Demissionair

4 augustus 2017, column J.Th.J. van den Berg

Zodra de kabinetsformatie langer gaat duren, komt de vraag telkens op wat nu eigenlijk de status van het demissionaire kabinet is. Bij het kabinet groeit immers de behoefte om toch maar eens wat zaken door te drukken. Daarbij hoeft geen sprake te zijn van boos opzet, maar groeit eenvoudig de urgentie van sommige vraagstukken en dus de noodzaak te handelen. Daarbij voegt zich sinds jaar en dag de Europese besluitvorming, enerzijds omdat Nederland daaraan wordt geacht actief deel te nemen, anderzijds omdat de instellingen van de EU richtlijnen (wetgeving) hebben geproduceerd die binnen twee jaar door de lidstaten moeten worden uitgewerkt ¹⁾.

Door de jaren heen wordt ook de productie van wetsvoorstellen in het algemeen tijdens demissionaire perioden steeds sterker gekenmerkt door continuïteit. Het is wel eens anders geweest, maar intussen betwist eigenlijk niemand het kabinet meer het recht om wetsvoorstellen te blijven indienen, ook na de verkiezingen en ongeacht of de zittende coalitie nog een meerderheid heeft of niet. Dat zegt veel over de politieke betekenis van wetgeving. Daar is veel bij wat uitkomst is van lang voorbereide beleidsdebatten en wat dus van zijn politieke hitte is ontdaan.

Sinds 1935 wordt de formule gehanteerd dat bij een ontslagaanvrage van het kabinet de Koning de ontslagaanvraag in beraad houdt en de ministers verzoekt ‘al datgene te (...) verrichten wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten’. Dat is sterker geformuleerd dan wat voordien werd gezegd en waarbij de Koning sprak over ‘behandeling en afdoening van lopende zaken’.

Die sterkere formulering van 1935 had zonder twijfel te maken met het zelfbewustzijn van het ‘koppel’ Wilhelmina-Colijn en het brede verlangen, in Nederland en daarbuiten, naar een sterke regering. Intussen heeft de formule deze ietwat autoritaire geur verloren, maar getuigt zij van oog voor wat een regering hoe dan ook heeft te doen, ongeacht haar formele status.

Nog in 1962 schreef P.J. Oud ²⁾, staatsrechtgeleerde en oud-leider van de VVD, dat een minister in een demissionaire periode niet te bedreigen viel en hij ook geen portefeuillekwestie meer kon stellen. Dat zou ministers en het kabinet dus uiterst terughoudend moeten maken met het nemen van politieke besluiten. De Kamer stond immers machteloos. Collega Van den Braak heeft aan die ‘Oud-doctrine’ in zijn column enige jaren geleden met enige instemming aandacht besteed ³⁾.

Al in 1948 had Oud zich verweerd tegen het verzoek van het toenmalige demissionaire kabinet-Beel¹ aan de Kamer om alvast te beginnen met de tweede lezing van de grondwetsherziening – met Indonesië als hoofdthema – terwijl er nog geen nieuw kabinet was. Oud vond dat er alleen mocht worden gesproken, ook tijdens de schriftelijke voorbereiding, met een volwaardig kabinet; Beel en de Kamermeerderheid vonden dat de grondwetsherziening hoogst urgent was in verband met de toekomst van Indonesië. Oud had over de kwestie sterke gevoelens, niet het minst omdat hij de belangrijkste vertegenwoordiger van de parlementaire oppositie was en dus terecht alert op de rechten van de minderheid in de Tweede Kamer.

Niettemin zou later het werk aan tweede lezing van grondwetswijzigingen tamelijk onbekommerd worden begonnen tijdens de demissionaire periode van het zittende kabinet, zoals om te beginnen in 1963. De Eerste Kamer werkt al sinds jaar en dag gewoon door tijdens demissionaire periodes.

Ouds doctrine is dus achterhaald, althans voor wat de vraag inhoudt wat ‘noodzakelijk’ is om te doen. Maar, er is ook iets anders veranderd. Oud dacht nog dat ministers na de ontslagaanvraag van het kabinet niet meer konden dreigen met vertrek en dat de Kamer hen niet meer kon ontslaan. Drees was het daar in de jaren vijftig al niet mee eens. Belangrijker is dat intussen is gebleken dat ministers wel degelijk daadwerkelijk kunnen vertrekken. Eerste voorbeelden daarvan vormden in 1994 de ministers Hirsch Ballin² en Van Thijn³; in 2006 mocht mevrouw Verdonk⁴ blijven maar ten koste van haar kernportefeuille vreemdelingenzaken. Alleen een kabinet als geheel wegsturen kan alleen theoretisch.

Gebleven is wel een zekere plicht tot terughoudendheid. Het is de Tweede Kamer die daarvan de grenzen bepaalt en die, nog geheel in de zin van Oud, ernstig rekening houdt met de plaats van de oppositie, die misschien wel niet lang meer oppositie zal zijn. Daarover meer in de volgende column.

Dit is de eerste column in een serie van twee over het demissionaire kabinet en zijn beleidsruimte.

1)

Eerder heb ik daar al eens op geattendeerd: J.Th.J. van den Berg, Demissionair of niet?⁵, column Parlement en Politiek, 5 juli 2006.
2)

P.J. Oud, Het constitutionele recht van het Koninkrijk der Nederlanden, 1962, 327 – 333. Zie ook: L. Prakke, De positie van een demissionair kabinet in Nederland, Zwolle 1977; Miel Jacobs, Politiek in Schimmenland. De verhouding tussen Tweede Kamer en demissionair kabinet 1945 – 2002, Den Haag 2008.
3)

Bert van den Braak, Controversieel of niet: that’s the question⁶, column Parlement en Politiek, 25 mei 2012.

1.
Het eerste kabinet-Beel I werd gevormd na de verkiezingen van 1946, de eerste verkiezingen na de oorlog. Het bestond uit ministers van KVP en PvdA, alsmede drie partijloze bewindslieden en was de opvolger van het kabinet-Schermerhorn/Drees. Minister-president Beel was afkomstig uit de KVP. Het kabinet-Beel was het eerste van de rooms-rode kabinetten. Tot 1958 zouden KVP en PvdA blijven samenwerken als regeringspartijen.
2.
Christendemocratische rechtsgeleerde en politicus die twee perioden minister van Justitie was. Zoon van een Joodse, Duitse vluchteling. Stapte in 1989 over van de Tilburgse universiteit naar het kabinet-Lubbers III en had aanvankelijk het imago van een studeerkamergeleerde en zedenmeester. Trad kort voor de verkiezingen van 1994 af vanwege de IRT-affaire en werd nadien Tweede en Eerste Kamerlid. Werd in 2000 staatsraad, maar keerde in 2006 terug als minister van Justitie en bleef dat opnieuw vier jaar. Was in 2010 tevens minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bekwaam wetgever die als vurig verdediger van de rechtsstaat gezag had. Workaholic en voor alles jurist.
3.
Amsterdamse, gepassioneerde sociaaldemocraat, die als Joodse jongen de bezetting overleefde en daarna een onvermoeibaar mensenrechtenstrijder werd. Vanuit de WBS, het wetenschappelijk bureau van de PvdA, spoedig raadslid in Amsterdam en vooraanstaand Tweede Kamerlid, dat zich met binnenlandse zaken en verkeer bezighield. Ten tijde van het kabinet-Den Uyl fractievoorzitter en in 1977 onderhandelaar bij de mislukte formatie. Werd daarna (opnieuw) woordvoerder staatkundige vernieuwing en in 1981 minister van Binnenlandse Zaken in het kabinet-Van Agt II. Vanaf 1983 tien jaar een populaire burgemeester van Amsterdam die veel betrokkenheid toonde met de stad in alle facetten. Keerde in 1994 terug als minister, maar de IRT-affaire dwong hem tot voortijdig aftreden. Speelde als senator in 2005 een cruciale rol bij het 'afschieten' van het voorstel voor de gekozen burgemeester. Goed bestuurder en debater; cultuur- en sportliefhebber.
4.
Spraakmakende politica in het post-Fortuyn-tijdperk. Kreeg na haar studie in Nijmegen leidinggevende functies bij onder meer het gevangeniswezen en werd in 2003 als 'buitenstaander' minister voor Vreemdelingenbeleid en Integratie in het tweede kabinet-Balkenende. Was daarna het boegbeeld van het strengere asielbeleid en greep haar toenemende populariteit aan om zich te mengen in de leiderschapsstrijd bij de VVD. Zij werd echter verslagen door Rutte, maar kreeg bij de Kamerverkiezingen in 2006 als nummer twee wel meer stemmen. Claimde toen een leidende rol in de VVD en werd later uit de fractie gezet. De door haar in 2008 opgerichte beweging 'Trots op Nederland' bleek uiteindelijk geen succes. Sinds 2022 is zij raadslid voor Hart voor Den Haag.
5.
Wat is eigenlijk het verschil tussen een demissionair kabinet en een normaal functionerend kabinet, dat sinds kort, ook officieel, missionair wordt genoemd? Het belangrijkste verschil is dat een demissionair kabinet - een gezelschap dus in staat van ontslag - wettelijk gehouden is binnen 83 dagen na zijn ontslagaanvrage de Tweede Kamer te ontbinden.
6.
"Wij gaan discussiëren met een minister [minister Beel van Binnenlandse Zaken], die demissionair is. Men dient zich nu af te vragen, wat de betekenis van een dergelijke discussie is. Als er over deze zaak wordt gediscussieerd, zal er wellicht de een of andere conclusie worden getrokken. De mogelijkheid bestaat, dat er vanuit de Kamer een conclusie of een motie zal komen, en dan behandelen wij die conclusie of die motie met een demissionaire minister. Welke betekenis kan dit hebben?"