2. Toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel

Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel

DE HOGE VERDRAGSLUITENDE PARTIJEN,

GELEID DOOR DE WENS ervoor te zorgen dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers van de Unie worden genomen;

VASTBESLOTEN de voorwaarden vast te stellen voor de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid van artikel I-11 i van de Grondwet en een systeem in te stellen voor toezicht op de toepassing van deze beginselen,

HEBBEN OVEREENSTEMMING BEREIKT omtrent de volgende bepalingen, die aan het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa worden gehecht:

Contents

1: Inachtneming beginselen van subsidiariteit en evenredigheid

Iedere instelling draagt er voortdurend zorg voor dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid van artikel I-11 van de Grondwet in acht worden genomen.

2: Brede raadpleging voordat Europese wetgevingshandelingen worden opgesteld

Alvorens een Europese wetgevingshandeling voor te stellen, houdt de Commissie brede raadplegingen. Daarbij wordt, in voorkomend geval, rekening gehouden met de regionale en de lokale dimensie van het beoogde optreden. In buitengewoon dringende gevallen houdt de Commissie geen raadplegingen. Zij motiveert haar beslissing in haar voorstel.

3: Definitie van "ontwerp van Europese wetgevingshandeling"

Voor de toepassing van dit protocol worden onder "ontwerp van Europese wetgevingshandeling" verstaan de voorstellen van de Commissie, de initiatieven van een groep lidstaten, de initiatieven van het Europees Parlement, de verzoeken van het Hof van Justitie, de aanbevelingen van de Europese Centrale Bank en de verzoeken van de Europese Investeringsbank met het oog op de vast stelling van een Europese wetgevingshandeling.

4: Toezending ontwerpen van Europese wetgevingshandelingen

De Commissie zendt haar ontwerpen van Europese wetgevingshandelingen en gewijzigde ontwerpen gelijktijdig toe aan de nationale parlementen en aan de wetgever van de Unie.

Het Europees Parlement zendt zijn ontwerpen van Europese wetgevingshandelingen en gewijzigde ontwerpen toe aan de nationale parlementen.

De Raad zendt de ontwerpen van Europese wetgevingshandelingen en gewijzigde ontwerpen die uitgaan van een groep lidstaten, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank of de Europese Investeringsbank toe aan de nationale parlementen.

De wetgevingsresoluties van het Europees Parlement en de standpunten van de Raad worden, zodra zij zijn aangenomen respectievelijk vastgesteld, door de betrokken instelling aan de nationale parlementen toegezonden.

5: Memorandum

De ontwerpen van Europese wetgevingshandelingen worden gemotiveerd in het licht van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Ieder ontwerp van Europese wetgevingshandeling bevat een subsidiariteits- en evenredigheidsmemorandum, met een uitgebreide toelichting van de elementen op basis waarvan de naleving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid kan worden beoordeeld.

Dat memorandum moet elementen bevatten waarmee de financiële gevolgen van het ontwerp kunnen worden beoordeeld, alsook - in het geval van een Europese kaderwet - het effect ervan op de door de lidstaten vast te stellen regelgeving, inclusief - waar toepasselijk - de regionale regelgeving.

De redenen voor de conclusie dat een doelstelling van de Unie beter bereikt kan worden door de Unie, worden met kwalitatieve en, zo mogelijk, kwantitatieve indicatoren gestaafd. In de ontwerpen van Europese wetgevingshandelingen wordt er rekening mee gehouden dat alle, financiële of administratieve, lasten voor de Unie, de nationale regeringen, de regionale of lokale overheden, het bedrijfsleven en de burgers tot een minimum moeten worden beperkt en in verhouding moeten staan tot het te bereiken doel.

6: Gemotiveerd advies nationale parlementen - termijn van zes weken

Ieder nationaal parlement en iedere kamer van een van die parlementen kan binnen een termijn van zes weken vanaf de datum van toezending van een ontwerp van Europese wetgevingshandeling aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een gemotiveerd advies toe zenden waarin wordt uiteengezet waarom het betrokken ontwerp zijns inziens niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel.

Ieder nationaal parlement of iedere kamer van een nationaal parlement raadpleegt, in voorkomend geval, de regionale parlementen met wetgevingsbevoegdheid.

Indien het ontwerp van Europese wetgevingshandeling uitgaat van een groep lidstaten zendt de voorzitter van de Raad het advies toe aan de regeringen van die lidstaten.

Indien het ontwerp van Europese wetgevingshandeling afkomstig is van het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank of de Europese Investeringsbank zendt de voorzitter van de Raad het advies toe aan de betrokken instelling of het betrokken orgaan.

7: Wetgevingsprocedure na het gemotiveerde advies van nationale parlementen

Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, alsmede in voorkomend geval, de groep lidstaten, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank of de Europese Investeringsbank houden, indien het ontwerp van wetgevingshandeling van hen uitgaat, rekening met de gemotiveerde adviezen die de nationale parlementen of een kamer van een van deze parlementen tot hen richten.

Ieder nationaal parlement heeft twee stemmen, die worden toegewezen op grond van het nationale parlementaire stelsel. In een nationaal parlementair stelsel met twee kamers heeft elk van de twee kamers een stem.

Indien gemotiveerde adviezen waarin wordt gesteld dat een ontwerp van Europese wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, ten minste eenderde vertegenwoordigen van alle stemmen die aan de nationale parlementen zijn toegedeeld overeenkomstig de tweede alinea, moet het ontwerp opnieuw in overweging worden genomen. Deze drempel bedraagt eenvierde indien het een ontwerp van Europese wetgevingshandeling betreft dat is ingediend op grond van artikel III-264 van de Grondwet, betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

Op grond van de heroverweging kan de Commissie of, in voorkomend geval, de groep lidstaten, het Europees Parlement, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank of de Europese Investerings bank, indien het ontwerp van Europese wetgevingshandeling van hen uitgaat, besluiten het ontwerp te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Dit besluit moet worden gemotiveerd.

8: Uitspraak Hof van Justitie na schending subsidiariteitsbeginsel

Het Hof van Justitie van de Europese Unie is bevoegd uitspraak te doen inzake ieder beroep wegens schending door een Europese wetgevingshandeling van het subsidiariteitsbeginsel, dat op de wijze als bepaald in artikel III-365 van de Grondwet wordt ingesteld door een lidstaat, of door een lidstaat overeenkomstig zijn rechtsorde wordt toegezonden namens zijn nationaal parlement of een kamer van dat parlement.

Op de wijze als bepaald in datzelfde artikel kan ook het Comité van de Regio's een dergelijk beroep instellen tegen Europese wetgevingshandelingen voor de vaststelling waarvan het volgens de Grondwet moet worden geraadpleegd.

9: Jaarlijkse rapportage over toepassing van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel

De Commissie brengt jaarlijks aan de Europese Raad, aan het Europees Parlement, aan de Raad en aan de nationale parlementen verslag uit over de toepassing van artikel I-11 van de Grondwet. Dit jaarverslag wordt ook aan het Comité van de Regio's en aan het Economisch en Sociaal Comité toegezonden.


Toelichting Nederlandse regering

Het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid is eerder totstandgekomen bij het Verdrag van Amsterdam en ongewijzigd overgenomen in het Verdrag van Nice. Aan het Grondwettelijk Verdrag is een geheel herzien Protocol gehecht. Bepaalde elementen uit het oude Protocol zijn evenwel gehandhaafd.

Het Protocol beoogt in algemene zin te waarborgen dat de instellingen van de Unie de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, neergelegd in artikel I-11 i, in het wetgevingstraject steeds afdoende in acht nemen; dit vanuit de overweging dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden genomen.

De Verklaring van Laken i betreffende de toekomst van Europa riep de leden van de Conventie i op, nader te bezien op welke wijze de toepassing van deze beginselen adequater kan worden geregeld. Teneinde de toepassing van deze beginselen en de mogelijkheden van toetsing ervan te verbeteren, zijn wijzigingen aangebracht. Uitgangspunt hierbij was dat de verbeteringen de besluitvorming niet mochten verzwaren. In de kern beogen de wijzigingen

(i) een strikte inachtneming van deze beginselen door de instellingen te bevorderen,

(ii) een politiek mechanisme van vroegtijdige waarschuwing in te voeren om het toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel door de nationale parlementen te verbeteren en

(iii) de voorwaarden te versoepelen om een zaak bij het Hof van Justitie aanhangig te maken wegens niet-naleving van het subsidiariteitsbeginsel.

De regering heeft zich van meet af aan op het standpunt gesteld dat het subsidiariteitsbeginsel scherper dient te worden toegepast. De regering meent dat het Protocol op een aantal essentiële punten is verbeterd.

De invoering van een mechanisme van vroegtijdige waarschuwing, waarbij de nationale parlementen de Europese wetgever kunnen verzoeken een bepaald voorstel voor wetgeving opnieuw te bezien omdat het niet in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel, ziet de regering als een van de belangrijkste winstpunten.

Naar het oordeel van de regering bevorderen de wijzigingen de mogelijkheid, besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers van de Unie te nemen. Gegeven het feit dat deze beginselen betrekking hebben op de uitoefening van bevoegdheden, kan het Protocol niet los worden gezien van de discussie over de verdeling van bevoegdheden in de Unie.

De verwachting is dat ook de heldere verdeling van verschillende bevoegdheden die in het Grondwettelijk Verdrag wordt gemaakt (Deel I, Titel III), bijdraagt aan een scherpere toepassing van deze beginselen. Een aantal leden van de Conventie heeft gepleit voor de oprichting van een ad hoc -instantie die zich zou moeten belasten met het toezicht op de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. De regering was daar geen voorstander van, omdat het zou leiden tot een onwenselijke vertraging van de besluitvormingsprocedures en het niet strookte met de inzet van de regering, te voorkomen dat de communautaire institutionele structuur complexer wordt. Het stemt de regering tevreden dat haar inzet op dit punt vruchten heeft afgeworpen.

Artikelsgewijs

De artikelen 1 tot en met 5 van het Protocol beogen te bevorderen dat de instellingen het subsidiariteitsbeginsel strikter en consequenter toepassen.

Artikel 1 bepaalt dat elke instelling er voortdurend zorg voor draagt dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in acht worden genomen. Door toevoeging van het woord 'voortdurend' wordt de gebondenheid van de instellingen aan de toepassing van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel versterkt.

Artikel 2 verplicht de Commissie in de fase van het opstellen van een voorstel voor een wetgevingsbesluit, over te gaan tot brede raadplegingen. In aanvulling op het oude Protocol wordt de Commissie opgedragen zo nodig ook rekening te houden met de regionale en lokale dimensie van het beoogde optreden. De Commissie wordt aldus gestimuleerd in voorkomend geval ook regionale en lokale overheden, bedrijfsleven, sociale partners en maatschappelijke organisaties te consulteren.

Artikel 3 is een nieuwe bepaling en geeft weer hetgeen onder de term 'ontwerp van Europese wetgevingshandeling' moet worden verstaan. Door deze term ruim te definiëren, worden alle voorstellen voor wetgeving erdoor bestreken. Dat is van belang met het oog op de artikelen 4 en 5.

Artikel 4 regelt kort gezegd de verplichte toezending door de verschillende in dit artikel genoemde Europese actoren van ontwerpen van Europese wetgevingshandelingen aan nationale parlementen. Deze verplichting bestond onder het oude Protocol niet.

Artikel 5 verplicht de indiener dergelijke ontwerpen uitgebreid te motiveren in het licht van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in een subsidiariteits- en evenredigheidsmemorandum. Explicieter dan in het oude Protocol wordt bepaald dat dit memorandum elementen moet bevatten op grond waarvan de financiële gevolgen van het voorstel alsmede het effect van het voorstel op de door lidstaten vast te stellen regelgeving kunnen worden beoordeeld. In de ontwerpen moet er bovendien rekening mee worden gehouden dat alle financiële of administratieve lasten, lasten voor de Unie, de nationale regeringen, de regionale of lokale overheden, het bedrijfsleven en de burgers tot een minimum moeten worden beperkt en in verhouding moeten staan tot het te bereiken doel.

Deze bepalingen bevorderen dat naast de Commissie ook de andere instellingen de toepassing van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel in het wetgevingsproces steeds nadrukkelijk in acht nemen. Voorts vergroot het Protocol de mogelijkheden van nationale parlementen, toezicht uit te oefenen op de correcte naleving van het subsidiariteitsbeginsel. In het verlengde van dit laatste aspect is nog van belang dat de Commissie in artikel 4 verplicht wordt de voorstellen gelijktijdig aan de nationale parlementen en de wetgever van de Unie (de Raad en het Europees Parlement) toe te sturen. Dat bevordert dat de nationale parlementen in een vroegtijdig stadium worden betrokken.

De artikelen 6 en 7 voeren een nieuw zogenaamd mechanisme van 'vroegtijdige waarschuwing' in (ook wel 'gele-kaart-systeem' genoemd). Dit mechanisme creëert in de eerste plaats een bevoegdheid voor de nationale parlementen (of een kamer van een nationaal parlement) om met redenen omklede adviezen aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie te sturen indien een ontwerp van Europese wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel (artikel 6). Daarnaast legt dit mechanisme aan de indiener van het ontwerp de verplichting op om in bepaalde gevallen op grond van een dergelijk advies het ontwerp opnieuw te bezien (artikel 7).

Beide artikelen beogen de nationale parlementen nauwer te betrekken bij het toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel en te waarborgen dat de instellingen van de Unie rekening houden met eventuele bezwaren van nationale parlementen. De adviezen mogen zich uitsluitend richten op de vraag of het ontwerp in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel.

Artikel 6 bepaalt de termijn waarbinnen nationale parlementen een gemotiveerd advies kunnen indienen op zes weken. De gedachte achter het vaststellen van een bepaalde termijn is dat zo veel als mogelijk moet worden verzekerd dat de parlementen tijd hebben een standpunt te bepalen, terwijl anderzijds wordt voorkomen dat de betrokkenheid van de nationale parlementen het Europese besluitvormingstraject nodeloos vertraagt.

Kern van artikel 7 is dat de indiener van het ontwerp verplicht is het ontwerp opnieuw te bezien, indien een bepaald quorum van de nationale parlementen vaststelt dat een ontwerp strijdig is met het subsidiariteitsbeginsel (de zogenaamde 'gele kaart'). Formeel kan de indiener van het ontwerp dit advies naast zich neer leggen en het ontwerp handhaven. De indiener dient het besluit, genomen na heroverweging, te motiveren.

Het quorum is op een derde van het totaal aantal stemmen van de nationale parlementen bepaald. Hierbij is bepaald dat ieder parlement twee stemmen heeft en dat in een nationaal parlementair stelsel met twee kamers, zoals in Nederland, elke kamer een stem heeft. Het amendement van de regering de drempel op een vierde van de stemmen van de nationale parlementen vast te stellen, heeft het niet gehaald.

Voor ontwerpen die worden ingediend op basis van artikel III-264 i van het Grondwettelijk Verdrag geldt een afwijkende drempel: een vierde van alle stemmen. Uit artikel III-264 volgt dat het hier om een specifiek terrein binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht gaat: strafrechtelijke en politiële samenwerking. Vanwege het feit dat op dit terrein verschillende bevoegdheden aan de lidstaten voorbehouden blijven, heeft de Conventie gemeend dat de nationale parlementen een grotere rol dienden te krijgen bij het toezicht op het subsidiariteitsbeginsel en is mitsdien een lagere drempel vastgelegd. Daardoor wordt het voor nationale parlementen eenvoudiger een 'gele kaart' op te steken.

Artikel 8 kent het recht om wegens niet-naleving van het subsidiariteitsbeginsel een zaak bij het Hof van Justitie aanhangig te maken, ook toe aan de nationale parlementen, zij het via de nationale regeringen, en aan het Comité van de Regio's. De toetsing van het subsidiariteitsbeginsel heeft met name een politiek karakter. De Conventie heeft gemeend dat nu de nationale parlementen door invoering van het mechanisme van vroegtijdige waarschuwing nauwer betrokken zijn bij de politieke toetsing van het subsidiariteitsbeginsel, er ook een mogelijkheid moet zijn om in het geval er in de politieke fase geen bevredigende oplossing voor nationale parlementen kan worden gevonden, achteraf een juridische (marginale) toetsing te kunnen vragen. Een dergelijk beroep moet door de lidstaat - conform de nationale rechtsorde - worden toegezonden namens het nationale parlement of een kamer van dat parlement.

Het beroepsrecht van het Comité van de Regio's beperkt zich tot wetgevingshandelingen voor de vaststelling waarvan het Comité krachtens het Grondwettelijk Verdrag moet worden geraadpleegd (artikel III-388 i) en waarover het Comité in zijn advies bezwaren in verband met de subsidiariteit heeft geformuleerd. De regering was geen voorstander van de uitbreiding van het beroepsrecht. Daaraan lag met name ten grondslag de verwachting dat daardoor de toch al aanzienlijke werklast van het Hof van Justitie te veel zou toenemen. Dat het in beide gevallen om een beperkt beroepsrecht gaat, komt aan die zorg wel enigszins tegemoet.

Artikel 9 regelt ten slotte de jaarlijkse verslaglegging van de Commissie inzake de toepassing van artikel I-11 i van het Grondwettelijk Verdrag. Een belangrijke wijziging ten opzichte van het oude Protocol is dat dit verslag ook aan de nationale parlementen moet worden verstuurd. De regering heeft daarvoor actief gepleit in de Conventie en beoordeelt deze wijziging als een welkome verbetering.

Toelichting Belgische regering

Het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid voert een belangrijke vernieuwing in.

Krachtens het subsidiariteitsbeginsel (artikel I-11) treedt de Unie slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden bereikt.

Momenteel kan de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel al a posteriori worden gecontroleerd door het Hof van Justitie. Deze juridische controle is echter moeilijk. Bepalen of een maatregel dit beginsel respecteert, hangt immers sterk af van een politieke beoordeling, die het Hof niet kan geven. Het Protocol vult deze a posteriori uitgevoerde controle voortaan aan met een politieke a priori uitgevoerde controle, waarbij de nationale parlementen een centrale rol spelen.

De wetgevingsvoorstellen van de Unie worden naar de nationale parlementen gestuurd. Ze moeten worden gemotiveerd in het licht van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. Hiervoor wordt een specifiek memorandum opgesteld.

Elk nationaal parlement of elke kamer van één van deze parlementen zal binnen de zes weken een gemotiveerd advies kunnen uitbrengen met de redenen waarom het/ze van oordeel is dat het voorstel het subsidiariteitsbeginsel niet eerbiedigt.

Wanneer een advies betreffende het niet-eerbiedigen van het subsidiariteitsbeginsel wordt uitgebracht en een derde van alle stemmen het hiermee eens is (of een kwart wanneer het gaat om een voorstel in het kader van justitiële samenwerking in strafzaken of politiële samenwerking), moet het betwiste wetgevingsvoorstel opnieuw worden bezien. Na deze heroverweging kan de Commissie of elke andere betrokken instelling besluiten het voorstel te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Sommige lidstaten hadden verder willen gaan door de intrekking of minstens wijziging van het voorstel te eisen. Een dergelijk systeem zou echter een inbreuk betekenen op het initiatiefrecht van de Commissie en zou het beslissingsproces bemoeilijken. Dit voorstel, dat België niet heeft gesteund, werd verworpen.

Met betrekking tot de berekening van de vereiste drempel voor één derde van de stemmen, bepaalde de Conventie dat de nationale parlementen met een éénkamerstelsel over twee stemmen zouden beschikken, terwijl de kamers uit tweekamerstelsels elk over een stem zouden beschikken. België, waarvan het parlementaire stelsel geen één- of tweekamerstelsel is omwille van de bevoegdheden van de gewesten en Gemeenschappen, heeft in het kader van de IGC een wijziging van de tekst verkregen, waarin wordt bepaald dat elk nationaal parlement voortaan over twee stemmen beschikt, die worden toegewezen op grond van het nationale parlementaire stelsel. Deze verdeling zal in België het voorwerp uitmaken van een samenwerkingsovereenkomst tussen het Federale Parlement en de parlementen van de gewesten en gemeenschappen.

De door het Hof van justitie a posteriori uitgevoerde controle blijft gehandhaafd. Voortaan kan dit beroep worden ingesteld door een lidstaat, of kan het door deze lidstaat in overeenstemming met zijn nationale rechtsorde worden toegezonden namens zijn nationaal parlement of een kamer van dat parlement. Op dezelfde manier kan ook het Comité van de regio's een dergelijk beroep instellen tegen Europese wetgevingshandelingen waarvoor het moet worden geraadpleegd.