Achtergrond: de positie van een minderheidskabinet in de Eerste Kamer

Vraag

Wat zou het gevolg zijn als een kabinet ook na de Senaatsverkiezingen geen meerderheid heeft in de Eerste Kamer?

Antwoord

Dat is niet direct duidelijk, maar er lijkt in het ongeschreven staatsrecht geen sprake van een vertrouwensregel. Het kabinet kan dus ook zonder meerderheid doorregeren en er is geen regel dat een motie van wantrouwen in de Eerste Kamer dwingt tot opstappen. Er kan wel worden gesproken van een vertrouwensrelatie tussen kabinet en Eerste Kamer, omdat het kabinet op wetgevingsgebied moet kunnen samenwerken met de Senaat.

Dat is anders dan bij de verhouding met de Tweede Kamer. Daarbij geldt dat een kabinet niet kan aanblijven als een Kamermeerderheid wantrouwen uitspreekt. Die ongeschreven regel bestaat sinds 1868 toen na een reeks conflicten tussen het kabinet-Van Zuylen van Nijevelt¹ en de Tweede Kamer die Kamer als 'winnaar' uit de bus kwam en het kabinet moest aftreden. In 1939 bleek bovendien dat een kabinet (Colijn V²) niet kan optreden als de Tweede Kamer direct een motie van wantrouwen aanneemt.

In de Eerste Kamer is echter nog nooit sprake geweest van een tegen het gehele kabinetsbeleid gericht afkeurend votum. In 1860 en 1999 leidde wel de verwerping van wetsvoorstellen tot ontslagaanvrage door het kabinet en het zelfde was het geval in 1875 na aanneming van een motie van afkeuring en in 1907 na verwerping van de begroting van het ministerie van Oorlog. De ontslagaanvrage in 1999 volgde op de verwerping (geen tweederde meerderheid) in tweede lezing van het Grondwetsvoorstel over het correctief referendum.

Zowel in 1875 als 1907 werd nadrukkelijk door de meerderheid verklaard dat niet het gehele kabinetsbeleid werd afgekeurd. Alleen in 1860 kwam er een ander kabinet. In 1875, 1907 en 1999 keerde het zittende kabinet terug, omdat of geen andere combinatie mogelijk was of omdat nieuwe afspraken konden worden gemaakt over voortzetting van het kabinetsbeleid.

In 1958 was ernstige kritiek van een Senaatsmeerderheid wel reden voor staatssecretaris F.J. Kranenburg³ van Defensie om op te stappen. Zowel oppositiepartijen als enkele regeringsfracties (KVP en ARP) keurden feitelijk zijn materieelbeleid af. Kort tevoren had de Tweede Kamer dat nadrukkelijk niet gedaan (er was alleen een parlementair onderzoek ingesteld).

In 2006 was de verwerping van het voorstel over de gekozen burgemeester reden voor Thom de Graaf⁴ om op te stappen. Daarbij speelde overigens ook mee, dat hij onvoldoende steun kreeg van de regeringsfracties voor zijn kiesrechthervorming.

Door één regeringsfractie uitgesproken wantrouwen is geen dwingende reden voor aftreden. Dat bleek in 1962 toen de VVD-Senaatsfractie het vertrouwen opzegde in VVD-minister S.H. Visser⁵. Steun van een Eerste Kamermeerderheid en van een meerderheid in de Tweede Kamer was voor hem basis genoeg om aan te blijven.

Probleem bij de relatie tussen kabinet en Eerste Kamer is dat een conflict niet door Kamerontbinding⁶ kan worden beslecht. Na ontbinding van de Eerste Kamer zal die Kamer immers weer door dezelfde kiezers worden gekozen (namelijk de leden van Provinciale Staten), omdat de Staten niet kunnen worden ontbonden. 

Tijdens de behandeling van de Grondwetsherziening in 1980 werd een voorstel van de VVD afgewezen om ontbinding van de Senaat na een conflict met het kabinet af te schaffen en zodoende vast te leggen dat er geen vertrouwensrelatie bestaat tussen kabinet en Eerste Kamer.

Conclusie

Er is niet sprake van een duidelijke vertrouwensregel tussen kabinet en Eerste Kamer. Bepalend lijkt te zijn de opdracht die was gegeven aan de (in)formateur, namelijk vorming van een kabinet dat kan vertrouwen op vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal.

Als die samenwerking structureel onmogelijk blijkt te zijn, kan het kabinet niet anders dan zelf daaraan consequenties te verbinden en ontslag aanbieden. Wanneer en op grond waarvan die conclusie moet worden getrokken, bepaalt het kabinet echter zelf.

• 1. 

  Dit (koninklijke) minderheidskabinet bestond uit conservatieve ministers, onder wie een katholieke conservatief. Het kabinet, dat aanvankelijk ook bekend stond als kabinet-Mijer, ging na parlementaire nederlagen twee keer de strijd aan met de Tweede Kamer. Zowel in 1866 als 1868 werd de Kamer namelijk ontbonden. Pas na een derde nederlaag eindigde deze 'conflictentijd' in een overwinning voor de (liberale) Kamermeerderheid.
   
• 2. 

  Het vijfde kabinet-Colijn werd buiten partijen om gevormd door Colijn, die volgens eigen zeggen de hem gegeven formatieopdracht had aanvaard als ware het een koninklijk bevel. De ministers kwamen uit ARP en CHU of waren partijloze liberalen. Het kabinet telde meer liberalen (vooral oud-Indische bestuurders) dan er in de Tweede Kamer zaten. Het werd echter direct bij zijn eerste optreden naar huis gestuurd.
   
• 3. 

  PvdA-politicus en bestuurder. Zoon van de staatsrechtgeleerde en Senaatsvoorzitter prof. R. Kranenburg. Was in Rotterdam advocaat en gemeenteraadslid en werd in 1951 staatssecretaris voor defensiematerieel. Trad in 1958 af, nadat ernstige kritiek was geuit op het materieelbeleid vanwege de aanschaf van ondeugdelijke helmen ('helmenaffaire'). Zijn afwezigheid in de Tweede Kamer tijdens een debat hierover leverde hem ernstige verwijten op, met name in de Eerste Kamer. Werd al kort na zijn aftreden justitie-woordvoerder van de PvdA-Tweede Kamerfractie. Was daarna vanaf 1964 twaalf jaar de Commissaris van de Koningin in Noord-Holland, die als een onpartijdige, moderne 'regent' een goede naam had.
   
• 4. 

  Thom de Graaf (1957) is sinds 1 november 2018 vicepresident van de Raad van State. Daarvoor was hij van 7 juni 2011 tot 20 september 2018 Eerste Kamerlid voor D66. Van juni 2015 tot juni 2018 was hij tevens fractievoorzitter. In 2007-2012 was hij burgemeester van Nijmegen en van 1 februari 2012 tot 26 september 2018 was hij voorzitter van de Vereniging Hogescholen. De heer De Graaf werd op jonge leeftijd gemeenteraadslid in Leiden en was daarnaast topambtenaar op Binnenlandse Zaken. In 1994 werd hij Tweede Kamerlid. Hij was lid van de enquêtecommissie IRT. In 1997 volgde hij Wolffensperger op als fractievoorzitter en hij leidde de D66-fractie tijdens paars II en Balkenende I, maar stapte na de verkiezingsnederlaag van 2003 op. Keerde in het kabinet-Balkenende II terug als vicepremier en minister voor Bestuurlijke vernieuwing. Zag in 2005 zijn voorstel voor de gekozen burgemeester stranden in de Senaat en trad toen af.
   
• 5. 

  VVD-minister van Defensie in het kabinet-De Quay. Was voor hij in 1959 bij wijze van noodgreep Sidney van den Bergh opvolgde secretaris van de liberale werkgevers. Had geen politieke ervaring of kennis van militaire zaken. Opereerde in de Nieuw-Guineakwestie met een onbevangen naïviteit. Zijn ethische betogen brachten hem in grote moeilijkheden met de regering van de VS. Kon het moeilijk verteren, dat voor Robert Kennedy het zelfbeschikkingsrecht der Papoea's totaal niet telde. Kreeg in 1962 een lawine van kritiek over zich heen over het ontslag van een 'lastige' ambtenaar. De VVD-senaatsfractie zegde daarna bij monde van Van Riel haar vertrouwen in hem op. Een uiterst fatsoenlijk man met een rechtlijnigheid die de grens met de tactloosheid nu en dan overschreed. Na zijn ministerschap burgemeester van Den Helder.
   
• 6. 

  Als een kabinet gevallen is, wordt als regel de Tweede Kamer ontbonden. De regering heeft daar Grondwettelijk het recht toe. Door Kamerontbinding kan de regering bij een conflict een uitspraak van de kiezers vragen. Die 'regel' bestaat sinds 1972. Na een besluit tot Kamerontbinding moeten altijd binnen 40 dagen nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven.