Dualisme en monisme

Dualisme wil zeggen dat er een duidelijke scheiding is tussen kabinet en parlement. De regel die dan strikt genomen geldt, is: de regering regeert, het parlement controleert. In de praktijk is het gedrag van de Tweede Kamer¹ echter vaak minder dualistisch.

Hierop bestaat veel kritiek, omdat de weinig onafhankelijke houding van de Tweede Kamer ten koste gaat van de controle op en bijsturing van het kabinet². Vooral kabinetsformaties³ staan op gespannen voet met het dualisme. Als kabinet en regeringsfracties samenvallen (zoals in het Verenigd Koninkrijk) spreken we van monisme.

De trias politica vereist scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. In Nederland heeft het parlement⁴, samen met de regering⁵, wetgevende macht. Er is wel sprake van een dualistisch stelsel, want ministers⁶ en staatssecretarissen⁷ mogen geen lid van het parlement zijn.

Het Torentje, de werkkamer van de minister-president⁸ waar veelal afspraken tussen kabinet en coalitiefracties uit de Tweede Kamer worden gemaakt, staat symbool voor het gebrek aan dualisme.

In het provinciale en gemeentelijk bestuur is sinds 2003 het dualisme in formele zin ingevoerd. Daarvoor waren gedeputeerden⁹ en wethouders lid van Provinciale Staten¹⁰, respectievelijk gemeenteraden¹¹. Praktisch kan de scheiding nog altijd minder strikt zijn; ook op gemeentelijk en provinciaal niveau zijn er partijen die 'regeren' en partijen die in de oppositie zijn.

Volgens de leer van de trias politica moet er een scheiding van machten zijn tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. In het Nederlandse stelsel is de rechterlijke macht onafhankelijk, maar bestaat er voor wat betreft de wetgeving geen strikte scheiding tussen uitvoerende en wetgevende macht.

Nederland wordt bestuurd door het kabinet, dat ook het beleid uitvoert. Het kabinet wordt door het parlement gecontroleerd. Parlement en kabinet hebben echter gezamenlijk een wetgevende verantwoordelijkheid¹²: het kabinet dient wetsvoorstellen¹³ in, en de Tweede en Eerste Kamer¹⁴ kunnen deze aannemen of verwerpen. De Tweede Kamer heeft het recht wetsvoorstellen te amenderen¹⁵, en Tweede Kamerleden hebben tevens het recht om zelf een nieuw wetsvoorstel (een initiatiefwetsvoorstel) in te dienen.

In Nederland mogen ministers en staatssecretarissen, behalve tijdelijk tijdens de vorming van een nieuw kabinet na de verkiezingen, geen lid van de Tweede of Eerste Kamer zijn. De bedoeling hiervan is dat het parlement een onafhankelijke positie heeft ten opzichte van het kabinet. Met de onafhankelijkheid wordt beoogd de controle¹⁶ van het parlement op het kabinet(sbeleid) te bevorderen. Zo wordt voorkomen dat kabinetsleden zichzelf moeten controleren. Een dergelijk stelsel wordt dualistisch genoemd.

Er bestaan ook landen met een monistisch stelsel, waar de kabinetsleden tevens parlementslid zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor het Verenigd Koninkrijk.

De termen dualisme en monisme worden vaak gebruikt om de daadwerkelijke mate van onafhankelijkheid van het parlement ten opzichte van het kabinet aan te duiden. Want hoewel Nederland een dualistisch stelsel heeft, treedt het parlement in de praktijk niet altijd even onafhankelijk op. Dat komt het sterkst tot uiting tijdens kabinetsformaties, wanneer fracties nauw betrokken zijn bij het opstellen van het regeringsprogramma.

Een situatie waarin het parlement (met name de coalitiefracties in de Tweede Kamer) en het kabinet relatief onafhankelijk van elkaar opereren en hun eigen afzonderlijke verantwoordelijkheden benadrukken, wordt dualisme genoemd.

Wanneer parlement (met name de coalitiefracties in de Tweede Kamer) en kabinet, vooral informeel en achter de schermen, relatief nauw met elkaar samenwerken en afspraken met elkaar maken is sprake van monisme. In geval van dualisme komt de controlerende en bijsturende taak van het parlement dus meer en openlijker tot uiting.

In hoeverre in de praktijk sprake is van dualisme of monisme staat sterk ter discussie. De mogelijkheid om tijdens een kabinetsperiode zelfstandig standpunten in te nemen wordt voor coalitiefracties in de Tweede Kamer beperkt doordat ze net als het kabinet zijn gebonden aan een regeerakkoord¹⁷ of strategisch akkoord.

Coalitiefracties vertonen veelal ook een sterke neiging het kabinet te steunen, zeker als het gaat om bewindslieden van de eigen partij. Dit gebeurt dikwijls uit angst dat een al te kritische houding ten opzichte van de partijgenoten in het kabinet de partij als geheel schade zal berokkenen in de publieke opinie, en vervolgens bij de verkiezingen. Daar staat tegenover dat oppositiefracties soms een geforceerde neiging vertonen om het kabinet aan te vallen.

In veel gevallen hebben bewindslieden bovendien een sterke persoonlijke band met Tweede Kamerleden, omdat zij die kennen uit hun partij of uit hun eigen verleden als Kamerlid. Verder is het gebruikelijk dat coalitiepartijen op donderdagavond, de avond voor de vergadering van de ministerraad¹⁸ op vrijdag, een zogenaamd bewindsliedenoverleg (ook wel: bewindspersonenoverleg) houden. Het bewindsliedenoverleg is een politiek overleg tussen de ministers en staatssecretarissen van een partij en de top van de Tweede Kamerfractie¹⁹ van die partij, meestal aangevuld met enkele andere partijprominenten.

Torentjesoverleg

In de jaren 1980-2002 werden afspraken tussen kabinet en coalitiefracties veelal gemaakt in het 'Torentje', het kantoor van de minister-president. Dat overleg, in het algemeen in de vorm van een wekelijks lunchoverleg op woensdagmiddag, werd daarom 'Torentjesoverleg' genoemd. Deelnemers aan dit overleg waren de minister-president, de vicepremier(s) en de voorzitters van de coalitiefracties in de Tweede Kamer. Dit gezelschap werd soms, al naar gelang het onderwerp van de bespreking, aangevuld met enkele betrokken bewindslieden en/of Kamerleden van de coalitie.

Op het gebrek aan dualisme, gesymboliseerd door het Torentje, bestaat veel kritiek. Het achterwege laten van het (zichtbaar) overleg in het Torentje betekent echter niet noodzakelijk dat er elders geen (onzichtbaar) overleg plaats vindt.

Meer over

• 1. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 2. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.
   
• 3. 

  Na elke Tweede Kamerverkiezing, of soms na de val van een kabinet, begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.
   
• 4. 

  Het begrip parlement gebruiken we in twee betekenissen. We verstaan er 'de volksvertegenwoordiging' onder, waarbij dan in het algemeen de Tweede Kamer wordt bedoeld. Het is echter tevens een verzamelbegrip voor Tweede en Eerste Kamer. Een (formeler) synoniem daarvan is 'Staten-Generaal'.
   
• 5. 

  De regering is het centrale bestuur van ons land en bestaat uit de Koning en de ministers. Omdat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn, wordt het kabinet, (ministers en de staatssecretarissen) in de praktijk ook vaak regering genoemd, bijvoorbeeld de regering-Rutte. Staatsrechtelijk gezien is dat onjuist.
   
• 6. 

  Ministers zijn politiek verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein. Met uitzondering van ministers zonder portefeuille geven zij politieke leiding aan een departement. Daarbij kunnen zij terzijde worden gestaan door staatssecretarissen. Een minister, meestal lid van één van de partijen die in de Tweede Kamer het kabinet steunen, moet het vertrouwen van de Tweede Kamer hebben om de functie te kunnen vervullen.
   
• 7. 

  Een staatssecretaris ondersteunt een minister bij het politiek leiden van een ministerie. Staatssecretarissen komen vooral voor bij 'zware' ministeries. Daar krijgen zij een specifiek beleidsterrein onder hun hoede, maar de minister blijft medeverantwoordelijk. Net als de minister moet een staatssecretaris verantwoording afleggen aan het parlement.
   
• 8. 

  De minister-president, ook wel premier genoemd, is voorzitter van de ministerraad. In die functie coördineert de premier het regeringsbeleid. De minister-president is ook de minister van Algemene Zaken. De huidige minister-president is Dick Schoof.
   
• 9. 

  De Provinciale Staten kiezen minimaal drie en maximaal zeven gedeputeerden voor een periode van vier jaar. Deze Gedeputeerde Staten vormen met de commissaris van de Koning het dagelijkse bestuur van de provincie. Ieder lid van Gedeputeerde Staten (de gedeputeerde) heeft een eigen takenpakket (portefeuille), bijvoorbeeld financiën, ruimtelijke ordening, verkeer of welzijn. De commissaris van de Koning maakt als voorzitter deel uit van het College van Gedeputeerde Staten.
   
• 10. 

  De gekozen volksvertegenwoordiging van een provincie wordt Provinciale Staten genoemd. De Provinciale Staten stellen het beleid van de provincie vast en controleren de uitvoering daarvan door de Gedeputeerde Staten. Het aantal leden van Provinciale Staten hangt af van het aantal inwoners van de provincie. Dit is geregeld in artikel 8 van de Provinciewet.
   
• 11. 

  Een gemeenteraad is het gekozen vertegenwoordigende lichaam in de gemeente en daarvan tevens het hoogste bestuurlijke orgaan. De raad stelt het beleid van de gemeente vast en controleert het dagelijks bestuur: het college van burgemeester en wethouders. De omvang van de raad hangt af van het aantal inwoners in een gemeente. Een gemeente met 3000 of minder inwoners heeft bijvoorbeeld negen raadsleden, een gemeente met meer dan 200.000 inwoners 45.
   
• 12. 

  De Tweede Kamer is medewetgever. Dat komt tot uiting in diverse parlementaire rechten. De Tweede Kamer stemt over alle wetsvoorstellen, bepaalt mede de tekst van wetsvoorstellen en Tweede Kamerleden kunnen zelf een wetsvoorstel indienen. Dankzij het recht om wetsvoorstellen te wijzigen, heeft de Tweede Kamer ook invloed op de begroting. De Tweede Kamer moet het doen van uitgaven toestaan en kan begrotingsposten verhogen of verlagen.
   
• 13. 

  Een wetsvoorstel is een voorstel van de regering of een Kamerlid voor een nieuwe wet, of een voorstel om een bestaande wet te veranderen. Het komt vaak voor dat meer dan één ministerie bij een onderwerp en dus bij een wetsvoorstel betrokken is. Een wetsvoorstel kan ook door één of meer staatssecretarissen worden behandeld.
   
• 14. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 15. 

  De Tweede Kamer heeft sinds de Grondwetsherziening van 1848 het recht van amendement, dat wil zeggen de mogelijkheid wijzigingen (verbeteringen) aan te brengen in een voorliggend wetsvoorstel. Ieder Kamerlid heeft het recht amendementen in te dienen. Een amendement kan worden ingediend zodra een wetsvoorstel in handen van een commissie is gesteld tot aan het moment dat het voorstel wordt aangenomen of verworpen.
   
• 16. 

  Een belangrijke taak van de Tweede Kamer is het beoordelen van besluiten van het kabinet (en van individuele bewindspersonen) en van voorgenomen beleid. Bij die controlerende taak wordt gebruikgemaakt van het recht op inlichtingen, een recht dat ieder individueel Tweede Kamerlid heeft en dat is vastgelegd in de Grondwet. De regering is verplicht om ieder individueel Kamerlid de inlichtingen te geven waar hij of zij om vraagt. Alleen als het belang van de staat in het geding is, mag de regering weigeren de informatie te verschaffen. Via het recht van onderzoek kan de Kamer zelf een nader onderzoek instellen.
   
• 17. 

  Regeringsprogramma's en regeerakkoorden hebben gemeen dat schriftelijk het voorgenomen beleid van een toekomstig kabinet wordt vastgelegd. Een regeringsprogramma kan ter goedkeuring voorgelegd worden aan de coalitiefracties, maar dit is niet strikt noodzakelijk.
   
• 18. 

  De ministerraad is de vergadering van alle ministers onder leiding van de minister-president. Alle ministers, ook de ministers zonder portefeuille, maken deel uit van de ministerraad en hebben daarin stemrecht. Staatssecretarissen hebben alleen toegang als zij zijn uitgenodigd. In de ministerraad wordt overlegd over het algemene regeringsbeleid. De leden dragen hiervoor een collectieve verantwoordelijkheid.
   
• 19. 

  Een Tweede Kamerfractie is een organisatie van Tweede Kamerleden die deel uitmaken van dezelfde politieke partij en die zowel op hoofdlijnen als bij deelonderwerpen in de Tweede Kamer standpunten bepaalt. Daarnaast worden in een fractie onderling de werkzaamheden verdeeld. Een fractie staat onder leiding van een fractievoorzitter. Tweede Kamerfracties hebben personeel in dienst, zoals voorlichters en beleidsmedewerkers.
   
• 20. 

  De Eerste Kamer is medewetgever en beoordeelt als laatste instantie wetsvoorstellen. Als regel let zij vooral op uitvoerbaarheid, noodzaak en de wetskwaliteit, maar uiteindelijk is het politieke oordeel meestal doorslaggevend. Hoewel er formeel geen rangorde bestaat, wordt vaak gesproken over het primaat van de Tweede Kamer. Welke inhoud daaraan precies wordt gegeven, hangt van veel factoren af.
   
• 21. 

  Nederland heeft een parlementair stelsel met twee Kamers, die echter in hoge mate een zelfde positie hebben. Zo stemmen ze over alle wetsvoorstellen en begrotingen. Wel heeft de Tweede Kamer meer rechten dan de Eerste Kamer. Zij beschikt over het recht van initiatief en het recht van amendement.