Collegegeldverlaging - Hoofdinhoud
Over de zwakke argumentatie van de regering
Voorzitter, allereerst ook van mijn kant een welkom voor deze minister die hier haar eerste echt eigen wetsvoorstel verdedigt. Mijn fractie wenst haar een toekomst met veel groeipotentieel toe.
Want, voorzitter, als we de studenten van de toekomst het beste wensen, dan doen we vandaag en morgen in deze Kamer twee dingen. In de eerste plaats stemmen we in met het wetsvoorstel dat een halvering van het collegegeld mogelijk maakt. En in de tweede plaats leggen we de Memorie van Toelichting en de beantwoording van alle vragen over het Wetsvoorstel zo snel mogelijk onder in een la. Je wilt het toch niet op je geweten hebben dat je probeert studenten een beetje zindelijk en logisch redeneren bij te brengen en dat ze dan in de officiële stukken van de minister van Onderwijs zulke inconsistente teksten tegenkomen.
Mijn fractie begrijpt best dat de minister was opgezadeld met een compromis uit het regeerakkoord. Het studievoorschotstelsel had wat aanpassing nodig vanwege een nieuwe politieke coalitie. Dat is niet erg. Want hoewel het studievoorschot over het algemeen goed functioneert, geen structurele uitval veroorzaakt, en een buitengewoon sociale terugbetalingsregeling kent, was er op onderdelen wel degelijk verbetering mogelijk en nodig, zoals het verlengen en verhogen van de aanvullende beurs om met name de route MBO-HBO-WO te versterken en om lage en middeninkomensgroepen te stimuleren. Ieder voorstel in die richting zouden we veel liever hebben gesteund dan wat er nu ligt. Maar als we moeten kiezen tussen dit voorstel en niks, dan zullen we niet tegenstemmen om een heel andere en veel eenvoudiger reden: we hebben heel wat jaren achter de rug waarin om budgettaire redenen het collegegeld steevast verhoogd werd, vaak ver boven de inflatie. Nu er wat budgettaire ruimte is, is het mooi om het ook een keer te verlagen. Zo simpel had het kunnen zijn, en dan hadden we de bonusregeling voor lerarenopleidingen ook nog wel geaccepteerd.
Het probleem zit dus zozeer niet in het voorstel, al kon het zoveel beter. Het probleem zit in de volstrekt ontoereikende argumentatie waardoor dit wetsvoorstel eigenlijk niet voldoet aan de vereisten van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet. In formele zin is er inderdaad sprake van een toelichting op de doelstelling, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het voorstel. In materiële zin echter schiet die toelichting op alle vlakken te kort. De vragen daarover worden omzeild of vertroebeld in een inconsistent betoog waar we in dit debat wel de vinger bij moeten leggen. Onze afweging mag niet alleen gebaseerd zijn op de politieke opportuniteit van een wetsvoorstel, maar moet ook serieus de kwaliteit van de verantwoording wegen. Ik wil dan ook in dit debat het feilen van de argumentatie blootleggen en de minister vragen om te erkennen dat er andere en betere argumenten zijn.
De kern van de argumentatie in de Memorie van Toelichting en in de Memorie van Antwoord is dat deze maatregel bedoeld is om de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te vergroten. Dat klinkt rationeel en realistisch, maar gelukkig hebben we net de meest recente monitor beleidsmaatregelen ontvangen. Die bevestigt het beeld dat we al hadden uit eerder onderzoek: de directe doorstroom vanuit havo en vwo naar het hoger onderwijs is weer op normaal niveau. Het percentage mbo-studenten dat doorstroomt, is echter afgenomen. Studenten uit gezinnen met lagere inkomens of met een lager opleidingsniveau van de ouders stromen minder goed door en dat wreekt zich vooral bij de mbo’ers. Het aantal eerstegeneratiestudenten neemt af, deels vanwege een beperktere doorstroom van deze mbo’ers. Er zijn dus inderdaad toegankelijkheidsproblemen in het hoger onderwijs. Die zijn zelfs heel precies aan te wijzen en ze verdienen grondige aandacht omdat het juist om groepen gaat die een steuntje in de rug verdienen bij hun ontwikkeling en emancipatie. Maar de minister wil geen specifieke groepen dienen, ze wil de toegankelijkheid voor alle studenten verbeteren, ook voor die groepen waar geen enkel probleem bestaat. Het is alsof je besluit het aantal rijstroken op alle wegen te verdubbelen omdat er op sommige wegen een file staat - om maar eens een metafoor voor mijn VVD-collega’s te gebruiken. Mijn vraag is dan ook wat de minister wel gaat doen om deze specifieke problemen op te lossen en de toegankelijkheid voor deze welomschreven groepen te herstellen.
Om toch de schijn van redelijkheid op te houden, komt de minister met een nieuw begrip: kwalitatieve toegankelijkheid, wat wil zeggen dat studenten kiezen op inhoudelijke gronden en zich niet door financiële drempels laten afschrikken. Ik kijk opnieuw naar de monitor beleidsmaatregelen en lees dat de ruime meerderheid van de studenten kiest op grond van een inhoudelijke interesse en soms ook op grond van baankansen. Driekwart van de studenten heeft weloverwogen gekozen. Opnieuw geen generiek probleem dat moet worden opgelost. Wel geldt hier dat studenten met een niet-westerse migratieachtergrond vaker via de kwetsbare mbo-route komen en vaker extrinsieke motieven hebben. Daar zou je dus wel specifiek iets aan moeten doen, maar de argumentatie voor de voorgestelde generieke regeling is flinterdun.
Dat hele idee van kwalitatieve toegankelijkheid zodat mensen niet op financiële gronden kiezen voor een opleiding of het afzien daarvan, wordt onmiddellijk losgelaten voor de lerarenopleiding. Daar moeten mensen naar toe verleid worden door een extra jaar collegegeldverlaging. Kennelijk vindt de minister het prima als de lerarenopleiding gevuld wordt met mensen die er niet op inhoudelijke gronden voor kiezen maar omdat het een goedkope opleiding is. Dat is niet alleen inconsistent, het is een perverse prikkel terwijl het onderwijs zoveel beter verdient. En als we nog maar eens naar de feiten kijken: de instroom op de pabo’s trekt juist weer aan, dus kennelijk is deze maatregel niet zo hard nodig. De instroom in de educatieve masters daalt wel, dus wellicht dat het voor die groep iets specifieks betekent, maar dat is ook het enige en heeft bovendien pas effect voor studenten in 2021. Erg urgent is deze maatregel kennelijk niet.
En dan is er nog het voorstel voor het verhogen van de rente op de leenschuld dat theoretisch en macrobudgettair los staat van het verlagen van het collegegeld. Voor de concrete student hebben de twee maatregelen samen echter wel effect en dat effect is denivellerend. Studenten die het meest moeten lenen, zijn het duurst uit, en dat zijn precies de studenten die toch al minder goed doorstromen. Hiervoor wordt informeel nog wel als argument gebruikt dat er teveel wordt geleend. Ook dat valt mee volgens de monitor: “Er is geen indicatie dat studenten onder het stelsel van het studievoorschot vaker het maximale bedrag lenen.” De gemiddelde leenbedragen zijn wel wat omhoog gegaan, maar dat geldt evenzeer voor studenten die niet onder het studievoorschot vallen. En ook hier blijkt de maatregel de drempel vooral te vergroten voor de kwetsbare groepen. Eerstegeneratiestudenten hebben meer leenaversie dan anderen en zullen dus minder snel gebruik maken van de mogelijkheden van het studievoorschot. Dat speelt bij mbo’ers een extra rol in de doorstroomproblemen en opnieuw en is het effect het grootste bij de lagere inkomensgroepen.
De comptabiliteitswet vereist dat de toelichting van de wet aandacht besteedt aan de doelstelling, de doeltreffendheid en de doelmatigheid. De doelstelling is vergroten van de toegankelijkheid en het stimuleren van de instroom in de lerarenopleidingen. Op papier is daar niets mis mee, maar deze doelstellingen zijn nauwelijks gerelateerd aan concrete problemen. En waar ze dat wel zijn, proberen ze een heel specifiek probleem op te lossen met een generieke maatregel, wat niet alleen duur is maar ook schuurt met de gedachte van het studievoorschot, waar de aanvullende beurs precies bedoeld was om specifieke groepen te ondersteunen. Nu verwijst de Memorie van Antwoord naar de Schrijfwijzer bij de Comptabiliteitswet om te beoordelen hoe de toelichting op de doelstelling eruit moet zien. Heel behulpzaam, want daar staat letterlijk: “In de toelichting wordt uitgelegd waarom het beleidsvoorstel de goede en logische manier is om een maatschappelijk probleem op te lossen.” En: “Probeer de doelstellingen zo concreet en meetbaar mogelijk te formuleren.” Ik vraag de minister nog een keer of de gegeven toelichting op de doelstelling volgens haar aan dit vereiste voldoet. Wat is het maatschappelijk probleem en waarom is dit de logische manier om het op te lossen?
Wordt die doelstelling dan op zijn minst behaald - het tweede vereiste? Dat valt niet te zeggen, want er zijn geen concrete verwachtingen of ijkpunten. Eigenlijk zegt de minister met zoveel woorden: ik verwacht geen concrete meetbare effecten. Dat lijkt mij een terechte verwachting, want zelfs haar geliefde kwalitatieve toegankelijkheid, dat wil zeggen de motivatie om wel of niet te gaan studeren, blijkt goed op orde en - afgezien van mbo-studenten met een functiebeperking - nauwelijks met een financiële prikkel te beïnvloeden. Mogelijk is er wat effect op de lerarenmaster, maar ook dat is zeer de vraag en dan pas na 2021 en dus na de evaluatie, en de regering zelf verwacht niet dat ze zal kunnen aantonen wat het effect zal zijn van deze specifieke maatregel.
Rest dus de vraag of het doelmatig is. Volgens de Schrijfwijzer bij de Comptabiliteitswet betekent dat: “Het voorstel leidt tot maximale prestaties, gegeven het beschikbare budget.” Ik stel mij voor dat als de minister zich op een rustig moment zou afvragen hoe je 170 miljoen Euro het meest nuttig kunt besteden, dit niet boven aan haar lijstje zou komen te staan. Je kunt ook andere dingen doen met je geld dan niet-bestaande problemen oplossen.
Ik voeg nog toe dat de Comptabiliteitswet ook voorschrijft dat moet worden toegelicht waarom precies deze beleidsinstrumenten worden ingezet. Ik citeer nog een keer: “Licht toe welk(e) beleidsinstrument(en) gekozen worden om de doelstellingen te realiseren. Geef ook aan welke varianten zijn overwogen. Motiveer waarom deze instrumenten zijn gekozen. Ga hierbij verder dan bijvoorbeeld het noemen van het regeerakkoord.” Ik vraag de minister daarom in het licht van de Schrijfwijzer om duidelijk te maken waarom niet is gekozen voor alternatieven die goedkoper zijn en die wel specifieke problemen oplossen.
Voorzitter, in alle eerlijkheid: de argumentatie voor dit wetsvoorstel deugt niet en daarmee voldoet het eigenlijk niet aan de eisen van de comptabiliteitswet. Hoe preciezer we hier met elkaar naar kijken, des te klemmender wordt de vraag of we dit als Eerste Kamer niet zouden moeten verwerpen. Daarom vraag ik de minister hier expliciet of zij erkent dat dit een wat ongelukkig onderbouwd formatiecompromis is.
Want ondanks dat alles - ik had mijn kaarten immers al op tafel gelegd - zal mijn fractie niet tegenstemmen. De reden daarvoor is allereerst dat we studenten deze verlaging gunnen na vele jaren van verhoging van het collegegeld. We hadden graag andere en betere vormen gezien, maar - en dat is de tweede reden - dit is in elk geval een gedeeltelijke compensatie voor het verhogen van de rente op de leenschuld. Die twee elementen maken dat we inhoudelijk het effect van deze wet wel steunen. En formeel heeft dit wetsvoorstel al die onhandige argumentatie ook helemaal niet nodig, want eigenlijk regelt deze wet alleen de technische mogelijkheid om met een verlaagd collegegeld te werken. Dat steunen wij. De praktische uitwerking komt in AMvB’s aan de orde en we hopen dat we daar dan een betere en meer evidence-based onderbouwing bij krijgen. Misschien niet bij de allereerste, maar dan toch zeker bij de AMvB’s die daar nog op gaan volgen. Daartoe nodigen we de regering in elk geval uit.