Wetgeving - Hoofdinhoud

Een wet in formele zin is een gezamenlijk besluit van de regering en Staten-Generaal volgens een grondwettelijke procedure. Wetten in materiële zin zijn besluiten van daartoe bevoegde organen die algemeen verbindende voorschriften bevatten en hoeven niet noodzakelijk afkomstig te zijn van regering en Staten-Generaal gezamenlijk. Zo kunnen bijvoorbeeld algemeen verbindende voorschriften worden uitgevaardigd door de regering (algemene maatregel van bestuur) of door een minister (ministeriële regeling).

De bevoegdheid om wetten in materiële zin vast te stellen kan rechtstreeks in de Grondwet of een wet in formele zin zijn toegekend aan een bepaald orgaan. Dit heet attributie. Wanneer de geattribueerde wetgevende bevoegdheid, binnen zekere grenzen, wordt overgedragen aan een ander orgaan is sprake van delegatie. Wordt gedelegeerde wetgevende bevoegdheid overgedragen, dan wordt dat subdelegatie genoemd. Delegatie en subdelegatie zijn alleen toegestaan als de Grondwet of de formele wet hiertoe uitdrukkelijk de mogelijkheid bieden.

Ieder besluit van een daartoe bevoegd overheidsorgaan dat algemeen verbindende voorschriften bevat, kan worden beschouwd als een wet. Ook niet algemeen verbindende (formele) wetten van regering en Staten-Generaal gezamenlijk zijn wetten.

Wetten vormen een bron van recht, maar zijn niet de enige vorm waarin rechtsregels voorkomen. Ook internationale verdragen of besluiten van internationale organisaties (zoals de Europese Unie) kunnen algemeen verbindende voorschriften bevatten. Ook gewoontes en uitspraken van rechtssprekende instanties (jurisprudentie) zijn een bron van het zogenaamde formele recht. Daarnaast spelen ook zaken als het gelijkheidsbeginsel en algemene beginselen van behoorlijk bestuur een rol.

Er bestaan wetten in formele zin en wetten in materiële zin. Bij een wet in formele zin is sprake van een gezamenlijk besluit van de regering en de Staten-Generaal (Tweede en Eerste kamer) volgens een procedure die is vastgelegd in artikel 82 van de Grondwet. De regering en de Staten-Generaal vormen daarom de formele wetgever. Een wet in materiële zin is een besluit van een daartoe bevoegd orgaan dat algemeen verbindende voorschriften bevat.

Alle besluiten van regering en Staten-Generaal via de grondwettelijke procedure zijn wetten in formele zin. Meestal bevatten deze wetten algemeen verbindende voorschriften, zodat ze tevens wetten in materiële zin zijn. Er bestaan echter uitzonderingen, zoals bij begrotingswetten (deze vormen voor de regering een machtiging voor het doen van uitgaven), goedkeuringswetten voor internationale verdragen en toestemmingswetten voor het huwelijk van de koning of troonpretendent. Waar in de Grondwet het begrip 'wet' wordt gebruikt, wordt altijd de wet in formele zin bedoeld.

Algemeen verbindende voorschriften van een tot wetgeving bevoegd orgaan zijn altijd wetten in materiële zin.

Naast de formele wetten van regering en parlement gezamenlijk bestaan er nog meer wetten in materiële zin, namelijk:

• - 

  algemene maatregelen van bestuur (AMvB's, algemeen verbindende voorschriften van de regering). Een AMvB moet worden vastgesteld bij koninklijk besluit (art. 89), dat wil zeggen een besluit dat door de regering wordt genomen;
• - 

  ministeriële regelingen (algemeen verbindende voorschriften van een minister). Ministeriële regelingen worden door een minister uitgevaardigd op basis van delegatie door een wet in formele zin of op basis van subdelegatie door een AMvB.;
• - 

  provinciale verordeningen (algemeen verbindende voorschriften van Provinciale Staten);
• - 

  gemeentelijke verordeningen (algemeen verbindende voorschriften van de gemeenteraad);
• - 

  verordeningen van besturen van waterschappen;
• - 

  verordeningen van openbare lichamen voor beroep en bedrijf;
• - 

  verordeningen van andere openbare lichamen met wetgevende bevoegdheden.

Beleidsregels zijn algemene regels die een bestuursorgaan stelt voor de uitoefening van bestuursbevoegdheid richting burgers of andere bestuursorganen, maar waarvoor geen directe of indirecte uitdrukkelijke grondslag bestaat in de Grondwet of in een wet in formele zin. Dergelijke regels hebben in principe een interne werking binnen het bestuur en zijn dus geen algemeen verbindende voorschriften. Desondanks kunnen burgers zich bij de rechter beroepen op beleidsregels als het bestuur hiermee bepaalde verwachtingen heeft gewekt bij de burger.

Het bestaan, naast wetten in formele zin, van AMvB's en verordeningen/regelingen van ministers, Provinciale Staten, gemeenteraden, waterschapsbesturen en andere gedecentraliseerde overheidsorganen is een weerspiegeling van het feit dat de formele wetgever niet als enige bevoegd is algemeen verbindende voorschriften uit te vaardigen.

Attributie

Het komt voor dat de Grondwet of een andere wet in formele zin de bevoegdheid om wetten in materiële zin te maken rechtstreeks verleent aan een orgaan dat deze bevoegdheid op eigen gezag en eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Deze rechtstreekse toekenning van wetgevende bevoegdheid in materiële zin heet attributie. In de Grondwet is sprake van attributie aan:

• - 

  regering en Staten-Generaal gezamenlijk (art. 81 Grondwet). Het indienen van wetsvoorstellen wordt wel het initiatief tot wetgeving genoemd. Naast de regering hebben ook Tweede Kamerleden hiertoe de mogelijkheid via het recht van initiatief. Tweede Kamerleden hebben bovendien de mogelijkheid om een wetsvoorstel te wijzigen via het recht van amendement;
• - 

  de regering (art. 89 Grondwet);
• - 

  Provinciale Staten (art. 127 Grondwet);
• - 

  de gemeenteraad (art. 127 Grondwet);
• - 

  algemene besturen van waterschappen (art. 133, lid 2 Grondwet);
• - 

  besturen van openbare lichamen voor beroep en bedrijf (art. 134, lid 2 Grondwet);
• - 

  andere openbare lichamen (art. 134, lid 2 Grondwet).

Ministers hebben geen geattribueerde wetgevende bevoegdheid.

Delegatie

Als een orgaan zijn bevoegdheid overdraagt aan een ander orgaan is sprake van delegatie van wetgevende bevoegdheid. Het overdragende orgaan stelt dan wel de grenzen van de overgedragen bevoegdheid vast. Delegatie is alleen toegestaan als de Grondwet of een wet in formele zin hiertoe uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt.

Het komt dikwijls voor dat in de formele wet wordt vastgelegd dat op basis van delegatie geformuleerde ontwerp-AMvB's ter uitdrukkelijke dan wel stilzwijgende goedkeuring moeten worden voorgelegd aan het parlement (de zogeheten 'voorhangprocedure'). Het parlement kan op die manier de regering blijven controleren.

Subdelegatie

Er is sprake van subdelegatie als een orgaan dat door delegatie wetgevende bevoegdheid heeft gekregen deze bevoegdheid, binnen door het overdragende orgaan te stellen grenzen, vervolgens weer overdraagt aan een ander orgaan. Subdelegatie mag alleen als de formele wetgever deze mogelijkheid uitdrukkelijk aan de gedelegeerde wetgever heeft verleend.

Meer over