Toegang tot betaalbare en hoogwaardige langdurige zorg 2022/C 476/01 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 476/1

Dankzij toegankelijke, betaalbare en hoogwaardige langdurige zorg kunnen zorgbehoevenden zo lang mogelijk autonoom blijven en een waardig leven leiden. Dergelijke zorg draagt ook bij tot de bescherming van de mensenrechten, de bevordering van sociale vooruitgang en solidariteit tussen de generaties, de bestrijding van sociale uitsluiting en discriminatie en — eventueel — tot de werkgelegenheid.

In november 2017 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie de Europese pijler van sociale rechten (1) afgekondigd met 20 beginselen om goed functionerende en billijke arbeidsmarkten en socialezekerheidsstelsels te ondersteunen. Beginsel 2 promoot gendergelijkheid door gelijke behandeling van en gelijke kansen voor vrouwen en mannen op alle vlakken te bevorderen. Beginsel 9 promoot het recht op evenwicht tussen werk en privéleven voor mensen met zorgtaken. Beginsel 10 benadrukt dat werknemers recht hebben op een hoog niveau van bescherming van hun gezondheid en veiligheid op het werk. Beginsel 17 erkent het recht van personen met een handicap op inclusie, en met name op diensten die hen in staat stellen actief te zijn op de arbeidsmarkt en in de samenleving. Beginsel 18 over langdurige zorg stelt dat iedereen recht heeft op betaalbare en hoogwaardige langdurigezorgdiensten, met name in de vorm van thuiszorg en gemeenschapsgerichte diensten.

Door de overheid op nationaal, regionaal of lokaal niveau georganiseerde langdurigezorgdiensten worden voornamelijk beschouwd als sociale diensten van algemeen belang, omdat langdurige zorg een duidelijke sociale functie heeft. Deze zorg vergemakkelijkt sociale inclusie en waarborgt de grondrechten van alle mensen die zorg nodig hebben, waaronder ouderen.

Volgens het Verslag over langdurige zorg van 2021 (2021 Long-Term Care Report: Trends, challenges and opportunities in an ageing society) van de Europese Commissie en het Comité voor sociale bescherming (2) zijn de meeste verzorgers vrouwen. De kloof in de op gender gebaseerde verdeling van zorgtaken is een van de belangrijkste oorzaken van genderongelijkheid op de arbeidsmarkt. Vrouwen hebben gemiddeld een lager inkomen — en een lager pensioen — en kunnen zich zorg mogelijk minder veroorloven, terwijl ze toch langer leven dan mannen en dus meer behoefte hebben aan langdurige zorg, en ze in de loop van hun leven aan een hoger risico op armoede en sociale uitsluiting worden blootgesteld. Toereikende en betaalbare formele langdurigezorgdiensten kunnen daarom, samen met beleidsmaatregelen om de arbeidsomstandigheden in de sector te verbeteren en voor evenwicht tussen betaald werk en zorgtaken te zorgen, de gelijkheid tussen mannen en vrouwen ten goede komen.

Deze aanbeveling bevordert de toepassing van de artikelen 21, 23, 24, 25, 26, 31, 33 en 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (3) over respectievelijk non-discriminatie, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de rechten van het kind, de rechten van ouderen, de integratie van personen met een handicap, rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden, het recht op beroeps- en gezinsleven en het recht op sociale zekerheid en sociale bijstand.

Deze aanbeveling strookt met het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap, waarin wordt erkend dat alle personen met een handicap het gelijke recht hebben om zelfstandig in de gemeenschap te leven, met dezelfde keuzemogelijkheden als iedereen.

In het op 4 maart 2021 door de Commissie vastgestelde actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten wordt een initiatief inzake langdurige zorg aangekondigd met het oog op een kader voor beleidshervormingen vast te stellen als leidraad voor de ontwikkeling van duurzame langdurige zorg met betere toegang tot hoogwaardige diensten voor wie ze nodig heeft. In het actieplan worden de lidstaten ook aangemoedigd te investeren in medisch en zorgpersoneel door hun arbeidsomstandigheden en toegang tot opleiding te verbeteren.

In het Verslag over langdurige zorg van 2021 en de Commissie, wordt benadrukt dat de vraag naar hoogwaardige langdurige zorg naar verwachting zal toenemen en dat het verlenen van meer langdurige zorg kan bijdragen tot de gelijkheid van mannen en vrouwen en tot sociale rechtvaardigheid. Dat verslag wordt verduidelijkt dat toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit belangrijke uitdagingen op het gebied van langdurige zorg zijn, dat voldoende personeel van cruciaal belang is om aan de toenemende vraag naar hoogwaardige diensten te voldoen, en dat informele zorg vaak kosten met zich meebrengt die over het hoofd worden gezien.

De vergrijzing van de bevolking zal de vraag naar langdurige zorg naar verwachting doen toenemen, aangezien de afname van het functionele vermogen en de behoefte aan langdurige zorg met ouderdom worden geassocieerd. Volgens het verslag over langdurige zorg uit 2021 wordt verwacht dat het aantal mensen van 65 jaar en ouder de komende 30 jaar met 41 % zal toenemen — van 92,1 miljoen in 2020 tot 130,2 miljoen in 2050 — en het aantal mensen van 80 jaar en ouder met 88 % — van 26,6 miljoen in 2020 tot 49,9 miljoen in 2050.

De COVID-19-pandemie is nadelig geweest voor de langdurige zorg en heeft veel structurele problemen die reeds bestonden vergroot, met name het gebrek aan hoogwaardige diensten en het tekort aan werknemers. De pandemie heeft ook duidelijk gemaakt dat de stelsels voor langdurige zorg dringend veerkrachtiger moeten worden en dat er meer inspanningen nodig zijn om de persoonlijke autonomie te verbeteren en zelfstandig wonen te vergemakkelijken.

Volgens het “2021 Ageing Report — Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070)” van de Europese Commissie en het Comité voor economische politiek verschilt de overheidsfinanciering van langdurige zorg aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat: terwijl sommige landen minder dan 1 % van het bbp investeren en geven andere meer dan 3 % van het bbp uit. Volgens dat verslag waren de overheidsuitgaven voor langdurige zorg in 2019 goed voor 1,7 % van het bbp van de Unie, hetgeen minder is dan de waarde van de uren langdurige zorg door mantelzorgers, die op ongeveer 2,5 % van het bbp van de Unie wordt geraamd (4). In lidstaten met lage overheidsuitgaven voor langdurige zorg wordt minder gebruikgemaakt van formele langdurigezorgdiensten. Door de toenemende vraag naar langdurige zorg verhoogt de druk op de overheidsuitgaven en moet de langdurige zorg kosteneffectiever worden gemaakt, bijvoorbeeld middels beleidsmaatregelen ter bevordering van de gezondheid en preventieve beleidsmaatregelen, beter geïntegreerde en doelgerichte diensten, data en wetenschappelijke gegevens en nieuwe en digitale technologieën. Beleidsmaatregelen die bijdragen tot de duurzame financiering van langdurige zorg, zijn belangrijk voor de duurzaamheid van de overheidsfinanciën, met name in het licht van de vergrijzing en een afnemende beroepsbevolking in de Unie.

Het is niet duurzaam zich sterk op mantelzorg te verlaten, en de behoefte aan formele zorg en de druk op de overheidsbegrotingen zullen naar verwachting toenemen.

De sociale bescherming bij langdurige zorg is beperkt en de kosten vormen vaak een ernstige belemmering voor de toegang tot langdurige zorg. Veel gezinnen doen vooral om financiële redenen geen of niet meer beroep op professionele thuiszorg. Zonder adequate sociale bescherming kunnen de geraamde totale kosten van langdurige zorg vaak hoger zijn dan iemands inkomen. De mate van sociale bescherming verschilt van lidstaat tot lidstaat en in sommige lidstaten is overheidssteun alleen beschikbaar voor een klein percentage van de mensen die langdurige zorg nodig hebben. Zelfs wanneer overheidssteun wordt verleend, is de sociale bescherming vaak ontoereikend: geschat wordt dat gemiddeld bijna de helft van de ouderen die langdurige zorg nodig hebben en steun hebben gekregen, onder de armoedegrens belandt nadat ze de eigen kosten van thuiszorg hebben betaald.

Veel mensen hebben geen toegang tot de benodigde langdurige zorg, onder meer vanwege een doorgaans laag dienstenaanbod, beperkte opties op het gebied van langdurige zorg en territoriale lacunes. In veel lidstaten zijn de mogelijkheden op het gebied van langdurige zorg beperkt. Waar er toch een keuze is, zijn de opties doorgaans mantelzorg - die meestal door vrouwen wordt verstrekt - en residentiële zorg. Het aanbod langdurige thuiszorg en langdurige zorg in gemeenschapsverband is nog steeds beperkt. Bovendien bemoeilijken territoriale verschillen de gelijke toegang tot langdurige zorg, vooral op het platteland en in gebieden die leeglopen. Personen met een handicap hebben nog minder opties vanwege de ongelijke toegankelijkheid van de zorgverlening. Hoewel de regelingen voor langdurige zorg sterk verschillen van de ene lidstaat tot de andere, kunnen sterke openbare netwerken van aanbieders van langdurigezorgdiensten — met voldoende personele en financiële middelen — bijdragen tot een betere toegang tot langdurigezorgdiensten.

De kwaliteit van langdurige zorg hangt af van een doeltreffende kwaliteitsborging, die in veel lidstaten ontbreekt of waarvoor te weinig middelen beschikbaar zijn. De kwaliteitsborging is vaak ontoereikend bij thuiszorg en zorg in gemeenschapsverband. De kwaliteit van de residentiële zorg is weliswaar meer gereguleerd, maar de kwaliteitsnormen zijn vaak gericht op klinische resultaten en houden onvoldoende rekening met de levenskwaliteit van de zorgontvangers en hun vermogen om zelfstandig te leven. Zelfs wanneer er kwaliteitsnormen gelden, worden deze niet altijd doeltreffend gehandhaafd, vaak door een gebrekkige administratie of een gebrek aan middelen. Het ontbreken van hoge kwaliteitsnormen die strikt worden toegepast op zowel publieke als particuliere zorgaanbieders, kan leiden tot verwaarlozing en misbruik van zorgontvangers en slechte arbeidsomstandigheden voor zorgverleners. Een nationaal kwaliteitskader voor langdurige zorg, aangepast aan de nationale context en operationele structuren, kan helpen die uitdagingen aan te pakken. Een dergelijk kader kan tot uiting komen in specifieke kwaliteitskaders voor verschillende niveaus van verstrekking en beheer van langdurige zorg of verschillende zorgomgevingen.

Langdurige zorg biedt een belangrijke sociale waarde en een groot werkgelegenheidspotentieel, maar de lidstaten hebben moeite om zorgverleners aan te trekken en te behouden, onder meer als gevolg van ontoereikende vaardigheden, ongunstige arbeidsomstandigheden en lage lonen. Er zijn onbenutte mogelijkheden om het personeelstekort in de sector aan te pakken. Het kan hier, afhankelijk van de nationale behoeften en omstandigheden, gaan om deeltijdwerkers die hun werktijden willen verhogen, voormalige zorgverleners die werkloos zijn of op non-actief staan, formele werknemers in de langdurige zorg die hun pensionering willen uitstellen en studenten. Onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om de toelating van onderdanen van derde landen voor arbeidsdoeleinden te reguleren en om te bepalen hoeveel zij er toelaten, kan het onderzoeken van legale en ethische migratietrajecten voor werknemers in de langdurige zorg helpen personeelstekorten op te lossen.

De vereiste vaardigheden in de zorgsector worden steeds complexer. Het betreft een combinatie van kennis, bekwaamheid en attitude op basis waarvan een persoon in een bepaalde context met succes een taak kan uitvoeren of een activiteit kan verrichten. Naast traditionele vaardigheden en competenties moeten verzorgers vaak beschikken over technologische vakkennis om nieuwe technologieën te gebruiken, over digitale en communicatieve vaardigheden – vaak in een vreemde taal –, en over vaardigheden om aan complexe behoeften te voldoen en in multidisciplinaire teams te werken. Zonder een adequaat onderwijs- en opleidingsbeleid, waaronder ook opleidingen op de werkplekvallen, kunnen de vaardigheidsvereisten voor velen de toegang tot of hun verdere ontwikkeling binnen de sector belemmeren.

Professionele zorgverleners hebben vaak te maken met een gebrek aan opleiding op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk, atypische arbeidsregelingen, onregelmatige werktijden, ploegenarbeid, lacunes in de sociale bescherming, lichamelijke of mentale klachten, en lage lonen. Het feit dat weinig werknemers in de langdurige zorg onder collectieve arbeidsovereenkomsten vallen kan, samen met de beperkte overheidsuitgaven voor langdurige zorg, bijdragen tot de lage lonen in de sector.

Bepaalde groepen werknemers, onder meer inwonend zorgpersoneel en huishoudelijk personeel dat langdurige zorg verleent, gaan onder bijzonder moeilijke arbeidsomstandigheden gebukt, zoals lage lonen, ongunstige werktijden, zwartwerk, ontoereikende sociale bescherming, de schending van essentiële regels ter bescherming van werknemers, en irreguliere tewerkstelling. Het Verdrag inzake fatsoenlijk werk voor huishoudelijk personeel uit 2011 (nr. 189) van de Internationale Arbeidsorganisatie stelt fundamentele rechten en beginselen vast, en verplicht de bevoegde nationale autoriteiten maatregelen te nemen om fatsoenlijke arbeidsomstandigheden voor huishoudelijk personeel te waarborgen.

Mantelzorg speelt een essentiële rol bij het verlenen van langdurige zorg, aangezien mantelzorgers — meestal vrouwen — traditioneel de meeste zorgtaken uitvoeren. Dit komt vaak door een gebrek aan toegankelijke en betaalbare formele langdurige zorg. Anderzijds geven veel mensen er ook de voorkeur aan mantelzorg te verlenen of te ontvangen. Het verlenen van mantelzorg kan de lichamelijke en geestelijke gezondheid en het welzijn van de verzorgers evenwel negatief beïnvloeden, en het vormt een ernstige belemmering voor de tewerkstelling, met name van vrouwen. Dit heeft onmiddellijke gevolgen voor hun huidige inkomen en nadelige gevolgen voor hun inkomen op oudere leeftijd doordat minder pensioenrechten worden opgebouwd, zeker voor verzorgers die ook nog de zorg voor kinderen op zich nemen. Daarom hebben alle mantelzorgers — zowel mannen als vrouwen — een gezond evenwicht tussen werk en privéleven nodig, en moeten hun arbeidsverplichtingen en zorgtaken beter op elkaar worden afgestemd. In sommige gevallen hebben mantelzorgers geen toegang tot toereikende sociale bescherming en ontvangen zij onvoldoende directe en/of indirecte, al dan niet financiële, steun voor hun zorgactiviteiten. Maatregelen ter ondersteuning van de validatie van vaardigheden kunnen nuttig zijn voor mensen die willen overstappen naar formele zorgactiviteiten. Kinderen en jongeren met een chronisch ziek gezinslid hebben doorgaans meer geestelijke gezondheidsproblemen, en vaak halen zij slechtere resultaten, hetgeen later gevolgen heeft voor hun inkomen en hun inclusie in de samenleving.

Langdurige zorg wordt niet overal in de Unie op dezelfde wijze georganiseerd. Het maakt deel uit van een vaak complex stelsel van diensten op het gebied van sociale en gezondheidszorg en soms ook andere vormen van ondersteuning, zoals huisvesting en lokale activiteiten. Ook de arbeidsstatus van professionele zorgverleners verschilt van lidstaat tot lidstaat en de nationale, regionale en lokale overheden en de publieke, particuliere en coöperatieve sectoren spelen niet overal dezelfde rol. Daarnaast worden niet altijd dezelfde indicatoren voor het monitoren van langdurige zorg gebruikt, en zijn administratieve gegevens vaak niet beschikbaar of vergelijkbaar op het niveau van de Unie.

Bij langdurige zorg zijn onder meer betrokken: personen die langdurige zorg nodig hebben, hun gezinsleden, hun vertegenwoordigende organisaties, relevante autoriteiten op nationale, regionale en lokale niveaus, sociale partners, maatschappelijke organisaties, aanbieders van langdurige zorg en instanties die verantwoordelijk zijn voor de bevordering van sociale inclusie en integratie en de bescherming van de grondrechten, waaronder nationale organen voor de bevordering van gelijke behandeling. Entiteiten die in de sociale economie actief zijn, bijvoorbeeld coöperaties, onderlinge waarborgmaatschappijen, verenigingen, stichtingen en sociale ondernemingen, zijn belangrijke partners van de overheid bij het verlenen van langdurige zorg.

Het Europees Semester heeft op basis van het sociaal scorebord de aandacht op de problemen in de langdurige zorg gevestigd en een aantal lidstaten heeft landspecifieke aanbevelingen ter zake ontvangen. In de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten vastgesteld bij Besluit (EU) 2022/2296 van de Raad (5) wordt beklemtoond dat het belangrijk is voor betaalbare, toegankelijke en hoogwaardige langdurige zorg te zorgen. De open coördinatiemethode voor sociale bescherming en sociale integratie wil toegankelijke, hoogwaardige en duurzame langdurige zorg bevorderen en ondersteunt die doelstelling via monitoring, multilateraal toezicht op hervormingen, thematische werkzaamheden en wederzijds leren. Het Comité voor sociale bescherming heeft een Europees kwaliteitskader voor sociale diensten (6), onder meer langdurige zorg, ontwikkeld. Het ontbreekt echter nog steeds aan een alomvattend kader van de Unie om nationale hervormingen op het gebied van langdurige zorg te sturen.

De Unie biedt tal van mogelijkheden om langdurige zorg te financieren, waarbij de aandacht vooral uitgaat naar de investeringsprioriteiten uit hoofde van de specifieke verordeningen betreffende de verschillende financieringsprogramma's, zoals het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (met prioritaire aandacht voor niet-residentiële dienstverlening in gezins- en gemeenschapsverband), het Europees Sociaal Fonds Plus — en het onderdeel werkgelegenheid en sociale innovatie ervan —, het Fonds voor een rechtvaardige transitie, Horizon Europa, het EU4Health-programma, het programma Digitaal Europa, technische steun ter verbetering van de capaciteit van de nationale autoriteiten om hervormingen te ontwerpen, te ontwikkelen en uit te voeren via het instrument voor technische ondersteuning en de herstel- en veerkrachtfaciliteit (voor hervormingen en investeringen in het kader van het herstel van de COVID-19-pandemie).

Deze aanbeveling bouwt voort op het toepasselijke en voor langdurige zorg relevante Unierecht inzake transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden, zoals Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad (7), Richtlijn (EU) 2019/1152 van het Europees Parlement en de Raad (8), en Richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad (9), inzake het evenwicht tussen werk en privéleven, zoals Richtlijn (EU) 2019/1158 van het Europees Parlement en de Raad (10), en inzake gezondheid en veiligheid op het werk, zoals Richtlijn 89/391/EEG van de Raad (11), Richtlijn 89/656/EEG van de Raad (12), Richtlijn 90/269/EEG van de Raad (13), Richtlijn 98/24/EG van de Raad (14),

Richtlijn 2000/54/EG van het Europees Parlement en de Raad (15), Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad (16), Richtlijn 2004/37/EG van het Europees Parlement en de Raad (17) en Richtlijn 2013/35/EU van het Europees Parlement en de Raad (18).

Met volledige inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid en rekening houdend met de diversiteit en de verschillende organisatorische structuren van stelsels voor langdurige zorg, met inbegrip van gedecentraliseerde stelsels, doet deze aanbeveling geen afbreuk aan de bevoegdheden van de lidstaten om hun socialebeschermingsstelsels te organiseren en belet zij hen niet om ruimere bepalingen inzake sociale bescherming te handhaven of vast te stellen dan aanbevolen,

1.

Deze aanbeveling beoogt de toegang tot betaalbare en hoogwaardige langdurige zorg te verbeteren voor al wie zorgbehoevend is.

2.

Deze aanbeveling heeft betrekking op al wie langdurige zorg nodig heeft, evenals op alle formele verzorgers en mantelzorgers. Zij is van toepassing op het verlenen van langdurige zorg in alle zorgomgevingen.

3.

Voor de toepassing van deze aanbeveling wordt verstaan onder:

4.

De lidstaten wordt aanbevolen de toereikendheid van de sociale bescherming voor langdurige zorg te waarborgen, met name door ervoor te zorgen dat alle mensen die langdurige zorg nodig hebben toegang hebben tot langdurige zorg die:

5.

De lidstaten wordt aanbevolen het aanbod van langdurigezorgdiensten voortdurend af te stemmen op de behoeften inzake langdurige zorg, en tegelijkertijd te zorgen voor een evenwichtige mix van opties voor langdurige zorg in alle zorgomgevingen om tegemoet te komen aan de verschillende behoeften inzake langdurige zorg, en de keuzevrijheid en participatie bij de besluitvorming van zorgbehoevenden te ondersteunen, onder meer door:

6.

De lidstaten wordt aanbevolen ervoor te zorgen dat er voor alle omgevingen voor langdurige zorg hoogwaardige criteria en normen worden vastgesteld die zijn afgestemd op de specifieke kenmerken van elke omgeving, en deze toe te passen op alle aanbieders van langdurige zorg, ongeacht hun juridische status. Daartoe wordt de lidstaten verzocht te voorzien in een nationaal kwaliteitskader voor langdurige zorg dat voldoet aan de in de bijlage beschreven kwaliteitsbeginselen en een passend mechanisme voor kwaliteitsborging omvat dat:

7.

De lidstaten wordt aanbevolen hoogwaardige werkgelegenheid en eerlijke arbeidsomstandigheden in de langdurige zorg te ondersteunen, met name door:

8.

De lidstaten wordt aanbevolen om — eventueel in samenwerking met de sociale partners, aanbieders van langdurige zorg en andere belanghebbenden — de zorg beter te professionaliseren en de vaardigheidsbehoeften van en tekorten aan werknemers in de langdurige zorg aan te pakken, met name door:

9.

De lidstaten wordt aanbevolen voor duidelijke procedures te zorgen om mantelzorgers te identificeren en bij de zorgverlening te ondersteunen door:

10.

De lidstaten wordt aanbevolen te zorgen voor degelijke beleidsgovernance op het gebied van langdurige zorg, met inbegrip van een doeltreffend coördinatiemechanisme om beleidsmaatregelen en investeringen op dat gebied te ontwikkelen, uit te rollen en te monitoren, met name door:

11.

De lidstaten wordt aanbevolen de Commissie binnen 18 maanden vanaf de vaststelling van deze aanbeveling in kennis te stellen van de reeks maatregelen die zijn genomen of gepland om de aanbeveling uit te voeren, in voorkomend geval voortbouwend op bestaande nationale strategieën of plannen en rekening houdend met nationale, regionale en lokale omstandigheden. De daaropvolgende voortgangsverslagen moeten in voorkomend geval worden gebaseerd op rapportagemechanismen en -fora, waaronder die in het kader van de sociale open coördinatiemethode, het Europees Semester en andere toepasselijke mechanismen voor programmering en verslaglegging van de Unie, zoals de nationale herstelplannen.

12.

De Raad is ingenomen met het voornemen van de Commissie om: