Vertrouwensregel parlement en kabinet

De vertrouwensregel houdt in dat een minister¹, staatssecretaris² of het kabinet³ als geheel moet aftreden als zij niet langer het vertrouwen genieten van het parlement (lees: de Tweede Kamer⁴). De vertrouwensregel zegt dus niet dat bewindspersonen per se moeten aftreden als ze een fout hebben gemaakt.

Een kabinet of bewindspersoon hebben het vertrouwen totdat het tegendeel is gebleken, bijvoorbeeld door aanneming van een motie van wantrouwen⁵. Bij een dreigend conflict met Tweede of Eerste Kamer⁶ kan het kabinet of een bewindspersoon de vertrouwenskwestie stellen. Daarmee wordt aangegeven dat een ongewenste beslissing van de Kamer tot een kabinetscrisis⁷ of ministerscrisis⁸ zal leiden. Ook kan een bewindspersoon nadrukkelijk de vraag stellen of de (Tweede) Kamer nog wel vertrouwen in hem/haar heeft.

Bij een conflict tussen regering en parlement heeft de regering ook de mogelijkheid niet af te treden, maar het parlement te ontbinden⁹ en nieuwe verkiezingen uit te schrijven, in de hoop dat de nieuw gekozen Tweede Kamer het kabinet of de minister wel het vertrouwen geeft.

Niet al het Nederlandse staatsrecht is vastgelegd in de Grondwet of in andere wetten. Een essentiële staatsrechtelijke regel, de vertrouwensregel, is in de loop der tijd ontstaan en kan dus worden beschouwd als gewoonterecht.

Een belangrijke gewoonteregel is verder dat de Tweede Kamer vanwege hetzelfde conflict slechts één keer ontbonden mag worden. Als het conflict tussen een kabinet dat is blijven zitten en een nieuw gekozen Tweede Kamer blijft voortbestaan, moet het kabinet dus ofwel alsnog de wens van de Tweede Kamer uitvoeren, ofwel aftreden.

In de praktijk zal tegenwoordig in geval van een conflict het kabinet ontslag aanbieden aan de Koning, waarna of een nieuwe (in)formatie¹⁰ zal plaatsvinden zonder verkiezingen, of (wat waarschijnlijker is) nieuwe verkiezingen worden georganiseerd.

Reeds bij het eerste optreden van een kabinet speelt de vertrouwensregel een rol. Een formateur moet zich er altijd van vergewissen of het door hem te vormen kabinet niet direct door de Tweede Kamer naar huis zal worden gestuurd. Dat was bijvoorbeeld het geval in 1939 bij het vijfde kabinet-Colijn¹¹. In een motie-Deckers sprak de Tweede Kamer zich in meerderheid uit het optreden van dat minderheidskabinet¹². Aanneming van de motie leidde direct tot de ontslagaanvrage van het kabinet.

Wanneer het parlement (feitelijk moet hier gelezen worden: de Tweede Kamer) het vertrouwen in een bewindspersoon of een kabinet verliest, is moeilijk te bepalen; (partij)politieke overwegingen spelen hierbij veelal een grote rol.

Bij de beoordeling van de vertrouwensvraag is van belang dat verschillend kan worden gedacht over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid¹³. Vaak speelt tevens de vraag mee of een bewindspersoon redelijkerwijs iets had kunnen weten (wat hij of zij niet wist), of redelijkerwijs maatregelen had kunnen nemen (die hij of zij niet heeft genomen).

Aangezien het parlement zich bij zijn werkzaamheden voor een groot deel baseert op informatie die door het kabinet wordt verstrekt, wordt het vertrouwen van de Kamer in ieder geval geschaad als deze ontdekt dat de juistheid en de volledigheid van de verstrekte informatie te wensen overlaat.

Het kan ook gebeuren dat een bewindspersoon of het kabinet naar aanleiding van de ontwikkelingen in het debat zelf meent geen of onvoldoende vertrouwen te genieten, zonder dat de Kamer dit expliciet aangeeft. Het is ook mogelijk dat een motie van afkeuring⁵ (waarin het gevoerde of te voeren beleid wordt afgekeurd) wordt opgevat als een motie van wantrouwen.

• - 

  Het aannemen van een motie van wantrouwen of afkeuring;
• - 

  Het aannemen van een motie, die door de bewindspersoon of het kabinet is aangemerkt als motie van wantrouwen;
• - 

  Aanneming van een onaanvaardbaar verklaard amendement¹⁴, waaraan tevens de vertrouwenskwestie is gekoppeld (zonder die koppeling leidt aanneming van zo'n amendement vaak tot intrekking van het wetsvoorstel);
• - 

  Verwerping van een door de bewindspersoon of het kabinet essentieel geacht wetsvoorstel. Een minister kan zijn/haar politieke lot verbinden aan verwerping van een wetsvoorstel;
• - 

  Het ontnemen of verminderen van het inkomen van een bewindspersoon (bijvoorbeeld via een amendement om de begroting met een symbolisch bedrag te korten);
• - 

  Verwerping van de begroting.

Die laatste twee mogelijkheden komen al lange tijd niet meer voor.

Het vertrouwen kan ook impliciet worden opgezegd, waarna de bewindspersoon (of het kabinet) zelf conclusies trekt. Dat kan bijvoorbeeld door tijdens een debat ernstige kritiek te uiten of doordat in de schriftelijke voorbereiding al blijkt dat die kritiek (breed) bestaat. In 2014 trok staatssecretaris Weekers¹⁵ na een kritisch debat over problemen bij de belastingdienst zelf de conclusie dat hij niet langer het vertrouwen bezat van de meerderheid.

Tevens kan een door een bewindspersoon zelf opgeworpen vraag over vertrouwen niet bevredigend worden beantwoord. In 1935 leidde zo'n onbevredigend antwoord op een door Colijn als minister-president opgeworpen vertrouwensvraag tot een kabinetscrisis¹⁶. In 1998 vroeg en kreeg minister Sorgdrager¹⁷ het door gevraagde vertrouwen (van de regeringsfracties) juist wel.

Opzeggen van vertrouwen door één regeringsfractie

Het vertrouwen kan ook worden opgezegd door één regeringsfractie. De positie van de betreffende bewindspersoon wordt dan feitelijk onhoudbaar. Het is aan het kabinet of het daar dan consequenties aan verbindt. In 1951 viel het kabinet-Drees/Van Schaik¹⁹ toen de VVD-fractie het vertrouwen opzegde in de eigen minister van Buitenlandse Zaken (Stikker²⁰) en in 1990 trad minister Braks²¹ af toen regeringsfractie PvdA impliciet het vertrouwen in hem opzegde.

Een enigszins vergelijkbaar geval (maar met een andere uitkomst) deed zich voor op 15 mei 1962. De Eerste Kamerfractie van de VVD onder leiding van Van Riel²² zegde het vertrouwen op in VVD-minister Visser²³ van Defensie en stemde tegen de begroting van Defensie. De fractie was vooral ontevreden over de wijze waarop de minister had geopereerd bij het ontslag van een kritische defensieambtenaar. Minister-president De Quay²⁴ verklaarde na de tegenstem van de VVD-fractie dat, aangezien de begroting wel was aangenomen en ook de Tweede Kamer het vertrouwen in de minister had, er geen reden voor Visser was om af te treden.

De vertrouwensregel is in de jaren na 1848 ontstaan na een aantal incidenten als een regel van ongeschreven staatsrecht:

• - 

  In 1853 liet koning Willem III zich, tegen het advies van het kabinet-Thorbecke²⁵ in, kritisch uit over het herstel van de bisschoppelijke hiërarchie (het recht van de paus om zelfstandig een Nederlandse katholieke kerkorganisatie met een bisschoppelijk bestuur vast te stellen; de overheidsbemoeienis hiermee was bij de Grondwetsherziening van 1848²⁶ afgeschaft). Het kabinet-Thorbecke trad af nadat de Koning zijn uitlatingen niet in het openbaar wilde herroepen. Het kabinet wilde dus geen verantwoordelijkheid dragen voor de woorden van de koning.

• - 

  In 1866 trad minister Mijer²⁷ van Koloniën af. Hij werd korte tijd later Gouverneur-Generaal van Nederlands-Indië. De Kamer was het niet eens met zijn aftreden en nam een motie van afkeuring⁵ aan. Volgens het kabinet was de regering geen verantwoording aan het parlement schuldig omdat de Grondwet het bestuur van de koloniën uitdrukkelijk aan de Koning overliet. De Koning ontbond vervolgens de Tweede Kamer, zodat de kiezers zich over de kwestie konden uitspreken. De nieuw gekozen Tweede Kamer deed vervolgens niets meer met dit onderwerp.

• - 

  In 1868 verwierp de Tweede Kamer de begroting van Buitenlandse Zaken omdat Nederland een verdrag had ondertekend waarin de neutraliteit van Luxemburg was gegarandeerd. De Tweede Kamer vond dat Nederland zich niet in de Europese machtspolitiek had moeten laten betrekken, waarop de Koning de Tweede Kamer ontbond. Na de verkiezingen werd de begroting van Buitenlandse Zaken opnieuw verworpen, waarop het kabinet aftrad. Hierdoor ontstond de ongeschreven regel dat de Tweede Kamer vanwege hetzelfde conflict slechts eenmaal ontbonden mag worden.

Meer over

• 1. 

  Ministers zijn politiek verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein. Met uitzondering van ministers zonder portefeuille geven zij politieke leiding aan een departement. Daarbij kunnen zij terzijde worden gestaan door staatssecretarissen. Een minister, meestal lid van één van de partijen die in de Tweede Kamer het kabinet steunen, moet het vertrouwen van de Tweede Kamer hebben om de functie te kunnen vervullen.
   
• 2. 

  Een staatssecretaris ondersteunt een minister bij het politiek leiden van een ministerie. Staatssecretarissen komen vooral voor bij 'zware' ministeries. Daar krijgen zij een specifiek beleidsterrein onder hun hoede, maar de minister blijft medeverantwoordelijk. Net als de minister moet een staatssecretaris verantwoording afleggen aan het parlement.
   
• 3. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.
   
• 4. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 5. 

  Er zijn twee soorten moties waarmee de Tweede Kamer ernstige kritiek op een bewindspersoon kan verwoorden: de motie van afkeuring en de motie van wantrouwen. Het onderscheid tussen beide soorten is in de praktijk overigens niet altijd even duidelijk. Moties van afkeuring of wantrouwen worden geregeld ingediend, maar zelden aangenomen. De Eerste Kamer kende (nauwelijks) moties van afkeuring/wantrouwen, omdat de vertrouwenskwestie feitelijk niet speelt bij de Eerste Kamer.
   
• 6. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 7. 

  Het uitbreken van een kabinetscrisis kan, afhankelijk van de oorzaak, verschillende gevolgen hebben. Enkele ministers (meestal van één partij) kunnen bijvoorbeeld ontslag nemen, ministers kunnen hun portefeuilles ter beschikking stellen, er kan een interim-kabinet komen of het zittende kabinet kan demissionair worden.
   
• 8. 

  Het komt regelmatig voor dat een minister of staatssecretaris tussentijds aftreedt. Als een minister om politieke redenen moet aftreden, spreken we van een ministerscrisis.
   
• 9. 

  Als een kabinet gevallen is, wordt als regel de Tweede Kamer ontbonden. De regering heeft daar Grondwettelijk het recht toe. Door Kamerontbinding kan de regering bij een conflict een uitspraak van de kiezers vragen. Die 'regel' bestaat sinds 1972. Na een besluit tot Kamerontbinding moeten altijd binnen 40 dagen nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven.
   
• 10. 

  Na elke Tweede Kamerverkiezing, of soms na de val van een kabinet, begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.
   
• 11. 

  Het vijfde kabinet-Colijn werd buiten partijen om gevormd door Colijn, die volgens eigen zeggen de hem gegeven formatieopdracht had aanvaard als ware het een koninklijk bevel. De ministers kwamen uit ARP en CHU of waren partijloze liberalen. Het kabinet telde meer liberalen (vooral oud-Indische bestuurders) dan er in de Tweede Kamer zaten. Het werd echter direct bij zijn eerste optreden naar huis gestuurd.
   
• 12. 

  Als regel steunen kabinetten op het moment dat zij worden gevormd op een meerderheid van Tweede (en Eerste) Kamer. Als dat niet het geval is, spreken we van een minderheidskabinet.
   
• 13. 

  De ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat ministers, gezamenlijk en afzonderlijk, verantwoording aan het parlement afleggen voor hun beleidsdaden. Zij alleen zijn (politiek) verantwoordelijk voor wetgeving en beleid. De Koning, die tevens deel uitmaakt van de regering, is dat niet. De staatssecretarissen zijn eveneens politiek aansprakelijk.
   
• 14. 

  Het oordeel van de indiener van een wetsvoorstel over een amendement is van politieke betekenis. Dat oordeel kan uiteenlopen van 'het oordeel aan de Kamer laten' tot het onaanvaardbaar. De consequenties van het aannemen van een onaanvaardbaar verklaard amendement kunnen verschillen. Daarbij kan een bewindspersoon ook nog eens de vertrouwensvraag koppelen aan zijn/haar oordeel, waardoor er gevaar ontstaat van een politieke crisis.
   
• 15. 

  Limburgse VVD-politicus, die na financieel woordvoerder van de Tweede Kamerfractie te zijn geweest in 2010 staatssecretaris van Financiën in het kabinet-Rutte I werd. Hij bleef dat in het kabinet-Rutte II, maar moest voortijdig aftreden, omdat zijn positie was ondermijnd door ernstige problemen bij de belastingdienst met de verwerking van toeslagen. Een nauwe band met de omstreden Roermondse VVD'er Jos van Rey had hem eerder al in problemen gebracht. Voor hij in 1998 Kamerlid werd, was hij advocaat en geruime tijd gemeenteraadslid (fractievoorzitter) in Weert. Na zijn aftreden als staatssecretaris waarnemend burgemeester van Heerlen en van Beek. In 2016-2020 was hij bewindvoerder bij de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling. Tegenwoordig is de heer Weekers secretaris-generaal van de Benelux Unie.
   
• 16. 

  De houding van de RK Staatspartij tegenover het tweede kabinet-Colijn (op brede grondslag van 1933-1935) was van meet af aan gereserveerd geweest. De toetreding van ook liberale ministers versterkte haar twijfel over de doeltreffendheid van de sociaaleconomische politiek.
   
• 17. 

  D66-minister tijdens Paars I, die als bekwaam juriste en wetgever optrad, maar desondanks later aan politiek gezag inboette. Was officier van justitie en procureur-generaal en daarna minister van Justitie in het kabinet-Kok I. Wist belangrijke wetgeving tot stand te brengen, zoals de reorganisatie van het Openbaar Ministerie en een nieuwe regeling voor TBS. Kreeg te maken met de nasleep van de IRT-affaire. Een ruime 'gouden handdruk' aan de Amsterdamse procureur-generaal Van Randwijck bracht haar in politieke problemen. Kwam in 1998 bovendien in conflict met de top van het OM. Moest na haar ministerschap afzien van een benoeming tot Nationale Ombudsman en verliet al na enkele maanden de Eerste Kamer om voorzitter te worden van de Raad voor Cultuur. Was daarna 12 jaar lid van de Raad van State. Sinds 2018 is zij minister van staat.
   
• 18. 

  Het stellen van de vertrouwenskwestie kan in verschillende situaties gebeuren. Er zijn een aantal mogelijkheden om het wantrouwen te laten blijken. Als het kabinet met aftreden dreigt, spreken we van het stellen van de kabinetskwestie. Een minister kan de portefeuillekwestie stellen.
   
• 19. 

  Na de Tweede Kamerverkiezingen van 1948 kwam een coalitie van KVP, PvdA, CHU en VVD tot stand onder leiding van PvdA-voorman Willem Drees. In het kabinet zaten naast de ministers uit de coalitiepartijen ook twee partijloze ministers. Er was geen formele binding van de fracties aan een regeringsprogramma, maar die hadden wel daarmee ingestemd. Het kabinet volgde vanaf 7 augustus 1948 het kabinet-Beel I op.
   
• 20. 

  Liberale naoorlogse voorman met een nuchtere, zakelijke inslag. Zoon van een Groningse herenboer. Begon als bankier en was later directeur van bierbrouwerij Heineken. Legde als organisator van de Stichting van de Arbeid tijdens de Tweede Wereldoorlog de basis voor de naoorlogse overlegeconomie. In 1946 medeoprichter van de Partij van de Vrijheid en in 1948 van de VVD. Werd in dat jaar als minister van Buitenlandse Zaken opgenomen in het kabinet-Drees I. Tijdens zijn ministerschap werd de NAVO opgericht en de aanzet gegeven voor Europese samenwerking. Hijzelf was vooral atlanticus en tegenstander van Europees federalisme. Kwam in 1951 in conflict met partijleider Oud over Nieuw-Guinea. Na zijn vertrek uit de politiek ambassadeur en daarna secretaris-generaal van de NAVO. Stond bekend als tamelijk ijdel.
   
• 21. 

  Vooraanstaand CDA-politicus uit een Brabants boerengezin. Werkte in Brussel als landbouwraad en werd toen hij nog maar drie jaar Tweede Kamerlid was al minister van Landbouw in het eerste kabinet-Van Agt. Keerde vervolgens na een jaar onderbreking in 1982 op die post terug. Kreeg als minister te maken met zaken als de mestproblematiek, problemen rond het dierenwelzijn en de visfraude. Omdat coalitiegenoot PvdA vond dat hij tegen dat laatste te weinig had gedaan en het vertrouwen in hem opzegde, trad hij in 1990 af. Werd daarna voorzitter van de KRO, senator en voorzitter van de CDA-Eerste Kamerfractie. Sloot zijn politieke loopbaan af als voorzitter van de Eerste Kamer, een ambt dat hij met de hem kenmerkende gemoedelijkheid vervulde. Was in 2007-2008 waarnemend burgemeester van Eindhoven
   
• 22. 

  Markant Eerste Kamerlid met onafscheidelijke sigaar en bolhoed, die sprak met Drentse tongval hoewel hij nauwelijks in die provincie had gewoond. Kleinzoon van de liberale staatsman Harm Smeenge; zijn moeder was een voorvechtster van vrouwenkiesrecht. Zeer belezen en scherp debater, die provocatieve uitspraken niet schuwde. Ondervoorzitter van de VVD en politieke peetvader van Hans Wiegel, met voorkeur voor de beter betaalde werknemers. Veel besproken figuur in de VVD, die na een minder geslaagde loopbaan bij een bank gedeputeerde was van Zuid-Holland. Een onberekenbare, vaak irritante, maar steeds boeiende man, die in eigen kring soms weerstanden opriep, maar ook werd beschouwd als 'grand old man' van de VVD.
   
• 23. 

  VVD-minister van Defensie in het kabinet-De Quay. Was voor hij in 1959 bij wijze van noodgreep Sidney van den Bergh opvolgde secretaris van de liberale werkgevers. Had geen politieke ervaring of kennis van militaire zaken. Opereerde in de Nieuw-Guineakwestie met een onbevangen naïviteit. Zijn ethische betogen brachten hem in grote moeilijkheden met de regering van de VS. Kon het moeilijk verteren, dat voor Robert Kennedy het zelfbeschikkingsrecht der Papoea's totaal niet telde. Kreeg in 1962 een lawine van kritiek over zich heen over het ontslag van een 'lastige' ambtenaar. De VVD-senaatsfractie zegde daarna bij monde van Van Riel haar vertrouwen in hem op. Een uiterst fatsoenlijk man met een rechtlijnigheid die de grens met de tactloosheid nu en dan overschreed. Na zijn ministerschap burgemeester van Den Helder.
   
• 24. 

  Katholieke hoogleraar psychologie, die tussen 1959 en 1963 het eerste naoorlogse kabinet zonder socialisten leidde. Kreeg in 1940 landelijke bekendheid als leider van de (omstreden) Nederlandse Unie. Werd aan het einde van de oorlog minister van Oorlog en daarna Commissaris van de Koningin in Noord-Brabant. Bevorderde in laatstgenoemde functie de industrialisatie van die provincie. Na een moeizame formatie in 1959 leider van een confessioneel-liberaal kabinet. Verklaarde nadien bij meerdere gelegenheden premier 'tegen wil en dank' te zijn. Was wel een goed teamleider en werd tamelijk populair. Keerde in 1963 desondanks niet terug als premier. Wilde slechts vicepremier onder Zijlstra worden, maar de KVP gaf de voorkeur aan een katholieke premier. Werd in 1963 wel Eerste Kamerlid, maar zag daar af van het fractievoorzitterschap. Vicepremier en minister van Verkeer in het interimkabinet-Zijlstra. Regent met oog voor persoonlijke verhoudingen.
   
• 25. 

  'Wacht op onze daden!'. Met die woorden introduceerde Thorbecke in november 1849 zijn kabinet. Hoewel het kabinet ook nederlagen leed, wist het veel bepalingen van de herziene Grondwet in zogenaamde 'organieke wetten' uit te werken. Het kabinet bracht onder meer de Gemeentewet, de Provinciale Wet, de Kieswet en de Wet op het recht van enquête tot stand. Daarnaast werden op economisch gebied allerlei maatregelen genomen om de handel te liberaliseren. De doorvoerrechten en vrijwel alle tollen op de Rijn en de IJssel werden afgeschaft.
   
• 26. 

  De Grondwetsherziening van 1848 legde de basis voor ons huidige stelsel van parlementaire democratie. Niet langer was de Koning, maar waren de ministers verantwoordelijk voor het beleid. De Tweede Kamer kreeg veel meer invloed en werd bovendien rechtstreeks - weliswaar voorlopig nog door een beperkte groep kiezers - gekozen.
   
• 27. 

  Conservatief koloniaal specialist, die als zoon van een Indisch handelaar, in Nederlands-Indië een succesvolle rechtelijke loopbaan doorliep. Toen hij met verlof was in Nederland werd hij minister van Koloniën in het kabinet-Van der Brugghen. Daarna werd hij conservatief Tweede Kamerlid voor het district Zwolle. Als minister van het kabinet-Van Zuylen van Nijevelt werd hij in 1866 middelpunt van een politiek conflict, nadat hij al kort na zijn aantreden tot Gouverneur-Generaal van Nederlands-Indië werd benoemd. Vurig verdediger van het koloniale stelsel van gedwongen cultures waarmee hij van kinds af was opgegroeid.
   
• 28. 

  Nederland heeft een parlementair stelsel met twee Kamers, die echter in hoge mate een zelfde positie hebben. Zo stemmen ze over alle wetsvoorstellen en begrotingen. Wel heeft de Tweede Kamer meer rechten dan de Eerste Kamer. Zij beschikt over het recht van initiatief en het recht van amendement.
   
• 29. 

  De regering bestaat uit de Koning en ministers, terwijl het kabinet bestaat uit ministers en staatssecretarissen. De Koning is het staatshoofd maar in de praktijk heeft hij geen macht. Het kabinet bepaalt in gezamenlijkheid het beleid en alle ministers zijn daarvoor verantwoordelijk.