9 mei: de dag van Europa. Ook de dag van haar redding? - Hoofdinhoud
Een mooiere dag waarop de Europese Unie zich kan waarmaken dan op de dag van Europa is niet denkbaar. Het is erop of eronder: het liefst met het Verenigd Koninkrijk, maar anders maar zonder. De euro heeft ons aan elkaar geklonken, en daar zullen we naar moeten handelen. Onderlinge solidariteit hebben we nodig voor stabilisering van de economie, maar daarmee ook voor het functioneren van de EU op alle andere terreinen. De thema’s waarop we samenwerken zijn niet straffeloos van elkaar los te knippen. Juist GroenLinks heeft dat al eerder ontdekt onder het motto ‘groen werkt’: investeren in een duurzame economie komt aan alle onze doelen tegemoet.
Maar als we de Europese Unie gezond willen houden, helpt een eenmalige injectie natuurlijk niet. Ook strenger handhaven als lidstaten hun begrotingstekort al te hoog hebben laten oplopen, is niet genoeg. We moeten zorgen voor Europese bevoegdheden die zorgen voor de slimme en duurzame keuzes. Geen blauwdruk voor alle lidstaten, maar wel overeenstemming over uitgangspunten voor een gezonde toekomst. Als we nu deze crisis niet aangrijpen om een gezamenlijk economisch beleid te voeren, wanneer dan wel? Na Portugal, na Spanje?
De dag van Europa brengt de groene politiek in elk geval een hart onder de riem. Groenen in Noord-Rijn-Westfalen: herzlichen Glückwunschen, 12,5 %! Als dat geen mooie voorbode voor 9 juni is….
En als laatste eerbetoon aan deze dag: hieronder volgt mijn inleiding die ik bij de voorjaarsvergadering van de Vereniging voor Europees Recht heb gehouden. Het vormt een reactie op het rapport van de vereniging over de rol van nationale parlementen in de Europese Unie.
Voorjaarsvergadering Nederlandse Vereniging voor Europees Recht,
9 april 2010
Reactie op het rapport van de NVER over de rol van het Nederlandse parlement in de Europese besluitvorming
Met het Verdrag van Lissabon is de rol van de nationale parlementen versterkt, zo zeggen veel nationale politici met trots. Maar is dat wel zo?
De EU heeft meer bevoegdheden gekregen, er is meer besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid en de positie van het Europees Parlement is versterkt. Bovendien is de jurisdictie van nationale rechters op het JBZ-terrein versterkt.
Maar waar zit de winst voor de nationale parlementen? De subsidiariteitstoets, (de gele en oranje kaartprocedure) heeft een marginaal effect: het overlapt meestal het standpunt van de regeringen (die zitten zelf ook wel op het vinkentouw als de Commissie haar boekje te buiten gaat) en het heeft een uitsluitend defensief karakter, waardoor het het parlemente niet inhoudelijk betrekt bij de vorming van Europese wetgeving.
Daarvoor blijft natuurlijk de ‘politieke dialoog’ met de Commissie mogelijk. Parlementen kunnen hun opmerkingen en vragen kwijt over de Commissievoorstellen. Interessant, maar het voorstel is op dat moment al in handen van de Raad, die er hun eigen wetgeving van maken. De rol van de Commissie is het grootst in de ontwerpfase, dus de mogelijkheid om van alles te zeggen tegen de Commissie is enigszins mosterd na de maaltijd.
Wel staat in het nieuwe verdrag dat nationale parlementen worden verplicht bij te dragen aan een goede werking van de EU. Ze hebben een rol bij de evaluatie van de uitvoering van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht, en (samen met het EP), het toezicht op Europol en Eurojust.
Wat echter ontbreekt is versterking van de rol van nationale parlementen op het gebied van de wetgevingstaak van de Europese Unie, precies dat gebied waarop de nationale parlementen worden aangetast in hun bevoegdheden. Want wat zou de meest legitieme grond zijn voor een nationaal parlement om zich te bemoeien met de Europese onderhandelingen? In mijn optiek is de belangrijkste: om de rol van medewetgever te kunnen vervullen.
De nationale parlementen is weliswaar in het verdrag een rol op Europees niveau toegekend, maar in de praktijk zie ik de nationale bemoeienis als meest effectief en logisch, dus in de communicatie met de regering. Het leidt tot de meest duidelijke taakverdeling ten opzichte van het Europees Parlement. Die kan met de Raad onderhandelen. Omdat Raad veel machtiger is, is het belangrijk dat de onderhandelingen binnen de Raad ook democratisch gelegitimeerd zijn. Wij kunnen alleen met een individuele lidstaat ‘onderhandelen’. Zo vult het EP en het nationaal parlement elkaar aan.
Gezamenlijk optimale controle is cruciaal omdat onderhandelingen niet transparant zijn. De parlementen kennen verschillende tijdstippen van betrokkenheid en kunnen dus gebruik maken van elkaars informatie. Ook kan grensoverschrijdende samenwerking tussen nationale parlementen voorkomen dat ze tegen elkaar worden uitgespeeld door hun regeringen. Zo kan een combinatie van druk van onderaf en bovenaf ontstaan op de besluitvorming in de Raad: een democratisch sandwich-model.
In het rapport van de MVER staat als zwak punt van de subsidiariteitstoets genoemd dat het parlementaire standpunt toch wel overeenkomt met dat van het kabinet, omdat de coalitie op een meerderheid steunt in het parlement. Helemaal juist, maar dat geldt ook voor inhoudelijke oordelen over Commissievoorstellen. Nationale parlementen kunnen vaak alleen op heel neutrale punten een vuist maken, verder zijn ze vaak verdeeld. Vanwege de verdeeldheid over politiek inhoudelijke richtingen, is het nationale belang de meest gemene deler. Dat is ook niet veel anders dan het regeringsstandpunt. Dat zou pas anders worden bij grensoverschrijdende samenwerking langs politieke lijnen.
Niettemin blijft parlementaire betrokkenheid bij de Europese besluitvorming van groot belang. Het parlement is immers medeverantwoordelijk voor de implementatiewet. Bij verdragen of andere internationale overeenkomst heeft het parlement de mogelijkheid om het voorstel te verwerpen, hier wordt het al gebonden door de instemming van de regering.
Juist daarom kan de gewone volgtijdelijkheid van het wetgevingsproces (Tweede Kamer en Eerste Kamer) hier niet worden gehanteerd bij bemoeienis met de onderhandelingen in Brussel, want dan ben je te laat. Wel zal de Eerste Kamer aanvullend moeten zijn aan de Tweede Kamer. Daarvoor zal de Senaat moeten kijken naar de eigen beoordelingscriteria: zijn er internationaalrechtelijke verplichtingen aan de orde, heeft het ingrijpende consequenties voor nationale wetgeving, of toont de Tweede Kamer weinig interesse op een belangrijk dossier. In het rapport van de NVER staat dat het criterium complementariteit niet overtuigend is, omdat de Senaat actiever is. Maar de Tweede Kamer heeft zich nog maar sinds enkele jaren vast voorgenomen echt werk te maken van de Europese besluitvorming. Als dit blijkt tegen te vallen, zal de EK vanzelf weer actiever worden op die terreinen. Dat is ook aanvullend. Vooralsnog is er alle reden toe om de intenties van de Tweede Kamer serieus te nemen.
Implementatie
Bemoeienis vooraf met de besluitvorming neemt niet weg dat de Senaat bij de implementatie alsnog voor dilemma’s kan worden geplaatst. Bijvoorbeeld als er strijd dreigt met de Grondwet of het EVRM. Bij de Wet Bewaarplicht Telecomgegevens, die de Dataretentierichtlijn implementeerde, was dit een serieuze vraag. Het was een reden om de minister te verzoeken de implementatie tot een minimumtermijn te beperken.
Twee elementen bij de beoordeling van implementatiewetten zijn van belang: kennis van het onderhandelingsproces en Europeesrechtelijke kennis. Bijvoorbeeld over de interpretatie van begrippen in het licht van het doel van een richtlijn, de Europeesrechtelijke beginselen zoals effet utile, doeltreffendheid etc. In recent onderzoek van Mastenbroek en Peeters Weem wordt opgemerkt dat de regering vaak opportunistisch gebruik maakt van het gebrek aan die kennis in het parlement. Voorstellen vanuit het parlement ontraadt de regering met gemeenschapsrechtelijke argumenten, maar de eigen voorstellen bevatten niet altijd een correcte implementatie. Het parlement doorziet dat niet, terwijl het medeverantwoordelijk is voor naleving van de richtlijnen. We moeten dus meer in kennis investeren, en ons minder afhankelijk van de regering opstellen.
Nationale koppen, dus nationale keuzes bovenop een Europese verplichting heeft ook het nadeel dat het niet duidelijk is voor parlement wat moet en niet moet, en zo nationale politieke keuzes kunnen mee zwemmen met de implementatie. Nog een extra nadeel voor de Senaat: wij kunnen alleen maar over de hele wet stemmen, terwijl de TK nog vaak in onderdelen stemt. Als we de Europese verplichting willen aanvaarden, zitten we dus vast aan de extra keuzes. Daarom is de Eerste Kamer alert op het scheiden van implementatie en nationale keuzes.
Een extra probleem vormt de delegatie. Implementatiewetgeving houdt geregeld alleen een delegatiegrondslag in een wettelijke bepaling in. De inhoudelijke invulling in lagere regelgeving krijgen we vervolgens niet te zien. We zullen dan dus bij de ontwerpwetgeving inzage moeten krijgen in de wijze waarop de delegatie wordt vormgegeven, of eisen dat we de besluiten krijgen ‘voorgehangen’.
Toelichting op werkwijze Eerste Kamer
Mede met het oog op deze nieuwe rol uit hoofde van het Verdrag heeft in de Eerste Kamer in 2008-2009 een herbezinning op de vervulling van taken op Europees gebied plaatsgevonden. De uitkomst hiervan is:
1) De Eerste Kamer kiest voor diepgang in een selectief aantal dossiers. De behandeling van die dossiers wordt opgepakt vanaf het moment van publicatie van het Europese voorstel door de Europese Commissie. De voorstellen die we willen behandelen worden op een lijst geplaatst op basis van het Wetgevings- en werkprogramma van de Europese Commissie.
2) De vakcommissies nemen Europese dossiers in behandeling direct na presentatie door de Europese Commissie en niet pas nadat het standpunt van de Nederlandse regering (neergelegd in een BNC-fiche) bekend is. Afgezien van de lijst met prioritaire dossiers kunnen commissies op basis van een “piepsysteem” altijd andere voorstellen oppakken. Daartoe wordt nu wekelijks een overzicht aangeboden van nieuw verschenen Europese Commissievoorstellen.
In de nieuwe situatie is de poortwachtersfunctie van ESO komen te vervallen en wordt iedere commissie zelf verantwoordelijk gemaakt voor de behandeling van Europese voorstellen. De vakcommissies van EK en TK kunnen gezamenlijk optreden. Maar dat vergt wel enige stimulans en sturing, want ze zijn niet op elkaar gericht. Er hoeven geen aparte subsidiariteitscommissie meer te zijn. Want de vakcommissie behandeld alle aspecten van een commissievoorstel: subsidiariteit, inhoudelijk, parlementair voorbehoud, speciale informatieafspraken met de regering, communicatie met Commissie etc. Per voorstel wordt bekeken welk soort behandeling wenselijk wordt geacht.
Binnen het kader van de nieuwe werkwijze is de behandelprocedure van Europese voorstellen zoveel mogelijk analoog aan de behandelprocedure voor nationale wetsvoorstellen ingericht. Dat wil zeggen dat een dossier wordt aangemaakt, schriftelijke ronde en dan beslissen of een mondeling debat nodig is.
De commissie Europese Samenwerkingsorganisaties is geen poortwachter, maar wel aanjager en coördinator op thema’s die de grenzen van de commissies overschrijden. Het aanjagen is geen overbodige luxe, omdat de Europese voorstellen nog niet meteen tot de verbeelding spreken in de vakcommissies. Het is echt een proces van het belang ervan leren zien en herkennen.
Parlementair voorbehoud
De nieuwe procedure gaat ervan uit dat het parlementaire voorbehoud (van artikel 4 van de Goedkeuringswet bij het Verdrag van Lissabon) slechts relatieve meerwaarde heeft. Immers, zo redeneert de Senaat, we beschikken al over de grondwettelijke informatieplicht die het ons mogelijk maakt om invloed uit te oefenen op de inzet van de regering in de onderhandelingen in Raadsverband. De Senaat heeft de termen “bijzonder politiek belang” heel serieus genomen. Artikel 4 wordt slechts benut, als er aanleiding is om een informatiebehoefte op bijzondere wijze kracht bij te zetten of meteen een heel duidelijk signaal af te geven dat de Kamer (wel/niet in lijn met de regering) geenszins op voorhand akkoord kan gaan met een Europees wetgevingsvoorstel. De meerderheid in de Senaat is van oordeel dat een frequent gebruik van het voorbehoud het instrument bot zou maken. We moeten nog uitvinden of het instrument sowieso wel vlijmscherp is.
Het voorbehoud kan in beginsel eindigen wanneer het door artikel 4 voorgeschreven overleg met de regering, dat binnen een termijn van vier weken dient plaats te vinden, daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. De Kamer behoudt zich nadrukkelijk de mogelijkheid voor van deze handelwijze af te wijken indien de Kamer voor adequate behandeling van een Europees voorstel verlenging van de duur van het voorbehoud noodzakelijk acht. Dat zal vooral nodig zijn als de Kamer de onderhandelingen willen blijven volgen, en dus ook het onderhandelingsstandpunt. Gelet op de grote veranderingen die een commissievoorstel vaak ondergaat, lijkt onmiddellijke opheffing van het parlementair voorbehoud zelfs minder voor de hand te liggen.
Onafhankelijke informatie?
Ook voor de Eerste Kamer blijft de tijdige aanlevering van BNC-fiches een punt van zorg. Het NVER rapport vermeldt al dat de Rekenkamer constateerde dat de doorlooptijd van BNC-fiches nog altijd veel te lang is: de zes weken termijn wordt vaak niet gehaald. De Rekenkamer constateerde onlangs ook dat de financiële component onvoldoende is uitgewerkt, het biedt te weinig inzicht in de financiele consequenties van commissievoorstellen. In het onlangs verschenen eindrapport van het Programma versterking juridische functie Rijk, wordt geconstateerd dat de juridische expertise onvoldoende is betrokken bij de totstandkoming van fiches, waardoor ook de juridische aspecten onderbelicht blijven. Bovendien zijn ze vaak erg algemeen geformuleerd en geven ze niet de echte pijnpunten van de regering weer. De meest spannende informatie bevindt zich onder het kopje ‘onderhandelingsinzet’, maar dat wordt helaas niet naar het parlement gestuurd.
De nadruk is met ingang van het huidige parlementaire jaar sterk komen te liggen op een eigenstandige oordeelsvorming, zonder eerst de regeringsappreciatie af te wachten. Kortom, de Kamer neemt zelf een standpunt in over een bepaald voorstel, zonder daarbij af te wachten wat de regering er van vindt.
De Kamer informeert zich ook meer en meer via alternatieve kanalen:
Werkbezoeken, gesprekken met derden, waaronder adviescolleges (bijv. gesprek Alg. Rekenkamer / Eur. Rekenkamer), expertmeetings / hoorzittingen; Ongevraagde reacties van derden op Europese voorstellen (Cie Meijers); Permanent vertegenwoordiger in Brussel, die in een zeer vroeg stadium informatie kan aanleveren; IPEX (elektronisch forum) informeert over de stand van zaken rond de parlementaire behandeling van Europese voorstellen in andere EU parlementen; impact assessments van commissievoorstellen bieden veel informatie, en soms ook evaluaties van richtlijnen bij een herzieningsvoorstel
In de praktijk is het echter moeilijk waar te maken om onafhankelijk van de regering over de relevante informatie te beschikken. Want onze belangrijkste taak is het controleren/sturen van de regeringsstandpunten bij de onderhandelingen. Als je die nog niet hebt, weet je niet altijd of je wel in actie moet komen. Stel dat een commissievoorstel er goed uitziet: je kunt dan je goedkeuring al laten weten aan de regering. Gelet op onze terughoudendheid heeft dat echter niet onze prioriteit. Als de regering aangeeft alleen te staan in bepaald verzet, kunnen we haar steunen. Maar anders zijn we eerder geneigd te piepen als we het niet eens zijn met het onderhandelingsstandpunt van de regering.
Om de onderhandelingen te kunnen beïnvloeden zijn twee informatiebronnen onmisbaar: de Raadsdocumenten waaraan je kunt zien hoe een voorstel zich ontwikkelt, en het standpunt, strategie, argumenten van de regering. Het eerste is het meest cruciaal want ook daarin kun je wel het onderhandelingsgedrag van de regering halen. Onlangs heeft de regering laten weten het parlement alleen een uitgebreide geannoteerde agenda te sturen. Ze heeft echter ook toegezegd dat we niet achteruit hoeven gaan wat informatievoorziening betreft (ten opzichte van het instemmingsrecht). Het betekent wel dat het parlement voortdurend alert moet zijn en actief moet vragen om informatie . Als we de onderhandelingen over een commissievoorstel willen volgen, zullen we op dat dossier om alle Raadsdocumenten moeten verzoeken.
We hebben een grondwettelijk recht op informatie, maar zonder instemmingsrecht moet nog wel blijken hoe hard dit is. Met het verlies daarvan zijn gegaan van een vrij licht effectief middel (want een dreiging om instemming te onthouden was een effectieve stok achter de deur) naar een zwaar instrument waarvan de sanctie bijna meteen tot politieke problemen leidt.
Link tussen instemmingsrecht en consultatierol EP
Destijds is de introductie van het instemmingsrecht onderbouwd met het argument van het democratisch deficit, waardoor de regering er als de kippen bij was om het te willen afschaffen zodra de codecisie op JBZ- terrein geregeld was. Toch zou je kunnen stellen dat de situatie inmiddels niet meer dezelfde is. De kloof tussen burgers en de EU wordt dieper gevoeld, en het Europees Parlement blijkt niet in zijn eentje bij machte om de afstand te verkleinen. Kijk bijvoorbeeld naar het lage opkomstpercentage. Maar daarnaast heeft het EP niet de volwaardige bevoegdheden van een nationaal parlement. De Raad blijft een veel machtiger tegenspeler, waartegen het voor een eenzame rapporteur lastig opboksen is. Bovendien is er altijd de grote druk van de package deal die de Raad heeft weten te bereiken, en die dreigt open te spatten als de amendementen van het EP aan boord worden getrokken. Althans die dreiging laat de Raad graag boven de onderhandelingstafel zweven.
Instemmingsrecht gaf zekerheid van informatie, en zorgde voor meer betrokkenheid parlement. Maar het had tegelijkertijd ook een sussend effect: we hoeven nu nog niet te beslissen, want het ligt nog niet ter besluitvorming voor in de Raad. Terwijl het bedoeld was voor vroegtijdige betrokkenheid, had het misschien wel het effect van het doorschuiven, zeker als er verdeeldheid in het parlement is over het in te nemen standpunt. Zo laat pas een standpunt innemen maakt onthouding van instemming erg moeilijk, want je brengt de regering in verlegenheid en je was steeds al op de hoogte. Bovendien beïnvloed je met een standpunt in een heel laat stadium niet het inhoudelijke onderhandelingsstandpunt van de regering. Daarom zou instemmingsrecht ook bij gekwalificeerde meerderheid nog heel goed dienst kunnen doen, mits het resulteert in vroegtijdige standpunten.
Het probleem is niet het wel of niet hebben van een instemmingsrecht maar: durven we te eisen dat aan onze verzoeken gehoor wordt gegeven? Als we verzoeken om informatie of om bijstelling van een onderhandelingsstandpunt, bijten we ons dan ook vast als de regering ons met een kluitje in het riet stuurt? Daarvoor zijn enkele elementen cruciaal: dat we beseffen dat we er toe doen in de Europese besluitvorming, dus dat we deze taak net zo serieus nemen als een nationale wetgevingsprocedure. Dat we ons verdiepen en kennis opbouwen. En dat de coalitiepartijen zich niet terughoudend opstellen uit angst de regering voor de voeten te lopen in Brussel. Europa is allang geen buitenland meer, maar behoort tot de kern van onze wetgevende taak. En kunnen debatten in Nederland over Europese voorstellen burgers meer betrekken bij de thema’s waarover in Brussel wordt beslist. De aarzeling of desinteresse van parlementariërs komt vooral voort uit het gebrek aan publieke aandacht in Nederland voor de Europese besluitvorming. Met actieve betrokkenheid bij een onderhandelingstraject in Brussel zit je niet één twee drie bij Nova. Maar laten we ergens in Nederland deze vicieuze cirkel doorbreken. En daar is het Binnenhof de beste plek voor.
Voorjaarsvergadering Nederlandse Vereniging voor Europees Recht,
9 april 2010
Reactie op het rapport van de NVER over de rol van het Nederlandse parlement in de Europese besluitvorming
Met het Verdrag van Lissabon is de rol van de nationale parlementen versterkt, zo zeggen veel nationale politici met trots. Maar is dat wel zo?
De EU heeft meer bevoegdheden gekregen, er is meer besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid en de positie van het Europees Parlement is versterkt. Bovendien is de jurisdictie van nationale rechters op het JBZ-terrein versterkt.
Maar waar zit de winst voor de nationale parlementen? De subsidiariteitstoets, (de gele en oranje kaartprocedure) heeft een marginaal effect: het overlapt meestal het standpunt van de regeringen (die zitten zelf ook wel op het vinkentouw als de Commissie haar boekje te buiten gaat) en het heeft een uitsluitend defensief karakter, waardoor het het parlemente niet inhoudelijk betrekt bij de vorming van Europese wetgeving.
Daarvoor blijft natuurlijk de ‘politieke dialoog’ met de Commissie mogelijk. Parlementen kunnen hun opmerkingen en vragen kwijt over de Commissievoorstellen. Interessant, maar het voorstel is op dat moment al in handen van de Raad, die er hun eigen wetgeving van maken. De rol van de Commissie is het grootst in de ontwerpfase, dus de mogelijkheid om van alles te zeggen tegen de Commissie is enigszins mosterd na de maaltijd.
Wel staat in het nieuwe verdrag dat nationale parlementen worden verplicht bij te dragen aan een goede werking van de EU. Ze hebben een rol bij de evaluatie van de uitvoering van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht, en (samen met het EP), het toezicht op Europol en Eurojust.
Wat echter ontbreekt is versterking van de rol van nationale parlementen op het gebied van de wetgevingstaak van de Europese Unie, precies dat gebied waarop de nationale parlementen worden aangetast in hun bevoegdheden. Want wat zou de meest legitieme grond zijn voor een nationaal parlement om zich te bemoeien met de Europese onderhandelingen? In mijn optiek is de belangrijkste: om de rol van medewetgever te kunnen vervullen.
De nationale parlementen is weliswaar in het verdrag een rol op Europees niveau toegekend, maar in de praktijk zie ik de nationale bemoeienis als meest effectief en logisch, dus in de communicatie met de regering. Het leidt tot de meest duidelijke taakverdeling ten opzichte van het Europees Parlement. Die kan met de Raad onderhandelen. Omdat Raad veel machtiger is, is het belangrijk dat de onderhandelingen binnen de Raad ook democratisch gelegitimeerd zijn. Wij kunnen alleen met een individuele lidstaat ‘onderhandelen’. Zo vult het EP en het nationaal parlement elkaar aan.
Gezamenlijk optimale controle is cruciaal omdat onderhandelingen niet transparant zijn. De parlementen kennen verschillende tijdstippen van betrokkenheid en kunnen dus gebruik maken van elkaars informatie. Ook kan grensoverschrijdende samenwerking tussen nationale parlementen voorkomen dat ze tegen elkaar worden uitgespeeld door hun regeringen. Zo kan een combinatie van druk van onderaf en bovenaf ontstaan op de besluitvorming in de Raad: een democratisch sandwich-model.
In het rapport van de MVER staat als zwak punt van de subsidiariteitstoets genoemd dat het parlementaire standpunt toch wel overeenkomt met dat van het kabinet, omdat de coalitie op een meerderheid steunt in het parlement. Helemaal juist, maar dat geldt ook voor inhoudelijke oordelen over Commissievoorstellen. Nationale parlementen kunnen vaak alleen op heel neutrale punten een vuist maken, verder zijn ze vaak verdeeld. Vanwege de verdeeldheid over politiek inhoudelijke richtingen, is het nationale belang de meest gemene deler. Dat is ook niet veel anders dan het regeringsstandpunt. Dat zou pas anders worden bij grensoverschrijdende samenwerking langs politieke lijnen.
Niettemin blijft parlementaire betrokkenheid bij de Europese besluitvorming van groot belang. Het parlement is immers medeverantwoordelijk voor de implementatiewet. Bij verdragen of andere internationale overeenkomst heeft het parlement de mogelijkheid om het voorstel te verwerpen, hier wordt het al gebonden door de instemming van de regering.
Juist daarom kan de gewone volgtijdelijkheid van het wetgevingsproces (Tweede Kamer en Eerste Kamer) hier niet worden gehanteerd bij bemoeienis met de onderhandelingen in Brussel, want dan ben je te laat. Wel zal de Eerste Kamer aanvullend moeten zijn aan de Tweede Kamer. Daarvoor zal de Senaat moeten kijken naar de eigen beoordelingscriteria: zijn er internationaalrechtelijke verplichtingen aan de orde, heeft het ingrijpende consequenties voor nationale wetgeving, of toont de Tweede Kamer weinig interesse op een belangrijk dossier. In het rapport van de NVER staat dat het criterium complementariteit niet overtuigend is, omdat de Senaat actiever is. Maar de Tweede Kamer heeft zich nog maar sinds enkele jaren vast voorgenomen echt werk te maken van de Europese besluitvorming. Als dit blijkt tegen te vallen, zal de EK vanzelf weer actiever worden op die terreinen. Dat is ook aanvullend. Vooralsnog is er alle reden toe om de intenties van de Tweede Kamer serieus te nemen.
Implementatie
Bemoeienis vooraf met de besluitvorming neemt niet weg dat de Senaat bij de implementatie alsnog voor dilemma’s kan worden geplaatst. Bijvoorbeeld als er strijd dreigt met de Grondwet of het EVRM. Bij de Wet Bewaarplicht Telecomgegevens, die de Dataretentierichtlijn implementeerde, was dit een serieuze vraag. Het was een reden om de minister te verzoeken de implementatie tot een minimumtermijn te beperken.
Twee elementen bij de beoordeling van implementatiewetten zijn van belang: kennis van het onderhandelingsproces en Europeesrechtelijke kennis. Bijvoorbeeld over de interpretatie van begrippen in het licht van het doel van een richtlijn, de Europeesrechtelijke beginselen zoals effet utile, doeltreffendheid etc. In recent onderzoek van Mastenbroek en Peeters Weem wordt opgemerkt dat de regering vaak opportunistisch gebruik maakt van het gebrek aan die kennis in het parlement. Voorstellen vanuit het parlement ontraadt de regering met gemeenschapsrechtelijke argument