Staat van de Unie 2008 - Hoofdinhoud

Elk jaar maakt de Eerste Kamer de staat op van de Europese Unie, aan de hand van het gelijknamige rapport van de regering. Ter voorbereiding gaat de commissie Europese Zaken naar Brussel om te praten met mensen uit de Commissie en het Europees Parlement. Dit jaar speelden als thema's het Europese buitenland beleid (vooral met de buurlanden), het Verdrag van Lissabon en klimaatbeleid. Vandaag vond het debat hierover plaats in de Eerste Kamer. Hieronder mijn bijdrage.

Ik sta in mijn bijdrage aan de Staat van de Unie stil bij een aantal aspecten van het Nabuurschap en het buitenlands beleid van de Unie. Daarnaast grijp ik het moment van het ratificatieproces van het Verdrag van Lissabon graag aan om enkele consequenties van het verdrag te bespreken.

Een "ring of friends", wie wil die niet om zich heen? Dit doel van het Europees nabuurschapbeleid, om zo stabiliteit, veiligheid en welvaart te waarborgen, is alleszins nastrevenswaardig. Uiteraard hangt de voortgang met elk land af van diens specifieke situatie, bijvoorbeeld op het gebied van economie en mensenrechten. Dat vraagt om een individuele aanpak. Het gevolg is echter dat de Unie vooral in bilaterale zin met enkele landen voortgang boekt. De positie van dat land wordt er misschien door versterkt, maar niet de regio. Is het voor een stabiele en welvarende regio echter niet noodzakelijk dat wij ook de regionale samenwerking ter plekke stimuleren? Regionale samenwerkingsverbanden, waarvan bij uitstek de EU, maar ook Mercusor en Asean goede voorbeelden zijn, vormen schakels tussen de naties en de globaliserende samenleving. Is het daarom niet tijd om een multilaterale dimensie toe te voegen aan het ENP? Is dat wat de Commissie beoogt met haar "Neighbourhood Economic Community"? Deelt de Raad, en hier in het bijzonder de Nederlandse regering, deze ambitie? Ik krijg hierop graag een reactie.

Een ander belangrijk doel van het Europees Nabuurschap is het promoten van democratische en rechtsstatelijke beginselen en mensenrechten en het versterken van de "civil society". De aandacht daarvoor in de rapportages, steekt echter wat bleekjes af bij de prioriteit die het is gegeven. In hoeverre worden maatschappelijke organisaties en oppositiepartijen in de partnerlanden actief betrokken en ondersteund bij de uitvoering van de hervormingsagenda's? Zou de EU zich niet een meer actieve promotor van democratie moeten betonen en meer creativiteit aan de dag moeten leggen om alle actoren uit de samenleving een prominente plek te geven in de samenwerking? In sommige gevallen is dat zelfs hard nodig om stabiliteit te behouden. Ik denk aan de inwoners van de niet erkende afgescheiden entiteiten in de buurlanden: Transnistrië, Abchazië, Zuid-Ossetië, Nagorno Karabach, maar ook de West-Sahara. De EU heeft belang bij een oplossing voor deze "frozen conflicts". De recente toenadering van Rusland tot Zuid-Ossetië en Abchazië bewijst dat weer eens. De inwoners daar en hun organisaties moeten de betrokkenheid en steun van de EU ervaren, om ook open voor ons te kunnen blijven staan.

In het ENP draait het om het vinden van een balans tussen de wederzijdse belangen. Mijn indruk is dat de Europese Unie nog te zuinig opereert in het tegemoetkomen aan de belangen van de partnerlanden, in elk geval in het visumbeleid. Voor hen zijn uitbreiding van zakelijke en bestuurlijke relaties en kennisuitwisseling in de brede zin van het woord met de Unie van vitaal belang. Dat vereist soepel in- en uitreisverkeer. De lange rijen bij de ambassades ter plekke laten zien dat de behoefte groot is. Met name voor onderwijsdoeleinden en zakelijke bezoeken zou een soepeler visumbeleid in een grote behoefte voorzien. Kunnen lidstaten niet efficiënter en klantvriendelijker visa verstrekken? Zou een visumvrije toegang niet in het vooruitzicht moeten worden gesteld voor de partnerlanden die het nauwst met de EU samenwerken?

Toelating en migratie lijken sowieso de achilleshiel van het Europees Nabuurschap. Hoewel onderzoek steeds laat zien dat een streng visumregime de illegale migratie niet reduceert, lijkt de Unie benauwd om zich opener op te stellen. Een versoepeling gaat namelijk steeds hand in hand met terug- en overnameovereenkomsten. Dat zij hun eigen burgers moeten terugnemen is logisch, tenminste als deze daar geen gevaar lopen. Maar is het terecht dat wij hun verplichten alle migranten terug te nemen die door het land heen zijn gereisd? Zo wentelen wij namelijk een last af op de buurlanden die vaak te zwaar is om te dragen en waar zij in elk geval niet op ingericht zijn. Zo lezen wij over Afrikaanse vluchtelingen die in Marokko in de woestijn worden uitgezet, over de Oekraïne die Tsjetsjeense vluchtelingen terugstuurt naar Rusland, dat zij juist zijn ontvlucht. Met deze praktijk riskeren wij het Vluchtelingenverdrag te schenden, zeker in combinatie met de afschrikking aan de buitengrenzen en in de territoriale wateren. Voor het effectief promoten van de mensenrechten, zul je toch echt als Unie zelf het goede voorbeeld moeten geven. Hoe waarborgt de Unie deze naleving bij de uitvoering van de over- en terugnameovereenkomsten?

De Nederlandse regering heeft in haar buitenlandbeleid de mensenrechten als belangrijk uitgangspunt genomen. Dat valt te prijzen. Maar hoe voer je een adequate mensenrechtenpolitiek en hoe zet je je daarvoor in binnen de Europese Unie? De strategie die je kiest en de weging van belangen kunnen namelijk zeer uiteenlopen. De Unie heeft eenduidigheid nodig om effectief te zijn. De diplomatieke weg biedt een scala aan instrumenten om de mensenrechtensituaties in een land te verbeteren. Twee voorwaarden zijn volgens mij van belang: dat je in gesprek gaat en blijft, en dat je er niet voor terugschrikt om sancties toe te passen in het uiterste geval. Daarbinnen moet een balans tussen wortel en stok worden gevonden.

Bij Rusland is goed te zien dat de Unie worstelt met het vinden van de juiste balans tussen constructief, kritisch en zich aantrekken wat er gebeurt om zo de mensenrechtensituatie positief te kunnen beïnvloeden en eventueel sancties toepassen als dat nodig is.

Ook met Israël blijft de communicatie open, heel terecht, ondanks het feit dat dit land al veertig jaar een gebied illegaal bezet en daarbij de bevolking onderdrukt, isoleert, collectief bestraft, aan volstrekte willekeur onderwerpt en stug doorgaat met het bouwen van nieuwe nederzettingen. De EU wil echter niet alleen de communicatie openhouden, maar gaat de relatie zelfs intensiveren, zonder dat Israël zijn politiek jegens de Palestijnen aanpast. Er is bij de EU geen enkele wil te bespeuren om sancties als instrument toe te passen en Israël lijkt zich dit maar al te zeer bewust te zijn. Sinds wij deel uitmaken van het Kwartet, is de houding van de EU onder invloed van de VS eenzijdig pro-Israëlisch geworden. Dat heeft haar imago en de geloofwaardigheid in het Midden-Oosten aangetast.

Naar de Palestijnse gebieden steunt de EU volop Abbas, die zonder mandaat van de Palestijnen in het zadel kan blijven zitten dankzij de internationale gemeenschap. Hamas, die wel de steun kreeg van het volk, wordt structureel buiten elke bespreking gehouden. Ik weet het, de Nederlandse regering vindt dit beleid heel stoer. Hamas is namelijk een terroristische organisatie en daarmee doet Nederland geen zaken.

Ik heb net enkele feiten genoemd waaraan Israël zich structureel schuldig maakt. Hanteren wij hier geen dubbele standaarden? Dat is niet alleen moreel gezien afkeurenswaardig, maar het is ook uiterst contraproductief. Om überhaupt voorwaarden te kunnen stellen, laat staan om ooit duurzame vrede te bereiken, zul je met alle partijen om de tafel moeten. Abbas vertegenwoordigt een minderheid van de Palestijnse bevolking en heeft weinig greep op zijn eigen partij. Alleen als Hamas meewerkt aan een vredesovereenkomst, zal die ondertekend worden door een meerderheid van het Palestijnse parlement. Misschien is het gemakkelijk om Carter als oude gek weg te zetten, maar ik denk dat hij gelijk heeft. De huidige weg loopt dood. Alle partijen moet een uitweg worden geboden, anders zul je als bemiddelaar met lege handen blijven staan.

Uiteraard zijn Syrië en Iran onontkoombare actoren in het Midden-Oostenproces. Kan de regering aangeven hoe de EU gaat trachten om, al dan niet als onderdeel van het Kwartet, een duurzame vrede en een onafhankelijke staat een stap dichterbij te brengen. Wat is haar reactie op de uitlatingen die Carter gisteren maakte op zijn persconferentie?

Een andere politiek die een wortel en een stok nodig heeft, is de benadering van Servië. Voor het behoud van de legitimiteit en effectiviteit van het Joegoslavië-Tribunaal is het cruciaal dat de EU vasthoudt aan de medewerking aan dit Tribunaal als voorwaarde voor toetreding. Juist voor Nederland is de uitlevering van Mladic van groot belang. Alle lidstaten van de Unie willen dit bereiken door de Servische bevolking juist voor de verkiezingen een opening te bieden voor samenwerking met de Unie, om pas daadwerkelijk te ratificeren na de uitlevering van Mladic. Zo krijgt de pro-Europese beweging in Servië de wind in de rug, waardoor Tadic meer steun zal krijgen. De inschatting is dat alleen met hem de uitlevering een kans zal maken. Nederland houdt deze benadering tegen door zelfs de eerste stap pas te willen zetten na uitlevering. Na de erkenning van een onafhankelijk Kosovo hebben de anti-EU-gevoelens een forse injectie gekregen. Geen enkele opening bieden nu, maakt de kans op een overwinning van de Servische Radicale Partij groter, en de kans op uitlevering van Mladic -- in ieder geval op tijdige uitlevering -- oneindig kleiner. Geeft de regering zich daar volledig rekenschap van?

Klimaat en energie hebben topprioriteit in de Europese Unie, zo bleek ons onlangs heel duidelijk bij een werkbezoek. Het doet onze fractie deugd om te merken dat de EU het GroenLinks-adagium "groen op één" heeft overgenomen. Daar zijn wij niet hebberig in. Wij zijn blij met de ambities, maar worden die ook vertaald naar het buitenlandbeleid? Gaat de Europese Unie haar verantwoordelijkheid nemen in de kosten die gemoeid zijn met de klimaatadaptatie in ontwikkelingslanden? Wij hebben immers een belangrijk aandeel in de klimaatveranderingen daar. De minister-president beschouwde de betreffende motie van collega Peters in de Tweede Kamer als een ondersteuning van zijn beleid, maar het is ons nog niet helemaal duidelijk hoe en in welke mate dit gebeurt. Daarop krijg ik heel graag een reactie.

Dan het Verdrag van Lissabon. Onze ogen zijn natuurlijk op Ierland gericht. Zaterdag konden wij lezen dat een Europarlementariër tegen de vlakte was geslagen nadat hij een vurig pleidooi had gehouden voor instemming met het verdrag. Dat belooft dus een levendig debat te worden. Toch brengt het verdrag ook deze meppende burgers meer rechtsbescherming, doordat de naleving van de mensenrechten door de Europese Unie op verschillende wijzen wordt verankerd: door de toetreding tot het EVRM en door de verwijzing naar het Handvest voor de Grondrechten. Burgers kunnen dan ook de EU-instellingen aanspreken op de mensenrechten. Het betekent uiteraard meer werkdruk voor het Hof in Straatsburg en meer budgettaire steun. Druk op Rusland om protocol veertien te ratificeren, is dan ook hard nodig. Een succesvol project om de druk enigszins te verminderen en de uniformiteit in de toepassing van het EVRM te vergroten, is kennisoverdracht van de jurisprudentie van het Hof en haar implicaties aan alle verdragsstaten door een website en trainingen. Het Nederlandse ministerie van Justitie heeft de start van dit project gefinancierd, maar als het straks niet doorloopt, zijn de data binnen no time gedateerd en daardoor nutteloos. Ook het proces van bewustmaking en uitwisseling zal dan in de kiem gesmoord worden. Hoe kunnen wij deze kapitaalvernietiging voorkomen en ervoor zorgen dat dit zinnige initiatief structureel wordt ingebed? Kan de EU in deze financiering voorzien? Zou dat niet passen bij de tweede verklaring van het Verdrag van Lissabon?

Dan het Handvest voor de Grondrechten. Het blijft eeuwig zonde dat het Handvest nu niet meer in het verdrag zelf zit. Zelfs van de verwijzing naar de juridische bindendheid van het Handvest hebben het VK en Polen afstand gedaan. Wat is het gevolg daarvan? Ik kan dat nog niet goed overzien. Als twee landen zich niet gebonden weten aan het Handvest, in hoeverre kan het Handvest dan nog onderdeel zijn van de fundamentele rechten van de Unie? Dat kan heel belangrijk zijn om instrumenten ergens aan te kunnen toetsen.

In het besef dat Europa nog te ver van burgers af staat, heeft de regering een communicatiestrategie uitgezet met publieke debatten, niet alleen over de institutionele hervormingen zelf, maar vooral over onderwerpen die de Unie behandelt. Al werkende weg wil de regering inwoners dus betrekken bij het beleid: hun de kans geven om mee te praten en zo de Europese besluitvorming meer legitimiteit en draagvlak geven. Het nationaal parlement leent zich daar natuurlijk bij uitstek voor; dat kan de burgers betrekken bij de Europese besluitvorming, maar moet daarvoor wel over bevoegdheden beschikken. De subsidiariteitstoets is daarvoor niet toereikend. Die toets -- de gele en oranje kaart -- zorgt zelfs voor een defensief debat met burgers over Europa, alsof het parlement alleen als tegenhanger moet fungeren voor de Europese samenwerking in plaats van constructief mee te werken aan goede besluitvorming.

Veel constructiever en logischer is het daarom als het parlement een instrument heeft om de besluitvorming in Brussel te beïnvloeden. De Conventie, bij de staatssecretaris welbekend, heeft dat ook altijd toegejuicht. Doordat steeds meer wetgeving op Europees niveau wordt gemaakt, is de medewetgevende taak van het parlement namelijk fors uitgehold. Na aanneming van een richtlijn in Brussel kan het nationaal parlement de implementatiewetgeving immers alleen nog maar goedkeuren. De regering komt hierdoor een onevenwichtig grote rol in de wetgeving toe en haar standpunt wordt door het toenemend specialisme bovendien steeds meer bepaald door de ambtelijke inbreng. Deze afname van parlementaire betrokkenheid wordt niet volledig gecompenseerd door het Europees Parlement, in staatsrechtelijke zin toch nog altijd een zwakker orgaan dan een nationaal parlement in de nationale context. Bemoeienis van de Staten-Generaal met de inzet van de Nederlandse regering in de Europese onderhandelingen is dus onontbeerlijk.

In toenemende mate emanciperen de nationale parlementen van de EU zich. Bijna alle nieuwe lidstaten hebben het mandaatsysteem van Finland overgenomen. Dat systeem biedt parlementen de mogelijkheid om in een vroeg stadium de nationale onderhandelingspositie mede te bepalen, met behoud van de nodige flexibiliteit. Als de regering zich niet aan een parlementaire instructie houdt, legt zij daarvoor achteraf verantwoording af. Zij wordt daar dus niet door verlamd. Sterker nog, de Finse regering versterkt daarmee haar onderhandelingspositie: zij kan zeggen dat zij gedekt wordt door het nationale parlement, dat niets anders wil. In het Verenigd Koninkrijk zweren beide parlementen bij hun recht van voorbehoud. In Frankrijk is de Grondwet gewijzigd om het parlement een rol te geven in de standpuntbepaling van de regering. Ook de Duitse Bondsdag is anderhalf jaar geleden ontwaakt. Sindsdien is er een wettelijke grondslag voor het parlement om vroegtijdig alle informatie te krijgen en instructies te geven aan de regering.

Ook in Nederland speelt dit debat op dit moment natuurlijk in volle hevigheid. Onlangs heeft de Tweede Kamer besloten om een parlementair voorbehoud in de Goedkeuringswet op te nemen, maar de Raad van State wijst erop dat een parlementair instemmingsrecht in ieder geval geen goed instrument zou zijn omdat het te laat zou komen in de besluitvorming. Daardoor zou het niet effectief zijn. Het is waar dat een instemmingsrecht geen garantie biedt voor een vroegtijdige interventie. Als je het laat doet, is het voor de regering erg lastig omdat zij zich dan voor het blok gezet kan voelen en omdat haar onderhandelingspositie dan wordt geschaad. Het Finse systeem waarborgt echter wel een vroege interventie, maar ook de nieuwe Duitse wet doet dat. Er zijn dus genoeg praktijkvoorbeelden waarbij parlementen op effectieve wijze kunnen meesturen met de regering.

Terwijl de parlementen zich overal in Europa verder emanciperen ten opzichte van de Europese besluitvorming, lijkt de Nederlandse regering haar parlement af te raden om deze weg in te slaan. Zij wil wel dat het parlement actiever en eerder betrokken is bij de Europese besluitvorming, maar wenst niet gebonden te raken aan een instructie of instemmingsrecht. Nee, een discussie met de regering zou de Kamer voldoende greep op de besluitvorming moeten bieden. Deze terughoudendheid is vreemd. Het debacle van de Grondwet kan de regering niet alleen oplossen; het parlement moet daar een cruciale rol in spelen, uiteraard complementair aan het Europees Parlement. Juist nu sensitieve onderwerpen naar het communautair niveau worden overgeheveld -- denk aan de burgerrechten, politiesamenwerking, strafrecht en civiel recht -- moeten verantwoording en inspraak voor burgers niet te ver weg liggen.

De regering stelt dat de Kamer genoeg mogelijkheden heeft om op basis van fiches en geannoteerde agenda's de onderhandelingen te volgen, maar deze informatie is te globaal om daar een positie op te bepalen. De Raden zijn te laat in de besluitvorming en de Kamer kan nu slechts beleefd verzoeken om met haar standpunt rekening te houden. Voor een effectieve betrokkenheid van de Kamer zijn twee condities van wezenlijk belang: vroegtijdige, volledige informatie én tanden, in de vorm van een recht van instemming of instructie. Deze twee zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Zonder alle informatie, die de Kamer zelf moet screenen, kan het parlement geen fatsoenlijke afweging maken of een beslissing nemen. Zonder een soort instemmingsrecht is het recht op informatie weer niet afdwingbaar. De gang van zaken bij JBZ is hier exemplarisch voor. Bij de terugkeerrichtlijn is er geen instemmingsrecht meer. En zie daar, al een halfjaar verzoeken wij de regering vergeefs om raadsdocumenten op dit onderwerp.

De gang van zaken bij JBZ is hier exemplarisch voor. Bij de terugkeerrichtlijn is er geen instemmingsrecht meer. En zie daar, al een half jaar verzoeken wij de regering vergeefs om raadsdocumenten op dit onderwerp. Vandaar mijn vraag aan de regering of het positief wil reageren op het voornemen van de Kamer om een parlementair voorbehoud of een instructiebevoegdheid op te nemen in de Goedkeuringswet bij het Verdrag van Lissabon. Het biedt de Kamer namelijk de mogelijkheid om, zij aan zij met de regering, de Europese besluitvorming verder te legitimeren en van publieke betrokkenheid te voorzien. Zo helpen wij samen Europa dichterbij de burgers te brengen.