Recht van onderzoek: enquêtes en onderzoeken

Het parlement¹ heeft onder meer de taak de regering² te controleren. De Eerste³ en Tweede Kamer⁴ hebben daarom het recht om een onderzoek naar een bepaalde zaak in te stellen. Dit kan sinds juli 2023 de vorm van een parlementair onderzoek, beknopte parlementaire enquete of een reguliere parlementaire enquête⁵ hebben.

Een enquête is een zware vorm van een onderzoek, waarbij de getuigen verplicht zijn om te verschijnen en waarbij de verhoren onder ede plaatsvinden. Bij een beknopte parlementaire enquête worden getuigen ook onder ede verhoord, maar is er minder noodzaak voor een uitgebreid dossieronderzoek.

Ook de Eerste Kamer heeft sinds 1887 het recht van enquête, maar van het enquêterecht is nooit gebruikgemaakt. In 1981 werd een voorstel tot het instellen van een enquête naar contracten over de verwerking van nucleair afval verworpen. Wel was er in 2011-2012 een parlementair onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten.

De staatsrechtelijke bedoeling van een onderzoek is om voldoende informatie te verkrijgen om zo het kabinet te kunnen controleren. De Kamer kan daartoe een tijdelijke onderzoekscommissie benoemen, die personen kan uitnodigen en externe deskundigen kan inschakelen. Ook kan de Kamer, indien zij zichzelf minder geschikt acht om iets te onderzoeken, aan de Algemene Rekenkamer of aan een externe commissie vragen het onderzoek uit te voeren.

Nadat een enquête- of onderzoekscommissie onderzoek heeft gedaan en betrokkenen bij het voorwerp van onderzoek heeft gehoord, stelt de commissie in de regel een rapport met bevindingen op. De Kamer debatteert vervolgens eerst met de commissie en later met het kabinet over de conclusies die hieruit kunnen worden getrokken.

Aan de wens van politici om een onderzoek te (laten) verrichten, kunnen ook (partij)politieke motieven ten grondslag liggen. Bij een minutieus onderzoek is bijna altijd wel iets te vinden waarvan je kunt beweren dat een minister⁶ of staatssecretaris⁷ het niet goed gedaan heeft.

Een onderzoek is daarom een beproefd instrument om (oud-)bewindslieden in politieke problemen te brengen. Coalitiepartijen zitten hier niet altijd op te wachten en proberen soms te voorkomen dat er een onderzoek wordt ingesteld. Om een onderzoek te beginnen is immers een Kamermeerderheid nodig.

Overigens kunnen er voor Kamerfracties ook andere redenen zijn om geen onderzoek te willen. Soms zijn er namelijk al heel veel onderzoeken van andere organisaties beschikbaar, en is onderzoek door de Kamer overbodig. Ook bestaat de vrees dat overmatig gebruik het onderzoek bot maakt als parlementair 'wapen'.

Parlementaire enquête

De Tweede Kamer⁴, de Eerste Kamer³ en de Verenigde Vergadering⁸ hebben een grondwettelijk recht van enquête. Het recht houdt in dat Kamers een onderzoek kunnen instellen naar een specifiek onderwerp, om op die manier de regering te controleren. In de praktijk wordt het recht vooral door de Tweede Kamer gebruikt. De Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering hebben het middel nog nooit gebruikt, hoewel er in de Eerste Kamer wel eens pogingen toe zijn gedaan.

Beknopte enquête

Sinds juli 2023 kent de Tweede Kamer ook de beknopte parlementaire enquête. Dit instrument vervangt de parlementaire ondervraging, die slechts als tijdelijk instrument bestond. De beknopte parlementaire enquête is, zoals de naam suggereert, een parlementair onderzoek met een beknopte onderzoeksvraag. Bij de beknopte parlementaire enquête mogen getuigen onder ede gehoord worden maar is minder dossieronderzoek nodig. Het instrument is daarmee flexibeler dan de zwaardere klassieke enquête.

Parlementair onderzoek

De Tweede Kamer⁴ kan zelfstandig een onderzoek instellen naar beleid en projecten en dat onderzoek door Kamerleden laten uitvoeren. Dit heet het recht van parlementair onderzoek⁹. Onderzoeken worden gedaan door middel van een hoorzitting, een rondetafelgesprek of een parlementaire enquête. Ook de Eerste Kamer heeft het onderzoeksrecht, maar maakt daar beduidend minder vaak gebruik van.

Parlementaire ondervraging

De parlementaire ondervraging was tussen 2016 en 2023 een tijdelijk experimenteel instrument van de Tweede Kamer⁴. Het was een tussenvorm tussen een parlementair onderzoek⁹ en een parlementaire enquête⁵. Net als bij een parlementaire enquête waren getuigen bij een parlementaire ondervraging verplicht om te verschijnen en werden zij onder ede gehoord. Aan een parlementaire ondervraging hoefde echter geen uitgebreid dossieronderzoek vooraf te gaan, wat bij de enquête wel het geval is. Begin juli 2023 stemde de Tweede Kamer er mee in de parlementaire ondervraging een permanent instrument van de Kamer te maken onder de naam 'beknopte parlementaire enquete'.

Rampen, ongelukken, mislukte projecten en ernstige ordeverstoringen: dat alles was reden voor onderzoek. Alleen bij de watersnoodramp in 1953 bleef een dergelijk onderzoek uit. Behalve bestaande onderzoeksinstellingen, zoals de Algemene Rekenkamer en de Onderzoeksraad voor Veiligheid, werd ook geregeld een commissie ad-hoc ingesteld. Soms deed de Tweede Kamer⁴ zelf onderzoek, al dan niet voorafgegaan of gevolgd door extern onderzoek.

Parlementair onderzoek wordt tegenwoordig meestal achteraf verricht, als de Kamer de indruk heeft dat er iets fout is gegaan en wil achterhalen 'hoe het zo gekomen is'.

Soms gaan er stemmen op om parlementair onderzoek ook voorafgaand aan belangrijke politieke besluiten in te zetten. De Kamer is dan beter geïnformeerd. Daar staat tegenover dat de Kamer in zo'n geval meer gaat meeregeren met het kabinet¹⁰ en zich dus moreel meer committeert aan het besluit dat wordt genomen. Het is dan moeilijker om achteraf kritisch te oordelen over besluitvorming, mocht deze negatief uitpakken. De Kamer draagt immers grote (mede)verantwoordelijkheid.

In een recenter verleden heeft de Tweede Kamer getracht zich te informeren over technisch en maatschappelijk ingewikkelde vraagstukken door parlementaire onderzoeken naar biotechnologie (2001) en het broeikaseffect (1996).

• 1. 

  Het begrip parlement gebruiken we in twee betekenissen. We verstaan er 'de volksvertegenwoordiging' onder, waarbij dan in het algemeen de Tweede Kamer wordt bedoeld. Het is echter tevens een verzamelbegrip voor Tweede en Eerste Kamer. Een (formeler) synoniem daarvan is 'Staten-Generaal'.
   
• 2. 

  De regering is het centrale bestuur van ons land en bestaat uit de Koning en de ministers. Omdat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn, wordt het kabinet, (ministers en de staatssecretarissen) in de praktijk ook vaak regering genoemd, bijvoorbeeld de regering-Rutte. Staatsrechtelijk gezien is dat onjuist.
   
• 3. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 4. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 5. 

  De Tweede Kamer, de Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering hebben een grondwettelijk recht van enquête. Het recht houdt in dat Kamers een onderzoek kunnen instellen naar een specifiek onderwerp, om op die manier de regering te controleren. In de praktijk wordt het recht vooral door de Tweede Kamer gebruikt. De Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering hebben het middel nog nooit gebruikt, hoewel er in de Eerste Kamer wel eens pogingen toe zijn gedaan.
   
• 6. 

  Ministers zijn politiek verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein. Met uitzondering van ministers zonder portefeuille geven zij politieke leiding aan een departement. Daarbij kunnen zij terzijde worden gestaan door staatssecretarissen. Een minister, meestal lid van één van de partijen die in de Tweede Kamer het kabinet steunen, moet het vertrouwen van de Tweede Kamer hebben om de functie te kunnen vervullen.
   
• 7. 

  Een staatssecretaris ondersteunt een minister bij het politiek leiden van een ministerie. Staatssecretarissen komen vooral voor bij 'zware' ministeries. Daar krijgen zij een specifiek beleidsterrein onder hun hoede, maar de minister blijft medeverantwoordelijk. Net als de minister moet een staatssecretaris verantwoording afleggen aan het parlement.
   
• 8. 

  De gezamenlijke vergadering van beide Kamers van de Staten-Generaal (de Tweede en Eerste Kamer) heet Verenigde Vergadering. De voorzitter van de Eerste Kamer leidt deze vergadering (artikel 62 Grondwet).
   
• 9. 

  Tweede en Eerste Kamer kunnen zelfstandig onderzoek instellen naar beleid en projecten en dat onderzoek door Kamerleden laten uitvoeren. Er kunnen daarbij meerdere instrumenten worden gebruikt. Het zwaarste middel is onderzoek op basis van de Wet op de parlementaire enquête (Wpe). Tussen 2016 en 2023 kende de Tweede Kamer ook de mogelijkheid voor het houden van een parlementaire ondervraging. In juli 2023 is de parlementaire ondervraging vervangen door de beknopte parlementaire enquête.
   
• 10. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.