Toekomst tweekamerstelsel - Main contents

Nederland heeft een tweekamerstelsel i: naast de volksvertegenwoordiging in de Tweede Kamer i is er de indirect gekozen Eerste Kamer i. Wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn aangenomen, worden daarna in de Eerste Kamer behandeld. De Eerste Kamer geeft een politiek eindoordeel waarbij zij in het bijzonder let op zaken als uitvoerbaarheid, grondwettelijkheid en noodzaak van de wetgeving.

Met enige regelmaat komt het nut van een tweekamerstelsel aan de orde. Tegenstanders vinden dat de Eerste Kamer als een instelling die niet rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen te veel politieke macht heeft, omdat zij als laatste beslist over een wetsvoorstel. Voorstanders wijzen op het nut van een extra reflectie op de juridische aspecten van wetgeving.

De Staatscommissie parlementair stelsel i adviseerde in 2018 een terugzendrecht i in te voeren, waarbij de Eerste Kamer een wetsvoorstel met voorstellen tot wijziging kan terugsturen naar de Tweede Kamer. Omdat op deze aanbeveling positief is gereageerd door zowel de Eerste als Tweede Kamer, neemt het kabinet dit over als voorstel. Dit maakte minister Ollongren bekend in een brief i aan de Eerste Kamer van 1 juli 2020. Daarnaast stelt het kabinet voor om de tweede lezing van Grondwetswijzigingen voortaan in een Verenigde Vergadering i van de Kamers te behandelen en om de zittingsduur van de Eerste Kamer te veranderen van vier naar zes jaar. Hierbij zou om de drie jaar de helft van de Kamerleden worden gekozen.

Tweede en Eerste Kamer hebben beide functies op het gebied van wetgeving i en op het gebied van controle op het kabinet. Omdat de Tweede Kamer rechtstreeks gekozen is door de bevolking en de Eerste Kamer niet (de Eerste Kamer wordt door de Provinciale Staten gekozen) stelt de Eerste Kamer zich - als regel - terughoudend op.

Dat Eerste Kamerleden deeltijdpolitici zijn die naast hun Kamerlidmaatschap ook vaak een baan hebben speelt daarbij zeker ook een rol. Zo maakt de Eerste Kamer amper gebruik van de controlerechten die het bezit - zoals het stellen van vragen, het interpellatierecht en het recht van enquête. Dat de Eerste Kamer zich bij wetgeving 'politiek' terughoudend opstelt, is minder onomstreden. Verwerping van wetsvoorstellen komt echter niet zo vaak voor, wat op een zekere terughoudendheid kan duiden.

De Tweede Kamer heeft op gebied van wetgeving ook meer rechten dan de Eerste Kamer. De Tweede Kamer beschikt namelijk over het recht van initiatief i en het recht van amendement i. De Eerste Kamer heeft deze rechten niet en dient een voorstel te overwegen 'zoals het er ligt'. Formeel heeft de Eerste Kamer dus alleen het recht om een voorstel aan te nemen of te verwerpen. De reden daarvoor is gelegen in het feit dat voorstellen anders het gevaar lopen tussen beide Kamers heen en weer gestuurd te worden, omdat de ene Kamer het amendement van de ander weer ongedaan maakt.

Toch heeft de Eerste Kamer behalve verwerping wel een aantal mogelijkheden om invloed op de wetgeving uit te oefenen. In de eerste plaats is de dreiging van verwerping voor de regering soms reden om het voorstel weer in te trekken. In de tweede plaats kan de Kamer met de regering overleggen over de uitleg die aan teksten moet worden gegeven en/of over de uitvoering daarvan. Dat overleg maakt deel uit van de wetgevingsgeschiedenis en is daardoor mede bepalend voor wat een wet precies inhoudt. Een derde mogelijkheid is het aandringen op een novelle i. Dat houdt in dat de regering een wetsvoorstel indient tot wijziging van een wetsvoorstel.

De bezwaren van het huidige systeem richten zich vooral tegen het bestaan van de Eerste Kamer

• - 

  de invloed van een niet rechtstreeks gekozen Eerste Kamer is te groot ten opzichte van haar democratische legitimatie
• - 

  de Eerste Kamer beperkt zich niet tot chambre de réflexion maar speelt ook een duidelijke politieke rol
• - 

  de Eerste Kamer werkt vertragend doordat een wet na goedkeuring van de Tweede Kamer opnieuw in de Eerste Kamer moet worden behandeld

• - 

  de Eerste Kamer kijkt nog een keer goed naar de juridisch-technische aspecten van wetgeving; tijdens de (politieke) behandeling met verschillende (tegenstrijdige) amendementen in de Tweede Kamer kunnen die over het hoofd zijn gezien of juist zijn ontstaan
• - 

  in de Tweede Kamer willen belangen nog wel eens wijken voor politieke en coalitiebelangen; de Eerste Kamer - niet gebonden aan een regeerakkoord - kan dat opnieuw toetsen
• - 

  de Eerste Kamerleden - deeltijdpolitici met een baan - staan midden in de maatschappij en hebben op die manier een betere kijk op wat er haalbaar is dan Tweede Kamerleden

Het tweekamersysteem zoals we dat nu kennen werd ingevoerd in 1815 bij de vereniging van de Zuidelijke (België) en Noordelijke Nederlanden. De Eerste Kamer was met name een initiatief van de Belgen om de in de Zuidelijk Nederlanden nog ruim aanwezige adel een rol bij het wetgevingsproces te laten spelen. De leden van de Eerste Kamer werden benoemd door de Koning, de leden van de Tweede Kamer werden gekozen door de Provinciale Staten.

Na de afscheiding van België in 1831 bleef de Eerste Kamer bestaan. Ook bij de Grondwetsherziening van 1848 bleef het tweekamerstelsel in tact, waarbij de Tweede Kamer nu rechtstreeks door de kiesgerechtigden werd gekozen en de Eerste Kamer door de Provinciale Staten. In 1848 werden ook de rechten en plichten van Eerste en Tweede Kamer vastgelegd zoals we die nu kennen.

Sinds 1848 is dat systeem zo gebleven, ondanks dat het tweekamerstelsel wel regelmatig ter discussie stond. Dit was ook het geval in de aanloop naar de Grondwetsherziening van 1983, toen een motie van het PvdA-Tweede Kamerlid Klaas de Vries i om de Eerste Kamer op te heffen verworpen werd. Datzelfde gebeurde in 2020 toen de Eerste Kamer tegen een motie van PVV-senator Alexander van Hattem i over afschaffing van de Eerste Kamer stemde. Verschillende (staats)commissies bogen zich over het tweekamerstelsel en kwamen met suggesties tot verandering, maar tot op heden bleef alles zoals het was.

Wel werd met ingang van 1983 de gehele Eerste Kamer voor vier jaar in zijn geheel gekozen. Daarvoor werden was de zittingstermijn zes jaar en werden om de drie jaar verkiezingen voor de helft van de Kamerleden gehouden.

Steeds vaker wordt de vraag gesteld of de Eerste Kamer nogmaals een politiek oordeel dient te vellen over wetgeving die is aangenomen. De overwegingen van de Eerste Kamer over de uitvoerbaarheid, grondwettelijkheid en noodzakelijkheid van de wetgeving worden daarbij ook vaak ter discussie gesteld. Gevolg van de overgang naar een eenkamerstelsel zou zijn dat er slechts één rechtstreeks door de kiesgerechtigden gekozen parlement resteert. Dat zou het einde van een chambre de réflexion (Kamer van 'reflectie') betekenen, zoals de Eerste Kamer ook wel wordt genoemd. Daarvoor is een Grondwetswijziging noodzakelijk.

Het kabinet-Rutte II i stelde de Staatscommissie parlementair stelsel i in, met de taak advies uit te brengen over het toekomstbestendig maken van het parlementaire stelsel. Naar aanleiding van de adviezen van de Staatscommissie, heeft het kabinet twee voorstellen tot wijziging van de Grondwet aangekondigd. Ten eerste het voorstel om de tweede lezing van Grondwetswijzigingen voortaan in een Verenigde Vergadering i van de Eerste en Tweede Kamer te behandelen. Hiermee wil het kabinet voorkomen dat de Kamers op zulke momenten tegenover elkaar komen te staan. Ten tweede is er het voorstel om Eerste Kamerleden voor zes jaar te kiezen, waarbij om de drie jaar de helft van de leden aftredend is. Beide voorstellen zijn in 2020 goedgekeurd door de Tweede Kamer en liggen in eerste lezing bij de Eerste Kamer.

Terugzendrecht

Naast bovenstaande adviezen, raadde de Staatscommissie aan om de Eerste Kamer terugzendrecht i te geven. Daarmee kan de Eerste Kamer een wetsvoorstel terugsturen naar de Tweede Kamer, met voorstellen tot wijziging. Daarna beslist de Tweede Kamer of de wijzigingen worden overgenomen.

Het kabinet deelt de conclusie van de Staatscommissie dat er behoefte is aan invoering van dit recht. Daarmee kan de Eerste Kamer volgens het kabinet op een effectieve en transparante manier haar bezwaren over een wetsvoorstel doorgeven aan de Tweede Kamer. Dit zou de legitimiteit van het wetgevingsproces versterken. Bovendien hoeft een wetsvoorstel na tweede lezing in de Tweede Kamer niet meer door de Eerste Kamer, waarmee het vetorecht van die laatste zou komen te vervallen.

Een nadeel van het terugzendrecht is dat de Eerste Kamer hiermee een verkapt recht van amendement zou krijgen. Nu heeft de Eerste Kamer geen amendementsrecht, hoewel de nu soms toegepaste praktijk met novelles in feite een vergelijkbaar effect heeft. Een ander nadeel is het risico van vertraging van het wetgevingsproces en van verstoring van het bestaande evenwicht tussen de Kamers.

Meer over

Zie ook