Leers betoont lippendienst aan de Europese harmonisatie - Hoofdinhoud
Minister Leers vertelde deze week trots over zijn succesvolle lobby bij de EU lidstaten voor de Nederlandse ambities. Wat die ambities nu precies zijn, blijft onduidelijk. De ene keer noemt de minister een Europees gemeenschappelijk asielbeleid, de andere keer heeft hij het over een strenger asielbeleid. Dat roept twee vragen op: zijn de Europese richtlijnen het struikelblok om het asielbeleid strenger te maken? Wil de minister nu echt harmonisatie, of vooral beleidsvrijheid om zijn eigen regels aan te scherpen?
De twee belangrijkste richtlijnen van de EU over asiel regelen de asielprocedure (procedurerichtlijn) en de definitie wie als vluchteling moet worden aangemerkt (kwalificatierichtlijn). Veel cruciale normen in deze richtlijnen komen voort uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Vluchtelingenverdrag.
De regering heeft in het regeerakkoord afgesproken dat ze de bewijslast voor asielzoekers wil verzwaren. Ten aanzien van de bewijslast bepaalt de kwalificatierichtlijn dat een asielzoeker zich moet inspannen om zijn asielrelaas te staven met bewijsmateriaal. Maar als dat niet lukt, en hij heeft een aannemelijk verhaal dat overeenstemt met de algemene situatie in het herkomstland, dan krijgt de asielzoeker het voordeel van de twijfel. Deze norm is niet binnen de EU bedacht. Het UNHCR legt het Vluchtelingenverdrag zo uit. Vluchtelingen krijgen immers geen keurig gedocumenteerd pakketje mee van de autoriteiten die hen hebben vervolgd. Als Nederland het voor elkaar krijgt deze bepaling uit de richtlijn te schrappen, verandert de bewijslast voor de asielzoeker dus niet.
De grens van die bewijslastverdeling hebben we met de Nederlandse regels allang opgezocht. Als een asielzoeker ook maar één element van zijn verhaal (reisroute, nationaliteit, vervolging, leeftijd, identiteit) niet met een document kan onderbouwen, moet er van zijn asielmotieven een ‘positieve overtuigingskracht' uitgaan. Dat vertaalt zich in de praktijk dat een hiaat of kleine tegenstrijdigheid al voldoende kan zijn om het asielrelaas af te doen als ongeloofwaardig. Omdat de rechter van onze regering niet mag treden in het feitenonderzoek door de IND, is zo'n oordeel vernietigend. De asielprocedure is dan over en uit. Het Hof in Straatsburg heeft Nederland al eerder op de vingers getikt voor deze praktijk. Nederland tart wel de grenzen van het internationale recht, maar blijft er toch aan gebonden. De frase in het regeerakkoord lijkt dus vooral bedoeld voor binnenlands electoraal gebruik.
Voor zover de richtlijnen wel een meerwaarde hebben tegenover de verdragen, is het de vraag of de regering wel echt bereid is zich te committeren aan een gemeenschappelijk asielbeleid. Dat vergt namelijk dat ze haar bevoegdheid overdraagt naar het Europese niveau en haar eigen beleidsvrijheid inperkt. Mijn onderzoek naar de besluitvorming over de procedurerichtlijn leert dat de Nederlandse regering aan de onderhandelingstafel aan harmonisatie van de asielregels geen prioriteit gaf. Behoud van de eigen wetgeving en het liefst nog de ruimte om die aan te passen, was dan de inzet. Met dat doel heeft Nederland vele uitzonderingsbepalingen weten te bedingen, die stuk voor stuk gaten sloegen in een eenvormig asielsysteem. Dat ook andere lidstaten een uitzonderingspositie bepleitten, kwam goed uit. De ruilhandel in steun voor elkaars voorstellen stemde uiteindelijk alle Noordelijke lidstaten tevreden, omdat zij hun procedure niet hoefden aan te passen. De grote verliezer was de harmonisatiegedachte.
Zal het nu anders verlopen? De lidstaten hebben de Europese Commissie opgedragen om met een herzieningsvoorstel nu écht een uniforme asielprocedure te bereiken. De Commissie heeft hierop voorgesteld om de uitzonderingsbepalingen voor de lidstaten te schrappen: eenduidige regels en definities, gebaseerd op het internationale recht. Precies wat de regering zou willen zou je denken: één asielprocedure. Toch reageert ze uiterst kritisch op de ontwerprichtlijnen. Ze zouden te gedetailleerd zijn en te weinig ruimte laten aan de lidstaten. De regering is zelfs afwijzend tegenover voorstellen die allang in het internationale recht zijn geregeld, zoals het principe dat een asielzoeker de behandeling van het beroep bij de rechter mag afwachten en de mogelijkheid van de rechter om ook de beoordeling van de feiten te onderzoeken. Als lid van de Eerste Kamer heb ik vreemd genoeg geen inzage in het verloop van de onderhandelingen. Gelet op de Nederlandse en de identieke Duitse reactie durf ik toch te stellen dat ook deze onderhandelingsronde in het teken staat van het gevecht om behoud van de nationale beleidsvrijheid. De procedurerichtlijn is inmiddels al gesneuveld: de Commissie moet nu gaan proberen een nieuw voorstel te schrijven. Maar zolang de regeringen hun bevoegdheden niet wensen op te geven, blijft het ‘gemeenschappelijk asielbeleid' een mantra zonder betekenis.
Leers zegt dat hij met zijn pleidooi erkenning krijgt van zijn collega ministers. Hun diplomatieke antwoorden lijken hem al in een euforische stemming te brengen. De vraag is wat hij kan winnen. Hoe meer hij bereikt, hoe verder de Europese Unie afraakt van het doel om één gemeenschappelijke asielprocedure te bereiken. Lidstaten kunnen dan hun concurrentiestrijd voortzetten, waarbij ze steeds hun nationale regels strenger maken dan die van hun buurland. De race to the bottom, die gestopt moest worden met een uniforme procedure gaat dan door. Daarmee bereikt hij echt niet dat het Griekse asielbeleid er zorgvuldiger op wordt. Hooguit dat de Nederlandse regels naar het Griekse niveau mogen dalen. Als dat zijn eigenlijke doel is, kan hij zijn lippendienst aan de Europese harmonisatie maar beter staken.