Somalië in de periode 1991–1993 aan de orde. Dit onderzoek was opportuun omdat noodhulp de laatste jaren een steeds belangrijker plaats is gaan innemen in het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid.

De belangrijkste conclusie van deze evaluatie was dat de gefinancierde noodhulp duur, maar doeltreffend is geweest. Duur als gevolg van onvermijdelijke verliezen door diefstal, kostbare transportmethoden en noodzakelijke uitgaven voor gewapende bescherming van hulpverleners en goederen in omstandigheden van een burgeroorlog. Doeltreffend omdat, niet in de laatste plaats dank zij de grote inzet en moed van lokale en buitenlandse staf, vele duizenden slachtoffers konden worden gered.

Wel zou nog winst te behalen zijn uit tijdiger signalering en analyse van zich ontwikkelende noodsituaties, strakkere donorcoö rdinatie, snellere afhandeling van aanvragen en scherpere definitie en afbakening van de verschillende fasen van noodhulpverlening. Bovendien waarschuwde de Inspectie tegen het ontstaan van hulpafhankelijkheid die de beë indiging van hulpoperaties ernstig kan bemoeilijken. Tweede ondergetekende onderschreef deze bevindingen en aanbevelingen, met uitzondering van de aanbeveling om, in plaats van afzonderlijke noodhulpactiviteiten te financieren, meer algemene middelen via betrouwbare kanalen aan ervaren organisaties ter beschikking te stellen. Voor een dergelijke wijze van financieren volgen nieuwe ontwikkelingen elkaar te snel op en vergen de budgettaire beperkingen een te scherpe prioriteitsstelling.

De afronding van het onderzoek naar de Nederlandse kunstmesthulp liep enige vertraging op. Verwacht mag worden dat de resultaten nog in de loop van dit jaar kunnen worden gepubliceerd. Verder is na het gereedkomen van de eerste groep landenevaluatiestudies een tweede serie van start gegaan. Deze richt zich eveneens op een drietal landen, te weten Bangladesh, Bolivia en Egypte.

In voorbereiding zijn een brede thematische evaluatie van de betekenis en resultaten van het Vrouwen & Ontwikkelingsbeleid en een onderzoek naar de resultaten van het programma van de SNV, over de periode 1985–1995. Verder wordt momenteel de opzet voorbereid van een evaluatie van de Nederlandse Cofinanciering met de Wereldbank.

Naast hogergenoemde evaluaties worden evaluaties uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de operationele eenheden van het DGIS. Deze evaluaties waren onderwerp van de in 1993 gepubliceerde IOV-studie «Evaluatie en Monitoring». Voor de follow-up van deze studie wordt verwezen naar par. 3.2 en 4.3.

In multilateraal verband heeft IOV in 1994 deelgenomen aan diverse evaluaties. Het onderzoek naar de toepassing door de lidstaten van de richtlijnen van de Commissie voor Ontwikkelingshulp (DAC) van de OESO op het terrein van «vrouwen en ontwikkeling» (V & O) werd eind 1994 afgerond. Geconstateerd werd dat de diverse donoren in hun beleid in toenemende mate aandacht aan dit thema hadden geschonken. Hierbij werd tevens duidelijk dat donoren van elkaar verschilden in de wijze waarop het onderwerp in de programmering en in de projectcyclus tot uiting komt. De participatie van vrouwen in door donoren gefinancierde ontwikkelingsprojecten bleek toegenomen, zij het dat vrouwen voornamelijk als begunstigden deelnemen in plaats van als actieve participanten in besluitvormingsprocessen. Eind 1993 werd in het kader van de «Expert Group on Aid Evaluation» van de DAC een begin gemaakt met een evaluatie op het gebied van participatieve ontwikkeling en goed overheidsbeleid. IOV is in het bijzonder betrokken bij het onderdeel mensenrechtenactiviteiten. Samen met Noorwegen, Canada, Zweden en de Ford Foundation ondersteunde IOV een evaluatie van de Afrikaanse, Caribische, Interamerikaanse en Aziatische Ontwikkelingsbanken. Deze studie is in handen gelegd van het Canadese North-South Institute. De publikatie wordt medio 1995 verwacht.

In 1994 werd de bureaustudie van een evaluatie van de door de Commissie en lidstaten van de Europese Unie verstrekte programmavoedselhulp afgerond. In 1995 is een begin gemaakt met het uitvoeren van veldstudies in Bangladesh, Kaap Verdie¨, China, Egypte, Ethiopie¨, Mali, Mauretanie¨, Mozambique, Nicaragua, Peru en Zambia. De coördinatie en uitvoering van het onderzoek is in handen gegeven van het Britse Overseas Development Institute. De resultaten van de bureaustudie en de veldonderzoeken zullen worden gecombineerd tot een eindrapport dat naar verwachting in 1996 zal verschijnen. De Raad van Ministers voor Ontwikkelingssamenwerking heeft in november 1994 besloten de EU-ontwikkelingsprogramma’s te evalueren. In 1995 is een begin gemaakt met de opzet van een studie die successievelijk meerdere EU-ontwikkelingsprogramma’s en instrumenten zal bestrijken en enkele jaren in beslag zal nemen.

Eind 1994 is een aanvang gemaakt met een evaluatiestudie van de noodhulp aan Rwanda. Deze evaluatie wordt door een groot aantal donoren en hulpverlenende instanties ondersteund en door Denemarken gecoördineerd. Deelstudies worden uitgevoerd door Zweden, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. De Inspectie participeert in de deelstudie naar rehabilitatie en reconstructie, waarbij het voortouw in handen is van de Verenigde Staten. De evaluatie zal naar verwachting ultimo 1995 worden afgerond.

De «Expert Group on Aid Evaluation» van de DAC – waarin Nederland sedert 1994 het voorzitterschap bekleedt – is een belangrijk forum voor de uitwisseling van informatie en ervaringen op het terrein van evaluatie van ontwikkelingssamenwerking. Het werkprogramma van het komende jaar legt het zwaartepunt bij evaluatie op het terrein van participatie en goed overheidsbeleid, onderzoek naar de toepassing van «success rating systems» (waarderingscijfers) in monitoring en evaluatie en ervaringen met het opbouwen van evaluatiecapaciteit in ontwikkelingslanden. Verdere plannen betreffen het synthetiseren van ervaringen met en resultaten van evaluaties op het gebied van humanitaire hulp, van evaluaties van hulp gericht op de ontwikkeling van de private sector en van evaluaties betrekking hebbend op door NGO’s uitgevoerde hulpprogramma’s.

In het kader van het Medefinancieringsprogramma (MFP) werden in 1994 door het Ministerie in samenwerking met CEBEMO, ICCO, HIVOS en NOVIB zes programma-evaluaties (PE’s) uitgevoerd. Deze jaarlijks terugkerende reeks heeft als belangrijkste doel inzicht te verschaffen in de uitvoering van het MFP en bij te dragen aan de beleidsontwikkeling bij de MFO’s. In het kader van deze evaluaties zijn van bijzonder belang een vergelijkende studie naar programma’s op het terrein van duurzaam landgebruik, alsmede programma’s op het gebied van gezondheidszorg, institutionele ontwikkeling, mensenrechten en inkomensgenererende activiteiten. Het betreft programma’s van de verschillende medefinancieringsorganisaties in verschillende landen, teneinde aldus een representatief beeld te krijgen van het geheel. Een aantal daarvan is inmiddels afgerond. In 1995 zijn evaluaties gepland op de terreinen inkomensgenererende activiteiten, basic education¹ en basis gezondheidszorg. In 1995 wordt bovendien voor de eerste maal een evaluatie uitgevoerd in het kader van het Vakbondsmedefinancieringsprogramma alsmede in het kader van het programma Voedselzekerheid en Voedingsverbetering.

5.2. Financieel beheer

In paragraaf 3.4. van dit hoofdstuk zijn de ontwikkelingen in (de verbetering van) het financieel beheer vanaf 1989 tot en met 1994 geschetst. Ontwikkelingen die – evenals over 1993 – leidden tot een goedkeurende verklaring voor de departementale jaarrekening over 1994 door de departementale accountant. Dit resultaat werd bereikt met minder externe ondersteuning dan in 1993. Een verbeterde integratie tussen beleid en beheer is verwezenlijkt door de formalisering midden 1994 van een controllersorganisatie Ontwikkelingssamenwerking (CTR). Het belangrijkste aspect van deze organisatie is dat delen ervan, hoewel organisatorisch onafhankelijk, qua locatie en werkzaamheden met de beleidsdirecties zijn geïntegreerd. Tegelijk met de introductie van de nieuwe controllersorganisatie is veel aandacht besteed aan het vastleggen van de administratieve organisatie en beschrijving van procedures.

¹ Het begrip Basic Education omvat formeel en non-formeel basisonderwijs, primair beroepsonderwijs volwasseneneducatie en voorschoolse vorming (0–6 jaar) en wordt gehanteerd omdat geen Nederlandse term voorhanden is die even veelomvattend is.

1995 staat nog grotendeels in het teken van een verdere inbedding van financieel beheer op basis van gedetailleerde regelgeving/procedures. Met het groeiend besef van het belang van en ervaring met gevoerd financieel beheer, is de tijd aangebroken om kritisch te onderzoeken op welke wijze vereenvoudigingen kunnen worden bereikt. Acties op dit terrein zijn ingezet en zullen in 1996 gecontinueerd worden ter verbetering van de efficiency en slagvaardigheid van de organisatie. Van belang is hierbij de wijze en mate van delegatie van taken en bevoegdheden naar de Posten. In 1994 zijn hiertoe acht controllers benoemd op Posten met een groot belang op het gebied van Ontwikkelingssamenwerking. In 1995 worden aan nog drie Posten professionele controllers toegevoegd, die te zijner tijd mogelijk ook een regionale functie zullen vervullen. Nieuwe procedures zijn ontwikkeld voor de teamleiders, en voor de behandeling van inhoudelijke en financiële rapportages, de prestatieverklaring, de committeringen en de kasramingen. Ook is een nieuwe procedurebundel ingevoerd voor het verwerven van goederen, werken en diensten.

De afgelopen jaren is veel nadruk gelegd op voorlichting en training. In de training voor nieuwe medewerkers wordt expliciet aandacht besteed aan financieel beheer. Daarnaast komt dit onderwerp ruimschoots aan de orde tijdens de overplaatsingsprogramma’s (training in het kader van voorbereiding op een nieuwe plaatsing). Ook worden er cursussen georganiseerd voor de medewerkers ten departemente en in de verschillende regio’s ten behoeve van de posten. Het cursussenpakket is in de loop der jaren aangepast en uitgebreid.

In het kader van de reorganisatie van CTR werd een opleidingsplan opgesteld ten behoeve van alle CTR-medewerkers. Een deel hiervan is in 1994 uitgevoerd en een deel wordt in 1995 uitgevoerd. Met de cursussen is gemiddeld tien dagen per CTR-medewerker per jaar gemoeid. Tijdens de regionale workshops voor sectorspecialisten wordt aandacht besteed aan beheer. Voor de medewerkers van de kanselarij worden regionale bijeenkomsten georganiseerd die zijn gewijd aan bedrijfsvoering en beheer. Voor de Hoofden van de OS-afdelingen en de beleidsmedewerkers op de post zullen begin 1996 ook regionale workshops worden georganiseerd waarbij het onderwerp beheer bijzondere aandacht zal krijgen.

Het in 1993 geïntroduceerde Management Informatie Documentair Activiteiten Systeem (MIDAS) is in 1994 uitgebreid onder andere door het toevoegen van een contractenmodule. Deze module, waarin registratie van contractgegevens plaatsvindt, biedt ondersteuning aan beleidsdirecties bij het beheer van contractueel overeengekomen afspraken, met name voortgangsrapportages over projectuitvoering. In 1995 is ook een begin gemaakt met een project dat tot doel heeft door middel van een aangepaste versie van het MIDAS de Posten van up-to-date management informatie te voorzien. De implementatie hiervan, die essentieel is voor een verdere delegatie van taken en verantwoordelijkheden naar de Posten, zal gefaseerd gebeuren vanaf eind 1996.

5.3. Volume- en prestatiegegevens

In de Memorie van Toelichting op de begroting voor 1995 (TK, 1994– 1995, 23 900 V, nr 2, pag. 84 tot en met 86) werd geschetst op welke wijze de verdeling van de – op politieke afspraken gebaseerde hoeveelheid – middelen voor Ontwikkelingssamenwerking over afzonderlijke programma’s, en daarmede over (sub)artikelen, plaatsvindt.

Allereerst worden de bedragen gereserveerd voor de onontkoombare uitgaven. Dat betreft de toerekeningen van andere departementen en de EU, de nationale en internationale apparaatskosten, rentesubsidies en de verontreinigingen. De daarna beschikbare middelen worden voor het overgrote deel over de programma’s verdeeld op basis van een door tweede ondergetekende te maken afweging. De leidende rol daarbij spelen (ontwikkelings)politieke overwegingen met betrekking tot de programma’s waarmee, of de kanalen waarlangs (bijvoorbeeld internationale organisaties en programma’s van Nederlandse organisaties en instellingen, al dan niet in het kader van een programmafinancieringsovereenkomst) de overdracht van de middelen aan ontwikkelingslanden plaats zal vinden. Kengetallen in de vorm van hoeveelheden (aantallen activiteiten of iets dergelijks) en prijs per hoeveelheid, zijn daarbij niet van toepassing. De omvang (en het aantal) van de te financieren activiteiten wordt bepaald door de omvang van de beschikbaar gestelde financiering.

Voor enkele programma’s kunnen wel volumegegevens als onderbouwing van het begrotingsbedrag worden gepresenteerd. Dat betreft de uitzending van deskundigen (artikel 03.05.02), de bijdrage aan de Medefinancieringsorganisaties (art. 03.13.01) het SNV-programma (art. 03.14), de rentesubsidies NIO (art. 03.17.02) en het KAP-programma (art. 03.34.02). Bij deze subartikelen zijn enige relevante kwantitatieve overzichten opgenomen. Met uitzondering van de rentesubsidies NIO (art. 03.17.01) geldt echter ook voor deze onderdelen dat het activiteiten- volume bepaald wordt door de omvang van de beschikbaar gestelde bedragen. De gepresenteerde gegevens hebben derhalve slechts een beperkte relevantie als ramingsgrondslag.

In de Memorie van Toelichting op de begroting voor 1995 werden – waar mogelijk – voor programma’s cijfers opgenomen over aantallen activiteiten met een gemiddelde omvang en de gemiddeld daarop gerealiseerde uitgaven in het afgesloten dienstjaar (1993). Ingevolge de gewijzigde begrotingsvoorschriften echter worden met ingang van 1996 uitsluitend volume- en prestatiegegevens als relevant gezien, wanneer zij tenminste een onderbouwing of toelichting geven op de raming voor het begrotingsjaar. Derhalve zijn – mede na overleg met het ministerie van Financiën – de overzichten die uitsluitend betrekking hadden op een afgesloten dienstjaar niet meer opgenomen. Naar hun aard horen dergelijke overzichten ook meer thuis in de Rekening van een jaar.

Ten aanzien van de beoordeling van de uitgaven op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking op hun doeltreffendheid en doelmatigheid, wordt verwezen naar de hiervóór opgenomen paragraaf 5.1 Evaluatie.

• 6. 

  Begroting 1996 en meerjarenplan

Zoals uiteengezet is in de nota inzake de herijking van het buitenlands beleid, zullen de uitgaven voor het buitenlands beleid in brede zin (waaronder Ontwikkelingssamenwerking) in één homogene groep worden ondergebracht. Een en ander zal gestalte krijgen in de begroting voor 1997 en het meerjarenplan 1998/2001. Bij de opstelling van die begroting en meerjarencijfers wordt de totale netto ODA-inspanning begroot op 0,8% BNP met inbegrip van uitgaven die (deels) als ODA kwalificeren doch geen deel uitmaken van die nieuwe homogene groep. Bij de voorbereiding van de begroting voor enig jaar kan voor dat begrotingsjaar ten gunste of ten laste van de andere uitgaven in die homogene groep, van de 0,8% BNP worden afgeweken op grond van beleidsinhoudelijke overwegingen, waarbij de netto ODA-uitgaven altijd tussen de 0,75% en 0,85% BNP zullen liggen. Conform de definitie wordt de ODA-prestatie in netto-termen gemeten; dat wil zeggen de bruto ODA-uitgaven minus de aflossingen op aan ontwikkelingslanden verstrekte leningen. Dit betekent dat de bruto ODA in die jaren op circa 0,85% BNP zal liggen.

De regering heeft besloten – in afwachting van de invoering van de nieuwe homogene groep voor de buitenlanduitgaven in de begroting voor 1997 en latere jaren – geen wijzigingen aan te brengen in de wijze van berekening van de omvang en de samenstelling van de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking voor 1996 en voor de bij die begroting in te dienen meerjarencijfers.

In onderstaande tabel zijn ten opzichte van de stand in de ontwerpbegroting 1995 de mutaties in de uitgaven vermeld voor de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking, gespecificeerd naar beleidsveld 03 «Samenwerking met ontwikkelingslanden» en de overige beleidsvelden van begrotingsnummer V (Buitenlandse Zaken) en naar de overige begrotingsnummers en de EU.

Wijzigingen t.o.v. ontwerp-begroting 1995 x f 1000

Homogene groep Ontwikkelingssamenwerking

1995

1996

1997

1998

1999

Stand ontwerp-begroting 1995 Bijstelling NNI-raming Bandbreedte ex 1994

Stand ontwerp-begroting 1996 Mutatie t.o.v. ontwerp-begroting 1995

6 936 278 253 118

7 108 919 250 559

7 333 758 185 308

7 611 350 80 250

7 928150 83 850

Mutaties begrotingsnummer V (Buza):

Beleidsveld 03

art. 03.05              Deskundigenprogramma art. 03.08              Suriname art. 03.11              EOF

art. 03.12              Spec. Mult. intitiatieven art. 03.13              Medefin. programma art. 03.14              SNV-programma art. 03.17              Rentesubs. en app.kn art. 03.18              Huisvesting OS

art. 03.19              IOV

art. 03.20              Subs.inst.

art. 03.21              Voorlichting art. 03.27              Onderzoek art. 03.28              Vrouwen en Ontwikkeling art. 03.29              Stedel. armoedebestr.

art. 03.30              Bedr. lvn. & Ontwikkeling art. 03.32              Bet. balanssteun/schulden art. 03.33              Noodhulp art. 03.34              Programma ondersteuning art. 03.36              Mult. fondsen art. 03.37              Internationaal Onderwijs art. 03.45              Milieubeleid art. 03.46              Landenprogramma Azie¨

art. 03.47              Landenprogramma Afrika art. 03.48              Landenprogramma Lat. Amerika

Subtotaal begr. nr. V (Buza) bel. veld 03 Overige bel.velden begr.nr. V (Buza)

212 218 10 202

256 248 15 476

202 472 8 800

118 147 8 195

83 790 7 623

Totaal begrotingsnummer V (Buza) Mutaties andere begrotingsnummers: Begrotingsnummer IV (KabNa) VIII (OC&W)

EU-toerekeningen

IXB (Financiën) XII (V&W) XIV (LNV)

222 420

271 724

211 272

126 342

91 413

In de Memorie van Toelichting op de begroting voor 1995 werd reeds vermeld dat in het Development Assistance Committee (DAC) van de OESO in december 1993 overeenstemming werd bereikt over een nieuwe inrichting van de lijst van hulpontvangende landen, de zogenoemde DAC-lijst, waardoor deze lijst thans uit twee delen bestaat. Deel I bevat de «ontwikkelingslanden en -gebieden». Hulp aan deze landen en gebieden is «Official Development Assistance» (ODA) en wordt meegeteld in het kader van de 0,7%-doelstelling van de VN voor hulp. Op deel II staan de «landen en gebieden in transformatie in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjetunie» alsmede de «meer ontwikkelde ontwikkelingslanden». Om te worden geregistreerd dient hulpverlening aan deze landen, onder de noemer «hulp aan landen en gebieden in transformatie», aan dezelfde concessionele en kwalitatieve voorwaarden te voldoen als de officiële ontwikkelingshulp (ODA) voor landen op deel I van de lijst. Geregistreerde hulp aan landen op deel II van de DAC-lijst telt niet mee voor de 0,7%-doelstelling van de VN.

Bevordering van landen van deel I naar deel II maakt het mogelijk de vorderingen die worden gemaakt in het ontwikkelingsproces, beter tot uitdrukking te brengen. Tijdens de High Level Meeting van mei 1995 is overeengekomen de grens tussen deel I en deel II te bepalen op de inkomensgrens die de Wereldbank hanteert voor de «High Income Countries» (US$ 8 625 per hoofd in 1993). Landen wiens per capita-inkomen gedurende drie jaren boven dit niveau ligt, worden in beginsel «bevorderd» van deel I naar deel II. In specifieke gevallen kan van promotie die op basis van inkomen per hoofd aan de orde zou zijn worden afgezien op grond van beoordeling van aanvullende indicatoren.

De omvang van de officiële ontwikkelingshulp (ODA) wordt – conform de voorschriften van het DAC – gevormd door de bruto hulpuitgaven voor de «ontwikkelingslanden en -gebieden» opgenomen in deel I van de DAC-lijst te verminderen met de aflossingen op de ODA-leningen. Het daarna resulterende bedrag is de ODA zoals die in internationaal verband, in nominale termen en in een percentage van het Bruto Nationaal Produkt (BNP) in marktprijzen, wordt gemeten. Daar waar in de tekst wordt gesproken van ODA, respectievelijk ODA-prestatie, wordt, tenzij anders aangegeven, gerefereerd aan de ODA verminderd met de aflossingen.

6.1. Uitvoering begroting 1994

In totaal beliepen de uitgaven in 1994 onder de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking (het hulpplafond) f 6 380 miljoen. Dit betekende een onderschrijding van de voor 1994 beschikbare middelen ad f 6 486 miljoen met – afgerond – f 105 miljoen, bestaande uit f 84 miljoen begrotingsmiddelen (waarvan f 66 miljoen op begrotingsnummer IV, Kabinet voor de Nederlandse Antillen en Aruba) en f 21 miljoen kapitaalmarktmiddelen (leningen onder garantie van de Staat). De totale uitgaven ad f 6 380 miljoen zijn onder te verdelen in f 4 945 miljoen bruto ODA-uitgaven, waarvan f 3 460 miljoen bilaterale en f 1 485 miljoen multilaterale uitgaven. Voorts is f 49 miljoen uitgegeven voor hulp aan «landen en gebieden in transformatie» in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjetunie en f 1 386 miljoen voor non ODA-uitgaven. Ten opzichte van 1993 nam het aandeel van de bilaterale bruto ODA in het totaal van bruto ODA-uitgaven af van 72,3% naar 70,0% en de multilaterale ODA toe van 27,7% naar 30%.

Het aandeel van Afrika (inclusief het Midden-Oosten) in de bilaterale ODA-uitgaven nam ten opzichte van 1993 toe van 34,4% naar 37,1%, terwijl het aandeel van Azië (inclusief Oceanie¨) toenam van 14,8% naar 17,4%. Het aandeel van Latijns-Amerika nam af van 22,9% naar 19,1%. Belangrijke factoren hierin zijn de lagere uitgaven inzake de hulp aan Suriname en voor de samenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba.

ODA 1994

Voor de rapportage aan het DAC moeten de hiervoor genoemde ODA-uitgaven inzake de bilaterale hulp verminderd worden met de aflossingen op de ODA-leningen ter hoogte van f 434 miljoen. Daarnaast treden afwijkingen op doordat bedragen reeds in een eerder dienstjaar ten laste van het hulpplafond zijn gebracht, maar nog niet als ODA zijn opgevoerd. Dit doet zich onder andere voor bij kwijtschelding of consolidatie van achterstanden op hulpleningen. Deze mutaties leveren een verhoging op van f 44 miljoen aan bilaterale ODA-uitgaven.

In totaal bedragen de voorlopige bruto ODA-uitgaven in de advance questionnaire f 4 989 miljoen, hetgeen overeenkomt met 0,83% van het bruto nationaal product (BNP) van 1994. Na aftrek van aflossingen op ODA-leningen resteert aan voorlopige netto-ODA-uitgaven in de rapportage aan het DAC via de advance questionnaire f 4 555 miljoen, waarvan f 3 070 miljoen bilaterale en f 1 485 miljoen multilaterale ODA. Een en ander komt overeen met 0,76% van het BNP van 1994.

In de ontwerpbegroting 1994 en de ontwerpbegroting 1995 werd geraamd, dat de ODA-prestatie voor 1994 zou uitkomen op 0,80% BNP. De lagere (0,76% BNP) realisatie wordt veroorzaakt door een aantal – deels beleidsmatig bepaalde, deels incidentele – factoren. Ten eerste is in 1994 een onderschrijding opgetreden van f 105 miljoen. Dat betrof een onderschrijding van f 66 miljoen op de voor de samenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba beschikbare middelen. In de brief van tweede ondergetekende, mede namens de Ministers van Financiën en voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken van 28 februari 1995 aan de Voorzitter van de vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer, werden de oorzaken van deze onderschrijding toegelicht. In de betreffende brief werden de motieven vermeld om het bedrag voor de Nederlandse Antillen en Aruba beschikbaar te houden door het via de bandbreedte toe te voegen aan de KABNA-middelen van 1995 en latere jaren. De resterende onderuitputting van f 39 miljoen (6 promille) is opgetreden in het overige deel van het hulpplafond 1994.

Ten tweede werd een hoger (f 100 miljoen) bedrag op de bruto ODA-uitgaven in mindering gebracht voor aflossingen. Dit vloeide voort uit de beslissing tot kwijtschelding van hoofdsommen van uitstaande leningen. Dit was een bewuste beleidskeuze om de desbetreffende landen in de komende jaren nieuwe macro-economische ruimte te bieden. Het desbetreffende bedrag kan echter, conform internationaal overeengekomen regels, niet als nieuwe ODA worden geregistreerd, welke betekenis de kwijtschelding voor deze landen ook moge hebben.

Ten derde is een deel van de hulp (ca f 50 miljoen) ten gunste gekomen van «landen en gebieden in transformatie in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjetunie». Het zijn arme landen in het Zuiden van de desbetreffende regio, die naar dezerzijdse opvatting wel degelijk als ontwikkelingslanden zouden kwalificeren en inderdaad hulp nodig hebben. Ook hier telt echter dat de internationale afspraken in het kader van de DAC/OESO registratie van die hulp als ODA niet toestaat.

Naast de kwijtschelding van leningen ad f 100 miljoen en de hulp (f 50 miljoen) aan «landen gebieden in transformatie» in Midden-en Oost-Europa voorkomend op deel II van de DAC-lijst, werden in 1994 nog andere uitgaven gefinancierd, die als bijna-ODA zijn aan te merken. De bijdrage van Ontwikkelingssamenwerking (f 60 miljoen) in de aanschaf van een Hercules-transportvliegtuig dat mede wordt ingezet in noodsituaties en de financiering van de VN-contributies voor vredesoperaties in ontwikkelingslanden (f 75 miljoen) vallen daaronder. Conform de richtlijnen van de DAC kunnen de kosten van opvang gedurende het eerste jaar van als vluchteling in de zin van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van 1951 erkende asielzoekers als ODA worden gerapporteerd. In de ODA-prestatie voor 1994 zijn deze kosten opgenomen. Behoudens deze erkende vluchtelingen (zij die de A-status verkrijgen) krijgt een aantal asielzoekers een vergunning tot verblijf (VTV) onder meer om humanitaire redenen. De kosten van opvang gedurende één jaar voor het aantal mensen uit ontwikkelingslanden dat in 1994 een dergelijke vergunning ontving bedraagt f 107 miljoen. De som van deze bedragen (100 + 50 + 60 + 75 + 107 = f 392 miljoen) komt overeen met 0,065% BNP, bovenop de Nederlandse ODA-prestatie van 1994 van 0,76% BNP. Het Nederlandse hulpbeleid ten behoeve van ontwikkelingslanden resulteerde in 1994 dus in een beslag op de Nederlandse middelen ten bedrage van 0,825% van het Bruto Nationaal Produkt.

Overigens is het gerealiseerde BNP over 1994 hoger dan eerdere ramingen daarvan. De aanvankelijke ODA-raming voor 1994 was gerelateerd aan die lagere BNP-raming, terwijl de gerealiseerde ODA-prestatie uitgedrukt wordt in een percentage van het feitelijk gerealiseerde (in dit geval hogere) BNP. Overeenkomstig eerdere afspraken wordt de ODA-doelstelling in de loop van het begrotingsjaar in absolute zin bijgesteld wanneer het BNP fluctueert. Een fluctuatie van het BNP gaat gepaard met een fluctuatie van het NNI waaraan de omvang van het hulpplafond is gekoppeld. Door deze koppeling blijft de oorspronkelijke ODA-doelstelling als percentage van het BNP gehandhaafd. Die bijstellingen vinden ieder jaar plaats tot aan het indienen van de Miljoenennota. BNP- en NNI-fluctuaties in op- danwel neerwaartse richting na die datum kunnen echter niet meer worden verdisconteerd. Voor 1994 betekende dit «noemereffect» achteraf een relatieve vermindering met 0,01% BNP.

De Kamer zijn overzichten toegegaan inzake de begrotingsuitvoering 1994. Deze overzichten – onder meer ontleend aan het documentaire informatiesysteem MIDAS – bevatten voor de categorieën I en II gegevens over aantallen activiteiten en gemiddelde committeringsbedragen en uitgaven per continent; aantallen activiteiten en uitgaven met een bepaalde dimensie (institutionele ontwikkeling, armoedebestrijding, plattelandsontwikkeling, onderzoek, vrouwen, milieu, kinderen, stedelijke armoedebestrijding, democratisering, inheemse volken en cultuur); aantallen activiteiten en bedragen per sector conform de indeling van de DAC en uitgaven naar hulpsoort (project-, programmahulp en bijdragen). Voorts overzichten inzake de verdeling van de uitgaven over de verschillende begrotingscategorieën en voor wat betreft categorie III over de organisatiesoort. Tenslotte een overzicht waarin het totaal van de uitgaven in 1994 onder het hulpplafond is gespecificeerd naar bruto ODA; naar multilaterale- en naar bilaterale hulpuitgaven (de laatsten gespecificeerd per continent en per land); naar «hulp aan landen en gebieden in transformatie» (landen op deel II van de DAC-lijst) en naar non-ODA.

6.2. Uitvoering begroting 1995

Als gevolg van de besluitvorming met betrekking tot de Voorjaarsnota 1995 (TK, 1994–1995, 24 178, nr. 1), werd het hulpplafond ten opzichte van de stand in de ontwerpbegroting (TK, 1994–1995, 23 900 V, nrs. 1, 2 en 3) verhoogd met f 186,120 miljoen, waarvan f 10,567 miljoen kapitaalmarkt-middelen. Deze verhoging vormde het saldo van een verhoging van het plafond met f 134,500 miljoen als gevolg van de herraming van het NNI tegen factorkosten, zoals opgenomen in het Centraal Economisch Plan

1995 van het CPB van maart 1995 en de toevoeging van f 25 miljoen van de negatieve stelpost, en een verhoging met f 51,620 miljoen op grond van de hierna bij par. 6.3. toegelichte toevoeging van de bandbreedte ex 1994. Een en ander werd verwerkt in de eerste wijzigingswet van begrotingsnummer V voor het jaar 1995 (TK, 1994–1995, 24 182, nrs 1 en 2).

De raming van het NNI voor 1995 in de Macro Economische Verkenning

1996 van het CPB, leidt – ten opzichte van de stand bij de eerste wijzi- gingswet – tot een verhoging van het hulpplafond met f 66,0 miljoen. Tezamen met het nog toe te voegen restant van de bandbreedte ex 1994 ad f 0,998 miljoen – zoals toegelicht in paragraaf 6.3. – resulteert dit in een voor 1995 beschikbaar hulpplafond van f 6 936,278 miljoen. Rekening houdend met een geraamde betaling van f 323 miljoen aan aflossingen op ODA-leningen en – gelet op de realisatie in 1994 – met circa f 50 miljoen aan bilaterale hulpuitgaven ten behoeve van «landen en gebieden in transformatie in Midden- en Oost-Europa», resulteert dit in een geraamde netto ODA-prestatie van 0.81% van het BNP in 1995.

De verwerking van de hiervoor vermelde verhoging van het hulpplafond voor 1995 door de stijging van de raming van het NNI én de begrotingsuitvoering 1995, leidt tot een aantal mutaties ten opzichte van de stand in de eerste wijzigingswet. Het betreft met name een verhoging van de middelen voor het programma «Vrouwen en Ontwikkeling», voor het programma «Humanitaire noodsituaties» en voor noodhulp via de EU alsmede voor vrijwillige bijdragen aan VN-instellingen. Deze verhogingen zijn mede gedekt uit geraamde onderbestedingen op met name de bijdrage aan multilaterale financiële stellingen (IDA en Regionale Banken en Fondsen), het EOF, het MILIEV-programma, de hulp aan Suriname en de rentesubsidies.

De bij de opstelling van deze Memorie van Toelichting voor 1995 vigerende bedragen voor de afzonderlijke onderdelen, zijn in de extracomptabele staat in deze Memorie van Toelichting opgenomen in de kolom «Vermoedelijk beloop 1995». De hiervoor genoemde aanpassingen van begrotingsbedragen, aangevuld met eventueel daarna optredende wijzigingen, zullen worden verwerkt in de tweede wijzigingswet voor 1995 (wijziging naar aanleiding van de Najaarsnota).

6.3. Begroting 1996

De Nederlandse hulpverlening in 1996 (in duizenden guldens)

Uitgaven Begroting Verm.bel. Begroting 1994               1995               1995              1996

ODA

raming

1996

I     Speciale programma’s

II    Landenprogramma’s

III   Ontwikkelingsfinanciering via Internationale Organisaties

IV  Medefinanciering van programma’s van particuliere organisaties en SNV

V   Samenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba

VI  Overige uitgaven ten laste van Ontwikkelingssamenwerking

1 225 234     1 238 023    1 429 194

1 311 337     1 341 486    1 405 501

1 484 136     1 693 096    1 655 067

577 067         604 430       621665

149 363        211547       244 797

1 633 629     1 594 578    1 580 054

Totaal Ontwikkelingssamenwerking

6 380 766 6 683 160¹ 6 936 278^2,4 7 108 919³ 5 763 104

¹) excl. mutaties n.a.v. de Voorjaarsnota.

²) incl. mutaties n.a.v. Voorjaars- en Miljoenennota.

³) 1996 Hulpplafond Bandbreedte 1993 Bandbreedte 1994

Totaal

7 076 000; begr.mid. 7 076 000; kap.mrkt.m.                0 000

6 610; begr.mid.               5 640; kap.mrkt.m.                0 970

26 309; begr.mid.             21 026; kap.mrkt.m.                5 283

7 108 919; begr.mid. 7 102 666; kap.mrk t.m.

6 253

⁴) 1995 Hulpplafond

Bandbreedte 1992 Bandbreedte 1993 Bandbreedte 1994

6 866 250;        begr.mid.       6 866 250;    kap.mrkt.m.                0 000

10 800;        begr.mid.             10 600;    kap.mrkt.m.                0 200

6 610;        begr.mid.               5 640;    kap.mrkt.m.                0 970

52 618;        begr.mid.            42 051;    kap.mrkt.m.              10 567

Totaal

6 936 278; begr.mid. 6 924 541; kap.mrkt.m.

11 737

Zoals vermeld in paragraaf 6 is de berekeningswijze voor de omvang van de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking (het hulpplafond) en de samenstelling daarvan voor 1996 niet gewijzigd ten opzichte van voorgaande jaren.

Het hulpplafond 1996 exclusief bandbreedte bedraagt f 7 076,0 miljoen. Dit bedrag is als volgt vastgesteld: – basisbedrag 1,5% NNIis                                                f7639,5 miljoen

– toevoeging ter compensatie van verontreinigende toerekeningen conform het regeerakkoord                     f 150,0 miljoen

– vermindering van de kapitaalmarktmiddelen als gevolg vandeTussenbalans                                             f576,5 miljoen

– vermindering hulpplafond in verband met de kosten van vredesoperaties                                                            f50,0 miljoen

– negatieve stelpost voor eventuele bijstellingen in de ontwikkeling van de NNI-raming 1996                          f 87,0 miljoen

omvang hulpplafond 1996                                             f7076,0 miljoen

Ingevolge de voor het hulpplafond in 1990 afgesproken berekeningsmethodiek zal gedurende het uitvoeringsjaar een nacalculatie daarvan plaatsvinden waardoor directer wordt aangesloten bij het werkelijk gerealiseerde NNI. Inclusief de bandbreedte-effecten van 1993 en 1994 is een bedrag van f 7 108,919 miljoen beschikbaar waarvan f 6,253 miljoen in vorm van kapitaalmarktmiddelen. Naar geraamd wordt resulteert dit in bruto ODA-uitgaven ten bedrage van f 5 763,1 miljoen, overeenkomend met 0,87 procent van het voor 1996 geraamde Bruto Nationaal Produkt (BNP). De in internationaal verband als ODA-prestatie geldende netto ODA wordt voor 1996 – rekening houdend met een geraamde betaling van f 367 miljoen aan aflossingen op ODA-leningen – geraamd op f 5 396,1 miljoen hetgeen 0,81 procent is van het voor 1996 geraamde BNP.

Conform de besluitvorming door het Kabinet in februari 1991 (de zogenoemde Tussenbalans) is het aandeel van de kapitaalmarktmiddelen sedert 1993 tot nul gereduceerd. De nu nog in het hulpplafond opgenomen kapitaalmarktmiddelen vloeien voort uit de toevoeging van niet bestede kapitaalmarktmiddelen uit voorgaande jaren op grond van de bandbreedte-systematiek.

Bandbreedte

1993

Uit hoofde van de begrotingsuitvoering 1993 wordt aan de middelen voor 1996 f 0,970 miljoen aan kapitaalmarktmiddelen en f 5,640 miljoen aan begrotingsmiddelen toegevoegd (TK 1994–1995, nr. 23 900 V, nr. 2, pag. 92).

1994

De begrotingsuitvoering 1994 resulteerde in een onderschrijding van f 84,102 miljoen op de begrotingsmiddelen, waarvan f 66,499 miljoen op begrotingsnummer IV (Kabinet voor de Nederlandse Antillen en Aruba), en een onderschrijding van f 21,133 miljoen op de kapitaalmarktmiddelen. Ten tijde van de opstelling van de Voorjaarsnota 1995 werd echter een onderschrijding van de KABNA-middelen voorzien van f 64,504 miljoen en daarmee een totale onderschrijding op begrotingsmiddelen van f 82,107 miljoen. Na definitieve vaststelling van de Rekening van KABNA bleek de onderschrijding f 1,995 miljoen hoger te zijn. De toevoeging aan het hulpplafond voor 1995 van de onderschrijding op de begrotingsmiddelen bedraagt derhalve 50% van f 84,102 miljoen, zijnde f 42,051 miljoen en op de kapitaalmarktmiddelen 50% van f 21,133 miljoen, zijnde f 10,567 miljoen.

In de eerste wijzigingswet voor 1995 is hiervan f 41,053 miljoen aan begrotingsmiddelen, zijnde 50% van f 82,107 miljoen, en f 10,567 miljoen aan kapitaalmarktmiddelen, zijnde 50% van f 21,133 miljoen, toegevoegd aan het hulpplafond voor 1995. Toevoeging van 50% van de additionele onderschrijding ad f 1,995 miljoen, zijnde f 0,998 miljoen, inzake de begrotingsmiddelen voor KABNA zal geschieden in de tweede wijzigingswet voor 1995.

Het dan resterende bedrag van de onderschrijdingen, respectievelijk f 42,051 miljoen begrotingsmiddelen en f 10,566 miljoen kapitaalmarkt-middelen, is toegevoegd aan de middelen voor 1996 (f 21,026 miljoen en f 5,283 miljoen) en 1997 (f 21,025 miljoen en f 5,283 miljoen). Terzake wordt verwezen naar de in par. 6.4. van dit hoofdstuk opgenomen tabel «Meerjarenplan voor de Nederlandse hulpverlening» en de tabel «De Nederlandse hulpverlening in 1996» aan het begin van deze paragraaf.

Verplichtingenramingen

Bij de relevante begrotingsonderdelen zijn, conform de comptabele voorschriften, de overzichten opgenomen inzake de opbouw van de verplichtingenramingen, de relatie verplichtingen en uitgaven en de opbouw van de uitgaven vanaf de vorige ontwerpbegroting. De categorie-gewijze toelichting fungeert daarmee tevens als artikelsgewijze toelichting, voorzover het de artikelen van beleidsonderdeel 03 «Samenwerking met Ontwikkelingslanden» van begrotingsnummer V van de Rijksbegroting betreft, dat wil zeggen de begroting van het departement van Buitenlandse Zaken. In die gevallen waar binnen een begrotingsonderdeel sprake is van financiering uit meerdere begrotingsnummers van de Rijksbegroting worden de genoemde overzichten voorafgegaan door een overzicht met de (geraamde) kasuitgaven 1994 en 1995, het begrotingsbedrag 1996 en de meerjarencijfers 1997 t/m 2000 voor het gezamenlijke totaal van de bedragen uit de verschillende begrotingsnummers.

De overzichten inzake de opbouw van verplichtingenramingen zijn opgenomen indien sprake is van (meerjarige) verplichtingen, zoals bedoeld in artikel 4, lid 5 van de Comptabiliteitswet ten laste van het op begrotingsnummer V van de Rijksbegroting opgenomen deel van het hulpplafond. Dat betreft verplichtingen die in dat jaar rechtstreeks ontstaan op grond van een verdrag, een wet, een koninklijk besluit, een ministeriële regeling, een beschikking of een verbintenis en die in dat jaar dan wel in een later jaar tot uitgaven leiden of kunnen leiden. Voor de verplichtingenoverzichten van niet op begrotingsnummer V opgenomen onderdelen, wordt verwezen naar het begrotingsnummer van het betreffende andere departement. In deze gevallen is een overzicht opgenomen met de (geraamde) kasuitgaven 1994 en 1995, het begrotingsbedrag 1996 en de meerjarencijfers 1997 t/m 2000. Voor verplichtingen zoals bedoeld in artikel 4, lid 6 van de Comptabiliteitswet zijn conform de comptabele voorschriften géén verplichtingenoverzichten opgenomen. Dit betreft verplichtingen waarvoor geldt dat de geraamde verplichting gelijk is aan het geraamde uitgavenbedrag. Tot deze categorie van verplichtingen behoren – zoals aangegeven in artikel 4, lid 6 van de Comptabiliteitswet – salarissen, wachtgelden en soortgelijke periodieke verplichtingen; rente van vaste en vlottende schuld; huren, pachten en soortgelijke periodieke verplichtingen alsmede door de Minister van Financiën aan te wijzen categorieën verplichtingen.

De omvang van de in enig jaar voor Ontwikkelingssamenwerking beschikbare kasmiddelen is gebaseerd op politieke afspraken, de zogenoemde «plafondconstructie». Het bedrag dat aan verplichtingen moet worden aangegaan en de fasering van de uitgaven daaruit, dient derhalve zodanig te zijn dat het leidt tot besteding van de politiek bepaalde hoeveelheid kasmiddelen. Het spreekt vanzelf dat gelet hierop, de opgenomen verplichtingenramingen voor wat betreft de in 1995 t/m 2000 aan te gane verplichtingen een tentatief karakter hebben, gebaseerd op veronderstellingen over vermoedelijke uitgavenritmes van nieuwe verplichtingen en het geraamde uitgaventempo van reeds aangegane verplichtingen. De omvang van de feitelijk aan te gane verplichtingen wordt afgestemd op de voor financiering van die verplichtingen binnen de hulpplafonds voor 1995 en volgende jaren (naar raming) beschikbare kasmiddelen. Daarbij is het identificeren, formuleren en beoordelen van te financieren activiteiten een continu proces dat na positieve beoordeling eventueel in het aangaan van verplichtingen resulteert. De mate waarin dit proces voortschrijdt en de voor een programma verantwoordelijke eenheid de beschikbare kasmiddelen ook in meerjarenperspectief daardoor (deels) invult, bepaalt de uiteindelijke omvang van de aangegane verplichtingen. Aangezien de beschikbaarheid van kasmiddelen in het lopende en de volgende jaren daarbij de bepalende factor is, wordt de ruimte voor het aangaan van verplichtingen tevens beïnvloed door eventueel optredende wijzigingen in het uitgavenpatroon van reeds aangegane verplichtingen. Het vorenvermelde kan erin resulteren dat de effectief aangegane verplichtingen hoger of lager kunnen zijn dan de begrotingsramingen met betrekking tot de verplichtingen.

6.4. Meerjarenplan

Meerjarenplan voor de Nederlandse hulpverlening (in duizenden guldens)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

I     Speciale programma’s

II    Landenprogramma’s

III   Ontwikkelingsfinanciering via Internationale Organisaties

IV  Medefinanciering van programma’s van particuliere organisaties en SNV

V   Samenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba

VI  Overige uitgaven ten laste van Ontwikkelingssamenwerking

Totaal Ontwikkelingssamenwerking

6 683 160¹,² 7 108 919² 7 333 758 7 611350 7 928 150         8 302 700

¹)  excl. mutaties n.a.v. de Voorjaarsnota.

²)  incl. toevoeging bandbreedte ex 1992 leningen ex 1992 schenkingen ex 1993 leningen ex 1993 schenkingen ex 1994 leningen ex 1994 schenkingen

In paragraaf 6 is reeds aangegeven dat – in afwachting van de instelling van een nieuwe homogene groep voor de buitenlanduitgaven – het bij de begroting 1996 behorende meerjarenplan 1997/2000 inzake de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking nog is gebaseerd op de tot en met 1996 geldende berekeningswijze en samenstelling. De meerjarencijfers voor 1997 tot en met 2000 zijn dan ook op dezelfde wijze berekend als het hulpplafond 1996. Afgezien van de eventuele bandbreedte-effecten bevatten de hulpplafonds van 1996 en volgende jaren geen kapitaalmarkt-middelen meer.

Aan de voor de jaren 1997 tot en met 2000 opgenomen bedragen liggen de geraamde NNI-cijfers voor die jaren ten grondslag. De feitelijke ontwikkelingen zullen – gelet op het in de eerste alinea van par. 6 geschetste – daarvan afwijken. Gezien enerzijds de in de begroting 1997 en het meerjarenplan 1998 en volgende jaren te verwerken wijzigingen als gevolg van de uitwerking van de nota inzake de herijking van het buitenlands beleid, en anderzijds de onzekerheid van de ontwikkeling van macro-economische grootheden zoals NNI- en BNP-ramingen, is dan ook in de meerjarencijfers voor het merendeel van de afzonderlijke begrotingsonderdelen gekozen voor geen of slechts een gematigde verhoging van begrotingsonderdelen in meerjarenperspectief. Hierdoor ontstaat, uitgaande van de thans gehanteerde meerjarencijfers vanaf 1997 «ruimte» in die cijfers. Voorshands is deze, conform de sedert de begroting voor 1989 (de eerste begroting waarin per afzonderlijk begrotingsonderdeel meerjarencijfers werden opgenomen) toegepaste praktijk, als een parkeerpost opgenomen onder cat. Id.

B. Categorie- c.q. artikelsgewijze toelichting Ontwikkelingssamenwerking

Sinds het begin van de 70-er jaren worden de tot de zogenoemde «homogene groep Ontwikkelingssamenwerking» behorende posten van de Rijksbegroting in één samenhangend overzicht (de extracomptabele staat) opgenomen. De homogene groep is daarbij ingedeeld in een zestal categorieën waarin afzonderlijke programma’s in een logische samenhang zijn gegroepeerd en worden toegelicht. Een aanzienlijk deel van deze programma’s is opgenomen op beleidsveld 03 «Samenwerking met ontwikkelingslanden» van begrotingsnummer V (Buitenlandse Zaken) van de Rijksbegroting. De in de categorie- c.q. artikelsgewijze toelichting opgenomen toelichting op die programma’s fungeert daarmee tevens als artikelsgewijze toelichting van beleidsveld 03 van begrotingsnummer V.

Door deze geïntegreerde toelichting van de homogene groep is het niet mogelijk de toelichting voor wat betreft de tot beleidsveld 03 van begrotingsnummer V behorende artikelen op te nemen in de volgorde van de artikelnummers. Onderstaand is daarom een tabel opgenomen waarin in volgorde van de artikelnummers is aangegeven in welke paragrafen van de categorie- c.q. artikelsgewijze toelichting die toelichting is opgenomen.

Artikelnummers                                                                                                                  Paragraaf-nummers

03.05               Deskundigenprogramma’s                                                                       19.

03.08               Hulp aan Suriname                                                                                    2.5.1.

03.11               Europees Ontwikkelingsfonds                                                                 3.3.1.

03.12               Specifieke multilaterale initiatieven                                                       3.2.3. t/m

3.2.5. en 3.4.

03.13               Medefinanciering van projecten van particuliere organisaties         4.1.

03.14               SNV-programma                                                                                        4.2.

03.15               Opvang van vluchtelingen en asielgerechtigden alsmede                6 2. en 6 3. asielzoekers in Nederland

03.17               Rentesubsidiesenapparaatskosten NIOenFMO                               6.5.

03.18               Huisvesting ontwikkelingssamenwerking                                             6.8.1.

03.19               Inspectie ontwikkelingssamenwerkingte velde                                   6.8.2.

03.20               Subsidie aan instituten                                                                             6.9.

03.21               Voorlichting, bewustwording en advisering inzake ontwikke-          6.10. lingssamenwerking

03.22               Garanties op door de NIO vanaf 1971 verstrekte leningen aan        6.6. ontwikkelingslanden inclusief in 1996 door garanties gedekte te verstrekken kapitaalmarktleningen

03.23               Overige garanties op aan ontwikkelingslanden verstrekte                6.6. leningen

03.24               Uitgaven voortvloeiende uit het verlenen van een garantie voor    6.12. de middelenvoorziening van de NIO

03.25               Tijdelijke financiering van de door de NIO uit eigen middelen         6.12. met garantie van de Staat te verstrekken leningen aan ontwikkelingslanden

03.27               Onderzoek                                                                                                   1.2.

03.28               Vrouwenenontwikkeling                                                                         1.3.

03.29               Stedelijke armoedebestrijding                                                                1.4.

03.30               Bedrijfslevenenontwikkeling                                                                 1.5.

03.32               Betalingsbalanssteunenschulden                                                         1.7.

03.33               Noodhulp                                                                                                     1.8.

03.34               Programma-ondersteuningen-vernieuwing                                       1.10.

03.36               Multilaterale fondsenenprogramma’s                                                 3.1.

03.37               Internationaal onderwijs                                                                           1.6. 03.43 Garanties ten behoeve van Suriname                                                   2.5.2.

03.45               Milieubeleidinontwikkelingslanden                                                      1.1.

03.46               Landenprogramma AziëenOost Europa                                              2.2.

03.47               Landenprogramma Afrika                                                                        2.3.

03.48               Landenprogramma Latijns Amerika                                                       2.4.

• 1. 

  Speciale programma’s (Categorie I)

Categorie I: Speciale programma’s (in duizenden guldens)

Uitgaven 1994

Begroting 1995

Verm.bel. 1995

Begroting ODA-raming 1996                  1996

Begr.nr. /art.

a.1 Milieubeleid in ontwikkelingslanden

– milieubeleid

– MILIEV-programma

(Memo: milieu-gerelateerde activiteiten in de landenprogramma’s van Categorie IIa) a.2 Onderzoek a.3 Vrouwen en ontwikkeling a.4 Stedelijke armoedebestrijding

b Programma’s Bedrijfsleven en Ontwikkeling b.1 Middelenvoorziening FMO

– begrotingsmiddelen

– FMO-voorzieningen b.2 Speciale programma’s FMO b.3 PUM–programma

b.4 – Bevordering van de export van ontwikkelingslanden (CBI)

– ITC-bijdrage via CBI b.5 – Wet Herverzekering Investeringen (WHI)

– Particuliere Ontwikkelings- en Participatie Maatschappijen (POPM) b.6 Ontwikkelingsrelevante exporttransacties

– leningen

– schenkingen b.7 Bedrijfsmatige technische bijstand

• c. 

  Internationaal onderwijs c.1 Academisch Samenwerkingsprogramma c.2 Nederlands Fellowships Programma (NFP)

c.3 Directe steun aan opleidingsinstituten in ontwikkelingslanden (DSO)

• d. 

  Betalingsbalanssteun en schulden – schenkingen – begrotingsleningen(consolidaties)

• e. 

  Noodhulp

e.1   Humanitaire noodsituaties

e.2   Noodhulp aan niet-DAC-landen

e.3   Activiteiten m.b.t. mensenrechten en democratiseringsprocessen

• f. 

  Deskundigenprogramma’s f.1 Voorbereiding/opleiding en begeleiding f.2 Uitzending deskundigen

• g. 

  Programmaondersteuning en -vernieuwing g.1 Project- en programmavoorbereiding en begeleiding g.2 Kleine Ambassade Projecten (KAP) g.3 Gemeente-initiatieven en kleine plaatselijke activiteiten g.4 Doelbijdragen en speciale activiteiten

– culturele programma’s

– communicatieprogramma

– doelbijdragen

– Ondersteuning kinderen in moeilijke omstandigheden (K & O)

– overige uitgaven

22 306

11 070

27 400

27 400

32 000

11 000

11 000

13 000

32 000

13 000

V-03.37.02

V-03.33.03

Totaal categorie I

1 225 234          1 238 023

1 429 194

1 508 955

1 351 455

De met k aangeduide bedragen hebben betrekking op kapitaalmarktmiddelen

1.1. Milieubeleid in ontwikkelingslanden

Artikel 03.45

De grondslag van het artikel

Op dit artikel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord inzake het programma «Milieu-beleid in ontwikkelingslanden». Het artikel bestaat met ingang van 1996 uit de volgende artikelonderdelen:

03.45.01 milieu-activiteiten en -bijdragen

03.45.03 MILIEV-programma.

Besloten is om met ingang van 1996 de voordien afzonderlijk gehanteerde onderdelen «bilaterale activiteiten» (art. 03.45.01) en «multilaterale bijdragen» (art. 03.45.02) samen te voegen tot één onderdeel «milieuactiviteiten en -bijdragen» op artikelonderdeel 03.45.01.

Op het te voeren beleid wordt ingegaan bij de afzonderlijke artikelonderdelen.

1.1.1. Algemeen

De zorg voor het milieu is een belangrijk aandachtspunt van het Nederlandse beleid met betrekking tot ontwikkelingssamenwerking. Met Nederlandse fondsen ondersteunde projecten en programma’s worden op systematische wijze getoetst op hun eventuele milieu-implicaties en, waar mogelijk, in positieve zin bijgestuurd. Daarnaast worden activiteiten gefinancierd die een bijdrage leveren aan directe milieuverbetering dan wel de capaciteit op milieugebied in ontwikkelingslanden versterken. Bovendien neemt Nederland actief deel in discussies over het internationale milieubeleid. De resultaten van de VN Conferentie over Milieu en Ontwikkeling (UNCED Rio de Janeiro, 1992), zoals samengebracht in Agenda 21, gelden daarbij als richtinggevend. Een uitwerking op onderdelen heeft plaatsgevonden in sectorbeleidsdocumenten voor duurzaam landgebruik, energie, biologische diversiteit en visserij. Soortgelijke beleidsdocumenten op het terrein van bossen en milieutechnologie zijn in voorbereiding. In de formulering van de nieuwe landenbeleidsplannen wordt op consequente wijze aandacht geschonken aan het milieu.

De uitgaven met betrekking tot het internationale natuur- en milieubeleid zullen, in overeenstemming met de afspraken gemaakt tijdens de hiervoor genoemde UNCED-conferentie, gebaseerd worden op de uitgangspunten neergelegd in Agenda 21. Zij zullen oplopen tot 0,1% van het Bruto Nationaal Produkt in 1999. Deze uitgaven, die aan de ODA-criteria zullen moeten voldoen, vallen onder de 0,8%-doelstelling betreffende de ontwikkelingssamenwerking. Onder deze categorie uitgaven kunnen tevens activiteiten vallen ten behoeve van de zogenoemde Joint Implementation Projecten. Bovendien zal uit deze categorie ook het «Programma Internationaal Natuurbeheer» worden gefinancierd.

De verdere ontwikkeling en uitvoering van het milieubeleid in en ten behoeve van ontwikkelingslanden krijgt gestalte in samenwerking met internationale organisaties, niet-gouvernementele organisaties en overheden van ontwikkelingslanden. In het afgelopen jaar is een substantiële inbreng verzorgd in de voorbereiding tot en de feitelijke bijeenkomst van de UN Commission on Sustainable Development (CSD). Met betrekking tot de aanpak van mondiale en grensoverschrijdende milieuproblemen is de samenwerking met multilaterale organisaties geïntensiveerd. Dat zal ook in de komende jaren worden voortgezet. De samenwerking met nationale en internationale niet-gouvernementele organisaties is in de afgelopen periode verder toegespitst op activiteiten die gericht zijn op directe milieuverbetering of capaciteitsopbouw in ontwikkelingslanden, dan wel de deelname van maatschappelijke groeperingen uit ontwikkelingslanden in de internationale milieudiscussie. Voorts hebben alle Nederlandse vertegenwoordigingen in de samenwerkingslanden, alsmede in een aantal landen die van belang zijn voor de uitvoering van het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud, de beschikking gekregen over gedecentraliseerde milieufondsen ten behoeve van milieuprojecten van lokale organisaties. De samenwerking met overheden van ontwikkelingslanden vindt vooral plaats in het bilaterale programma met deze landen. Daarbij spitst de rol van het bureau dat is belast met de coö rdinatie van het Milieuprogramma zich toe op de technische advisering over individuele projectvoorstellen, en over het sectoraal beleid. Daarnaast blijft de mogelijkheid bestaan om vanuit het Milieuprogramma in de samenwerkingslanden milieuprojecten te ondersteunen, die vernieuwend zijn in hun opzet en doelstellingen. In een beperkt aantal niet-reguliere samenwerkingslanden kunnen in het kader van de uitvoering van het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud eveneens projecten worden gefinancierd.

1.1.2. Milieu-activiteiten en -bijdragen

Artikel 03.45.01

De grondslag van het artikelonderdeel en het te voeren beleid

Op dit artikelonderdeel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord inzake milieu-activiteiten en -bijdragen van het programma «Milieubeleid in ontwikkelingslanden».

In het afgelopen jaar is zowel via de technische advisering ten behoeve van projecten als ook via de inbreng in de opstelling van algemene beleidsplannen gestreefd naar de verdere integratie van milieu-aandacht in de reguliere samenwerkingsprogramma’s met ontwikkelingslanden. Deze inspanning zal ook in het komende jaar worden voortgezet. Daarbij zullen, in aanvulling op de landenbeleidsplannen, vooral de verplichtingen die Nederland op zich heeft genomen in het kader van internationale milieuverdragen, en verwoord in regeringsstandpunten en nota’s alsmede de sectorbeleidsdokumenten als leidraad dienen. In 1994 zijn aan de bestaande reeks van milieuprofielen nieuwe profielen toegevoegd: de Gazastrook, noord-west Pakistan en Santo Antao (Kaapverdie¨). In het geval van Santo Antao is een eerste poging gedaan om aspecten van armoedebestrijding, gender en milieu in onderlinge samenhang in kaart te brengen. Voor twee districten in Tanzania en voor het bovenstroomse gedeelte van de rivier de Niger in West-Afrika zijn profielen in voorbereiding.

De samenwerking met de Commissie voor Milieu-effectrapportage wordt voortgezet, vooralsnog tot 1 januari 1997. Om een betere inbedding van het instrument in bestaande procedures te bevorderen is een praktische handleiding in voorbereiding.

In 1995 is verdere vooruitgang geboekt in de samenwerking op basis van de duurzame ontwikkelingsverdragen met Bhutan, Benin en Costa Rica. De verdragen zijn inmiddels door de Tweede Kamer goedgekeurd, waarbij de regering verzocht is om samen met de verdragspartners nadere invulling aan en precisering van het begrip wederkerigheid te geven. In het afgelopen jaar lag het accent vooral op het opzetten van lokale structuren. Zowel in Costa Rica als in Bhutan is thans een lokale partnerstructuur in het leven geroepen. In Benin wordt nog aan een dergelijke structuur gewerkt. Tijdens de jaarlijkse beleidsbesprekingen zijn de kaders vastgelegd waarbinnen de deelnemers uit Nederland en de partnerlanden activiteiten zullen ontplooien. Voorts hebben deze besprekingen geleid tot de keuze van een aantal thema’s en sectoren voor samenwerking. Het gaat hier onder meer om handel en milieu, energie, landbouw, duurzaamheidsindicatoren en biologische diversiteit. Inmiddels is ook een begin gemaakt met de identificatie en uitvoering van concrete activiteiten, zowel in de partnerlanden zelf als in Nederland of gezamenlijk in beide.

Ten behoeve van de ondersteuning van activiteiten op het gebied van biologische diversiteit en bossen alsmede duurzame landbouw, zijn in de afgelopen jaren sectorbeleidsdocumenten uitgebracht die richtinggevend zijn voor het Nederlandse beleid. Daarnaast is het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud (RTR) medebepalend voor de financiering van activiteiten op het gebied van behoud en duurzaam gebruik van biologische diversiteit en bossen. In de afgelopen periode is gestreefd naar een convergentie van doelstellingen tussen de activiteiten op het terrein van biologische diversiteit, bossen en duurzame landbouw. Daarbij wordt prioriteit toegekend aan zowel het behoud van de natuurlijke biologische diversiteit via de bescherming van primaire ecosystemen, waarbij de nadruk ligt op bossen en wetlands, als aan het behoud van genetische diversiteit binnen landbouwsystemen met de nadruk op lokale landrassen. Daarnaast wordt in het kader van de bevordering van duurzame landbouw vooral aandacht geschonken aan onderzoek naar en ondersteuning van activiteiten gericht op ecologische landbouw en inheemse kennis op het terrein van bodemvruchtbaarheid, gewasdiversificatie en plaagbestrijding. Zwaartepunt wordt gelegd op activiteiten die bijdragen aan de bevordering van diversificatie binnen landbouwsystemen, zoals biologische bestrijding van ziekten en plagen, geïntegreerde teeltsystemen en agroforestry. Waar mogelijk worden dergelijke activiteiten geïdentificeerd in bufferzones van beschermde gebieden. Voor de uitvoering van projecten wordt gebruik gemaakt van een verscheidenheid aan kanalen, de FAO, niet-gouvernementele organisaties, onderzoeksinstellingen en universiteiten. In de loop van 1995 is door de FAO een aanvang gemaakt met de voorbereiding van een wereldconferentie in 1996 over behoud en duurzaam gebruik van genetisch materiaal in de landbouw. Nederland draagt financieel bij aan de conferentie en speelt een actieve rol in de voorbereiding.

Activiteiten op het terrein van de bosbouw vinden vooral plaats in het kader van de door de FAO geïnitieerde Tropical Forestry Action Plans. Zij behelzen zowel de ontwikkeling van nationaal beleid als ook de uitvoering van concrete projecten. Uitvoering van projecten op het terrein van behoud van biologische diversiteit vindt plaats via de Wereldbank, in het kader van de Global Environment Facility (GEF), alsmede via internationale en lokale niet-gouvernementele organisaties.

Hoewel bij de invulling van deze programma’s in eerste instantie wordt gestreefd naar de integratie van activiteiten in de landenprogramma’s uit categorie II wordt, vanwege het innovatieve en initiërende karakter van veel activiteiten, ook vanuit het Milieuprogramma zelf gerichte ondersteuning gegeven aan vernieuwende initiatieven in de reguliere samenwerkingslanden. Op het terrein van biologische diversiteit (inclusief behoud tropisch regenwoud) en bosbouw bestaat, ten behoeve van de kwantitatieve doelstellingen uit het Regeringstandpunt Tropisch Regenwoud (RTR), de mogelijkheid daarnaast ook in de andere samenwerkings-landen (DOV-landen, landen in conflict of rehabilitatie en landen in transitie) en de overige RTR-landen, projecten te ondersteunen. Op het gebied van duurzame bosexploitatie worden in het kader van het

Convenant Tropisch Hout, dat een nadere invulling van het RTR vormt voor de handel in tropisch hout uit duurzaam beheerde bossen bestemd voor de Nederlandse markt, activiteiten geïdentificeerd in Gabon, Kameroen en eventueel Maleisië.

Het sectorbeleidsdocument Energie en milieu is uitgangspunt voor het energiebeleid. De nadruk ligt daarbij op het stimuleren van energiebesparing en duurzame energiebronnen. De wijze waarop en de mate waarin aan beide aspecten aandacht wordt geschonken wordt primair bepaald door de lokale situatie en de partners waarmee een samenwerking is aangegaan. De samenwerking op dit terrein met Bolivia en Zuidelijk Afrika is versterkt, die met India ontwikkelt zich redelijk. In voorbereiding zijn programma’s met Mali, Peru en Nicaragua. Een belangrijk aandachtspunt hierbij vormt de ondersteuning op het gebied van capaciteitsopbouw en training. Zo is een regionaal trainingsprogramma op het gebied van rurale energievoorziening voor Zuidelijk Afrika van start gegaan en is ondersteuning gegeven aan het International Energy Initiative, een internationale niet-gouvernementele organisatie met het doel energiebesparing en duurzame vormen van energie te stimuleren. In Zuid-Oost Azië is het regionale Wood Energy Development Programme met de FAO voortgezet. Dit programma heeft tot doel het gebruik van biomassa als energiebron te stimuleren.

De samenwerking met de multilaterale ontwikkelingsbanken, gericht op het milieuvriendelijker maken van het bestaande investeringsbeleid in de energiesector, is voortgezet. Zo wordt in samenwerking met de ministeries van EZ en VROM de International Finance Corporation (IFC), behorend tot de Wereldbank groep, ondersteund om een specifiek investeringsfonds op te richten voor duurzame energie en energiebesparing. In het MILIEV programma worden in toenemende mate milieu-gerelateerde energiepro-jekten in behandeling genomen en gefinancierd. Zowel op het gebied van zonneënergie, windenergie als energiewinning uit afval is een aantal projecten van start gegaan. Ook op het terrein van de energiebesparing is in dit programma vooruitgang geboekt.

Het afgelopen jaar zijn initiatieven gestart om te komen tot een samenwerking tussen elektriciteitsbedrijven in Nederland en ontwikkelingslanden op basis van zogeheten «twinning arrangements». Zo zijn de eerste contacten gelegd met elektriciteitsbedrijven in India en Zimbabwe. Via «twinning» kan bezien worden in hoeverre samenwerking zinvol kan zijn op basis van complementariteit en eigen verantwoordelijkheid. De samenwerking zou op termijn kunnen uitmonden in het formuleren van gemeenschappelijke doelstellingen op het terrein van energie. De «twinning» kan in overleg tussen de betrokken partners in ontwikkelingslanden wellicht uitgroeien tot gezamenlijke activiteiten in het kader van «Joint Implementation» van het VN Raamverdrag Klimaatverandering, gericht op verminderde uitstoot van broeikasgassen ten behoeve van het mondiale milieu. Ter ondersteuning van het beleid in het multilaterale verband van het Raamverdrag voor Klimaatverandering zal Nederland ook via andere kanalen ontwikkelingslanden blijven helpen hun verdragsverplichtingen te voldoen. Deze steun wordt onder meer verleend via landenstudies klimaatverandering. Deze studies helpen de nationale kwetsbaarheid te evalueren voor verwachte effecten van klimaatverandering, bijvoorbeeld zeespiegelstijging, en beleidsopties ten aanzien van sectoren gericht op verminderde uitstoot van broeikasgassen. In de landenstudies wordt een aanzet gegeven tot capaciteitsopbouw nodig voor het formuleren en uitvoeren van het nationale klimaatbeleid. In de capaciteitsopbouw zal ook aandacht komen voor onderszoeksstructuren in ontwikkelingslanden, die een adviserende rol kunnen spelen bij de beleidsvorming van de nationale overheid op het gebied van de klimaat- verandering. Voorts steunt Nederland de deelname van ontwikkelingslanden aan bijeenkomsten van de lichamen van het VN-klimaatverdrag en van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).

Sinds begin 1994 is op initiatief van Nederland een vijf jaar durend programma actief dat zich richt op vergroting van de capaciteit op het gebied van milieu en economie in ontwikkelingslanden. Sinds kort wordt dit programma ondersteund door een regionaal programma in Zuid-Oost Azië dat zich richt op milieutraining van economen uit die regio. Een soortgelijk initiatief loopt in de regio Oost en Zuidelijk Afrika en momenteel worden potentiële partnerorganisaties voor de Latijns-Amerikaanse regio geïdentificeerd.

De Commissie voor Duurzame Ontwikkeling van de VN is in 1995 in haar derde zitting bijeen geweest. Een actieve rol werd tijdens de voorbereidingen gespeeld op de gebieden van de financiering van het internationale milieubeleid, duurzame produktie- en consumptiepatronen, bossen en duurzaam landgebruik. Voor het onderwerp duurzaam landgebruik is Nederland als gastland opgetreden van een voorbereidende werkbijeenkomst over planning en beheer van rurale gebieden. Tevens werd een bijdrage geleverd aan de nationale rapportage door ons land zelf. Geconstateerd kan worden dat de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling thans beter in staat is haar mandaat waar te maken.

Eind 1994 is de geherstructureerde Global Environment Facility (GEF) van start gegaan. Sindsdien is vooral gewerkt aan de uitwerking van de nieuwe structuren. Dit betrof onder meer procedures met betrekking tot het functioneren van de Raad, waarin Nederland een eigen zetel heeft, betrokkenheid en consultatie van niet-gouvernementele organisaties, definitie van incrementele kosten (dat deel van de kosten van projecten dat voor rekening van de GEF kan komen), alsmede het verder inhoudelijk richting geven aan de activiteiten op de vier terreinen waarvoor de GEF bedoeld is (klimaatverandering, biologische diversiteit, internationale wateren en ozonlaag). Verder is begonnen met de goedkeuring van projecten op genoemde terreinen. Nederland heeft zich verplicht f 139 miljoen aan de GEF bij te dragen, waarbij het jaarlijkse beslag zal afhangen van de omvang van de goedgekeurde activiteiten van de GEF. In maart 1995 werd in Berlijn de eerste Conferentie van verdragspartijen van het VN-Raamverdrag voor klimaatverandering gehouden, welke volgde op de inwerkingtreding in 1994. De Conferentie van Partijen rondde besluitvorming af die in VN-verband was voorbereid sinds het verdrag was getekend tijdens de UNCED in 1992. Belangrijk onderdeel van de besluitvorming zijn de richtlijnen, gericht aan de GEF als voorlopig financieel mechanisme van het klimaatverdrag. Prioriteit is toegekend aan het financieren uit de GEF van het formuleren van nationaal klimaatbeleid. Een programmatische benadering kan de effectiviteit van projecten vergroten wanneer deze in onderlinge samenhang worden ontworpen en uitgevoerd. Voorts is vastgelegd dat vooralsnog prioriteit wordt toegekend aan beleidsvorming en activiteiten gericht op het voorkomen van mondiale klimaatverandering. Wat betreft nationale activiteiten ter aanpassing aan de effecten van mondiale klimaatverandering werd besloten – mede in het licht van de onzekerheden over tempo en reikwijdte van deze effecten – tot een fasering, waarbij alleen voorbereiding voor aanpassing aan klimaatverandering in de vorm van studies, capaciteits- en institutionele opbouw voor financiering uit de GEF in aanmerking kan komen. Nederland zal zich blijven inzetten voor de verdere sturing door de Conferentie van Partijen van de GEF en voor een besluit de GEF aan te wijzen als permanent financieringsmechanisme voor het klimaatverdrag.

De Conventies met betrekking tot Biologische diversiteit, CITES (internationale handel in bedreigde soorten) en Ramsar (wetlands) vormen de internationale kaders voor ondersteuning door Nederland aan multilaterale inspanningen op het terrein van de biologische diversiteit. De internationale discussie spitst zich momenteel sterk toe op bossen, die in een alarmerend tempo verdwijnen. Belangrijkste aandachtspunten zijn het duurzame beheer van de bossen, de onderliggende oorzaken van de ontbossing, de positie van inheemse volken die tropische bossen vaak als woongebied hebben, en de gevolgen van ontbossing voor biologische diversiteit. In een, onder de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling, in te stellen internationaal bossenpanel zal worden gekeken naar de modaliteiten voor duurzaam bosbeheer en de wenselijkheid van een juridisch bindend instrument op het gebied van bossen. Het GEF blijft een belangrijk financieel kader voor de financiering van activiteiten onder de Conventie voor Biologische diversiteit.

In 1995 is een begin gemaakt met de uitvoering van de aan de Conventie voor Woestijnbestrijding gekoppelde VN-resolutie ten behoeve van activiteiten in Afrika. Een aantal Afrikaanse landen is, met steun van de donoren, begonnen met het opstellen van nationale actieplannen voor woestijnbestrijding. In het komende jaar zullen besprekingen plaatsvinden ten behoeve van de voorbereiding van de eerste Conferentie van Partijen, die voor begin 1997 is gepland. Een van de belangrijkste knelpunten voor de inwerkingtreding van de Conventie is het ontbreken van uitzicht op een financieringsmechanisme. Hoewel het zich laat aanzien dat de mogelijkheden, om fondsen uit de GEF aan te wenden ten behoeve van woestijn-bestrijding, ruimhartig zullen worden geïnterpreteerd, zal het welslagen van de uitvoering van de Conventie vooral afhangen van de bereidheid van zowel donoren als ontvangende landen voor dit doel financiële ruimte te scheppen.

Sinds eind 1994 draagt Nederland bij aan het multilaterale programma voor het Aralmeer Basin van de Wereldbank, UNDP en UNEP. Dit programma beoogt de ernstige milieuproblematiek in het betreffende gebied in Centraal-Azië het hoofd te bieden. De Nederlandse bijdrage is vooral bestemd voor de milieucomponenten van het totale programma, waaronder het ontwerp van een regionale strategie voor watergebruik, milieu-effectrapportage, wetlandsprogramma en capaciteitsopbouw op zowel gouvernementeel als niet-gouvernementeel niveau. Ter ondersteuning van de voorbereiding van nieuwe activiteiten en van de uitvoering van de programma’s is Nederlandse deskundigheid ingezet. De actieve deelname in de OESO/DAC working party on Development Assistance and Environment zal worden voortgezet. Bijdragen worden onder andere geleverd aan de produktie en verspreiding van een gids met MER-richtlijnen van diverse landen, een gids voor milieuprofielen, alsmede een handleiding voor de training in Milieu-effectrapportage. Voorts wordt een bijdrage geleverd aan de OESO/DAC-werkgroep die zich bezighoudt met capaciteitsbevordering op milieugebied.

Artikel: 03.45.01 Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Relatie verplichtingen en uitgaven (x f 1 000)

t/m 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Verplichtingen stand ontwerp-begroting

1996

163 606 338 112 184 506 188 000 225 000 234 000 234 000 234 000

Uitgaven stand ontwerp-begroting

1996

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

na 2000

66 109          70 251

56 917          57 823

40 260

25 067

50 362          44 571

65 000

10 499          36 900

49 601

53 000          80 000

3 226

29 912          26 862          30 000          60 000

84 000

1 788

20 000          18 212          25 000          25 000          60 000          84 000

20 000

5 000

10 000          25 000          30 000          60 000

84 000

52 864

5 000

35 000          60 000          90 000 150 000

136 360

155 000

185 000

230 000

234 000

234 000

234 000

Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 35.5 Funct: 01.52

1.1.3. MILIEV-programma

Artikel 03.45.03

De grondslag van het artikelonderdeel en het te voeren beleid

Op dit artikelonderdeel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord van het in 1993 ingestelde MILIEV-programma. Dit milieuprogramma ondersteunt initiatieven van Nederlandse bedrijven ter verbetering van het milieu in ontwikkelingslanden, zowel bij het beschermen van zeldzame natuur, als bij het verminderen van vervuiling door reiniging van afvalstromen uit industrie en bevolkingscentra, door verandering van procestechnologie die tot vervuiling leidt of door vermindering van het gebruik van schaarse grondstoffen. Daarnaast wordt ook de omschakeling op duurzame bronnen van energie en het opstellen van milieubeleidsplannen ondersteund. Deze activiteiten dienen een katalyserend dan wel innovatief karakter te hebben. De ondersteuning heeft de vorm van een schenking aan de overheid of aan particuliere instellingen in ontwikkelingslanden om die activiteiten van het Nederlandse bedrijfsleven te betalen, in beginsel 40% tot – onder bepaalde voorwaarden – 81% van het overeengekomen transactiebedrag. Voor het MILIEV-programma komen alle samenwerkingslanden in aanmerking alsmede de landen daarbuiten die vanuit milieu-overwegingen uit het programma «Milieubeleid in ontwikkelingslanden» worden geassisteerd.

Het MILIEV-programma, dat in 1993 is gestart, kent een lange aanlooptijd. Het Nederlands bedrijfsleven heeft medegedeeld tijd nodig te hebben voor het identificeren en uitwerken van voorstellen die voor ontwikkelingslanden aantrekkelijk en betaalbaar zijn. Het aantal aanvragen voor MILIEV-financiering is beperkt: twaalf in 1993, negentien in 1994 en in de eerste zes maanden van 1995 werden acht aanvragen ontvangen. Aanvankelijk betrof het aanvragen voor de verwerking van afval(water) en de toepassing van windenergie, de laatste tijd echter worden ook aanvragen gedaan voor het opstellen van milieubeleidsplannen door Nederlandse consultants. Van de laatste categorie wordt verwacht dat zij op den duur zal leiden tot een groter gebruik van Nederlandse technologie bij het implementeren van die plannen. Projecten zijn goedgekeurd voor de levering van windenergie en voor de omschakeling op CFK-vrij isolatieschuim. Aangeboden is financiering voor activiteiten op het gebied van wind- en zonne-energie, huisvuilverwerking, afvalwaterzuivering, het milieuvriendelijk verwerken van gebruikte bankbiljetten, het briketteren van koffieschillen en de bescherming van mangrovebossen.

De beleidslijnen voor het MILIEV-programma worden in 1996 gehandhaafd. Plannen om Nederlandse gebruikers van grondstoffen, halffabrikaten en produkten uit ontwikkelingslanden te ondersteunen bij het doorvoeren van milieumaatregelen bij hun toeleveranciers worden bestudeerd. Uitgangspunten in de plannen zijn de milieu-eisen die zij zelf hanteren en de expertise die zij daarmee hebben opgedaan. Dit bevordert mede de invoering van milieubeschermende maatregelen in een vroeg stadium in de produktieketen hetgeen voordelen heeft voor de bewerking tot eindprodukt voor de Nederlandse en Westeuropese markt. De procedure voor behandeling van MILIEV-aanvragen is in principe gelijk aan die voor ORET-aanvragen, zij het dat toetsing op verbetering van het milieu aan de drie criteria van ORET wordt toegevoegd. Vanwege deze toetsing is het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, als adviseur, bij de beoordeling betrokken.

Artikel 03.45.03 Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Relatie verplichtingen en uitgaven (x f 1 000)

t/m 1993             1994             1995             1996             1997             1998             1999             2000

Verplichtingen stand ontwerp-begroting

1996

w.n.t.b.

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

na 2000

Uitgaven stand ontwerp-begroting

23 616           4313 132 306 137 000 149 000 150 000 150 000 150 000                              1996

90 000          90 000 100 000 100 000 100 000 100 000

935

14 412

3 313

4 575

8 269

1 000

22 731

13 000

15 000          22 000

13 000

12 000          24 000

14 000

12 000          24 000

14 000

12 000          24 000

14 000

12 000          36 000

935

22 300

45 000

50 000

50 000

50 000

50 000

Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 35.5 Funct: 01.52

1.2. Onderzoek

Kasuitgaven 03.27 en begrotingsnummer XIV

De vermelde kasuitgaven zijn inclusief een bedrag van f 1 miljoen ten laste van ontwikkelingssamenwerking aan begrotingsnummer XIV inzake subsidies aan stichtingen voor wetenschappelijk onderzoek.

Artikel 03.27

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord inzake het onderzoeksprogramma zoals opgenomen in de nota «Onderzoek en ontwikkelingssamenwerking» (TK, 1991–1992, 22 688 nrs 1 en 2) inclusief het stimuleringsprogramma biotechnologie.

In 1995 zijn de werkzaamheden geconcentreerd geweest op enerzijds versterking van het multilaterale onderzoek en het onderzoek in Nederland dat daarmee verband houdt, en anderzijds het begeleiden van de initiatieven in ontwikkelingslanden om te komen tot meerjarige, multidisciplinaire onderzoeksprogramma’s, gericht op de lange-termijn-transformatieprocessen in het land of de regio in kwestie. In 1996 zal dit beleid worden voortgezet. In internationaal kader zal in 1996 extra aandacht worden geschonken aan de «ecoregionale» activiteiten in het kader van de Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR). Deze activiteiten beogen de sociaal-economische en milieuaspecten van landbouwkundige systemen te integreren in het onderzoek. Zij zijn van groot belang voor duurzame ontwikkeling van de landbouw, zowel voor de voedselveiligheid als voor het milieu. Naast een reguliere bijdrage aan deze programma’s, wordt een «trust fund» ingesteld voor methodologische ondersteuning van deze programma’s. Bij geavanceerde instellingen in het Noorden zijn multidisciplinaire onderzoeksmethodolo-gieën ontwikkeld die in de ecoregionale programma’s zouden kunnen worden toegepast. Het Trust Fund stelt de ecoregionale programma’s in staat een beroep te doen op dergelijke ondersteuning, die in Nederland door de Landbouwuniversiteit Wageningen en de DLO-instituten in Wageningen kunnen worden geboden. De methodologie waarop wordt gedoeld is mede ontwikkeld door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en door die Raad gebruikt in het rapport «Grond voor keuze» inzake de toekomst van het Europese landbouwbeleid.

De ondersteuning van het internationale onderzoek inzake AIDS, malaria en tuberculose zal in 1996 worden voortgezet. Ook de ondersteuning van de onderzoekscapaciteit op dit gebied in ontwikkelingslanden krijgt aandacht via een voortgezette bijdrage aan de Council on Health Research for Development (COHRED), die speciaal ontwikkelingslanden helpt bij het organiseren en versterken van de eigen onderzoekscapaciteit op het gebied van de basisgezondheidszorg.

In de beleidsnota «Onderzoek en ontwikkelingssamenwerking» (juni 1992) is een vraaggerichte benadering bij de financiering van meerjarige, multidisciplinaire en lokatie-specifieke onderzoeksprogramma’s in het Zuiden geformuleerd. In 1996 wordt verder gewerkt aan de ondersteuning van deze programma’s in negen ontwikkelingslanden (Vietnam, Bangladesh, India, Oeganda, Tanzania, Zambia, Mali, Nicaragua en Bolivia). Daarbij zal aan deze programma’s waar nodig ook methodologische ondersteuning worden geboden, bijvoorbeeld ten aanzien van het hanteren van participatieve onderzoeksmethodologieën, en steun bij het inrichten van monitoring en evaluatie-systemen. De onderlinge samenwerking tussen deze programma’s zal worden bevorderd, onder meer door gegevensuitwisseling, deelname aan elkaars seminars en workshops, wederzijdse methodologische ondersteuning en een internationale nieuwsbrief. Dit programma van activiteiten is vastgesteld tijdens een gezamenlijke workshop van vertegenwoordigers van deze programma’s in Arusha (Tanzania) in juni 1995. Leden van de Raad van Advies voor het Wetenschappelijk Onderzoek in het kader van Ontwikkelingssamenwerking (RAWOO) blijven betrokken in het proces van ondersteuning van deze meerjarige programma’s.

In Nederland zal in 1996 opvolging worden gegeven aan een aantal aanbevelingen van het RAWOO-advies «Meerjarenperspectief op onderzoek van ontwikkeling» (december 1994) inzake de inschakeling van de Nederlandse onderzoekscapaciteit. De RAWOO beval onder meer aan thematische onderzoeksprogramma’s op te zetten in nauwe samenwerking tussen partijen in ontwikkelingslanden en in Nederland en het beheer daarvan uit te besteden aan een intermediaire organisatie in Nederland. Tweede ondergetekende is bereid in 1996 een eerste bijdrage aan een dergelijk programma te geven als het een objectieve en transparante besluitvorming kent, waarin de Zuidelijke partners een belangrijke stem zullen hebben. Op deze wijze is sprake van een gelijkwaardige aanpak, waarmee voorkomen kan worden dat het «aanbod» de «vraag» domineert. Teneinde interferentie met de eerdergenoemde meerjarige multidisciplinaire lokatie-specifieke onderzoeksprogramma’s te voorkomen, zullen activiteiten in andere landen plaatsvinden. In een eerste consultatie met de RAWOO in 1995 is gebleken dat «milieu en economie» als eerste invalshoek kan dienen voor een nadere invulling, die in 1996 zal plaatsvinden. In een later stadium kan ook aandacht gegeven worden aan de thema’s «gezondheid» en «duurzame landbouw». Daarbij zal tevens de mogelijkheid van internationale samenwerking, vooral in het kader van de Europese Unie, worden nagegaan.

Stimuleringsprogramma Biotechnologie

In 1996 zal invulling worden gegeven aan de uitkomsten van de externe evaluatie van het in 1992 gestarte Stimuleringsprogramma Biotechnologie. Hierbij zal gekeken worden naar de bereikte resultaten, het gevolgde participatieve proces en de toepasbaarheid van het ontwikkelde model. Tevens zal de organisatievorm (uitvoering van het programma binnen het DGIS in de vorm van een project) onderwerp van evaluatie zijn. Dit is vooral van belang voor de voortzetting van het programma na 1996. De tweejaarlijkse rapportage over de voortgang van het programma (1994–1995) zal begin 1996 naar de Tweede Kamer worden gezonden.

In 1995 werd goede voortgang gemaakt met het opzetten van vraaggerichte biotechnologieprogramma’s in de vier landen waar het Stimuleringsprogramma werkzaam is: Kenya, Zimbabwe, Colombia en India. Prioriteiten werden nader uitgewerkt, waarmee de basis werd gelegd voor de uitvoering van projecten in 1996. Daarbij is de «interactieve bottom-up benadering» gehanteerd, waarbij de nadruk werd gelegd op het bereiken van een consensus ten aanzien van de gestelde prioriteiten, participatie van de doelgroepen alsmede de overdracht van «owners-hip» aan de lokale stuurgroepen welke in 1996 plaats zal vinden.

Ook op internationaal vlak blijft het Stimuleringsprogramma een belangrijke rol spelen inzake bioveiligheid en intellectueel eigendom. Sinds 1995 wordt het «African Regional Focal Point on Biosafety»,

gevestigd in Harare (Zimbabwe), ondersteund. Deze activiteit richt zich op de introductie en harmonisatie van wet- en regelgeving op het gebied van bioveiligheid. Inmiddels zijn elf landen in zuidelijk en oostelijk Afrika bij dit initiatief betrokken. Wat betreft de problematiek rond intellectueel eigendomsrecht wordt door het Stimuleringsprogramma onder meer onderzoek gefinancierd dat zich richt op het bevorderen van een systeem van kwekersrecht of andere «sui generis» systemen als alternatief voor octrooiering van planten. Deze problematiek is van belang, omdat de leden van de World Trade Organisation (WTO) verplicht zijn een systeem van bescherming van intellectueel eigendom in te voeren.

De twee belangrijkste door het Stimuleringsprogramma gesteunde internationale netwerken betreffen het Cassava Biotechnology Network (CBN) en de Intermediary Biotechnology Service (IBS). Het CBN onderging in 1995 een mid-term evaluatie waarbij vooral gekeken werd hoe teeltproblemen van cassave vertaald kunnen worden naar onderzoeksvoorstellen. Prioriteiten voor 1996 en volgende jaren zijn het leveren van een bijdrage aan het bestrijden van de epidemie van het Afrikaanse cassava mozaïek virus (ACMV) in oostelijk Afrika. De IBS richt zich op het adviseren van overheden en onderzoeksorganisaties in ontwikkelingslanden die biotechnologie willen integreren in het landbouwkundig onderzoek. Door middel van publikaties, workshops en individuele advisering draagt IBS bij aan het ontwikkelen van relevante biotechnologie-programma’s in ontwikkelingslanden. Inmiddels ondersteunen naast Nederland ook Zwitserland, Zweden en de Rockefeller Foundation het programma.

Informatievoorziening over biotechnologie blijft in 1996 van groot belang. Het tijdschrift Biotechnology and Development Monitor, dat een breed publiek informeert over biotechnologie en de daarmee samenhangende maatschappelijke vragen, is in 1995 van start gegaan met een nieuwe fase. Voor 1996 wordt gestreefd naar een verdergaande internationalisering en verzelfstandiging, onder andere via het opzetten van een internationale «Editorial Advisory Board».

Artikel: 03.27

Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Relatie verplichtingen en uitgaven (x f 1 000)

t/m 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Uitgaven stand ontwerp-begroting

1996

na 2000

2 000

6 849

15 000          27 675

42 000

Codering: Econ: 35.5 Funct: 01.52

46 485

48 000

52 000

56 000

60 000

62 000

62 000

1.3. Vrouwen en Ontwikkeling

Artikel 03.28

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord inzake het programma «Vrouwen en Ontwikkeling».

De Vierde Wereldvrouwenconferentie in september 1995 in Peking betekent een nieuwe impuls voor het Nederlandse beleid ten aanzien van vrouwenemancipatie en -autonomie. Naar verwachting zal in Peking een actieprogramma worden aangenomen dat een tweesporenbeleid behelst: enerzijds speciale maatregelen en programma’s om de voortdurende en hardnekkige wereldwijde achterstelling van vrouwen ongedaan te maken, anderzijds integratie, dat wil zeggen opname van een «genderdimensie» in alle relevante sectoren en instituties. In 1995 heeft de 33e High Level Meeting van de DAC sexegelijkheid (gender-equality) aangenomen als een van de algemene hoofddoelstellingen van ontwikkelingssamenwerking. Dit is conform het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, met de drie pijlers armoede, vrouwen en milieu. Autonomie, zelfbeschikking van vrouwen, blijft daarbij het uitgangspunt, zowel in man-vrouw verhoudingen, als in het sociaal-economische ontwikkelingsbeleid. De NAR is verzocht advies uit te brengen ten behoeve van de Nederlandse standpuntbepaling voor de Vierde Wereldvrouwenconferentie.

De in 1994 opgestelde regionale actieprogramma’s van Azie¨, Afrika, het Midden-Oosten, Latijns-Amerika en Europa zijn, naast het slotdocument van Peking, van groot belang. Zij bevatten de prioriteiten van vrouwen uit die regio’s. Het programma Vrouwen en Ontwikkeling (V en O) heeft een financiële en technische bijdrage geleverd aan het regionale voorbereidingsproces, uitmondend in de regionale actieprogramma’s. In het zogenoemde «DAC Facilitatie Initiatief» heeft Nederland het Engelstalige deel van Afrika extra steun gegeven in de voorbereiding van Peking, door middel van het opzetten en steunen van een netwerk van lokale en regionale coö rdinatie tussen donoren, NGO’s en overheden. Dit programma loopt door tot eind 1995 en zal begin 1996 geëvalueerd worden door de DAC. Na afloop van de Wereldvrouwenconferentie zullen de sectorspecialisten V en O desgevraagd in de respectieve landen waarin zij werkzaam zijn de overheid en NGO’s bijstaan in het formuleren van nationale actieplannen als uitwerking van het Peking-slotdocument.

Vanaf 1991 heeft het programma een aantal wereldwijde voor vrouwen belangrijke thema’s behandeld: fysieke autonomie en reproductieve rechten, mensenrechten, geweld, islam, en werkgelegenheid. Politieke machtsvorming door vrouwen wordt nu aangedragen – door overheden én door vrouwenorganisaties – als een hoofdagendapunt. Dit thema figureert sterk in alle vijf regionale actieprogramma’s, alsmede in het concept slotdocument van Peking. Daarom zal het programma Vrouwen en Ontwikkeling hieraan bijzondere aandacht schenken. Naast het verlenen van financiële steun aan activiteiten op dit gebied, zal nagegaan worden op welke wijze vrouwen in verschillende delen van de wereld vorm geven aan en gesteund kunnen worden bij politieke machtsvorming, bijvoorbeeld in reeds lang gevestigde democratieën zoals India, binnen het democratiseringsproces in Afrika, in processen van bestuurlijke decentralisatie zoals in Latijns-Amerika en Afrika, of in transitielanden in Azië en elders.

Naast het nieuwe hoofdthema politieke participatie is er een aantal andere aandachtsgebieden waaraan verder gewerkt zal worden. Een daarvan is de rol van vrouwen in conflictsituaties. Het programma levert een bijdrage aan slachtofferhulp in voormalig Joegoslavie¨, en aan de V en O-dimensie van de wederopbouw van Rwanda. Deskundigheidsbevordering en versterking van de institutionele capaciteit voor V en O, zowel bij overheden als bij maatschappelijke organisaties, blijft een belangrijk aandachtspunt. In het voorjaar 1995 verscheen de notitie «Ervaringen met het bevorderen van lokale genderdeskundigheid, een verkenning van vraag en aanbod». Deze geeft aan dat de lokale capaciteit op dit gebied nog gering is en verdere versterking behoeft.

IOV is in 1995 gestart met een brede, thematische evaluatie van het V en O-beleid, waarbij de nadruk ligt op de resultaten en effecten op veld-niveau. Daarnaast zal in elk van de drie landenstudies van IOV (Egypte, Bolivia, Bangladesh) V en O een belangrijk punt van onderzoek zijn.

Evenals in voorgaande jaren, zal in 1996 financiële steun gegeven worden aan wereldwijde netwerken van vrouwenorganisaties. Daaronder vallen ook de Noord-Zuid en Zuid-Zuid communicatie- en informatienetwerken, zoals het International Women’s Tribune Centre en de Isis-organisaties in Santiago en Manilla. Deze twee instellingen spelen een belangrijke rol bij het uitwisselen en zichtbaar maken van deskundigheid,

ervaringen en visies van vrouwen door documentatie, publikatie en informatie. Een netwerk dat zich gespecialiseerd heeft in de financiële dienstverlening aan vrouwelijke micro-ondernemers is Women’s World Banking. Vooral arme vrouwen hebben door deze organisatie toegang tot krediet- en spaarsystemen. De institutionele opbouw van Women’s World Banking is nu zover gevorderd dat de activiteiten in Azië en Latijns-Amerika vooral gericht zullen worden op schaalvergroting, dat wil zeggen uitbreiding van het aantal vestigingen en kredietnemers. Nederland zal hieraan een belangrijke financiële bijdrage leveren. Het model dat door Women’s World Banking is ontwikkeld en opgenomen in het Peking Platform for Action zal onder de aandacht gebracht worden van andere programma’s, zoals het Micro Enterprise Programme van de Wereldbank.

Het lokale Vrouwenfonds, fondsen waarvan de besteding is gedelegeerd naar posten waar sectorspecialisten en werkzaam zijn, zal worden gecontinueerd. De doorwerking van de relatief kleine activiteiten is groot en het programma wordt als zeer succesvol ervaren.

Op basis van de ervaringen met het uitvoeren van Vrouwen Effect Studies (VES) is er in 1995 een publikatie van het KIT en ETC verschenen, «Assessing the gender impact of development projects». Omdat er in Nederland én internationaal een grote vraag is naar de VES – die alom als een zeer innovatief instrument wordt gezien –, zal er een werkboek voor het uitvoeren van Vrouwen Effect Studies voor consultants geschreven worden. Dit werkboek zal in 1996 verschijnen.

De twee specifieke vrouwenorganisaties van de VN, UNIFEM en INSTRAW, zullen ook in 1996 steun ontvangen. UNIFEM is bezig met de herziening van haar taakstelling om beter te kunnen reageren op nieuwe ontwikkelingsdilemma’s alsmede op de wensen van de vrouwenbeweging. Nu de fusie tussen UNIFEM en INSTRAW van de baan lijkt, zal ook INSTRAW zich moeten herbezinnen op haar mandaat en rol in een veranderende wereld. Het programma V en O levert verder een bijdrage aan het nieuwe V en O-beleidsdocument van de EU, dat eind 1995 op de Ontwikkelingssamenwerkingsraad in Madrid behandeld zal worden.

Het is te verwachten dat in Peking een nieuwe impuls zal worden geven aan de onderlinge samenwerking tussen de V en O-deskundigen van de VN-organisaties en de afstemming van hun activiteiten met de bilaterale deskundigen georganiseerd in DAC/WID-verband. De ondersteuning van SEGA (Social Economic Gender Analysis), waarmee een herziening van het theoretisch kader voor genderanalyse en gendertraining wordt beoogd en waarin een aantal multilaterale organisaties (FAO, ILO, UNDP, UNIFEM) samenwerkt, zal worden voortgezet.

De samenwerking in DAC-verband blijft belangrijk. Deze kenmerkt zich door zowel beleidsstrategie en technische afstemming binnen de DAC in Parijs, als door lokale donorcoö rdinatie in de samenwerkingslanden. Zoals hiervoor is vermeld zal in 1996 een evaluatie plaatsvinden van de wereldwijde donorcoördinatie in DAC-verband van de voorbereidingen van de Wereldvrouwenconferentie, waarin Nederland «regional lead donor» voor engelstalig Afrika is. Een aantal in 1995 door de DAC genomen besluiten, op basis van voorstellen van de OESO/DAC Expert Group on Women in Development onder Nederlands voorzitterschap, zal in 1996 gestalte krijgen. Het betreft de eerder genoemde aanname van «gender equality» als algemene hoofddoelstelling van ontwikkelingssamenwerking, het opstellen van een DAC-breed «gender-plan» en het bijstellen van de DAC-richtlijnen op het gebied van Vrouwen en Ontwikkeling. Daarnaast speelt Nederland een actieve rol in de ontwikkeling van een aantal nieuwe instrumenten op het gebied van V en O binnen de DAC

Expert Group. Nederland is voorzitter van een stuurgroep die zich bezig houdt met onderzoek naar genderaspecten van programmahulp en macro-economische assistentie. Hierin worden onderzoeks- en praktijkervaringen van een aantal donoren bij elkaar gebracht. Enerzijds bekijkt de stuurgroep hoe macro-economische hervormingen in het kader van structurele aanpassingsprogramma’s uitwerken op de positie van vrouwen, anderzijds ontwikkelt zij alternatieve strategieën die de economie stimuleren en tegelijkertijd de economische bijdragen van vrouwen op korte en lange termijn vergroten. In samenwerking met de DAC Expert Group on Aid Evaluation wordt gewerkt aan het ontwikkelen van kwalitatieve impact-indicatoren, waarmee de effecten van hulp op de positie van vrouwen beter meetbaar worden. Ook wordt samengewerkt met de nieuwe DAC Working Party on Participatory Development en Good Governance, om erop toe te zien dat deze nieuwe internationale thema’s ook vanuit de invalshoek «vrouwen» vorm krijgen.

Artikel: 03.28

Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

t/m 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Verplichtingen stand ontwerp-begroting

1996

23 398

25 744

49 390

43 000

42 500

40 500

40 000

40 000

Uitgaven stand ontwerp-begroting

1996

34 582

44 450

40 000

40 000

40 000

40 000

40 000

na 2000

1 000

6 500

18 000

Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 35.5 Funct: 01.52

1.4. Stedelijke armoedebestrijding

Artikel 03.29

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord inzake het programma «Stedelijke armoedebestrijding».

Het programma bestaat conform de drie onderscheiden dimensies van armoede in de nota «Een Wereld van Verschil» uit: – een economische dimensie waarin aandacht wordt besteed aan werk- en inkomensgenererende activiteiten in de informele sector en van het lokale kleinbedrijf; – een sociale dimensie gericht op de sociale en fysieke aspecten van de stedelijke habitat van armen; en – een politieke/institutionele dimensie waarin de deelname van armen aan het economisch en maatschappelijk ontwikkelingsproces en capaciteitsversterking van lokaal kader hoofddoel zijn.

In het thema-beleidsdocument «Stedelijke armoedebestrijding» van 1994 zijn deze dimensies nader uitgewerkt; dit vormt nu het kader voor het gelijknamige programma.

Binnen de eerste dimensie is meegewerkt aan de formulering van het «Informal Sector Programme», een ILO-programma ter versterking van een veelheid van organisaties die het kleinbedrijf bevorderen. In de meeste bilaterale programma’s zijn werk- en inkomensscheppende activiteiten reeds opgenomen als bijdragen aan directe armoedebestrijding, mede als gevolg van de totstandkoming van het sectorbeleidsdocument over «Kleinschalige bedrijvigheid». Voorts zijn in enkele landen (Peru, Guatemala) vernieuwende activiteiten ondersteund die zijn gericht op de ambulante straathandel.

Aandacht wordt gegeven aan het integreren van deze activiteiten in andere programma’s. Het is immers weinig zinvol om de verstrekking van gemeentelijke diensten te verbeteren, als inwoners onvoldoende inkomen hebben om ervoor te betalen.

Voor wat de stedelijke habitat betreft zijn in bilateraal verband programma’s in uitvoering op het gebied van capaciteitsontwikkeling voor stedelijk milieubeheer (Capacity Building for the Urban Environment Management Programme) en het documenteren, uitwisselen en toepassen van concrete interventies ter verbetering van het micromilieu (Urban

Waste Expertise Programme). Daarnaast zijn projecten in uitvoering op het gebied van vast afvalbeheer (India, Peru, en Jemen) en op sociaal terrein (straatkinderen, basisgezondheidszorg) in Ethiopie¨, Jamaica, India en Brazilië (UNICEF). In multilateraal verband wordt de ondersteuning voortgezet aan onder andere het «Local Initiative Facilities for the Urban Environment» programma (UNDP) en aan de «non-motorized transport» component van het «Sub-Sahara Africa Transport Programme» (Wereldbank). Begin 1995 is ook het Healthy Cities Project (WHO), dat gekoppeld is aan het bovengenoemde UNDP-programma, van start gegaan. In het kader van de tweede Wereld Habitat Conferentie (Istanbul, juni 1996), draagt het programma (samen met VROM) bij aan het voorbereidingsprogramma (UNCHS) en worden diverse activiteiten ondersteund die in dit verband zijn opgezet, waaronder het speciaal daartoe opgerichte Nederlandse Habitat Platform.

Binnen de derde, politieke/institutionele dimensie wordt ondersteuning gegeven aan zowel lokale (stedelijke) overheden als aan de particuliere sector. In bilateraal verband vormt het «Bangalore Urban Poverty Project» in India een voorbeeld van unieke samenwerking tussen beide sectoren, waarbij organisaties van slumbewoners worden versterkt en ondersteund bij de verbetering van hun leefsituatie. Nieuwe vormen van publiek-private samenwerking staan ook centraal in enkele activiteiten die ten doel hebben een «Local Agenda 21» op te stellen. In multilateraal verband wordt bijgedragen aan het wereldwijde «Urban Management Pro-gramme» (UNDP/UNCHS/WB) en aan het «Municipal Development Programme for Sub-Saharan Africa» (WB). Deze programma’s hebben elk op verschillende manieren tot doel stedelijke overheden beter in staat te stellen hun werk te doen. Het themaprogramma bevordert hierbinnen vooral de aandacht voor armoedebestrijding en milieuverbetering. In het Wereldbank-programma FICONG («Fortalecimiento Institucional y Capacitacion de ONGs») wordt de technische en organisatorische capaciteit van NGO’s versterkt, waardoor deze beter kunnen samenwerken met nationale en lokale overheden. Ook NGO’s ontvangen bijdragen voor nationale, regionale of wereldwijde activiteiten die moeten leiden tot «empowerment» van de krottenwijkbewoners.

In de verdere beleidsontwikkeling van het themaprogramma staan drie voornemens centraal:

• a. 

  Convergentie van activiteiten rond thema’s als:

– lokale economische ontwikkeling en jeugdwerkgelegenheid;

– de bruine milieu-agenda, waarin de relatie habitat en preventieve gezondheidszorg voorop staat (micromilieu, water, sanitatie,

afvalbeheer en basisgezondheidszorg); en – de capaciteitsversterking van lokaal kader, vooral met het oog op de bestrijding van armoede en milieuverslechtering. Tevens wordt bevorderd dat activiteiten van multilaterale programma’s beter op elkaar afgestemd worden en convergeren.

• b. 

  Verankering van stedelijke armoedebestrijding in de bilaterale programma’s, met name in die landen waar verstedelijking een overheersend kenmerk van het ontwikkelingsproces is en dat door het ontvangende land ook als zodanig wordt ervaren. Landen waar het themaprogramma nieuwe programma’s in voorbereiding heeft of die van de landenbureau’s ondersteunt zijn: Peru, Costa Rica, Ethiopie¨, Egypte, Kenya, Zambia, Zuid-Afrika, India.

• c. 

  Verspreiding van programma’s, die de kern van het themaprogramma weerspiegelen en reeds positieve resultaten hebben voortgebracht, in andere landen of steden.

Artikel: 03.29 Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Relatie verplichtingen en uitgaven (x f 1 000)

t/m 1993

1994

1995

1996

1997

1998

Verplichtingen stand ontwerp-begroting

1996

4 774

13 075          11845          14 000          16 000

1999

16 000          16 000

2000

16 000

Uitgaven stand ontwerp-begroting

1996

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

na 2000

3 146

4 548

1 561

5 361

3 078

3 166

4 834

4 000

67

3 933

5 000

5 000

5 000

6 000

5 000

5 000

6 000

5 000

5 000

6 000

5 000

5 000

11 000

7 694

10 000

12 000

14 000

16 000

16 000

16 000

Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 35.5 Funct: 01.52

1.5 Programma Bedrijfsleven en Ontwikkeling (Categorie Ib)

Artikel 03.30

Het artikel bestaat uit de volgende artikelonderdelen:

03.30.01  FMO-begrotingsmiddelen

03.30.02  Speciale programma’s FMO

03.30.03  PUM-programma

03.30.04  Bevordering export van ontwikkelingslanden (CBI)

03.30.05  Bedrijfsmatige technische bijstand

03.30.06  Ontwikkelingsrelevante exporttransacties

03.30.07  Bijdrage aan het ITC

03.30.08  Particuliere Ontwikkelings- en Participatiemaatschappijen (POPM’s)

Op de grondslag van het artikel en het te voeren beleid wordt ingegaan bij de afzonderlijke artikelonderdelen.

1.5.1. Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)

FMO-begrotingsmiddelen

Artikel 03.30.01

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikelonderdeel worden de uitgaven verantwoord inzake de aan de FMO door de Staat beschikbaar te stellen middelen op grond van de overeenkomst Staat–FMO van 20 maart 1991 en de aanvullende overeenkomst van 27 november 1992.

De belangrijkste activiteit van de FMO-bank is het verstrekken van leningen aan bedrijven in ontwikkelingslanden – direct, of indirect via nationale ontwikkelingsbanken – alsmede het deelnemen in het aandelenkapitaal van ondernemingen. Indirecte financieringen betreffen altijd het autochtoon bedrijfsleven. Bij directe financieringen gaat het voor circa 20% om joint ventures met Nederlandse bedrijven en ongeveer evenveel joint ventures met bedrijven uit andere ontwikkelde landen. De resterende 60% directe financieringen ondersteunen het lokale bedrijfsleven.

Het jaar 1994 heeft de FMO, evenals 1992 en 1993, positief afgesloten. De winst- en verliesrekening laat een resultaat zien van ruim f 14,4 miljoen na belasting. In de jaren 1992 en 1993 was dit respectievelijk f 7,4 en f 12,7 miljoen. De investeringsportefeuille van de FMO groeide op contractbasis met 23% tot f 1 707 miljoen. Tot en met 1994 is daarvan 84% uitbetaald. Circa f 1 007 miljoen is direct geïnvesteerd in particuliere bedrijven in ontwikkelingslanden (59%); circa f 570 miljoen indirect via financiële instellingen ter plaatse en f 114 miljoen door middel van het speciale Kleinbedrijfprogramma. Daarnaast is f 16 miljoen geïnvesteerd in het kader van het programma «Investeringsbevordering en Technische Assistentie».

De investeringsportefeuille in Latijns-Amerika is in 1994 het sterkst gegroeid, terwijl de investeringen in Afrika terugliepen. De FMO verwacht dat het dieptepunt in Afrika nu ongeveer bereikt is en is positiever over de toekomst in Afrika. De FMO voorziet in haar nota «De FMO op weg naar het jaar 2000» dat zij de jaarlijkse groei van 20% zal kunnen handhaven, mits zij erin slaagt voldoende kapitaal te lenen op de kapitaalmarkt. In 1995 zal hiervoor een bedrag nodig zijn van circa f 275 miljoen. In 1994

heeft de FMO een bedrag van f 141,5 miljoen geleend op de kapitaalmarkt. Aan kort geld heeft de FMO voor een bedrag van US$ 33,5 miljoen aangetrokken.

Het onderdeel indirecte financieringen is ongeveer gelijk gebleven: 32,5% in 1994 tegen 33% in 1993. Tussen de Staat en de FMO is een principe overeenstemming bereikt over een onderzoekopzet naar een evaluatie van de indirecte financieringen. Er is een onafhankelijke stuurgroep ingesteld, die met de FMO verder praat over de verdere uitvoering. Naar verwacht wordt deze evaluatie eind 1995 afgerond. Daarnaast dient in de tweede helft van 1995 een begin te worden gemaakt met de voorbereiding van de evaluatie van de werking van de overeenkomst Staat-FMO d.d. 20 maart 1991, welke begin 1996 zal plaatsvinden. Hierbij zal tevens het Ministerie van Financiën worden betrokken gezien haar rol als vertegenwoordiger van de Staat bij de uitvoering van de overeenkomst.

Met de FMO is overeenstemming bereikt over controleprotocollen welke betrekking hebben op de eisen, die worden gesteld ten aanzien van de uitvoering van de accountantscontrole van de FMO in verband met de voorwaarden die door de Staat zijn gesteld bij het verstrekken van bijdragen aan de FMO.

Artikel: 03.30.01

Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

t/m 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Stand ontwerp-begr. 1995

Stand ontwerp-begr. 1996

747 500 404 900

Relatie verplichtingen en uitgaven (x f 1 000)

t/m 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Uitgaven stand ontwerp-begroting

1996

102 500

110 000

115 000

115 000

120 000

120 000

65 000

na 2000

404 900

Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 32

Funct: 01.54

1.5.2. Speciale programma’s FMO

Artikel 03.30.02

De grondslag van het artikelonderdeel en het te voeren beleid.

Op dit artikelonderdeel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord van de aan de FMO uitbestede programma’s «Investeringsbevordering en Technische Assistentie» en «Kleinbedrijffinanciering».

Het programma «Investeringsbevordering en Technische Assistentie» (IBTA) omvat onder meer haalbaarheidsstudies, proefprojecten, seminars, missies en trainingen. Deze activiteiten zijn bedoeld om samenwerkingsverbanden tussen bedrijven te realiseren, die kunnen leiden tot nieuwe – lokale – investeringen. Eind 1994 is aan het programma een nieuw instrument toegevoegd, «seed capital», voor een proeftijd van 2 jaar. Het instrument beoogt kleine, startende, veelbelovende bedrijven in ontwikkelingslanden, welke naar verwachting snel kunnen doorgroeien, onder bepaalde voorwaarden mee te financieren. In 1994 werden in totaal 258 aanvragen ingediend. Het aantal goedkeuringen bedroeg 204, in casu 43 meer dan in 1993. Het gemiddelde bedrag per goedkeuring bedroeg f 149 500,–. Bij dit programma besteedt de FMO extra aandacht aan Afrika. Van eerdergenoemde goedkeuringen betroffen er 96 dit continent.

In verband met de grote vraag naar dit instrumentarium en het succesvolle karakter van het programma, heeft tweede ondergetekende besloten tot een verhoging van de bijdrage ad f 16 miljoen met f 4 miljoen in 1995, f 6,5 miljoen in 1996 en f 9 miljoen in 1997.

Het programma «Kleinbedrijffinanciering» is in 1991 onstaan uit de overdracht van het Fonds Kleinbedrijffinanciering aan de FMO. Uit dit programma worden leningen verstrekt aan lokale ontwikkelingsbanken voor de financiering van investeringen door het lokale midden- en kleinbedrijf. Terugbetaling geschiedt in lokale valuta. In 1994 werden 10 nieuwe financieringen verstrekt voor een bedrag van f 46 miljoen. Hieruit werd f 28,5 miljoen uit het Fonds Kleinbedrijf gefinancierd en f 17,5 miljoen voor rekening en risico van de FMO. Conform de overeenkomst Staat-FMO inzake het Fonds Kleinbedrijffinanciering zal het Fonds in de loop van 1996 worden geëvalueerd. Het aandeel van de MKB-portefeuille in relatie tot de totale FMO-portefeuille als geheel bedraagt evenals in 1995 10%.

Artikel: 03.30.02 Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Relatie verplichtingen en uitgaven (x f 1 000)

t/m 1993

1994

1995

1996

1997

1998

Verplichtingen stand ontwerp-begroting

1996

1999

2000

26 000          26 000          36 500          35 000          35 000          35 000          35 000          35 000

Uitgaven stand ontwerp-begroting

1996

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

na 2000

26 000

26 000

4 000

32 500

35 000

35 000

35 000

35 000

35 000

26 000

30 000

32 500

35 000

35 000

35 000

35 000

Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 32

Funct: 01.54

1.5.3. Programma Uitzending Managers (PUM)

Artikel 03.30.03

De grondslag van het artikelonderdeel en het te voeren beleid.

Op dit artikelonderdeel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord inzake het op basis van een programmafinancieringsovereenkomst door het NCW uitgevoerde PUM-programma.

Doelstelling van het programma is om de in Nederland aanwezige kennis en ervaring van gepensioneerde of vervroegd uitgetreden managers ter beschikking te stellen van bedrijven en instellingen in ontwikkelingslanden om ondernemerschap te helpen ontwikkelen. De overweging daarbij is, dat goed management een positieve invloed heeft op de werkgelegenheid in het ontwikkelingsland. Het aantal ingeschreven (PUM-)managers is eind 1994 boven de 2 200 uitgekomen.

Het programma voorziet in de inzet van deskundigen die voor een periode van maximaal 6 maanden bedrijven adviseren bij de oplossing van technische en managementproblemen. De aandacht is gericht op bedrijven en instellingen in ontwikkelingslanden die normaliter niet in staat zijn geheel op eigen kosten adviezen van buiten in te winnen. De overdracht van kennis kan op alle aspecten van de bedrijfsvoering betrekking hebben. Daarnaast worden, op bescheiden schaal en op advies van de uitgezonden managers, jonge mensen voor training bij Nederlandse bedrijven ondergebracht.

De sterke groei van PUM gedurende de laatste jaren heeft in 1994 geleid tot een reorganisatie van de PUM-organisatie. Door de tijd die dit in beslag nam heeft men de beschikbare budgettaire middelen niet geheel kunnen aanwenden. Deze reorganisatie wordt in 1995 voortgezet, waarbij PUM in de vorm van een Stichting wordt verzelfstandigd. Bij deze verzelfstandiging zal PUM nauwe banden met het NCW blijven behouden. In 1994 werden voor PUM 491 missies naar ontwikkelingslanden uitgevoerd. In 1995 verwacht men een groei tot circa 500 missies. In 1994 bezochten circa 38 trainees diverse Nederlandse bedrijven. Voor 1995 verwacht men een stijging tot circa 50. De overeenkomst tussen Staat en NCW inzake PUM dient op 1 januari 1997 te worden vernieuwd. De hieraan voorafgaande evaluatie begin 1996 zal in het bijzonder de nadruk leggen op de organisatie en de additionaliteit (de betekenis voor de ontwikkeling van de gesteunde projecten) en wat minder op het produkt zelf, aangezien dit laatste in de evaluatie van 1991 al aan de orde is geweest.

Artikel: 03.30.03 Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Relatie verplichtingen en uitgaven (x f 1 000)

t/m 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Verplichtingen stand ontwerp-begroting

1996

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

na 2000

7 461

9 400

10 500          10 500          10 500          10 500

10 500

7 461

9 400

10 500

10 500

10 500

10 500

10 500

2000

Uitgaven stand ontwerp-begroting

10 500                              1996

10 500

7 461

9 400

10 500

10 500

10 500

10 500

10 500

Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 41.4 Funct: 01.54

1.5.4.1. Bevordering export van ontwikkelingslanden (CBI)

Artikel 03.30.04

De grondslag van het artikelonderdeel en het te voeren beleid

Op dit artikelonderdeel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord inzake de activiteiten van het CBI te Rotterdam op het gebied van de bevordering van de export van ontwikkelingslanden.

De exporten uit de ontwikkelingslanden naar de Europese Unie vertoonden in 1995 onderling grote verschillen welke per economische regio kunnen worden verklaard. Veruit de grootste groei vond plaats in Oost- en Zuid-Azië. Voor 1996 wordt daar een jaarlijkse groei van het BNP verwacht van meer dan 7%. Landen als India, Pakistan en Sri Lanka doen het goed met een groei van circa 6% terwijl in China de explosieve groei iets zal afnemen tot bijna 9% in 1996. Azië ontwikkelt zich daarom de komende jaren tot de grootste en snelstgroeiende regionale markt met de beste kansen voor het Aziatische bedrijfsleven naast toenemende exporten van en naar de westerse landen.

De groeiende bedrijvigheid in Azië leidt tot plaatselijk verontrustende verslechtering van milieu en aanhoudend slechte werkomstandigheden voor ongeschoolde arbeid. Geleidelijke invoering bij gevestigde ondernemingen van milieuvoorschriften en betere arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden staan dan ook steeds vaker ter discussie. Het CBI zal hier steeds meer rekening mee gaan houden bij de voorlichting, technische assistentie en selectie van deelnemende bedrijven, binnen de kaders van het Nederlandse en Europese-Unie (EU)-handelsbeleid.

In Afrika is de economische situatie minder rooskleurig. Structurele aanpassing van de economie in 29 Afrikaanse landen heeft in Gambia, Burkina Faso, Ghana, Nigeria, Tanzania en Zimbabwe geleid tot een jaarlijkse stijging van het BNP/capita van circa 2%. In de overige landen lag dit percentage lager. Bevordering van de bedrijvigheid in alle sectoren en op alle niveaus door middel van een beter ondernemingsklimaat, opleidingen, kredietverlening, een eigen-produktiestimulerend belastingregime en betere marketinginfrastructuur kunnen de basis vormen voor een verbetering van de handel in en tussen Afrikaanse landen en mogelijke exporten daarbuiten. Deze doelstellingen liggen mede ten grondslag aan het ACP/EC Trade Development Project dat door de Europese Commissie zal worden gefinancierd en het CBI verwacht in de loop van 1995 en 1996 daarbij betrokken te zijn.

In Midden- en Zuid-Amerika was gedurende 1995 sprake van economische ontregeling, enerzijds als gevolg van eerdere bancaire en valuta-crises in Mexico en Venezuela welke doorwerkten tot in Argentinië en Brazilie¨, anderzijds door de geleidelijke terugtrekking van financiële ondersteuning door de Verenigde Staten. De invoering van de North American Free Trade Association (NAFTA) leverde op de korte termijn nog geen zichtbare verbetering op. Al met al stagneerde de economische groei in deze landen. Het CBI blijft ook in 1996 streven naar intensivering van de samenwerking met exportbevorderende organisaties en exporterend midden- en kleinbedrijf in landen van de Andes en Midden-Amerika.

In Oost-Europa zijn de onderlinge verschillen in economische ontwikkeling tussen de landen zeer groot. De grensstaten van de EU doen het relatief goed maar de landen van de Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS) veel minder. De rolverdeling tussen handelspolitiek en hulpverlening is in deze regio mogelijk aan herziening toe als men de sociaal-economische ontwikkeling van de Russische Federatie en andere GOS-staten vergelijkt met die van landen als Hongarije, Polen en Tsjechië . Het CBI stelt ook in 1996 haar diensten ter beschikking van exporterend midden- en kleinbedrijf en handelsbevorderende organisaties en instellingen in Albanie¨, Bulgarije, Roemenie¨, de zuidflankstaten van de GOS en Mongolië. Gefinancierd uit doelbijdragen begeleidt het CBI voorts een Handel- en Technologie-Informatieproject (TIPS-EE) voor middenen kleinbedrijf in zeven aan de EU grenzende Oost-Europese landen. In de EU en in Nederland zelf zal het CBI zich in 1996, waar mogelijk, inzetten voor de bevordering van milieubewuste, kind- en vrouwvriendelijke vormen van handel ten gunste van de economie en werkgelegenheid in ontwikkelingslanden. Bijdragen worden geleverd aan beleidsvorming terzake, keurmerkcampagnes zoals Max Havelaar, alsook continuering van de samenwerking met de European Fair Trade Association.

Het reguliere CBI-programma zal worden gefinancierd uit de begroting 1996. Activiteiten welke buiten het door DGIS goedgekeurde jaarprogramma vallen, zullen met externe financiering kostendekkend worden gerealiseerd volgens de daarvoor geldende richtlijnen van de Europese Commissie. Vanwege de toenemende belangstelling uit ontwikkelingslanden voor activiteiten van het CBI en het belang van die activiteiten voor de bevordering van de export van ontwikkelingslanden, worden de middelen voor dit programma met ingang van 1996 structureel verhoogd tot f 15 miljoen.

Artikel: 03.30.04 Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 12.1 Funct: 01.52

1.5.4.2. Bijdrage International Trade Centre (ITC)

Artikel 03.30.07

De grondslag van het artikelonderdeel en het te voeren beleid

Op dit artikelonderdeel wordt de verplichting en de uitgave verantwoord van de bijdrage aan het International Trade Centre (ITC).

Gedurende 1995 werd door het ITC een zevental in eerdere jaren gestarte projecten afgewerkt. Voor 1996 wordt gestreefd naar de uitvoering van nieuwe meerjarige ITC-programma’s, vooral op het gebied van bevordering van de handel in de economische achterblijvende regio Afrika (zoals de promotie, marketing en coö rdinatie van regionale en nationale handelsbevordering, etc.), internationale vermarkting van toepassingen van vrijkomend hout van rubberbomen en voortzetting van de financiering van de ITC Market News Service.

Voor 1994 en 1995 werd de bijdrage – die daarvóór f 3 miljoen bedroeg – gereduceerd tot f 2 miljoen. Dat hield verband met bestuurlijke problemen in het ITC. Nu deze zijn opgelost en om de hiervoor vermelde meerjarenprogramma’s voldoende gestalte te geven, zal voor 1996 weer een bijdrage van f 3 miljoen beschikbaar worden gesteld in de vorm van «programme trustfunding», terwijl ook de bijdrage voor 1995 alsnog zal worden verhoogd tot f 3 miljoen.

Artikel: 03.30.07 Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 12.1 Funct: 01.52

1.5.5. Wet Herverzekering Investeringen

Kasuitgaven begrotingsnummer IXB

1994             1995             1996             1997             1998             1999             2000

p.m.             p.m.             p.m.             p.m.             p.m.             p.m.

De Wet Herverzekering Investeringen (WHI) dekt het politieke risico van Nederlandse investeringen in ontwikkelingslanden en is één van de instrumenten gericht op de stimulering van kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden. Dergelijke, niet schuldgenererende, investeringen gaan meestal gepaard met overdracht van technologie, know-how, management, marktcontacten en dergelijke, waardoor de investering een wezenlijke bijdrage levert aan de economische opbouw van het ontvangende land. Als zodanig kan de WHI als een instrument in het kader van het programma Bedrijfsleven en Ontwikkeling worden beschouwd.

Per 31 december 1994 bedroeg het uitstaand risico van de Staat uit hoofde van afgegeven polissen ruim f 458 miljoen. Het garantieplafond in de jaren 1995 en 1996 bedraagt f 25 miljoen, de ontvangsten per jaar worden begroot op circa f 0,7 miljoen. Tot op heden zijn er geen claims ten laste van het hulpplafond geweest. Voor 1995 en 1996 wordt zulks evenmin voorzien. Hoewel een toegenomen belangstelling is geconstateerd voor het verzekeren van investeringen onder de WHI is thans nog niet geheel duidelijk in hoeverre dit zal leiden tot een daadwerkelijk gebruik van de verzekeringsmogelijkheden. Aangezien inmiddels wel vast is komen te staan, dat de omvang van de bedragen, waarvoor dekkings-aanvragen worden ingediend, toeneemt, is in het kader van de risicospreiding besloten dat per investeringsland ten hoogste 20% van de totale risicoportefeuille mag uitstaan.

1.5.6. Particuliere Ontwikkelings- en Participatiemaatschappijen (POPM’s)

Artikel 03.30.08

De grondslag van het artikelonderdeel en het te voeren beleid

Op dit artikelonderdeel worden de uitgaven verantwoord die eventueel voortvloeien uit verstrekte garanties aan participatie maatschappijen. Vergoeding van verliezen onder de garantieregeling komt ten laste van Ontwikkelingssamenwerking. Daartoe is een p.m.-post geopend onder dit artikel. De dekking van deze p.m.-post zal bij daadwerkelijke voorkomende verliezen gevonden worden binnen de middelen voor Ontwikkelingssamenwerking.

Op basis van het advies van de werkgroep Particuliere Ontwikkelings-en Participatiemaatschappijen, het advies van de Nationale Adviesraad voor Ontwikkelingssamenwerking uit 1991 en gesprekken met tweede ondergetekende, is door een externe consultant een conceptregeling opgesteld. De regeling biedt een gedeeltelijke garantie voor commerciële risico’s voor participatiemaatschappijen, die risicodragend vermogen verschaffen. Teneinde de regeling zo flexibel mogelijk te doen zijn, werd met de belangenorganisaties en de departementen van Economische Zaken en Financiën de regeling op zijn technische modaliteiten onderzocht. Dit heeft geresulteerd in een nieuwe conceptregeling die, na door de wetgevende afdeling van het Ministerie van Economische Zaken op juridische onjuistheden te zijn onderzocht en door Financiën akkoord bevonden, nog in 1995 in werking zal treden. Het toezichthouderschap inzake de uitvoering zelf zal geschieden door een externe organisatie.

De – door middel van een ministeriële beschikking – in te stellen regeling heeft een proeftijd van vijf jaar, met een garantietermijn van tien jaar. De acceptatie van participaties onder de regeling wordt in omvang beperkt door een maximum te stellen aan het financieel obligo van de overheid op f 25 miljoen per jaar bij een maximale vergoeding van 50% onder verrekening van genoemde voordelen. Vergoeding van verliezen onder de garantieregeling komt ten laste van Ontwikkelingssamenwerking. Hiertoe is een p.m.-post geopend onder categorie I.b.5. De dekking van deze post zal bij daadwerkelijk voorkomende verliezen gevonden worden binnen de middelen voor Ontwikkelingssamenwerking.

Artikel: 03.30.08 Opbouw uitgaven vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)

Codering: Econ: 32

Funct: 01.54

1.5.7. Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties Leningen

Opnamen op gegarandeerde leningen ex art. 03.22.03

De vermelde uitgavenbedragen zijn de opgenomen (1994) respectievelijk voor opname beschikbare bedragen (1995 t/m 1997) voor met kapitaalmarktmiddelen gefinancierde leningen. De voor 1995 tot en met 1997 vermelde bedragen vloeien voort uit de toevoeging via de bandbreedte van in voorgaande jaren onbesteed gebleven kapitaalmarkt-middelen. Als gevolg van de beslissing om de financiering van een deel van het hulpplafond met kapitaalmarktmiddelen te beëindigen, komen geen nieuwe kapitaalmarktmiddelen meer ter beschikking.

schenkingen

Artikel 03.30.06

De grondslag van het artikelonderdeel en het te voeren beleid

Op dit artikelonderdeel worden de verplichtingen en uitgaven verantwoord inzake schenkingen onder het programma voor ontwikkelings-relevante exporttransacties (ORET).

Het programma is bedoeld om ontwikkelingslanden in staat te stellen Nederlandse goederen of diensten te kopen of werken te laten uitvoeren door Nederlandse bedrijven, voor projecten die daar de werkgelegenheid vergroten dan wel bijdragen aan een verbetering van de (sociale) infrastructuur. Per transactie wordt 40%, als het gaat om een Minst Ontwikkeld Land (MOL) 55%, van de totale transactiewaarde in de vorm van een schenking aangeboden aan de overheid van het ontwikkelingsland, mits deze instaat voor de financiering van het resterende deel. Naast de schenking worden ook de kosten van het commercieel krediet tot gemiddeld 5% van het transactiebedrag betaald. In het geval dat de NCM geen dekking geeft op het ontvangende land wordt dit percentage toegevoegd aan de schenking zodat deze maximaal 45%, dan wel bij MOL’s 60%, kan bedragen, mits er een acceptabele betalingsregeling voor het resterende gedeelte wordt gevonden (bijvoorbeeld contante betaling).

Voorstellen moeten aan drie normen voldoen:

• a. 

  de transactie moet ontwikkelingsrelevant zijn, d.w.z. een bijdrage leveren aan bedrijvigheid en werkgelegenheid en niet negatief uitvallen op het terrein van Armoedebestrijding, Vrouwen en Ontwikkeling en Milieu;

• b. 

  de transactie moet van belang zijn voor de Nederlandse economie (tenminste 60% Nederlands aandeel);

• c. 

  de transactie mag niet «commercieel haalbaar» zijn.

Omdat rekening moet worden gehouden met drie verschillende criteria, internationale afspraken over handelsverstoring en bevordering van Nederlandse export en ontwikkelingsrelevantie, vergt de beoordeling van ORET- (en MILIEV-)aanvragen tijd. Aanvankelijk geschiedde de beoordeling in opeenvolgende stappen door de betrokken ministeries afzonderlijk,

op basis van een rapportage door missies die voor het onderzoek van elke aanvraag afzonderlijk werden uitgezonden. De beoordeling duurde in die tijd circa negen maanden. Een complicerende factor was de herziening van de internationale afspraken over gebonden hulp in het Helsinki-akkoord, waarbij algemene richtlijnen werden gegeven die op basis van praktijkervaring, in voortgaande discussies tussen de participanten, moeten worden aangescherpt. In 1993 is de procedure voor beoordeling gestroomlijnd, door invoering van een beoordelingsschema waarin de drie beleidsuitgangspunten in elkaar zijn geschoven, door het minimaliseren van het aantal missies en door het parallel laten verlopen van procedures die eerst opeenvolgend verliepen. Daardoor kon de procedure worden verkort tot zes maanden: één maand voor het definiëren van de aanvraag, twee en een halve maand voor projectonderzoek – door een extern bureau –, anderhalve maand voor beoordeling (de voorgeschreven wachttijd bij de OESO is zes weken) en één maand voor slot-onderhandelingen en afhandeling. Er wordt naar gestreefd de behandelingstijd nog meer te bekorten, zo mogelijk tot vier maanden, door het verder comprimeren en stroomlijnen van procedures. De meeste Nederlandse exporteurs hebben wel informatie over de beoogde transactie, maar niet over de effecten daarvan op het project dat tot stand moet komen, waarop de beoordeling volgens de Helsinki-afspraken en van de ontwikkelingsrelevantie is gericht. Aanvragen worden ingediend op basis van een offerte, die in onderhandeling met de buitenlandse afnemer nog – en soms aanzienlijk – kan worden gewijzigd; de beoordeling dient echter uit te gaan van de feitelijke transactie.

Gebonden hulp voor exporttransacties mag vanwege de eind 1991 door de Consensus-partners (verenigd in het kader van de OESO) aanvaarde richtlijnen (zgn. Helsinki-pakket) niet worden aangewend voor projecten die commercieel haalbaar zijn, aangezien deze projecten op andere wijze dan met hulpgeld gefinancierd moeten kunnen worden. Deze beperking geldt niet voor exporttransacties naar MOL’s en voor kleine transacties, t.w. met een transactiewaarde < 2 miljoen SDR (circa f 5 miljoen). Gebonden hulptransacties dienen in het kader van de Consensus te worden aangemeld bij de OESO. Zodra de Consensus-groep meent dat het project zich kwalificeert voor gebonden hulp (doorgaans na een wachttermijn van zes weken) kan de ORET-subsidie definitief worden toegezegd. Transacties dienen een waarde te hebben van tenminste f 2,5 miljoen en ten hoogste f 100 miljoen. Voor transacties met landen in Afrika is het drempelbedrag f 0,5 miljoen, teneinde kleinschalige activiteiten van het midden- en kleinbedrijf beter te kunnen bedienen. Niet in aanmerking voor het programma komen de levering van consumptiegoederen, van bulkgoederen of van kapitaalgoederen die expliciet bij internationale afspraak zijn uitgesloten (bijvoorbeeld vliegtuigen) of van goederen waarvoor zachte financiering ongebruikelijk is (bijvoorbeeld agrarische produkten).

Naast Ontwikkelingssamenwerking zijn ook de departementen van Financiën (in verband met de naleving van internationale afspraken, in de EU en in de OESO/Consensus) en Economische Zaken (voor wat betreft relevantie voor Nederlandse economie en toetsing op commerciële haalbaarheid) bij het programma betrokken. De schenkingsaanbieding aan het ontvangende land wordt verzorgd door de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO). In het geval dat het ontvangende land het resterende deel van de transactie financiert met een commerciële lening bij een Nederlandse bank, wordt na goedkeuring door de NIO, de aanbieding van de gehele financiering door haar verzorgd.

Beleidsmatig hebben zich geen wijzigingen in het ORET-/MILIEV-Programma voorgedaan. Het achterwege laten van de toets op de commerciële haalbaarheid voor kleine projecten (< f 5 miljoen) sinds begin 1994 heeft nog niet tot een significante toename van het aantal aanvragen voor dergelijke projecten geleid. Niettemin zullen voorstellen voor kleine projecten worden achtergesteld bij projecten die niet commercieel haalbaar zijn indien het beschikbare budget voor ORET-/ MILIEV-gelden niet toereikend mocht blijken. De begin 1994 ingevoerde verlaging van de ORET-drempel voor transacties met Afrika van f 2,5 miljoen tot f 0,5 miljoen geeft eveneens nog geen additionele aanvragen van met name het Midden- en Kleinbedrijf te zien.

De landenlijst van het ORET-Programma ondervond in 1994 een wijziging in die zin dat Mongolië hieraan is toegevoegd. Gezien de resultaten behaald in 1994 met het uitbesteden van beoordelingen van ORET- (en MILIEV-)aanvragen aan een extern bureau is in 1995 wederom een extern instituut belast met het opstellen van beoordelingsadviezen. Tenslotte is de ORET-brochure in augustus 1994 aangepast in die zin dat de jongste beleidswijzigingen hierin zijn verwerkt.

De belangstelling van het bedrijfsleven voor het programma vertoont een stijgende lijn. In 1994 kwamen 139 verzoeken om aanvraagformulieren binnen (111 in 1993) waarvan er uiteindelijk 53 werden ingediend. Het merendeel van de aanvragen betrof projecten in de infrastructuur, medische- en transportsector.

Overzicht ingediende financieringsaanvragen en het verloop daarvan

Jaar van indiening                                                          1991             1992             1993             1994

Totaal                                                                                     70                 42                 44                 53

Goedgekeurd                                                                        17                   5                 14                   9

In behandeling                                                                       4                 13                 13                 27

Opgeschort                                                                             1                   5                   2                   8

Vervallen                                                                               48                 19                 15                   9

Uitgaven(xfmiljoen)                                                      30,9              18,9              36,6              58,4

Het aantal in 1994 goedgekeurde projecten had betrekking op zeven aanvragen uit 1993 en twee uit 1994. De totale transactiewaarde bedroeg f 267 miljoen. De op 31 december 1994 in behandeling zijnde projecten hadden een totale transactiewaarde van f 617 miljoen, waarmee de gemiddelde omvang van de onder ORET aangeboden projecten toenam van f 19 miljoen in 1993 naar f 23 miljoen in 1994. Ultimo juni 1995 waren 12 ORET-projecten goedgekeurd met een totale transactiewaarde van f 265,9 miljoen. De categorie «Opgeschort» omvat tevens projecten die niet in behandeling worden genomen als gevolg van onvolledige informatie. In de categorie «Vervallen» bevinden zich aanvragen die zijn afgewezen of ingetrokken. Enkele aanvragen werden ingetrokken aangezien het bedrijf er bij nader inzien de voorkeur aan gaf om in een later stadium een nieuwe (gewijzigde) projectaanvraag in te dienen. Eé n project werd vervallen verklaard omdat het ontvangende land geen belang meer hechtte aan de uitvoering ervan.

Artikel: 03.30.06 Opbouw verplichtingenramingen vanaf de vorige ontwerp-begroting (x f 1 000)