Ministerraad

De ministerraad is de vergadering van alle ministers¹ onder leiding van de minister-president². Alle ministers, ook de ministers zonder portefeuille³, maken deel uit van de ministerraad en hebben daarin stemrecht. Staatssecretarissen⁴ hebben alleen toegang als zij zijn uitgenodigd. In de ministerraad wordt overlegd over het algemene regeringsbeleid. De leden dragen hiervoor een collectieve verantwoordelijkheid.

Sinds 1983 heeft de ministerraad een plaats in de Grondwet. Artikel 45 is aan deze vergadering van ministers gewijd. De werkwijze van de ministerraad is verder geregeld in het reglement van orde van de ministerraad⁵. In artikel 4 van dit Reglement wordt ook opgesomd waarover de ministerraad beraadslaagt en besluit, zoals wetsvoorstellen, algemene maatregelen van bestuur, verdragen en benoemingen van hoge ambtenaren.

De voorzitter van de ministerraad is de minister-president; de vicepremier(s) is/zijn ondervoorzitter.

De ministerraad vergadert in principe iedere vrijdag. Dat gebeurde tot augustus 2024 meestal in de Trêveszaal van het ministerie van Algemene Zaken⁶ aan het Binnenhof, in Den Haag. Vanwege de renovatie zijn de vergaderingen nu in het Catshuis, de ambtswoning van de minister-president.

Tijdens de voorbereiding van de begroting voor het komende jaar en als er belangrijke actuele zaken zijn, vergadert de raad ook op andere dagen. De besprekingen van de raad zijn niet openbaar en hetgeen besproken wordt, is vertrouwelijk¹⁾. Wel geeft de minister-president na afloop van de vergadering een persconferentie over de besluiten die genomen zijn. Ook geeft de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) persberichten uit naar aanleiding van wat in de ministerraad is besproken. De notulen worden na 20 jaar openbaar.

Indien nodig kan gestemd worden over een voorstel. In de praktijk komt een stemming echter weinig voor. Als een minister zich niet met een besluit kan verenigen dan is ontslag nemen de enige optie. Een tegenstemmende minister kan zich echter ook neerleggen bij het besluit.

• 1) 

  De Wet op de parlementaire enquête biedt wel de mogelijkheid dat de minister-president de enquêtecommissie inzage geeft in de notulen. Zie ook: aanwijzingen inzake aangelegenheden van de ministerraad en onderraden

De ministerraad besluit onder andere over voorstellen van (rijks)wet en ontwerpen van algemene maatregelen van (rijks)bestuur. Dit doet de ministerraad voordat deze aan de Raad van State⁷ van het Koninkrijk dan wel de Raad van State worden aangeboden.

Een wetsvoorstel wordt door de verantwoordelijke minister(s) of staatssecretaris(sen) voorgelegd. Wetsvoorstellen komen dus niet voor rekening van één minister, maar van het hele kabinet: "de regering spreekt met één mond". Als de ministerraad het niet eens kan worden over een wetsvoorstel, is dat een serieus probleem en kan dat leiden tot het aftreden van de minister. Dit komt zelden voor, omdat veel beleidsvoornemens tijdens de kabinetsformatie⁸ al in grote lijnen zijn besproken.

Als de Raad van State ernstige kritiek heeft op de voorstellen, vergadert de ministerraad over de consequenties hiervan.

In de ministerraad vindt ook besluitvorming over spoedadviezen aan de Raad van State plaats, en over ingrijpende wijzigingen of intrekking van voorstellen of ontwerpen waarover de ministerraad in een eerder stadium al heeft besloten. De ministerraad behandelt verder de bekrachtiging van initiatiefwetsvoorstellen⁹ die door de Tweede en Eerste Kamer¹⁰ zijn aangenomen.

Verder vergadert de ministerraad over beleid voor zover dat niet in wetgeving tot wetten of algemene maatregelen van bestuur¹¹ tot uitdrukking komt. Zo vindt in de ministerraad besluitvorming plaats over nota's aan het parlement en over adviesaanvragen aan externe adviesorganen die kunnen leiden tot belangrijke politieke en financiële consequenties.

Als ambtenaren lid zijn van externe adviesorganen of interdepartementale commissies, besluit de ministerraad over de publicatie van de rapporten van deze organen of commissies als er belangrijke politieke en financiële consequenties mee gemoeid zijn.

Daarnaast komt in de ministerraad aan de orde hoe bekendheid wordt gegeven aan belangrijke beleidsvoornemens, en wat er moet gebeuren als de beleidsvoornemens van de ene minister in strijd zijn met het beleid van een andere minister.

Over zaken die niet in artikel 4 van het Reglement van Orde voor de Ministerraad worden genoemd en die toch van belang zijn voor het algemeen regeringsbeleid, wordt door de betrokken ministers overlegd met de minister-president. Als zij niet tot overeenstemming komen, volgt een bespreking in de ministerraad.

Buitenlands beleid en Europese Unie

De ministerraad besluit verder over belangrijke onderwerpen in het buitenlands beleid, en over de vraag of Nederland in internationaal verband wel of niet moet instemmen met voorstellen die de Nederlandse rechtsorde beïnvloeden of blijvende verplichtingen met zich meebrengen. Ook het Nederlandse standpunt in vergaderingen van de ministerraad van de Europese Unie wordt in de Nederlandse ministerraad voorbereid. De ministerraad gaat ook over de instructies aan Nederlandse delegaties en vertegenwoordigers in het buitenland, en over de samenstelling van delegaties.

Instelling van externe adviesorganen en interdepartementale commissies

De ministerraad besluit over de instelling, taak en samenstelling van externe adviesorganen. Hetzelfde geldt voor interdepartementale commissies met een permanent karakter of waarvan de werkzaamheden belangrijke politieke en financiële consequenties kunnen hebben.

Benoemingen en ontslagen

In de ministerraad vindt besluitvorming plaats over voordrachten voor Koninklijke besluiten tot benoeming en ontslag van: ministers, staatssecretarissen, hooggeplaatste rechters, hooggeplaatste ambtenaren (waaronder burgemeesters van gemeenten met meer dan 50.000 inwoners en van provinciehoofdsteden), hooggeplaatste militairen en hooggeplaatste diplomaten.

De ministerraad telt thans zeven onderraden waarin enkele bewindslieden en topambtenaren de vergaderingen van de ministerraad voorbereiden. Het verschil tussen een onderraad en ministeriëel overleg is, dat een onderraad een meer blijvend karakter heeft. De minister-president is tevens voorzitter van alle onderraden. Naast ministers kunnen ook staatssecretarissen, ambtenaren en de president van De Nederlandsche Bank lid zijn van een onderraad.

De volgende onderraden zijn ingesteld:

Naast de onderraden zijn er enkele ministeriële overlegorganen. Deze zijn meestal tijdelijk, in principe voor de duur van de kabinetsperiode. Ministeriële commissies worden gevormd voor een bepaald thema of onderwerp. De minister-president is ook hier de voorzitter.

De volgende ministeriële overleggen zijn op dit moment ingesteld:

De ministerraad wordt ondersteund door de secretaris en de adjunct-secretaris. Zij stellen onder andere de besluitenlijsten en de notulen van de vergaderingen op. Ook de hoofddirecteur van de RVD is aanwezig bij de vergaderingen van de ministerraad.

Het secretariaat van de ministerraad wordt gevoerd door het kabinet van de minister-president. Bij dit kabinet, onderdeel van het ministerie van Algemene Zaken, zijn diverse raadadviseurs werkzaam, die ook het secretariaat voeren van de onderraden en commissies.

De ministerraad zoals wij die nu kennen, is in 1842 ontstaan. Voor die tijd vergaderden de ministers soms wel gezamenlijk, maar dat gebeurde onder voorzitterschap van de koning (Kabinetsraad) of van de vicepresident van de Raad van State⁷. In 1823 kwam er een eerste reglement voor de raad. De toenmalige ministerraad had een heel ander karakter dan tegenwoordig, want de ministers waren feitelijk dienaren (of adviseurs) van de koning. Bij dergelijke vergaderingen waren ook ministers van staat¹² (in die tijd te beschouwen als ministers zonder portefeuille) en sommige prinsen aanwezig.

In 1842, na de invoering van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid¹³ in 1840, kwam er een nieuw reglement van orde van de ministerraad. Voortaan konden de hoofden van departementen van algemeen bestuur (ministers) gezamenlijk onder (tijdelijk) voorzitterschap van één van de ministers vergaderen. Iedere drie maanden werd een andere voorzitter gekozen. Als secretaris trad de directeur van het Kabinet van de Koning op.

In het reglement werd vastgelegd dat de ministers gezamenlijk of bij meerderheid adviezen aan de koning konden uitbrengen over wetsvoorstellen, verordeningen en andere onderwerpen vastgelegd. Er werd wekelijks (aanvankelijk op woensdag) een ministerraad gehouden.

Na de Grondwetsherziening van 1848¹⁴ kwam er per augustus 1850 opnieuw een nieuw reglement van orde. Daarin werd de positie van de ministerraad ten opzichte van de koning verder versterkt. Alle zaken van belang moesten voortaan door de ministerraad worden besproken en de raad kon bindende besluiten nemen. Bij die besluitvorming gold voortaan ook het beginsel van de homogeniteit: een minister kan niet tegen een meerderheidsbesluit ingaan. Hij moet zich of bij het besluit neerleggen of aftreden.

Het principe van de wisselende voorzitter bleef gehandhaafd, maar in de praktijk werd daar soms vanaf geweken (bijvoorbeeld door Thorbecke¹⁵). Na 1880 was er alleen in naam nog een tijdelijk voorzitterschap. Er kwam nu ook een (tijdelijk) ondervoorzitter. Vanaf 1862 werd bovendien in plaats van de directeur van het Kabinet van de Koning één van de ministers secretaris van de ministerraad.

In 1922 werd het principe van het vaste voorzitterschap vastgelegd in het reglement. In 1945 werd de titel minister-president ingevoerd en kwam er in plaats van een minister een vaste ambtelijke secretaris.

Meer over

• 1. 

  Ministers zijn politiek verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein. Met uitzondering van ministers zonder portefeuille geven zij politieke leiding aan een departement. Daarbij kunnen zij terzijde worden gestaan door staatssecretarissen. Een minister, meestal lid van één van de partijen die in de Tweede Kamer het kabinet steunen, moet het vertrouwen van de Tweede Kamer hebben om de functie te kunnen vervullen.
   
• 2. 

  De minister-president, ook wel premier genoemd, is voorzitter van de ministerraad. In die functie coördineert de premier het regeringsbeleid. De minister-president is ook de minister van Algemene Zaken. De huidige minister-president is Dick Schoof.
   
• 3. 

  Een minister zonder portefeuille is verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein, maar heeft niet de politieke leiding over een ministerie. Ministers zonder portefeuille hebben, anders dan staatssecretarissen, zitting in de ministerraad en kunnen dus ook meestemmen over alle beslissingen. De benoeming van een minister speciaal voor een bepaald beleidsterrein is een teken dat men dit onderwerp belangrijk vindt.
  
   
• 4. 

  Een staatssecretaris ondersteunt een minister bij het politiek leiden van een ministerie. Staatssecretarissen komen vooral voor bij 'zware' ministeries. Daar krijgen zij een specifiek beleidsterrein onder hun hoede, maar de minister blijft medeverantwoordelijk. Net als de minister moet een staatssecretaris verantwoording afleggen aan het parlement.
   
• 5. 

  De werkwijze van de ministerraad is vastgelegd in een reglement van orde. In de ministerraad vergaderen en besluiten de ministers onder leiding van de minister-president over het algemene regeringsbeleid. Het reglement bepaalt dat er eenheid van kabinetsbeleid moet zijn.
   
• 6. 

  Het ministerie van Algemene Zaken (AZ) is verantwoordelijk voor de coördinatie van het algemeen regeringsbeleid, voor zover dit niet is opgedragen aan één van de andere ministeries. De minister-president, Dick Schoof, draagt de verantwoordelijkheid voor het ministerie van AZ en is ook minister van Algemene Zaken. In zijn taken wordt hij bijgestaan door het Kabinet Minister-President (KMP).
   
• 7. 

  De Raad van State is een van de Hoge Colleges van Staat en heeft als voornaamste taak de regering en het parlement te adviseren over wetgeving en bestuur. Daarnaast is deze instantie de hoogste algemene bestuursrechter.
   
• 8. 

  Na elke Tweede Kamerverkiezing, of soms na de val van een kabinet, begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.
   
• 9. 

  Tweede Kamerleden hebben het recht om zelf een voorstel voor een wet aan de Tweede Kamer aan te bieden: het recht van initiatief. Een dergelijk voorstel wordt op vrijwel dezelfde wijze door het parlement behandeld als wetsvoorstellen die door de regering worden ingediend.
   
• 10. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 11. 

  Een algemene maatregel van bestuur (AMvB) is een besluit van de regering waarin regels uit een wet verder worden uitgewerkt. Voordeel is dat niet alle details precies in de wet zelf geregeld hoeven te worden. Bovendien kan een AMvB veel makkelijker (en dus sneller) worden gewijzigd dan een wet.
   
• 12. 

  Minister van staat is een eretitel die op voordracht van het kabinet door de Koning wordt verleend*) aan personen die zich verdienstelijk hebben gemaakt op bestuurlijk gebied. Het gaat daarbij vaak om politici en bestuurders met een lange staat van dienst, zoals oud-premiers, oud-ministers, oud-Kamervoorzitters en oud-vicevoorzitters van de Raad van State. Een minister van staat wordt soms om advies gevraagd over politieke zaken. Bij een moeizame formatie of bij een staatsrechtelijke kwestie, kan bijvoorbeeld zijn ervaring van pas komen.
   
• 13. 

  De ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat ministers, gezamenlijk en afzonderlijk, verantwoording aan het parlement afleggen voor hun beleidsdaden. Zij alleen zijn (politiek) verantwoordelijk voor wetgeving en beleid. De Koning, die tevens deel uitmaakt van de regering, is dat niet. De staatssecretarissen zijn eveneens politiek aansprakelijk.
   
• 14. 

  De Grondwetsherziening van 1848 legde de basis voor ons huidige stelsel van parlementaire democratie. Niet langer was de Koning, maar waren de ministers verantwoordelijk voor het beleid. De Tweede Kamer kreeg veel meer invloed en werd bovendien rechtstreeks - weliswaar voorlopig nog door een beperkte groep kiezers - gekozen.
   
• 15. 

  Liberale staatsman. Hoogleraar in Gent en Leiden, die als voorzitter van de Grondwetscommissie in 1848 grondlegger was van onze parlementaire democratie. Kwam als Tweede Kamerlid al in 1844 met acht medeleden met een voorstel tot herziening van de Grondwet in democratische zin. Werd in 1848 door koning Willem II gevraagd een liberale Grondwet te ontwerpen. Hierdoor kwamen er rechtstreekse verkiezingen en ministeriële verantwoordelijkheid en werden parlementaire rechten uitgebreid. Leidde daarna drie keer een kabinet, waarbij hij onder meer de Kieswet, Gemeentewet en Provincie Wet tot stand bracht. Legde daarmee ook de basis voor de bestuurlijke organisatie met drie bestuurslagen. Zijn tweede kabinet zorgde voor instelling van de HBS en aanleg van de Nieuwe Waterweg. Had niet de sympathie van koning Willem III. Hoewel hij veel medestanders later van zich vervreemdde en soms weerstanden opriep, was hij ongetwijfeld de grootste staatsman van de negentiende eeuw.
   
• 16. 

  De regering is het centrale bestuur van ons land en bestaat uit de koning en de ministers. Omdat de koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn, wordt het kabinet, de ministers en de staatssecretarissen, in de praktijk ook vaak regering genoemd, bijvoorbeeld de regering-Balkenende. Staatsrechtelijk gezien is dat onjuist.
   
• 17. 

  Door de sinds 1848 bestaande (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid regeert de Koning alleen nog in naam, maar bepalen feitelijk de ministers gezamenlijk het regeringsbeleid. Om de eenheid (homogeniteit) tussen de ministers te bevorderen, vergaderen zij in de ministerraad en komen zij samen tot besluiten. Voor de besluitvorming in die raad is een (intern) Reglement van Orde opgesteld.