Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, van het aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 196) - Hoofdinhoud

TOELICHTING

• 1. 

  ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Op 24 september 2014 heeft de VN-Veiligheidsraad Resolutie 2178(2014) over buitenlandse terroristische strijders aangenomen uit hoofde van hoofdstuk VII van het VN-Handvest ((UNSCR 2178(2014)).

In oktober 2014 verzocht de Raad de Commissie om te onderzoeken hoe eventuele tekortkomingen van het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding (Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding als gewijzigd bij Kaderbesluit 2008/919/JBZ van de Raad van 28 november 2008, hierna "kaderbesluit terrorismebestrijding" genoemd) zouden kunnen worden verholpen in het licht van met name UNSCR 2178(2014)¹. In de gezamenlijke verklaring na de JBZ-Raad in Riga pleitten de ministers ervoor eventuele wetgevingsmaatregelen te overwegen om in het licht van UNSCR 2178(2014) een gemeenschappelijke interpretatie van terroristische misdrijven vast te stellen². In zijn resolutie van 11 februari 2015 benadrukte het Europees Parlement onder meer dat de strafbaarstelling van misdaden die verband houden met buitenlandse strijders moet worden geharmoniseerd en dat mazen in de strafrechtelijke vervolging moeten worden voorkomen door het kaderbesluit terrorismebestrijding te actualiseren³.

Op 21 januari 2015 richtte het Comité van Ministers van de Raad van Europa het Comité Buitenlandse strijders en aanverwante zaken (Committee on Foreign Terrorist Fighters and Related Issues, COD-CTE) op. Onder het gezag van het Comité van deskundigen op het gebied van terrorisme (Committee of Experts on Terrorism, Codexter) werd het COD-CTE belast met de voorbereiding van een aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 196).

Na drie gespreksrondes binnen het COD-CTE (23-26 februari 2015, 9-12 maart 2015 en 23-26 maart 2015) heeft Codexter het aanvullend protocol besproken en ten slotte op 10 april 2015 op zijn 28e plenaire vergadering goedgekeurd.

De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa heeft advies uitgebracht over het aanvullend protocol op zijn zitting van 20-24 april. Het aanvullend protocol is onderzocht en op 12 mei 2015 voorlopig goedgekeurd door het Comité van Ministers, met het oog op de definitieve vaststelling op 19 mei 2015. Het protocol wordt op een later tijdstip voor ondertekening opengesteld.

• 2. 

  JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

2.1 Doel en inhoud van het aanvullend protocol

Het aanvullend protocol heeft ten doel de snelle, gecoördineerde en doeltreffende tenuitvoerlegging van bepaalde aspecten van UNSCR 2178 mogelijk te maken (vooral de aspecten die verband houden met het voorkomen en vervolgen van het vertrek van buitenlandse terroristische strijders), een gemeenschappelijke interpretatie en aanpak van strafbare feiten die verband houden met buitenlandse terroristische strijders te bevorderen en, in ruimere zin, het onderzoek en de vervolging van voorbereidende handelingen die zouden kunnen leiden tot het plegen van terroristische handelingen te vergemakkelijken, en internationale samenwerking te bevorderen door intensievere informatie-uitwisseling.

Het aanvullend protocol voorziet derhalve in de strafbaarstelling van de volgende feiten: het met terroristisch oogmerk deelnemen aan een organisatie of groep (artikel 2), het krijgen van training voor terrorisme (artikel 3), het naar het buitenland reizen met terroristisch oogmerk of hiertoe een poging ondernemen (artikel 4), het verstrekken of verzamelen van middelen voor dergelijke reizen (artikel 5) en het organiseren en vergemakkelijken van dergelijke reizen (artikel 6). Ter bevordering van de informatie-uitwisseling verplicht artikel 7 de Partijen er ten slotte toe een contactpunt aan te wijzen dat beschikbare informatie verstrekt en verzoeken om informatie snel behandelt.

Artikel 2 wordt beschouwd als een belangrijk instrument voor het doeltreffend onderzoeken en vervolgen van personen die met hun activiteiten bijdragen aan het plegen van terroristische misdrijven voor terroristische groepen. Artikel 3 voorziet in de strafbaarstelling van voorbereidende handelingen, namelijk het krijgen van terroristische training, ter aanvulling van het geven van dergelijke training, dat in artikel 7 van het Verdrag (CETS nr. 196) al als misdrijf is omschreven. Daarnaast vergroot artikel 3 de rechtszekerheid en de doeltreffendheid van de artikelen 4-6 van het aanvullend protocol, doordat het een omschrijving bevat van het krijgen van terroristische training, dat een van de oogmerken van de reis wordt genoemd. Ten slotte strekken de artikelen 4-6 tot omzetting van punt 6, onder a) tot en met c), van UNSCR 2178(2014). Zij verruimen het toepassingsgebied van de strafbaarstelling met andere voorbereidende handelingen dan die welke al onder het Verdrag vallen (nl. publieke uitlokking, opleiding en werving voor terrorisme).

Met de in artikel 7 opgenomen bepaling inzake betere informatie-uitwisseling en contactpunten beantwoordt het aanvullend protocol aan de in punt 3 van UNSCR 2178(2014) vervatte oproep tot nauwere internationale samenwerking, ter bevordering van met name onderzoek en vervolging van het vertrek naar derde landen met het oogmerk terroristische misdrijven te plegen of deel te nemen aan terroristische trainingsactiviteiten⁴.

2.2 De rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit

Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie berusten op objectieve gegevens die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing; daartoe behoren het doel en de inhoud van de maatregel⁵. Indien uit een handeling van de Europese Unie blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als een hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke voor het hoofddoel of de voornaamste component vereist is⁶.

Het hoofddoel van het aanvullend protocol is de strafbaarstelling van feiten die verband houden met terrorisme; krachtens artikel 83, lid 1, VWEU is de Unie hiertoe bevoegd. De rechtsgrondslag voor de ondertekening van het aanvullend protocol moet derhalve artikel 83, lid 1, VWEU omvatten.

Er is geen aanvullende rechtsgrondslag vereist. Artikel 7 (inzake betere informatie-uitwisseling door de aanwijzing van contactpunten) moet met name opsporing, voorkoming en onderzoek gemakkelijker maken ten aanzien van personen die afreizen of hiertoe een poging ondernemen; aldus bevordert dit artikel de praktische toepassing van artikel 4 van het aanvullend protocol⁷. Het is derhalve van secundaire aard.

2.3 De noodzakelijkheid van het voorgestelde besluit

Artikel 3, lid 2, VWEU bepaalt dat de Unie exclusief bevoegd is "een internationale overeenkomst te sluiten (...) wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen." Een internationale overeenkomst kan gemeenschappelijke regels aantasten of de strekking daarvan wijzigen als het toepassingsgebied van de overeenkomst overlap met de wetgeving van de Unie vertoont of grotendeels onder het recht van de Unie valt⁸. Om te beoordelen of een gebied grotendeels onder het recht van de Unie valt, moet overigens niet alleen rekening worden gehouden met het Unierecht zoals dat er momenteel op het betrokken gebied voor staat, maar ook met zijn toekomstige ontwikkeling, voor zover die te voorzien zijn⁹.

De Unie heeft reeds maatregelen vastgesteld op het gebied waarop het aanvullend protocol betrekking heeft, waaronder bepalingen van materieel strafrecht en een bepaling inzake betere informatie-uitwisseling.

Het EU-rechtskader inzake strafbare feiten die verband houden met terrorisme is vastgelegd in het kaderbesluit terrorismebestrijding. Het aanvullend protocol verruimt het toepassingsgebied van de strafbaar te stellen feiten¹⁰ of stelt feiten strafbaar die vergelijkbaar zijn de met de reeds in het kaderbesluit vervatte feiten¹¹.

De relevante instrumenten die verband houden met politiële samenwerking zijn met name:

• a) 

  Kaderbesluit 2006/960/JBZ van de Raad van 18 december 2006 betreffende de vereenvoudiging van de uitwisseling van informatie en inlichtingen tussen de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten van de Europese Unie¹²,

• b) 

  Besluit 2008/615/JBZ van de Raad van 23 juni 2008 inzake de intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder ter bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit (Prümbesluit)¹³, en

• c) 

  Besluit 2005/671/JBZ van de Raad van 20 september 2005 betreffende informatie-uitwisseling en samenwerking in verband met strafbare feiten van terroristische aard¹⁴.

Deze instrumenten regelen enerzijds de informatie-uitwisseling voor strafrechtelijk onderzoek naar zaken die verband houden met terrorisme en anderzijds het opzetten van contactpunten voor informatie-uitwisseling. Europol ondersteunt met name de politiële samenwerking tussen de lidstaten en tussen de lidstaten en geselecteerde derde landen, met het oog op een passende aanpak van buitenlandse terroristische strijders.

De sluiting van het aanvullend protocol kan derhalve de gemeenschappelijke regels aantasten of de strekking daarvan wijzigen.

Wat de te verwachten ontwikkeling van het Unierecht betreft, zijn er momenteel bovendien besprekingen gaande over een mogelijke herziening van het kaderbesluit in het licht van met name UNSCR 2178(2014), zulks naar aanleiding van verzoeken van de Raad om te onderzoeken hoe eventuele tekortkomingen van het huidige rechtskader zouden kunnen worden verholpen.

Zoals aangekondigd in de Europese veiligheidsagenda zal de Commissie in 2015 een effectbeoordeling starten met het oog op een herziening van het kaderbesluit terrorismebestrijding in 2016, rekening houdend met de onderhandelingen over een aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme¹⁵.

Het voorgestelde besluit is derhalve noodzakelijk, aangezien het aanvullend protocol namens de Unie moet worden ondertekend.

• 3. 

  TERRITORIAAL TOEPASSINGSGEBIED VAN DE OVEREENKOMST

Overeenkomstig Protocol 22 van Verdrag betreffende de Europese Unie is het door de Europese Commissie ondertekende en uiteindelijk te sluiten aanvullend protocol bindend voor en van toepassing in alle EU-lidstaten, uitgezonderd Denemarken.

Overeenkomstig Protocol 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is het door de Europese Commissie ondertekende en uiteindelijk te sluiten aanvullend protocol bindend voor en van toepassing in het Verenigd Koninkrijk voor zover deze lidstaat de Raad kennis geeft van zijn wens deel nemen aan de aanneming en toepassing van dit instrument.

2015/0130 (NLE)

Voorstel voor een

BESLUIT VAN DE RAAD

betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, van het aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 196)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 83, lid 1, in combinatie met artikel 218, lid 5,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

• (1) 

  Op 1 april 2015 heeft de Raad de Commissie gemachtigd om onderhandelingen te openen over het aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 196).

• (2) 

  Het aanvullend protocol heeft als doel de tenuitvoerlegging van Resolutie 2178(2014) over buitenlandse terroristische strijders van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties te bevorderen en met name bepaalde in punt 6 van die resolutie genoemde handelingen strafbaar te stellen.

• (3) 

  Een gemeenschappelijke interpretatie van strafbare feiten die verband houden met buitenlandse terroristische strijders en strafbare feiten van voorbereidende aard die zouden kunnen leiden tot het plegen van terroristische handelingen, zou de strafrechtelijke instrumenten en samenwerking op internationaal en Unieniveau nog doeltreffender maken.

• (4) 

  Het aanvullend protocol dient derhalve namens de Europese Unie te worden ondertekend.

• (5) 

  [Overeenkomstig artikel 3 van het Protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehecht, heeft het Verenigd Koninkrijk te kennen gegeven dat het aan de vaststelling en toepassing van dit besluit wenst deel te nemen.]

• (6) 

  OF: [Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehecht, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt het Verenigd Koninkrijk niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat niet bindend is voor, noch van toepassing is in het Verenigd Koninkrijk.]

• (7) 

  Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Protocol (nr. 22), betreffende de positie van Denemarken, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehecht, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat niet bindend is voor, noch van toepassing is in Denemarken,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De ondertekening van het aanvullend protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (CETS nr. 196) wordt goedgekeurd namens de Unie, onder voorbehoud van de sluiting ervan. De tekst van het aanvullend protocol is aan dit besluit gehecht.

Artikel 2

Het secretariaat-generaal van de Raad stelt het volmachtinstrument op dat de persoon (personen) die daartoe door de onderhandelaar van het protocol is (zijn) aangewezen, machtiging verleent het protocol, onder voorbehoud van de sluiting ervan, te ondertekenen.

Artikel 3

Dit besluit treedt in werking op de dag van goedkeuring.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad

De voorzitter

1Conclusies van de Raad van 9-10 oktober 2014, "Foreign fighters: follow-up on the Conclusions of the European Council of 30 August 2014", Brussel, 13 oktober 2014, doc. nr. 14160/14, punt 3, 6e bullet point.

2Gezamenlijke verklaring van Riga, na de informele bijeenkomst van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van de Raad op 29-30 januari 2015, laatste bullet point van de conclusies.

3Resolutie van het Europees Parlement van 11 februari 2015 over terrorismebestrijdingsmaatregelen (2015/2530(RSP)), punt 26.

4Zie ook punt 63 van het toelichtend verslag bij het aanvullend protocol.

5Zie bv. zaak C-490/10, Parlement /Raad, EU:C:2012:525, punt 44, en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

6Zaak C-490/10, Parlement/Raad, punt 46.

7Zie de punten 64-68 van het toelichtend verslag bij het aanvullend protocol.

8Zaak C-22/70, Commissie/Raad, [1971] ECR 263, (AETR).

9Zaak C-66/13, Green Network, EU:C:2014:2399, punten 61-64, en de daarin geciteerde rechtspraak.

10Zie de artikelen 3-6 van het aanvullend protocol.

11Artikel 2 van het aanvullend protocol, waarbij de deelname aan de activiteiten van een terroristische groep strafbaar wordt gesteld, is gelijk aan artikel 2 van het kaderbesluit terrorismebestrijding.

12PB L386/9 van 29 december 2006.

13PB L 210 van 6/6/2008, blz. 1.

14PB L 253 van 29/9/2005, blz. 22.

15Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's: "De Europese veiligheidsagenda", COM(2015) 185 final van 28 april 2015, nog niet bekendgemaakt in het PB.

NL NL

Van deze pagina bestaat een uitgebreide versie met de juridische context.