Trendmatig begrotingsbeleid (Zalmnorm)

Bij een trendmatig begrotingsbeleid (Zalmnorm) wordt een vast reëel uitgavenkader vastgesteld, waarbij de uitgaven niet hoger mogen zijn dan een vooraf afgesproken plafond. Inkomstenmeevallers mogen niet worden gebruikt voor extra uitgaven en inkomstentegenvallers worden niet automatisch opgevangen door extra bezuinigingen. Voor de ministerraad¹ is er één hoofdbesluitvormingsmoment over de begroting, in het voorjaar. Hoewel de precieze invulling op onderdelen in de loop der jaren iets verschillend is geweest, is het vaste reële uitgavenkader de kernafspraak in alle regeerakkoorden² sinds 1994.

Basisprincipes van het trendmatig begrotingsbeleid zijn:

• 1. 

  een vast reëel uitgavenkader en een scheiding tussen inkomsten en uitgaven.
• 2. 

  automatische stabilisatie aan de inkomstenkant van de begroting.
• 3. 

  één hoofdbesluitvormingsmoment, rust in begrotingsproces

Ad 1: Vast reëel uitgavenkader

Het trendmatig begrotingsbeleid gaat uit van een vast reëel uitgavenkader waar de totale overheidsuitgaven ieder jaar binnen moeten blijven. Het vaste reële uitgavenkader normeert dus de collectieve uitgaven. Dit betekent automatisch dat de inkomsten (uit belastingen en premies) van de overheid anders worden behandeld dan de uitgaven. Er bestaat een scheiding (een 'schot') is tussen de uitgaven en de inkomsten.

Het gevolg van de scheiding tussen uitgaven en inkomsten is dat:

• 1. 

  uitgaventegenvallers moeten worden opgevangen met extra bezuinigingen en niet met hogere belastingen en premies;
• 2. 

  inkomstenmeevallers (bij de belastingen en premies) niet gebruikt mogen worden voor extra uitgaven;
• 3. 

  inkomstentegenvallers niet gecompenseerd hoeven te worden door extra bezuinigingen.

De gedachte achter de scheiding van inkomsten en uitgaven is:

• - 

  de budgettaire discipline en rust te bewaren door het normeren van de uitgaven (in goede tijden niet ineens veel meer uitgeven, in slechte tijden niet ineens heel veel bezuinigen);
• - 

  de ontwikkeling van de belasting- en premie-inkomsten (die zeer conjunctuurgevoelig is) los te koppelen van het uitgavenbeleid, zodat de uitgaven niet teveel afhankelijk zijn van de conjunctuur.

De Zalmnorm zegt op zichzelf niets over de zuinigheid van het begrotingsbeleid: dat hangt af van het niveau van het vaste reële uitgavenkader, dat wil zeggen de hoogte van het uitgavenplafond, dat de politici vaststellen.

Ad 2: Automatische stabilisatie aan de inkomstenkant

Doordat er in beginsel niet wordt gestuurd op het begrotingssaldo en de uitgaven zijn gescheiden van de inkomsten, leveren meevallers in de belasting- en premie-inkomsten geen ruimte op voor extra uitgaven. Andersom noodzaken inkomstentegenvallers niet tot extra bezuinigingen. Dit maakt het begrotingsbeleid minder gevoelig voor conjuncturele schommelingen. Er is sprake van zgn. 'automatische stabilisatoren'.

Inkomstenkader

De laatste jaren stellen kabinetten³ aan het begin van de kabinetsperiode ook een inkomstenkader vast, waarin de lastenontwikkeling over de komende regeerperiode wordt vastgelegd (dit kan per saldo een lastenverzwaring of lastenverlichting zijn). Deze lastenontwikkeling moet over het geheel van de kabinetsperiode constant blijven: lastenverzwaring moet tijdens de kabinetsperiode worden gecompenseerd door lastenverlichting elders, en andersom.

Bij de onderhandelingen over het regeerakkoord worden (onder bepaalde veronderstellingen over de ontwikkeling van de economie) afspraken gemaakt over de uitgaven (dat wil zeggen het saldo van uitgaven en niet-belastinginkomsten) en de inkomsten in de daaropvolgende kabinetsperiode. De economische veronderstellingen worden ontleend aan de Middellange Termijnverkenning (MLT) die het Centraal Planbureau⁴ (CPB) voor de nieuwe kabinetsperiode opstelt.

De afspraken over de uitgaven en de inkomsten worden zo gemaakt dat in het eindjaar (en eventueel in de daaraan voorafgaande jaren) wordt uitgekomen op een EMU-saldo⁵ en een EMU-schuld⁶ waar de coalitiepartners mee kunnen leven. Uit de afspraken over de uitgaven vloeit het vaste reële uitgavenkader voort, dat tijdens de kabinetsperiode wordt gebruikt als uitgavenplafond. Ook het inkomstenkader wordt eruit afgeleid.

Ieder begrotingsjaar wordt het reële uitgavenkader aangepast aan de hand van een maatstaf voor de inflatie (tot en met 2002 was dat de ontwikkeling van het prijspeil, na die tijd wordt de ontwikkeling van het prijspeil van de nationale bestedingen gebruikt).

Aanvankelijk werd het in acht nemen van een behoedzaamheidsmarge (stelselmatig uitgaan van een iets lagere economische groei dan er in werkelijkheid wordt verwacht) ook gezien als onderdeel van het trendmatig begrotingsbeleid. Het kabinet-Balkenende IV⁷ stapte in zijn regeerakkoord van 2007 echter over op een ‘realistische’ prognose van de economische groei. Hoewel de economie sindsdien is geconfronteerd met enorme tegenvallers, is de discussie over het voorzichtig ramen enigszins verstomd.

Meer over

• 1. 

  De ministerraad is de vergadering van alle ministers onder leiding van de minister-president. Alle ministers, ook de ministers zonder portefeuille, maken deel uit van de ministerraad en hebben daarin stemrecht. Staatssecretarissen hebben alleen toegang als zij zijn uitgenodigd. In de ministerraad wordt overlegd over het algemene regeringsbeleid. De leden dragen hiervoor een collectieve verantwoordelijkheid.
   
• 2. 

  Regeringsprogramma's en regeerakkoorden hebben gemeen dat schriftelijk het voorgenomen beleid van een toekomstig kabinet wordt vastgelegd. Een regeringsprogramma kan ter goedkeuring voorgelegd worden aan de coalitiefracties, maar dit is niet strikt noodzakelijk.
   
• 3. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.
   
• 4. 

  Het Centraal Planbureau (CPB) is een onderzoeksinstituut gericht op economische wetenschap en economische beleidsplannen. Organisatorisch is het een onderdeel van het ministerie van Economische Zaken.
   
• 5. 

  Het begrotingssaldo van een land geeft weer of dat land een overschot of een tekort heeft bij zijn overheidsuitgaven. Als de uitgaven in een bepaald jaar groter zijn dan de inkomsten, is er in dat jaar sprake van een tekort en groeit de staatsschuld. Het begrotingssaldo geeft dus een indicatie van de staat waarin het huishoudboekje van de overheid in een bepaald jaar verkeert.
   
• 6. 

  De EMU-schuld is het totaal van de uitstaande leningen van de gehele collectieve sector. Hieronder vallen zowel het Rijk als de sociale fondsen en de lokale overheden. Meestal wordt de EMU-schuld weergegeven in procenten van het bruto binnenlands product (BBP), een maatstaf voor het nationaal inkomen.
   
• 7. 

  Dit kabinet werd gevormd na de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2006. Het was tot 23 februari 2010 een coalitie van CDA, PvdA en ChristenUnie en daarna van CDA en CU. Het trad op 22 februari 2007 aan als opvolger van het kabinet-Balkenende III. Motto van het kabinet was 'Samen werken, samen leven'.
   
• 8. 

  Een begroting is een overzicht van de verwachte inkomsten en uitgaven in een bepaalde periode. Hoe komt de begroting van ons land, de rijksbegroting tot stand? Onderwerpen als de begrotingscyclus, het begrotingsstelsel en het begrotingsbeleid en het budgetrecht van de Tweede Kamer spelen hierbij een rol.
   
• 9. 

  De Zijlstranorm was een begrotingsnorm waarbij de ruimte voor nieuwe overheidsuitgaven of belastingverlagingen werd berekend aan de hand van de trendmatige ontwikkeling van de belastinginkomsten, uitgaande van een bepaald aanvaardbaar geacht financieringstekort. Conjuncturele schommelingen van de belastingopbrengsten hadden (althans in theorie) geen invloed op dit structurele begrotingsbeleid. Mee- en tegenvallers werden opgevangen in het financieringstekort (of -overschot).
   
• 10. 

  De eerste Miljoenennota werd op 18 september 1906, ter vervanging van de zogenaamde 'millioenenrede', aan het parlement aangeboden door minister De Meester. De aanbieding van de Miljoenennota is sindsdien uitgegroeid tot een vaste traditie. Het begrotingsbeleid is in al die jaren echter gestoeld geweest op uiteenlopende systemen en begrotingsnormen, zoals de gulden financieringsregel, de Zijlstranorm, een feitelijk tekortnorm en de Zalmnorm.