Titel VII: De financiën van de Unie - Hoofdinhoud

• 1. 

  Alle ontvangsten en uitgaven van de Unie moeten voor elk begrotingsjaar worden geraamd en opgenomen in de begroting, overeenkomstig de bepalingen van Deel III van de Grondwet.

• 2. 

  De ontvangsten en uitgaven van de begroting moeten in evenwicht zijn.

• 3. 

  De uitgaven opgevoerd op de begroting worden toegestaan voor de duur van het begrotingsjaar in overeenstemming met de in artikel [voorheen 279] bedoelde Europese wet.

• 4. 

  De uitvoering van uitgaven opgevoerd op de begroting vereist de voorafgaande vaststelling van een bindende rechtshandeling die een rechtsgrond geeft aan de actie van de Unie en aan de uitvoering van de uitgave in overeenstemming met de in artikel [voorheen 279] bedoelde Europese wet. Die handeling moet de vorm hebben van een Europese wet, een Europese kaderwet, een Europese verordening of een Europees besluit.

• 5. 

  Teneinde de begrotingsdiscipline te verzekeren, stelt de Unie geen handelingen vast die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de begroting, zonder de verzekering te geven dat die voorstellen of maatregelen gefinancierd kunnen worden binnen de grenzen van de eigen middelen van de Unie en van het in artikel I-54 bedoelde meerjarig financieel kader.

• 6. 

  De begroting van de Unie wordt uitgevoerd volgens het beginsel van goed financieel beheer. De lidstaten en de Unie werken samen om te verzekeren dat de op de begroting opgevoerde kredieten volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt.

• 7. 

  De Unie en de lidstaten bestrijden fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, in overeenstemming met de bepalingen van artikel [voorheen 280] van Deel III.

Commentaar bij lid 5: Het eindverslag van de Studiegroep begrotingsprocedure stelt dat het meerjarig financieel kader in dit lid moet worden genoemd als referentiekader voor de begrotingsdiscipline, tezamen met het maximum van de eigen middelen. In meerdere wijzigingsvoorstellen (De Vries, Borrell e.a., Duhamel e.a., Hain en Hjelm-Wallén) wordt dezelfde wens tot uitdrukking gebracht.

• 1. 

  De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen.

• 2. 

  De begroting van de Unie wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen gefinancierd.

• 3. 

  In een Europese wet van de Raad worden de grenzen van de middelen van de Unie bepaald en kunnen nieuwe categorieën van middelen worden vastgesteld dan wel bestaande categorieën worden ingetrokken. Deze wet treedt pas in werking na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen na raadpleging van het Europees Parlement.

• 4. 

  In een Europese wet van de Raad worden de nadere voorschriften betreffende de middelen van de Unie vastgesteld. De Raad besluit na goedkeuring van het Parlement.

Lid 1

Het eindverslag van de Studiegroep eigen middelen stelt dat het beginsel van toereikendheid van de middelen, thans vastgelegd in artikel 6, lid 4, VEU, moet worden gehandhaafd in de titel over financiën van Deel I van de Grondwet. Meerdere wijzigingsvoorstellen (Brok e.a., Wittbrodt e.a., Palacio, Lopes en Lobo Antunes en Einem en Berger) delen deze opvatting.

De Studiegroep eigen middelen heeft een vraagteken geplaatst bij de benaming "eigen middelen". Volgens sommige leden kan ze verwarring wekken. Ongeacht de gekozen benaming is de Studiegroep van mening dat het concept "eigen middelen" in de zin van middelen die van rechtswege aan de Unie toekomen, moet worden behouden.

Leden 2 en 3

De meeste van de wijzigingsvoorstellen over de middelen hebben betrekking op de besluitvormingsprocedure. Die voorstellen geven zeer uiteenlopende standpunten weer. Terwijl sommigen (met name sommige regeringsvertegenwoordigers) zijn voor handhaving van de procedure die thans in het EG-Verdrag is vastgelegd (in het bijzonder eenparigheid van stemmen en nationale bekrachtiging), zijn anderen ervoor dat het Parlement een inbreng krijgt via de wetgevingsprocedure of via instemming, en dat de Raad besluit met gekwalificeerde of "versterkte" meerderheid van stemmen.

De Studiegroep eigen middelen heeft een splitsing van de rechtsgrondslag voorgesteld. Dat voorstel werd niet door een consensus gedragen, maar wel door de meerderheid binnen de Studiegroep gesteund. Het lijkt een oplossing te kunnen worden (deze splitsing wordt ook geopperd in een wijzigingsvoorstel van de Villepin).

Ten aanzien van de nadere voorschriften betreffende de middelen (lid 3) waren de meeste leden van de Studiegroep voor stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad. Zowel de Studiegroep eigen middelen als de Studiegroep begrotingsprocedure was van mening dat de gekwalificeerde meerderheid voor de vaststelling van de nadere voorschriften betreffende de middelen en voor de vaststelling van het meerjarig financieel kader zou moeten worden "versterkt" indien de Grondwet horizontaal in een dergelijke meerderheid zou voorzien. Indien zo'n versterkte gekwalificeerde meerderheid er niet komt, stellen de beide Studiegroepen voor dat de Raad besluit met een gewone gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

Met betrekking tot de eigen middelen zij vermeld dat een groot aantal wijzigingsvoorstellen (Michel e.a., Villepin, Lequiller, Brok e.a., Duhamel e.a., Borrell e.a., Farnleitner en Duff e.a.) erin bestaat de mogelijkheid om Europese belastingen in te stellen, open te laten. De Studiegroep heeft geconcludeerd dat er reeds op grond van de huidige rechtsgrondslag nieuwe middelen, waaronder middelen van fiscale aard, gecreëerd kunnen worden. Ze zouden derhalve niet expliciet genoemd hoeven te worden. De aard van de middelen en de nadere voorschriften daarvoor zijn namelijk vraagstukken die onder het afgeleid recht vallen en die het voorwerp zullen vormen van de wetten die uit hoofde van deze rechtsgrondslag worden vastgesteld.

• 1. 

  Het meerjarig financieel kader beoogt een geordende ontwikkeling van de uitgaven van de Unie te waarborgen binnen de grenzen van de eigen middelen. Het kader stelt overeenkomstig de bepalingen van artikel [] van Deel III de jaarlijkse maximumbedragen aan kredieten voor vastleggingen per uitgavencategorie vast.

• 2. 

  Het meerjarig financieel kader wordt vastgesteld in een Europese wet van de Raad. De Raad besluit na goedkeuring van het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van stemmen van zijn leden.

• 3. 

  De jaarlijkse begroting van de Unie neemt het meerjarig financieel kader in acht.

Lid 1

De Studiegroep begrotingsprocedure en verscheidene wijzigingsvoorstellen (De Vries en De Bruijn, Villepin, Lopes en Lobo Antunes en Duff e.a.) stellen voor, in Deel I van de Grondwet een specifiek artikel aan de financiële vooruitzichten te wijden.

Volgens de Studiegroep geeft de term "financiële vooruitzichten" niet duidelijk de inhoud van de handeling weer en zij heeft daarom voorgesteld, te spreken van "meerjarig financieel kader".

Naar het oordeel van de Studiegroep moet het artikel over het financieel kader voorafgaan aan het artikel over de jaarlijkse begrotingsprocedure en moet het artikel de volgende elementen bevatten:

• - 

  het moet specificeren dat het meerjarig financieel kader een bindend kader voor de jaarlijkse begroting vormt, zodat de uitgaven van de Unie een geordende ontwikkeling volgen;
• - 

  het moet het beginsel vastleggen dat het financieel kader binnen de grenzen van de eigen middelen van de Unie de bindende bedragen van de jaarlijkse maxima aan kredieten voor vastleggingen per rubriek vaststelt.

Deze visie wordt door verscheidene wijzigingsvoorstellen gesteund (Duff e.a. [dit amendement maakt geen melding van de rubrieken], De Vries, Lopes en Lobo Antunes, Duhamel e.a. en Michel e.a.). Eén wijzigingsvoorstel beklemtoont de inachtneming van het plafond van de eigen middelen (Hjelm-Wallén).

De Studiegroep eigen middelen vindt van haar kant dat in Deel I van de Grondwet de kwestie van de "hiërarchie tussen het stelsel van middelen van de Unie, en met name het maximumbedrag van die middelen, en het meerjarig financieel kader" moet worden geregeld.

Lid 2

Volgens de Studiegroep begrotingsprocedure moet het artikel in Deel I van de Grondwet dat over het financieel kader handelt, ook de rechtsgrondslag voor de vaststelling van het financieel kader vermelden.

Net als in het geval van de eigen middelen, gaan de meeste wijzigingsvoorstellen inzake het financieel kader over de vaststellingsprocedure en lopen zij sterk uiteen. Het Praesidium heeft de aanwijzingen van het eindverslag van de Studiegroep gevolgd.

Zowel de Studiegroep eigen middelen als de Studiegroep begrotingsprocedure zijn van mening dat de gekwalificeerde meerderheid van stemmen voor de vaststelling van de bijzonderheden van de middelen en voor de vaststelling van het meerjarig financieel kader "versterkt" zou moeten worden, indien in de Grondwet horizontaal in een dergelijke meerderheid wordt voorzien. Bij gebreke van een dergelijke versterkte gekwalificeerde meerderheid, stellen beide Studiegroepen voor, dat de Raad met gewone gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit.

Het Parlement moet zijn goedkeuring verlenen. Gememoreerd zij dat aangezien de stemregel in de Raad besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid is, het Parlement meer onderhandelingsmogelijkheden krijgt dan in de huidige procedure van het interinstitutioneel akkoord, omdat de Raad de goedkeuring van het Parlement nodig heeft. De Studiegroep begrotingsprocedure heeft het onderhandelingsaspect tussen de instellingen willen bewaren. Dat aspect is terug te vinden in lid 5 van artikel 1 van de begrotingsbepalingen in Deel III.

Het gaat om een wet die wordt vastgesteld op voorstel van de Commissie. Volgens de Studiegroep begrotingsprocedure moet het wetgevingsinitiatief bij de Commissie berusten, zonder dat dit evenwel van invloed is op de stemregels in de Raad. Er moet voorzien worden in een uitzondering op de consequenties van het initiatief van de Commissie voor wat betreft de stemming in de Raad zoals die thans in artikel [voorheen 250 VEG] zijn vastgelegd.

In één wijzigingsvoorstel (Lopes en Lobo Antunes) wordt in overweging gegeven, het laatste jaar van het voorafgaande kader te verlengen indien de procedure tot vaststelling van het nieuwe kader mislukt. Dit idee is opgenomen in ontwerp-artikel 1 van Deel III.

Lid 3

Naar het oordeel van de Studiegroep begrotingsprocedure moet het artikel over het financieel kader in Deel I van de Grondwet voorafgaan aan het artikel over de jaarlijkse begrotingsprocedure en moet in dit artikel worden gespecificeerd dat het meerjarig financieel kader een bindend kader voor de jaarlijkse begroting vormt. Deze visie wordt door verscheidene wijzigingsvoorstellen gesteund.

De Studiegroep eigen middelen vindt van haar kant dat in Deel I van de Grondwet de kwestie van de "hiërarchie tussen het stelsel van middelen van de Unie, en met name het maximumbedrag van die middelen, en het meerjarig financieel kader" moet worden geregeld. De jaarlijkse begroting, waarin de effectieve terbeschikkingstelling van de middelen wordt bepaald, moet op haar beurt het financieel kader in acht nemen.

Op voorstel van de Commissie stellen het Europees Parlement en de Raad overeenkomstig de in artikel [voorheen 272] bepaalde regels de Europese wet houdende de jaarlijkse begroting van de Unie vast.

Met betrekking tot de jaarlijkse begrotingsprocedure zijn tegenstrijdige wijzigingsvoorstellen ingediend, vooral waar het gaat om de oplossing voor het geval dat het Parlement en de Raad er niet in slagen om tot overeenstemming te komen.

De Studiegroep heeft een procedureschema voorgesteld waarvan de belangrijkste elementen in het onderhavige ontwerp-artikel zijn opgenomen, terwijl de bijzonderheden te vinden zijn in ontwerp-artikel 3 van de begrotingsbepalingen van Deel III .

Het zou gaan om een wet die wordt vastgesteld krachtens een ad hoc-procedure. Het Praesidium heeft het woord iogezamenlijkl? geschrapt om de aard van de procedure nader te preciseren. De wet zou worden vastgesteld op voorstel van de Commissie. Volgens de Studiegroep begrotingsprocedure moet het wetgevingsinitiatief bij de Commissie berusten, zonder dat dit evenwel van invloed is op de stemregels bij de Raad. Er moet voorzien worden in een uitzondering op de consequenties van het initiatief van de Commissie voor wat betreft de stemming in de Raad zoals die thans in artikel [voorheen 250 VEG] zijn vastgelegd.

De Studiegroep stelt voor, het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven op te heffen. Deze stap zou wel ondergeschikt moeten zijn aan de vastlegging van het beginsel dat de begrotingsautoriteit en de Commissie erop toezien dat de Unie over de nodige financiële middelen beschikt om aan haar wettelijke verplichtingen jegens derden te voldoen. In een aantal wijzigingsvoorstellen (Villepin, Schluter, Lopes en Lobo Antunes en Roche) wordt voorgesteld dit beginsel in de Grondwet vast te leggen. Momenteel is het beginsel inderdaad opgenomen in ontwerp-artikel [] van de begrotingsbepalingen van Deel III.