Toereikend minimuminkomen met het oog op actieve inclusie 2023/C 41/01 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 41/1

Om een waardig leven in alle levensfasen te waarborgen, heeft deze aanbeveling tot doel armoede en sociale uitsluiting te bestrijden en voor een hoge mate aan werkgelegenheid te zorgen door toereikende inkomenssteun, met name door middel van een minimuminkomen, en daadwerkelijke toegang tot ondersteunende en essentiële diensten te bevorderen voor personen met onvoldoende middelen, en de integratie van wie kan werken op de arbeidsmarkt te vergemakkelijken conform het streven naar actieve inclusie.

Overeenkomstig artikel 151 VWEU stellen de Unie en de lidstaten zich ten doel de bevordering van de werkgelegenheid, de gestage verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, een adequate sociale bescherming en de bestrijding van uitsluiting.

Artikel 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (1) bepaalt dat de Unie het recht op toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen en sociale diensten erkent en eerbiedigt. Het bepaalt ook dat eenieder die legaal in de Unie verblijft en zich daar legaal verplaatst, recht heeft op socialezekerheidsvoorzieningen en sociale voordelen en dat de Unie — om sociale uitsluiting en armoede te bestrijden — het recht op sociale bijstand en op bijstand voor huisvesting erkent en eerbiedigt, teneinde degene die niet over voldoende middelen beschikt een waardig bestaan te verzekeren.

Aanbeveling 92/441/EEG van de Raad (2) inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming beveelt de lidstaten aan in het kader van een algemene, coherente regeling ter bestrijding van sociale uitsluiting, het fundamentele recht van personen te erkennen op inkomsten en prestaties die toereikend zijn om een menswaardig bestaan te leiden, en hun stelsel van sociale bescherming voor zover nodig aan te passen. Gezien de inhoud van deze aanbeveling is het passend Aanbeveling 92/441/EEG te vervangen.

Aanbeveling 2008/867/EG van de Commissie (3) over de actieve inclusie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten bevat een omvattende strategie om de integratie van degenen die kunnen werken in een duurzame en hoogwaardige baan te vergemakkelijken en aan degenen die niet kunnen werken een voor het leiden van een menswaardig bestaan toereikend inkomen en ondersteuning voor hun sociale participatie te verstrekken. Deze geïntegreerde aanpak, die gebaseerd is op een combinatie van drie onderdelen (namelijk passende inkomenssteun, inclusieve arbeidsmarkten en toegang tot hoogwaardige diensten), is bijzonder belangrijk voor wie het verst van de arbeidsmarkt af staat of van de samenleving uitgesloten is.

In november 2017 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie de Europese pijler van sociale rechten (4) afgekondigd, waarin twintig beginselen en rechten ter ondersteuning van goed werkende en eerlijke arbeidsmarkten en socialezekerheidsstelsels zijn vastgelegd. Beginsel 14 bepaalt dat iedereen die over onvoldoende middelen beschikt, het recht heeft op adequate voorzieningen voor een minimuminkomen om in alle levensfasen een waardig leven te kunnen leiden, en op praktische toegang tot goederen en diensten die de zelfredzaamheid van mensen bevorderen en dat voor mensen die tot werken in staat zijn, de voorzieningen voor een minimuminkomen moeten worden gecombineerd met prikkels om (weer) actief te worden op de arbeidsmarkt.

In haar mededeling van 4 maart 2021, getiteld “De Europese pijler van sociale rechten” (5) heeft de Commissie de doelstellingen voor een sterk sociaal Europa uiteengezet. In juni 2021 heeft de Europese Raad in overeenstemming met de Verklaring van Porto, ondertekend door de staatshoofden en regeringsleiders op 8 mei 2021 het sociale streefcijfer van de Unie inzake armoedebestrijding verwelkomd, namelijk dat het aantal mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, tegen 2030 met ten minste 15 miljoen — onder wie ten minste vijf miljoen kinderen — moet worden verminderd in vergelijking met 2019. De Europese Raad heeft ook de kerndoelen verwelkomd inzake werkgelegenheid, namelijk dat ten minste 78 % van de bevolking tussen 20 en 64 jaar een baan heeft, en dat ten minste 60 % van alle volwassenen elk jaar deelneemt aan een opleiding. Een door het Comité voor sociale bescherming herzien sociaal scorebord en een kader van benchmarks met betrekking tot het minimuminkomen versterken de analytische basis van het Europees Semester, het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid en de landspecifieke aanbevelingen.

In de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling en de bijbehorende doelstellingen wordt benadrukt dat duurzame economische groei hand in hand moet gaan met het uitbannen van armoede en andere vormen van deprivatie, het terugdringen van ongelijkheid en het verbeteren van de toegang tot gezondheidszorg, onderwijs en werkgelegenheid.

In zijn resolutie van 24 oktober 2017 (6) over beleid inzake het minimuminkomen als instrument ter bestrijding van armoede, heeft het Europees Parlement er bij de lidstaten op aangedrongen een adequaat minimuminkomen in te voeren en de nadruk gelegd op de rol van de bescherming van het minimuminkomen als instrument om armoede te bestrijden. In zijn conclusies van 12 oktober 2020 over “Versterking van de minimuminkomensbescherming ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting in de COVID-19-pandemie en daarbuiten” (7), heeft de Raad de Commissie verzocht initiatief te nemen tot actualisering van het Uniekader teneinde het beleid van de lidstaten inzake minimuminkomensbescherming doeltreffend te kunnen ondersteunen en aan te vullen. Tijdens de Conferentie over de toekomst van Europa hebben de burgers gepleit voor een gemeenschappelijk kader van de Unie voor het minimuminkomen.

Deze aanbeveling bouwt voort op de resultaten van de beoordelingen door de Commissie van de vooruitgang bij de uitvoering van Aanbeveling 2008/867/EG. Uit de beoordelingen bleek dat de aanpak van actieve inclusie deugdelijk is. Er werd echter ook op specifieke problemen gewezen betreffende onder meer het feit dat het minimuminkomen ontoereikend is en het gebruik en het bereik ervan beperkt zijn, de belasting- en uitkeringsstelsels voor negatieve prikkels kunnen zorgen en de toegang tot hoogwaardige diensten ter bevordering van sociale inclusie en integratie op de arbeidsmarkt problematisch is. In de beoordelingen werd er ook voor gepleit meer aandacht te schenken aan toereikende steun voor de sociale inclusie van personen die niet kunnen werken.

Hoewel de afgelopen tien jaar vooruitgang is geboekt bij het terugdringen van armoede en sociale uitsluiting in de Unie, werden in 2021 nog steeds meer dan 95,4 miljoen mensen met armoede of sociale uitsluiting bedreigd, waarbij dat risico voor vrouwen groter is. Het feit dat mensen in gezinnen waar (bijna) niemand werkt, steeds meer met armoede worden bedreigd en de armoede in veel lidstaten toeneemt — in combinatie met een afname van het effect van sociale overdrachten op de armoedebestrijding — geeft aanleiding tot bezorgdheid. De Unie en haar lidstaten zouden meer moeten doen om de meest kwetsbare en kansarme personen effectief bijstand te verlenen.

Duurzame en hoogwaardige werkgelegenheid biedt de beste kansen om aan armoede en sociale uitsluiting te ontsnappen. Door ervoor te zorgen dat meer mensen op de arbeidsmarkt aanwezig zijn, wordt tegelijkertijd bijgedragen tot de financiering van de stelsels voor sociale bescherming en de financiële houdbaarheid ervan, wat bijdraagt aan de billijkheid tussen de generaties en de sociale cohesie bevordert. Om de werkgelegenheid te bevorderen, is het van het grootste belang mensen te ondersteunen bij succesvolle overgangen op de arbeidsmarkt.

De sociale en economische voordelen van toereikende en gerichte sociale vangnetten werden nog belangrijker tijdens de lockdowns als gevolg van de COVID-19-pandemie. De COVID-19-inperkingsmaatregelen hadden onevenredig zware gevolgen voor vrouwen en kansarme groepen — met name bij de toegang tot zowel lichamelijke als geestelijke gezondheidszorg, onderwijs en relevante diensten, waardoor de reeds bestaande beperkingen bij de toegang tot werk nog werden verscherpt (8). De COVID-19-crisis heeft ook het belang gedemonstreerd van adequate, alomvattende en veerkrachtige stelsels voor sociale bescherming, die schokbestendige en preventieve instrumenten zijn die het herstel ondersteunen.

Macro-economische trends in verband met de globalisering, de groene en de digitale transitie, demografische veranderingen en veranderende arbeidspatronen laten zich in de Unie voelen. Alomvattende en robuuste sociale vangnetten die voor toereikende inkomenssteun zorgen en overgangen op de arbeidsmarkt vergemakkelijken — onder meer via steun voor om- en bijscholing — kunnen ertoe bijdragen dat die processen rechtvaardig en inclusief zijn. Veranderde loopbaanpatronen kunnen — in combinatie met een toename van atypische vormen van werk — de toegang voor mensen met een laag inkomen tot op verzekeringen gebaseerde stelsels voor sociale bescherming bemoeilijken en leiden tot een grotere vraag naar alternatieve steunmaatregelen, zoals een minimuminkomen. Bovendien hebben de scherpe stijging van de energieprijzen en de daarop volgende toename van de inflatie na de ongerechtvaardigde en illegale aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne negatieve gevolgen voor gezinnen met een laag en lager middeninkomen. Inkomensmaatregelen kunnen op kwetsbare groepen worden toegespitst en zijn verenigbaar met prikkels om de vraag naar energie te verminderen en de energie-efficiëntie te verbeteren.

Deze aanbeveling schenkt vooral aandacht aan “personen met onvoldoende middelen”, d.w.z. personen in gezinnen met onvoldoende, onregelmatige of onzekere geldelijke en materiële middelen die onmisbaar zijn voor hun gezondheid en welzijn en voor hun deelname aan het economische en sociale leven. Voor wie kan werken, moeten robuuste sociale vangnetten de (her)integratie op de arbeidsmarkt vergemakkelijken via specifieke steunmaatregelen die actieve arbeidsmarktmaatregelen, steun bij het zoeken naar werk, onderwijs en opleiding combineren. Voor personen in nood — met inbegrip van wie niet kan werken — zorgen ze voor toereikende inkomenssteun en ondersteunende diensten. Sociale vangnetten zijn dus geen passief instrument, maar fungeren zo veel mogelijk als springplank voor sociaal-economische integratie en opwaartse sociale mobiliteit, waardoor de vooruitzichten op het gebied van inclusie en werkgelegenheid beter worden.

Sociale vangnetten omvatten een reeks geldelijke voordelen en voordelen in natura die inkomenssteun en toegang tot ondersteunende en essentiële diensten bieden. Belangrijk onderdelen van de inkomenssteun zijn minimuminkomens, d.w.z. niet op het betalen van bijdragen berustende en op een middelentoets gebaseerde geldelijke voordelen die als laatste redmiddel dienen om de kloof te dichten tot een bepaald totaal gezinsinkomen wanneer andere bronnen van inkomsten of voordelen zijn uitgeput of ontoereikend zijn om een waardig leven te kunnen leiden. In sommige lidstaten kunnen minimuminkomens worden gecombineerd met andere geldelijke voordelen voor gezinnen en de leden ervan, zoals kinder- en gezinstoelagen, huisvestingstoelagen, werkloosheidsuitkeringen, invaliditeitsuitkeringen, ouderdomsuitkeringen of inkomensondersteuning voor werkenden. Zij kunnen kan ook een aanvulling vormen op minimumpensioenen en inkomen uit arbeid. Deze aanbeveling heeft voornamelijk betrekking op het minimuminkomen en laat de aanbeveling van de Raad met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen (9) onverlet.

Het minimuminkomen is een essentieel onderdeel van de strategieën om aan armoede en uitsluiting te ontsnappen en het kan als automatische stabilisator fungeren. In tijden van economische crisis kan het tot het ondersteunen van een duurzaam en inclusief herstel bijdragen, de daling van het gezinsinkomen helpen opvangen en het aantal met armoede of sociale uitsluiting bedreigde mensen beperken. Voor wie kan werken, moet het minimuminkomen adequate prikkels en op maat gesneden en evenredige conditionaliteit omvatten om (opnieuw) op de arbeidsmarkt actief te worden. Tegelijkertijd moet het minimuminkomen worden opgezet in combinatie met arbeidsprikkels om hysteresis op de arbeidsmarkt te voorkomen en een hoge werkgelegenheid, hoge arbeidsintensiteit, duurzame overgang naar de arbeidsmarkt en opwaartse inkomensmobiliteit te ondersteunen.

Voordelen in natura kunnen geldelijke voordelen aanvullen door de toegang tot specifieke diensten, zoals voor- en vroegschoolse educatie en opvang overeenkomstig Aanbeveling (EU) 2021/1004 van de Raad (10) tot instelling van een Europese kindergarantie, gezondheids- en langdurige zorg, sociale huisvesting, werkgelegenheid en opleiding, en tot essentiële diensten te vergemakkelijken. Door de verstrekking van die voordelen in natura kan de toereikendheid van inkomenssteun contextueel worden beoordeeld. Zo kan rekening worden gehouden met bepaalde voordelen in natura die via gerichte regelingen worden verstrekt aan personen met onvoldoende middelen en die het algemene verbruik ondersteunen (bijvoorbeeld voedselbonnen of de compensatie van kosten die rechtstreeks verband houden met huisvesting, zoals verlaagde energietarieven), in zoverre deze voordelen rechtstreeks bijdragen aan de verbetering van de inkomenssituatie van personen met een minimuminkomen.

Door meer inspanningen te leveren om voor geïntegreerde en robuuste sociale vangnetten te zorgen, is het niet alleen mogelijk de sociale situatie en de gezondheid te verbeteren van wie het verst van de arbeidsmarkt af staat, maar ook duurzame sociale en economische voordelen voor de Unie te genereren, de economische, sociale en territoriale cohesie te stimuleren en rechtvaardigere, hechtere en veerkrachtigere samenlevingen tot stand te brengen. De inspanningen moeten worden voortgezet om de toegang van mensen met een laag inkomen tot het op verzekeringen gebaseerde stelsel voor sociale bescherming te verbeteren om hen te helpen rechten op het gebied van sociale bescherming te verwerven — met name door hoogwaardige werkgelegenheid te bevorderen — en om de verlening van inkomenssteun in het kader van de respectieve regelingen te coördineren. Deze sociale vangnetten moeten ook bijdragen tot een betere toegang tot gezondheidszorg en gezond voedsel voor wie in armoede leeft. De lidstaten moeten de doeltreffendheid en de efficiëntie van hun stelsels voor sociale bescherming als geheel verbeteren — onder meer door het verlenen van steun voor toegang tot de arbeidsmarkt — om te voorkomen dat mensen in armoede vervallen of op lange termijn op een minimuminkomen zijn aangewezen.

Hoewel alle lidstaten over sociale vangnetten beschikken, is niet overal in gelijke mate vooruitgang geboekt bij de inspanningen om de sociale vangnetten toegankelijk en toereikend te maken. De opzet verschilt van lidstaat tot lidstaat — conform de uiteenlopende nationale tradities en de algemene architectuur van de stelsels voor sociale bescherming en de wisselwerking tussen geldelijke voordelen en voordelen in natura — maar de lidstaten staan desalniettemin voor vergelijkbare uitdagingen. Hoewel er van enige convergentie sprake is, zijn de hervormingen tot dusver niet altijd toereikend geweest of zijn ze traag uitgevoerd, zoals blijkt uit de al lang geleden geformuleerde landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees Semester. De nationale plannen in het kader van de faciliteit voor herstel en veerkracht voorzien in steun voor hervormingen en investeringen in de betrokken lidstaten om de doeltreffendheid, de opzet en de veerkracht van hun stelsels voor sociale bescherming te versterken, onder meer door de opzet van het minimuminkomen te verbeteren en voor opwaartse convergentie op het punt van toereikendheid en bereik te zorgen. Een aantal investeringen is ook specifiek bedoeld om energiearmoede te bestrijden en de toegang tot essentiële diensten voor kwetsbare gezinnen te verbeteren.

Inkomenssteun wordt als toereikend beschouwd wanneer daarmee een waardig leven in alle levensfasen wordt gewaarborgd. Een solide en transparante methode — gebaseerd op relevante indicatoren en rekening houdend met de specifieke behoeften van de gezinnen — om het minimuminkomen vast te stellen en met regelmatige tussenpozen te evalueren en, indien nodig, jaarlijks aan te passen, is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de totale inkomenssteun toereikend is. Referentiewaarden — bijvoorbeeld de nationale armoederisicodrempel of methoden op basis van een nationaal gedefinieerde korf goederen en diensten die de kosten van levensonderhoud en de behoeften van personen met onvoldoende middelen in een bepaalde lidstaat of regio weergeeft — kunnen als hulpmiddel dienen om de toereikendheid te beoordelen. De toereikendheid kan ook worden afgemeten tegen het inkomen uit arbeid, zoals het inkomen van een laagverdiener of een minimumloonverdiener, waarbij de armoederisicodrempel of de kosten van levensonderhoud en de behoeften van personen met onvoldoende middelen in acht worden genomen. Hoewel het evident is dat het inkomen uit arbeid (op het niveau van het minimumloon) hoger moet zijn dan het inkomen uit uitkeringen, is er geen bewijs dat mensen die minimuminkomenssteun ontvangen, gemiddeld met aanzienlijke negatieve gevolgen worden geconfronteerd om een baan te vinden. Gezien de verschillen in toereikendheid tussen landen moeten de lidstaten geleidelijk voor een toereikende totale inkomenssteun zorgen. Bij het vaststellen en aanpassen van de hoogte van het minimuminkomen moeten de lidstaten rekening houden met het inflatieniveau (met name dat van voedsel en energie), de stijging van de kosten van levensonderhoud en de loonontwikkelingen.

De criteria om voor een minimuminkomen in aanmerking te komen, kunnen een obstakel vormen voor bepaalde groepen. In principe vallen kinderen binnen het bereik als deel van het gezin. De leeftijdsgrens voor aanvragers van meer dan 18 jaar kan de toegang voor jonge volwassenen echter beperken. Restricties met betrekking tot de minimumduur van legaal verblijf kunnen de toegang voor niet-onderdanen beperken, terwijl het gebrek aan een vaste verblijfplaats het voor daklozen of mensen in achtergestelde gebieden (bijvoorbeeld in Roma-nederzettingen) moeilijk maakt een minimuminkomen te genieten. Hoewel een middelentoets essentieel is om ervoor te zorgen dat het minimuminkomen op passende wijze wordt toegekend, kan het bereik ook te beperkt zijn wanneer de drempel voor de maximale totale waarde van het inkomen en de activa tijdens de middelentoets laag is, waardoor sommige gezinnen niet in aanmerking komen, zelfs als ze arm zijn. De invoering van niet-discriminerende criteria voor de toegang tot een minimuminkomen doet geen afbreuk aan uitzonderingen op de gelijke behandeling die zijn vastgelegd in of toegestaan door het Unierecht, zoals Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad (11).

Lacunes in het bereik van het minimuminkomen moeten worden verholpen en de continuïteit van het bereik tijdens verschillende levensfasen moet worden gewaarborgd door voor transparante en niet-discriminerende toegangscriteria te zorgen. Leeftijd, de noodzaak van een vaste verblijfplaats of de eis van een onevenredig lang legaal verblijf mogen geen obstakel vormen voor de toegang tot een minimuminkomen. De middelentoets omvat gewoonlijk verschillende soorten inkomsten (zoals inkomsten uit arbeid of reeds toegekende voordelen) en bepaalde activa (zoals onroerend goed). Bij de vaststelling van de drempels voor de middelentoets en van de soorten inkomsten en activa die niet in de middelentoets worden opgenomen, moet er rekening mee worden gehouden dat gezinnen van verschillende aard en grootte in een bepaalde lidstaat een waardig leven moeten kunnen leiden. Lage inkomsten uit arbeid (zoals eenmalige of onregelmatige inkomsten) moeten bij de middelentoets evenredig worden behandeld, zodat de prikkels om te werken voor wie kan werken niet in het gedrang komen en aanvragers niet worden uitgesloten van (mogelijk lagere) uitkeringen. De toegang tot een minimuminkomen moet snel en onverwijld worden verleend en het recht moet onbeperkt zijn, op voorwaarde dat uit periodieke beoordelingen blijkt dat de aanvragers nog steeds aan de criteria om in aanmerking te komen en de specifieke voorwaarden voldoen. De beoogde standaardtermijn van 30 dagen voor de behandeling van de aanvraag vanaf de indiening ervan kan worden onderbroken om alle feiten te verifiëren, op voorwaarde dat personen met onvoldoende middelen, indien mogelijk, toereikende voorlopige bijstand krijgen.

In tijden van economische neergang en uiteenlopende crisissituaties kan flexibiliteit bij de opzet van het minimuminkomen — onder meer door een tijdelijk vereenvoudigde toegang, soepelere criteria om in aanmerking te komen of de uitbreiding van de duur van de voordelen — een belangrijke rol spelen om de negatieve sociale gevolgen te verzachten en een stabiliserende rol in de economie te spelen. Budgettaire consolidatiemaatregelen die leiden tot minder bescherming in plaats van de doeltreffendheid van de regelingen te verbeteren, mogen alleen als laatste redmiddel worden gebruikt en moeten gepaard gaan met een beoordeling van de verdelingseffecten om de negatieve gevolgen voor de meest kansarmen te verzachten. Het beschermingsniveau moet in ieder geval toereikend blijven.

Een onevenredige administratieve last, gebrek aan informatie of angst voor stigmatisering of discriminatie kunnen ertoe leiden dat wie voor een minimuminkomen in aanmerking komt, toch geen minimuminkomen aanvraagt. Als gefragmenteerde regelingen worden vermeden, de aanvraagprocedures toegankelijk en eenvoudig worden gemaakt en potentiële aanvragers administratieve ondersteuning krijgen, kan het gebruik van een minimuminkomen worden opgevoerd. Er moeten nog meer maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat eenoudergezinnen — waarvan voornamelijk vrouwen het gezinshoofd zijn — gemakkelijker een beroep op een minimuminkomen doen. Daarnaast moeten inspanningen worden geleverd om — in overeenstemming met de regels inzake gegevensbescherming — met name sociaal achtergestelde gebieden en de meest gemarginaliseerde gezinnen (met inbegrip van de Roma) te bereiken. De geringe toegankelijkheid van digitale instrumenten of het gebrek aan vaardigheden om die instrumenten te gebruiken, kan ook een obstakel vormen voor daadwerkelijke toegang, onder meer voor personen met een handicap. Dankzij regelmatige monitoring en analyse van relevante gegevens is het mogelijk een beter inzicht in de oorzaken van het niet-gebruik te krijgen en de beleidsresponsen te verbeteren.

Hoewel de middelentoets op het niveau van het gezin wordt uitgevoerd, wordt vaak geen rekening gehouden met de positie van individuele personen binnen het gezin, de mogelijk ongelijke verdeling van het gezinsinkomen en het streven naar zelfstandigheid. Dit heeft vooral negatieve gevolgen voor vrouwen, aangezien zij vaker een lager inkomen, een lager loon en meer zorgtaken hebben. Zonder noodzakelijkerwijs de middelentoets te veranderen en het totale niveau van de door het gezin ontvangen voordelen te verhogen, kunnen oplossingen waarbij, overeenkomstig het nationale recht en de nationale praktijk, individuele gezinsleden hun aandeel in de inkomenssteun gemakkelijker kunnen ontvangen, bijdragen tot gendergelijkheid en tot economische onafhankelijkheid en inkomenszekerheid voor vrouwen, jonge volwassenen en personen met een handicap.

Om de langdurige afhankelijkheid van inkomenssteun te beperken, is het zaak inclusieve en voor iedereen toegankelijke arbeidsmarkten te versterken. Als activeringseisen en actieve arbeidsmarktmaatregelen ondersteunende diensten omvatten (bijvoorbeeld counseling, coaching, hulp bij het zoeken naar werk en maatregelen om het evenwicht tussen werk en privéleven te waarborgen), kunnen ze mensen ertoe aanzetten intensiever naar werk te zoeken en sneller een baan te aanvaarden. Conform de Aanbeveling van de Raad van 30 oktober 2020 inzake Een brug naar banen — Versterking van de jongerengarantie (12) moet bijzondere aandacht aan met armoede of sociale uitsluiting bedreigde jongeren die geen scholing volgen, geen werk hebben en geen stage volgen (not in employment, education or training — NEET) worden besteed door hen zo snel mogelijk weer onderwijs of een opleiding te laten volgen of op de arbeidsmarkt te integreren, en moet de inkomenssteun gekoppeld worden aan bijzonder krachtige activeringsmaatregelen. Overeenkomstig de strategie van de Commissie voor de rechten van personen met een handicap 2021-2030 (13) moet ook bijzondere aandacht worden geschonken aan de behoeften van personen met een handicap. Voor alle leeftijdsgroepen kan de overgang naar de arbeidsmarkt worden bevorderd door bij- en omscholing, op specifieke behoeften toegesneden gepersonaliseerde ondersteuning en begeleiding, gewaarborgde hoogwaardige banen, steun voor het behoud van banen en uitzicht op bevordering. Door de positieve en negatieve prikkels van de belasting- en uitkeringsstelsels regelmatig te evalueren, de inkomenssteun bij het verkrijgen van een baan geleidelijk uit te faseren of de inkomenssteun met inkomsten te combineren, kan het beschikbare gezinsinkomen worden verhoogd, zodat arbeid lonend wordt gemaakt, de armoede onder werkenden afneemt en formele werkgelegenheid wordt gestimuleerd. Tegelijkertijd moet de inkomensondersteuning voor werkenden zorgvuldig worden opgezet om lagelonenvallen te voorkomen.

Werkgelegenheid in de sociale economie zou een opstap kunnen zijn naar andere sectoren van de arbeidsmarkt. De overgang naar de arbeidsmarkt moet worden ondersteund via specifieke maatregelen voor werkgevers, die — waar nodig — vergezeld gaan van gerichte financiële prikkels.

Ook diensten ter bevordering van de sociale inclusie, bijvoorbeeld maatschappelijk werk, counseling, coaching, mentorschap, psychologische ondersteuning en diverse rehabilitatieprogramma’s, en maatregelen om de toegang tot andere ondersteunende of essentiële diensten te vergemakkelijken, zijn noodzakelijk om robuuste sociale vangnetten op te zetten. Ook de inspanningen om de kwaliteit van de diensten te verbeteren — in overeenstemming met het facultatief Europees kwaliteitskader voor sociale diensten, dat werd ontwikkeld door het Comité voor sociale bescherming (14) — en om continue toegang tot essentiële diensten te waarborgen moeten worden voortgezet. Ook de maatregelen om financiële en niet-financiële obstakels voor een gelijke en universele toegang tot diensten aan te pakken, moeten worden aangescherpt.

Meer geïndividualiseerde steun om de complexe behoeften van personen met onvoldoende middelen en hun gezinnen in kaart te brengen en aan die behoeften te voldoen, kan in aanzienlijke mate bijdragen tot hun succesvolle sociale en economische integratie. Een behoefteanalyse is een voorwaarde om een op maat gesneden inclusieplan te kunnen opstellen voor de personen met onvoldoende middelen in een bepaald gezin (individueel of gezamenlijk), waarbij het soort benodigde steun en de overeengekomen doelstellingen worden vastgesteld. De steun moet goed gefaseerde maatregelen ter bevordering van de sociale inclusie of actieve arbeidsmarktbeleidsmaatregelen omvatten — afhankelijk van de individuele situatie en de beschikbaarheid om te werken — en een evenwicht tussen positieve prikkels en activeringseisen waarborgen. Ook de overeenkomstig de aanbeveling van de Raad van 15 februari 2016 betreffende de integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt (15) gesloten herintegratieovereenkomsten kunnen dit doel dienen en dus zo nodig worden aangepast.

Doeltreffende governancemechanismen zijn van cruciaal belang voor robuuste sociale vangnetten. Bij het beheer van de voordelen en diensten moet van de instrumenten van de digitale transitie worden gebruikgemaakt, zonder dat het tot uitsluiting als gevolg van een digitale kloof komt. Er moeten inspanningen worden geleverd om bestaande regelingen en voordelen nauw te coördineren en onderling af te stemmen en voor de coördinatie ervan met andere beleidsmaatregelen te zorgen. Er moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de versterking van de operationele capaciteit van alle betrokken instellingen. Door de uitwisseling van gegevens en nauwere samenwerking tussen de verschillende bestuursniveaus en diensten — onder meer via formele overeenkomsten of centrale aanspreekpunten — kan beter geïntegreerde ondersteuning worden verleend. Dankzij betrouwbare monitoring en regelmatige evaluatie van de beleidseffecten — waarbij alle belanghebbenden worden betrokken — kan worden bijgedragen tot meer efficiëntie, doordachte beleidsvorming en een grotere transparantie van de nationale stelsels.

Maatschappelijke organisaties spelen vaak een belangrijke aanvullende rol bij de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Met hun specifieke activiteiten kunnen zij overheidsinstanties ondersteunen bij het ontwerpen en uitvoeren van inclusie- en activeringsbeleid. Door zowel materiële als psychosociale steun te verlenen aan de meest kwetsbaren, dragen maatschappelijke organisaties bij tot het herstel van de menselijke waardigheid en de ondersteuning van de sociale inclusie, en begeleiden zij degenen die kunnen werken naar een baan.

Wederzijds leren, de uitwisseling van beste praktijken op het niveau van de Unie en analytische werkzaamheden ter verdere ontwikkeling van het bestaande benchmarkingkader van de Unie inzake minimuminkomen (onder meer door de beschikbaarheid en vergelijkbaarheid van relevante indicatoren en de regelmatigheid van gegevens te verbeteren) moeten de lidstaten helpen bij de opzet en de uitvoering van nationale hervormingen.

Er zijn middelen van de Unie beschikbaar om de uitvoering van deze aanbeveling te ondersteunen. Elke lidstaat moet ten minste 25 % van het Europees Sociaal Fonds Plus, opgericht bij Verordening (EU) 2021/1057 van het Europees Parlement en de Raad (16), toewijzen aan de bestrijding van sociale uitsluiting. Ook het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en InvestEU kunnen steun verlenen voor investeringen in ondersteunende sociale infrastructuur — bijvoorbeeld sociale huisvesting en voor- en vroegschoolse educatie en opvang —, uitrusting en toegang tot hoogwaardige diensten. Het instrument voor technische ondersteuning en de faciliteit voor herstel en veerkracht verlenen de lidstaten nu reeds steun bij de opzet en de uitvoering van structurele hervormingen op het gebied van het minimuminkomen.

De algehele duurzaamheid van de overheidsfinanciën en de toereikende financiering van het minimuminkomen zijn van essentieel belang voor veerkrachtige, efficiënte en doeltreffende overheidsfinanciën. De uitvoering van deze aanbeveling mag geen significante negatieve gevolgen hebben voor het financiële evenwicht van de stelsels voor sociale bescherming van de lidstaten.

Een beoordeling van de verdelingseffecten (distributional impact assessment — DIA) is een nuttig instrument om het effect van begrotingsmaatregelen en andere hervormingen en investeringen op verschillende inkomensgroepen, met inbegrip van de meest achtergestelde groepen, in kaart te brengen. Een DIA kan bijvoorbeeld bijdragen tot efficiëntere en doeltreffendere hervormingen van de belasting- en uitkeringsstelsels, waarbij ervoor wordt gezorgd dat niemand aan zijn lot wordt overgelaten. Een mededeling van de Commissie van 28 september 2022 getiteld “De verdelingseffecten van het beleid van de lidstaten beter beoordelen” (17) bevat richtsnoeren voor de lidstaten over de wijze waarop een DIA het best in hun beleidsvorming kan worden geïntegreerd.

De uitvoering van deze aanbeveling kan niet worden aangegrepen om het door bestaande nationale wetgeving of in Aanbeveling 92/441/EEG vastgelegde beschermingsniveau te verlagen. De lidstaten wordt verzocht gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven dan de bepalingen van deze aanbeveling.

Deze aanbeveling doet geen afbreuk aan de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van de vaststelling en organisatie van hun stelsels voor sociale bescherming,

1)

Om een waardig leven in alle levensfasen te waarborgen, heeft deze aanbeveling tot doel armoede en sociale uitsluiting te bestrijden door toereikende inkomenssteun — en met name door middel van minimuminkomen — en daadwerkelijke toegang tot ondersteunende en essentiële diensten te bevorderen voor personen met onvoldoende middelen, en de integratie van wie kan werken op de arbeidsmarkt te vergemakkelijken conform het streven naar actieve inclusie.

2)

In deze aanbeveling wordt verstaan onder:

3)

De lidstaten wordt aanbevolen robuuste sociale vangnetten aan te bieden en — indien nodig — te versterken die een waardig leven in alle levensfasen waarborgen, waarbij toereikende inkomenssteun — door middel van minimuminkomens en andere bijbehorende geldelijke voordelen — en voordelen in natura worden gecombineerd en daadwerkelijke toegang tot ondersteunende en essentiële diensten wordt verleend. Voordelen in natura kunnen robuuste inkomenssteun aanvullen.

4)

Om toereikende inkomenssteun te waarborgen, wordt de lidstaten aanbevolen het niveau van het minimuminkomen te bepalen aan de hand van een transparante en robuuste methode die overeenkomstig het nationale recht is vastgesteld en waarbij de relevante belanghebbenden worden betrokken. Er wordt aanbevolen dat bij de vaststelling van deze methode rekening wordt gehouden met alle inkomstenbronnen, de specifieke behoeften en de achterstandssituatie van de gezinnen, het inkomen van een laagverdiener of een minimumloonverdiener, de levensstandaard en de koopkracht, de prijsniveaus en de daarmee samenhangende ontwikkelingen, en met andere relevante elementen.

5)

Zonder afbreuk te doen aan de prikkels voor wie kan werken om (opnieuw) op de arbeidsmarkt actief te worden en te blijven, wordt aanbevolen de inkomenssteun aan personen met onvoldoende middelen op een niveau te brengen dat ten minste gelijkwaardig is aan:

6)

De lidstaten wordt aanbevolen stapsgewijs tussen nu en 2030 het in punt 5) bedoelde toereikende niveau van inkomenssteun te bereiken zonder de duurzaamheid van de overheidsfinanciën in het gedrang te brengen.

7)

De lidstaten wordt aanbevolen het niveau van het minimuminkomen regelmatig te evalueren en indien nodig aan te passen om de toereikendheid van de inkomenssteun te vrijwaren, daarbij rekening houdend met voordelen in natura.

8)

Om de gendergelijkheid, de inkomenszekerheid en de economische onafhankelijkheid van vrouwen, jonge volwassenen en personen met een handicap te bevorderen, wordt de lidstaten aanbevolen ervoor te zorgen dat het minimuminkomen voor individuele leden van het gezin kan worden aangevraagd.

9)

De lidstaten wordt aanbevolen ervoor te zorgen dat iedereen met onvoldoende middelen, ook jonge volwassenen, voor een wettelijk vastgesteld minimuminkomen in aanmerking komt, waarbij het volgende is bepaald:

10)

De lidstaten wordt aanbevolen het volledig gebruik van het minimuminkomen aan te moedigen of te vergemakkelijken door:

11)

Om een hoge arbeidsparticipatie en inclusieve arbeidsmarkten te bevorderen, wordt de lidstaten aanbevolen om, indien passend in samenwerking met de sociale partners, de arbeidsmarkt te activeren, obstakels om (opnieuw) te werken en te blijven werken uit de weg te ruimen, wie kan werken op zijn weg naar hoogwaardige werkgelegenheid te ondersteunen, voor arbeidsprikkels te zorgen, armoede onder werkenden en de segmentatie van de arbeidsmarkt aan te pakken, formele werkgelegenheid te stimuleren, zwartwerk te bestrijden en de arbeidskansen te verbeteren, door:

12)

De lidstaten wordt aanbevolen:

13)

Om de diverse obstakels voor sociale inclusie en werk aan te pakken waarmee respectievelijk personen met onvoldoende middelen en personen die kunnen werken, worden geconfronteerd, wordt de lidstaten aanbevolen een geïndividualiseerde aanpak te ontwikkelen en de dienstverlening te coördineren, door:

14)

Om solide sociale vangnetten op nationaal, regionaal en lokaal niveau doeltreffend op te zetten en te doen functioneren, wordt de lidstaten aanbevolen:

15)

Om de beleidsvorming beter te kunnen onderbouwen, wordt de lidstaten aanbevolen:

16)

De Raad verwelkomt het voornemen van de Commissie om:

17)

Aanbeveling 92/441/EEG wordt door deze aanbeveling vervangen.