Prostitutiewet gekortwiekt - Hoofdinhoud

Registratieplicht voor prostituees staat op gespannen voet met de Nederlandse privacywetgeving: uit recent onderzoek blijkt dat in de praktijk weinig van zo’n registratie kan worden verwacht. Het is verstandiger om zelforganisaties van prostituees te versterken, waardoor sekswerkers directer bij de totstandkoming en handhaving van het prostitutiebeleid worden betrokken. Die betrokkenheid biedt ook betere mogelijkheden om prostituees over hun rechten te informeren, hun klachten serieus te onderzoeken en misstanden adequaat aan de kaak te stellen.

Op 9 juli heeft een ruime meerderheid van de Eerste Kamer een motie van Tineke Strik aangenomen, die de regering verzoekt om de landelijke registratieplicht uit het wetsvoorstel van de prostitutiewet te halen. Hiermee wordt wel een landelijk vergunningenstelsel ingevoerd, maar worden prostituees niet verplicht zich met hun beroepsgegevens in te schrijven bij een gemeente.

In de Volkskrant legt Tineke Strik uit waarom haar motie de prostituees juist beschermt en ondersteunt. Onderaan het volledige opinieartikel dat op 13 juli verkort in de Volkskrant is gepubliceerd.

http://www.eerstekamer.nl/nieuws/20130709/senaat_vraagt_om_novelle

Voorzitter,

Ruim een half jaar geleden is het voorstel voor de zogeheten Prostitutiewet in dit huis besproken en Kamerbreed van fundamentele kritiek voorzien. Grofweg gesproken sprak een ruime meerderheid van deze Kamer steun uit voor de voorgestelde uniformering van het vergunningenstelsel, maar tegelijkertijd een groot aantal bezwaren ten aanzien van de voorgestelde registratieplicht van prostituees. Ook mijn fractie heeft deze bezwaren uitvoerig van argumenten voorzien. Met zijn verzoek om aanhouding leek de minister te erkennen dat hij serieus aan de slag zou moeten gaan met alternatieven of inperking van het wetsvoorstel om het benodigde draagvlak in de Kamer te verwerven.

Onze teleurstelling is daarom groot na het lezen van de antwoorden op de vragen in de eerste termijn en de brief van 16 april. De minister schetst weliswaar andere opties, maar voorziet ze van dezelfde argumenten als eerder gewisseld in de schriftelijke ronde. Die hebben ons eerder niet weerhouden van ernstige bedenkingen. Op welke gronden verwacht hij nu wél deze Kamer te kunnen overtuigen? En waarom heeft hij er niet voor gekozen om de twee onderdelen van het wetsvoorstel los te koppelen, zodat een uniform vergunningenstelsel, waarop alle betrokken actoren om verlegen zitten, zo snel mogelijk kan worden ingevoerd?

Blijkbaar hecht de minister zozeer aan de registratieplicht, dat hij het risico neemt dat beide onderdelen van het wetsvoorstel de eindstreep niet halen. Ik zal hieronder nader ingaan op de argumenten die de minister gebruikt om de noodzaak van deze plicht te onderbouwen, en op de argumenten waarmee hij andere opties van de hand wijst.

Vooropgesteld stel ik vast dat de registratieplicht van prostituees dient te voldoen aan de criteria van artikel 23 van de Wet bescherming persoonsgegevens. Ook de minister erkent dit, omdat het hier gaat om bijzondere persoonsgegevens, die een extra bescherming verdienen. Dat betekent dat de registratieplicht alleen legitiem is als deze noodzakelijk is voor het dienen van een zwaarwegend belang. De bestrijding van misstanden dient een zwaarwegend belang, maar is een registratieplicht hiervoor noodzakelijk, en wordt het doel met de plicht wel bereikt? Voor een antwoord toets ik de argumenten van de minister.

Volgens de minister wordt de bestrijding van misstanden ondersteund doordat de registratieplicht de overheid enerzijds in staat stelt om prostituees te informeren over hun rechten en de mogelijkheid om misstanden aan te geven of uit de prostitutiesector te stappen en anderzijds meer zicht en grip geeft op de vergunde sector.

Mijn fractie meent dat er voor de informatie aan prostituees tal van andere, minder ingrijpende wegen te bewandelen zijn. Denk aan een gesprek of informatiepakket bij de verstrekking van een vergunning, de inschrijving bij de Kamer van Koophandel, of bij de verstrekking van SOA voorzieningen of andere medische verzorging of hulpverlening.

Méér dan het verstrekken van informatie hoeft overigens niet verwacht te worden van zo’n intake bij de registratie. De veronderstelling dat prostituees ter plekke zullen vertellen dat ze gedwongen in de seksbranche werken, wordt door hulporganisaties als naïef bestempeld. De registratieplicht draagt dus niet bij aan de bestrijding van onvrijwillige prostitutie. In Utrecht zijn signalen van vermoedens van dwang doorgegeven aan de politie, maar hoe gefundeerd deze signalen waren en tot welke stappen ze hebben geleid, wordt niet duidelijk. Het is bovendien al vaker gememoreerd: een registratie zegt niets over dwang of andere misstanden, het zegt alleen iets over de registratie zelf. Wel creëert de registratie een schijn van legitimiteit. Uit het recente onderzoek van Wagenaar cum suis blijkt dat in Utrecht ook wordt geregistreerd indien er signalen van mensenhandel zijn geconstateerd. Wel zal veel capaciteit voor toezicht op misstanden verloren gaan aan een administratieve plicht die de betrokken prostituees geen enkele veiligheid biedt.

Het is vervolgens de vraag of de prostituees wel worden bereikt met de registratieplicht. Zullen ze zich aanmelden? Alle betrokken organisaties uit het veld en ook het Toezichthoudend Comité van het Vrouwenverdrag hebben de verwachting uitgesproken dat de meerderheid van de prostituees zich niet zal melden voor de registratie.

Bereikt de overheid het tweede doel, namelijk meer zicht en grip op de vergunde sector als een wezenlijk deel van de prostituees zich niet zal laten registreren? Dat laat zich raden. Het zicht wordt naar verwachting zelfs minder, want door de strafbaarstelling van het ongeregistreerd zijn, raken meer prostituees in de onvergunde sector en in de illegaliteit. Dit ondermijnt het doel van bestrijding van misstanden. Immers een prostituee die strafrechtelijk vervolgd kan worden, is kwetsbaar, want te chanteren en uit te buiten. Misstanden zelf zal ze niet aangeven. En is het voorkomen van gedwongen prostitutie nu juist niet het ultieme doel dat we moeten nastreven?

Toch concludeert de minister dat juist het loslaten van de registratieplicht zal leiden tot verplaatsing van de prostituees van de vergunde naar de onvergunde sector, als de vergunningen strenger gehandhaafd gaan worden. Waarop baseert de minister dit? De evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod biedt voor deze verwachting geen enkele basis. En waarom kiest de minister voor meer controle van de vergunde sector, terwijl juist in de onvergunde sector de kans op misbruik en uitbuiting het grootste is? Wat wél tot een waterbedeffect leidt, zijn de verschillen in het gemeentelijk beleid ten aanzien van vergunningen. Om die reden is mijn fractie het eens met de minister dat een lokale registratieplicht geen oplossing is. Maar de al bestaande gemeentelijke verschillen heft dit wetsvoorstel niet op, nu gemeenten de mogelijkheid behouden om onder voorwaarden geen enkel seksbedrijf toe te staan, en er enorme verschillen zijn in de voorwaarden voor een vergunning, de leges en in de intensiviteit van toezicht en handhaving. Waarom kiest de minister er niet voor om criteria in wet of amvb vast te leggen voor het gemeentelijk beleid? De Vereniging voor Vrouw en Recht wijst er overigens op dat het voldoen aan de voorwaarden in de praktijk niet tot de daadwerkelijke verlening van de vergunning leidt. Is de minister bereid om in het belang van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel deze plicht wel op te nemen in de amvb?

Dezelfde vereniging wijst op een toenemende praktijk om het thuiswerk feitelijk onmogelijk te maken, bv via een bestemmingsplan, door een verbod op adverteren of het publiceren van vergunningaanvragen met naam en toenaam. Den Haag verbiedt zelfstandig escortwerk. Deze beleidsontwikkelingen dwingen prostituees steeds meer om voor een exploitant te gaan werken, met inlevering van hun eigen regie en controle. Door het voeren van een maximumbeleid zien ze geen kans om een corporatie met collega’s te starten. Wat vindt de minister van dergelijke ontwikkelingen? Is hij met ons van mening dat zelfstandig werken en zelfbeschikking de kans op uitbuiting verkleint? Is hij bereid de uniformering verder door te voeren om de afhankelijkheid van prostituees te verminderen en hun positie daadwerkelijk te verbeteren? En is hij tevens bereid om via het vergunningstelsel meer waarborgen in te bouwen dat prostituees hun rechten kunnen halen? Wagenaar cum suis bevelen aan om sekswerkers een grotere stem te geven in de vormgeving en uitvoering van het prostitutiebeleid. Een sterke zelforganisatie kan toezicht en handhaving effectiever maken, signalen van mensenhandel oppikken, de overheid adviseren, de belangen van sekswerkers vertegenwoordigen en hen voorlichten en adviseren. Is de minister bereid om alsnog een dergelijke ondersteunende structuur zelforganisatie te ondersteunen en mee samen te werken?

Motie

Door de steeds verder beperkte verstrekking van vergunningen lopen ook geregistreerde prostituees het gevaar niet in de vergunde sector aan de slag te kunnen, waardoor ze alsnog in de onvergunde sector terecht komen. Dat is niet bepaald een positieve prikkel tot registratie.

Al met al betekent het wetsvoorstel dat een aanmerkelijk grotere groep prostituees gecriminaliseerd zal worden: degenen die zich niet kunnen registreren vanwege hun leeftijd of nationaliteit, degenen die zich niet willen registreren om hun privacy te beschermen, en daarnaast degenen die hun zelfstandigheid willen bewaren of geen werkplek kunnen verkrijgen in de vergunde sector.

De minister komt in zijn brief tot de slotsom dat hij met de alternatieven die hij heeft onderzocht, de beoogde doelen niet zal bereiken. Maar hij verzuimt naar onze mening nog steeds te onderbouwen waarom zijn voorstel de beoogde doelen wel zouden bereiken. En dat vormt de belangrijkste toetsingsvraag voor ons als medewetgever. De maatregel grijpt diep in het privéleven van de prostituees terwijl de noodzaak niet is aangetoond. Bovendien zijn de passende waarborgen die een dergelijke ingreep vereisen niet inzichtelijk gemaakt voor deze Kamer. De bijlage biedt niet het door ons gevraagde inzicht in de waarborgen die de AmvB gaat vastleggen. De minister kondigt aan een privacy impact assessment te zullen doen, maar voor ons als medewetgever is dat in feite mosterd na de maaltijd. Of het wetsvoorstel en alle mogelijke effecten ervan de toets aan het recht op privacy kunnen doorstaan, behoren wij te kunnen toetsen voordat we ons finale oordeel over het voorstel geven.

Ook biedt de Amvb geen duidelijk beeld van de gegevensverstrekking aan derden. Wordt de prostituee geïnformeerd over het doorgeven van haar gegevens? Wie zijn precies die derden die in de gegevens kunnen delen en welke gegevens betreft het? En acht de minister het mogelijk dat gegevens die in dit kader aan de politie zijn verstrekt, langs deze weg terecht kunnen komen bij de autoriteiten van het land van herkomst? Erkent de minister het risico voor de prostituee bij terugkeer, met name als in het betreffende land prostitutie strafbaar is?

Voorzitter, de samenleving is niet zo maakbaar als de minister misschien aanneemt. Wel zijn bepaalde mechanismen in de samenleving voorspelbaar, die de minister kennelijk niet graag onder ogen ziet. Ik citeer Professor Wagenaar: ‘het idee is dat je met regulering meer greep krijgt. Maar het effect zal zijn dat door meer regels mensen zich juist aan het zicht onttrekken. Dat is een bestuurskundige wetmatigheid.’ (einde citaat).

Wat overblijft is een wet die minder onschuldig is dan een symboolwet, omdat ze niet alleen niet werkt, maar ook averechts werkt. Ik roep de minister daarom alsnog op het wetsvoorstel te splitsen zodat wij spoedig het wél werkbare en wenselijke deel van het voorstel in werking kunnen laten treden.

Motie

Tot slot voorzitter, in het al eerder genoemde onderzoek wordt het volgende geconstateerd: “Er vindt relatief weinig reflectie plaats over de onbedoelde gevolgen van het beleid, de manier waarop beleidsproblemen worden geformuleerd (‘framen’), of de richting van het beleid in relatie tot de oorspronkelijke doelen. Veel uitvoeringsbeslissingen zijn reactief, gericht op het oplossen wat op een bepaald moment als een dringend vraagstuk wordt gezien. Dit kan leiden tot invloed van een mediaklimaat op het beleid, of tot rechtsstatelijk dubieuze maatregelen. Het gevolg is dat de last van de strijd tegen mensenhandel gedragen wordt door het slachtoffer in plaats van de uitbuiters.’

De onderzoekers wijzen erop dat daarentegen prostitutiebeleid dat gedreven wordt door rechtsstatelijke principes, juist een krachtig instrument kan zijn in het beschermen van de rechtspositie van deze a priori kwetsbare groep. Ik verzoek de minister zich hierdoor te laten inspireren.