Historische ontwikkeling kabinetten

In de negentiende eeuw verschoof de macht van de Koning naar de ministers¹, die verantwoording moesten afleggen aan het parlement. Tevens werd collectieve besluitvorming in de ministerraad² geïntroduceerd.

Aan het eind van de negentiende eeuw deed de minister-president³, als voorzitter van de ministerraad, zijn intrede. Deze heeft in de twintigste eeuw een steeds sterkere positie in het kabinet⁴ gekregen.

Sinds 1938 kennen we ministers zonder portefeuille⁵. Sinds 1948 kunnen ook staatssecretarissen⁶ deel uitmaken van het kabinet.

De Nederlandse republiek kende in de zeventiende eeuw al een 'Secreet Besogne', als het ware een verre voorganger van een kabinetsberaad. Sinds de Bataafsche Republiek⁷ (vanaf 1795) kent Nederland ministeries van overheidsbestuur, terwijl tijdens het Koninkrijk Holland⁸ het koningschap zijn intrede deed als centrum van nationaal bestuur.

Vanaf 1813 bestond er een Kabinetsraad onder voorzitterschap van het staatshoofd⁹, waarvan onder andere de hoofden van de departementen van algemeen bestuur deel uitmaakten.

In de eerste jaren na 1814 waren ministers (letterlijke betekenis: 'dienaren') een soort secretarissen van de Koning, die zelf het land bestuurden. Sinds 1842 bestaat er een ministerraad die gezamenlijk beraadslaagt. Aanvankelijk bracht de ministerraad alleen advies uit aan de Koning. De ministerraad wordt pas in de Grondwet genoemd sinds 1983.

Ministers waren in de negentiende eeuw meestal specialisten op hun vakgebied zonder parlementaire ervaring. Tegenwoordig komt dat minder vaak voor. Er was in die tijd ook weinig onderlinge samenhang tussen de ministers. In navolging van Thorbecke in 1849 wordt nu slechts gerapporteerd over meerderheidsstandpunten van de ministerraad.

Hoewel in de ministerraad collectief wordt besloten over wetsvoorstellen, algemene maatregelen van bestuur en beleidsnota's (collegiaal bestuur met een collectieve verantwoordelijkheid), heeft de verantwoordelijkheid van ministers voor hun eigen departement geleid tot een departementale autonomie.

In 1840 werd de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid¹⁰ ingevoerd. Besluiten van de Koning moesten vanaf dat moment door één of meer ministers worden medeondertekend. Dit noemt men het contraseign. Naar aanleiding van het voorstel tot Grondwetswijziging van Thorbecke volgde in 1848 ook de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Ministers werden verantwoording schuldig aan het parlement voor hun eigen optreden, dat van het kabinet en van de Koning.

Hierdoor verschoof enerzijds de macht van de Koning naar de ministers en nam anderzijds de parlementaire controle in belang toe. Zo kan de Koning sinds 1868 geen kabinet meer (doen) vormen tegen de wens van de meerderheid van de Tweede Kamer¹¹.

De minister-president is voorzitter van de ministerraad en de (vanaf 1945 ingevoerde) onderraden en commissies uit de ministerraad. Hiervan kan hij dus de agenda bepalen.

Ofschoon het ambt van minister-president in het laatste kwart van de negentiende eeuw wel informeel werd erkend, heeft de premier pas sinds 1945 officieel een vaste en erkende plek in de ministerraad. In 1918 had de Tweede Kamer de coördinatie van kabinetsbeleid al wel opgedragen aan de voorzitter van de ministerraad.

Overigens kent het kabinet sinds 1971 ook het verschijnsel 'coördinerend minister', die soms vergaderingen van zijn onderraad of commissie voorzit namens de minister-president.

Door de toegenomen bemoeienis van de overheid met het maatschappelijk leven is het aantal departementen toegenomen van een stuk of zeven in de negentiende eeuw naar dertien in 2001. Behalve 'gewone' ministers biedt de Grondwet sinds 1938 ook de mogelijk voor het benoemen van ministers zonder portefeuille. Zij zijn wel verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein, maar hebben niet de leiding over een ministerie (voorbeeld: vanaf 1965 de minister voor ontwikkelingssamenwerking).

Sinds 1948 kent de Grondwet ook staatssecretarissen⁶. Een staatssecretaris heeft geen zitting en ook geen stemrecht in de ministerraad, maar mag wel aan de beraadslaging deelnemen als het zijn beleidsterrein betreft. In 1953 trad de eerste vrouwelijke staatssecretaris aan.

De laatste jaren is de positie van de minister-president in het kabinet steeds sterker geworden. Zo mag de premier sinds 1979 bij competentieverschillen tussen ministers beslissen wie verantwoordelijk is voor een bepaald beleidsterrein. Als 'regeringsleider' maakt hij of zij deel uit van de Europese Raad die een paar keer per jaar belangrijke richtinggevende uitspraken kan doen over de Europese Unie.

Ook de aandacht van de media (bijvoorbeeld bij de wekelijkse persconferentie en het bijbehorende televisie-interview over de besluitvorming in de ministerraad) en de toegenomen behoefte aan beleidscoördinatie hebben de positie van de minister-president versterkt.

De Nederlandse kabinetten⁴ zijn in verschillende tijdvakken in te delen. De eerste kabinetten vanaf 1848 waren afwisselend liberaal, gematigd liberaal en conservatief. Thorbecke¹² speelde een grote rol in deze periode; hij leidde drie kabinetten. In 1888 kwam er een eerste confessioneel kabinet en vanaf 1918 domineerden confessionele kabinetten. Het politieke landschap was toen sterk verzuild.

meer over

• 1. 

  Ministers zijn politiek verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein. Met uitzondering van ministers zonder portefeuille geven zij politieke leiding aan een departement. Daarbij kunnen zij terzijde worden gestaan door staatssecretarissen. Een minister, meestal lid van één van de partijen die in de Tweede Kamer het kabinet steunen, moet het vertrouwen van de Tweede Kamer hebben om de functie te kunnen vervullen.
   
• 2. 

  De ministerraad is de vergadering van alle ministers onder leiding van de minister-president. Alle ministers, ook de ministers zonder portefeuille, maken deel uit van de ministerraad en hebben daarin stemrecht. Staatssecretarissen hebben alleen toegang als zij zijn uitgenodigd. In de ministerraad wordt overlegd over het algemene regeringsbeleid. De leden dragen hiervoor een collectieve verantwoordelijkheid.
   
• 3. 

  De minister-president, ook wel premier genoemd, is voorzitter van de ministerraad. In die functie coördineert de premier het regeringsbeleid. De minister-president is ook de minister van Algemene Zaken. De huidige minister-president is Dick Schoof.
   
• 4. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.
   
• 5. 

  Een minister zonder portefeuille is verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein, maar heeft niet de politieke leiding over een ministerie. Ministers zonder portefeuille hebben, anders dan staatssecretarissen, zitting in de ministerraad en kunnen dus ook meestemmen over alle beslissingen. De benoeming van een minister speciaal voor een bepaald beleidsterrein is een teken dat men dit onderwerp belangrijk vindt.
  
   
• 6. 

  Een staatssecretaris ondersteunt een minister bij het politiek leiden van een ministerie. Staatssecretarissen komen vooral voor bij 'zware' ministeries. Daar krijgen zij een specifiek beleidsterrein onder hun hoede, maar de minister blijft medeverantwoordelijk. Net als de minister moet een staatssecretaris verantwoording afleggen aan het parlement.
   
• 7. 

  Onder de Bataafs-Franse tijd verstaan we de periode tussen 1795 en 1813 waarin de Nederlanden onder Franse invloed stonden. Tot 1806 is er sprake van een overwegend Nederlands bestuur, daarna nemen de Fransen de touwtjes zelf in handen, eerst onder koning Lodewijk Napoleon en vanaf 1810 door inlijving bij het Franse keizerrijk.
   
• 8. 

  Na het eenhoofdige bestuur van raadpensionaris Schimmelpenninck, waarover keizer Napoleon niet tevreden is, benoemt hij in 1806 zijn broer Lodewijk tot koning. Door het koningschap wordt Nederland nog meer dan in de voorgaande vijf jaren een vazalstaat van het Franse keizerrijk.
   
• 9. 

  Nederland is een koninkrijk. Dat betekent dat een koning het staatshoofd is of eigenlijk: het 'onschendbare deel' van de regering. Het Statuut voor het Koninkrijk bepaalt dat de Kroon van het Koninkrijk wordt gedragen door de erfgenamen van koningin Juliana. Sinds 30 april 2013 is Willem-Alexander koning der Nederlanden.
   
• 10. 

  De ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat ministers, gezamenlijk en afzonderlijk, verantwoording aan het parlement afleggen voor hun beleidsdaden. Zij alleen zijn (politiek) verantwoordelijk voor wetgeving en beleid. De Koning, die tevens deel uitmaakt van de regering, is dat niet. De staatssecretarissen zijn eveneens politiek aansprakelijk.
   
• 11. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 12. 

  Liberale staatsman. Hoogleraar in Gent en Leiden, die als voorzitter van de Grondwetscommissie in 1848 grondlegger was van onze parlementaire democratie. Kwam als Tweede Kamerlid al in 1844 met acht medeleden met een voorstel tot herziening van de Grondwet in democratische zin. Werd in 1848 door koning Willem II gevraagd een liberale Grondwet te ontwerpen. Hierdoor kwamen er rechtstreekse verkiezingen en ministeriële verantwoordelijkheid en werden parlementaire rechten uitgebreid. Leidde daarna drie keer een kabinet, waarbij hij onder meer de Kieswet, Gemeentewet en Provincie Wet tot stand bracht. Legde daarmee ook de basis voor de bestuurlijke organisatie met drie bestuurslagen. Zijn tweede kabinet zorgde voor instelling van de HBS en aanleg van de Nieuwe Waterweg. Had niet de sympathie van koning Willem III. Hoewel hij veel medestanders later van zich vervreemdde en soms weerstanden opriep, was hij ongetwijfeld de grootste staatsman van de negentiende eeuw.
   
• 13. 

  Nederland heeft sinds 1945 tientallen verschillende kabinetten gehad. Drees en Balkenende leidden vier kabinetten, terwijl Lubbers twaalf jaar minister-president was. Mark Rutte was dat van 2010 tot en met 2024 en ook hij leidde vier kabinetten.