Uitvoeringsbesluit 2022/382 - Bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 71/1

Op 24 februari 2022 zijn de Russische strijdkrachten een grootschalige invasie van Oekraïne begonnen op meerdere locaties vanuit de Russische Federatie, vanuit Belarus en vanuit niet onder het gezag van de regering vallende gebieden van Oekraïne.

Daardoor zijn aanzienlijke delen van het Oekraïense grondgebied nu door een gewapend conflict getroffen gebieden waaruit duizenden personen gevlucht of aan het vluchten zijn.

Na de invasie, die de Europese en mondiale veiligheid en stabiliteit wil ondermijnen, veroordeelde de Europese Raad in zijn conclusies van 24 februari 2022 in de krachtigste bewoordingen de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne, die hij aanmerkte als een flagrante schending van het internationale recht en van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties. De Europese Raad eiste dat Rusland de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne binnen zijn internationaal erkende grenzen volledig eerbiedigt, inclusief het recht van Oekraïne om zijn eigen toekomst te bepalen. De Europese Raad bevestigde tevens dat de Russische regering de volledige verantwoordelijkheid draagt voor die daad van agressie, die menselijk leed veroorzaakt en mensenlevens kost, en dat zij daarvoor ter verantwoording zal worden geroepen. Als blijk van solidariteit met Oekraïne kwam de Europese Raad verdere sancties overeen, riep hij ertoe op de werkzaamheden inzake paraatheid op alle niveaus voort te zetten en verzocht hij de Commissie noodmaatregelen voor te stellen.

De Unie heeft blijk gegeven van haar vastberaden steun voor Oekraïne en zijn burgers, die worden geconfronteerd met een daad van ongekende agressie door de Russische Federatie, en zal dat blijven doen. Dit besluit maakt deel uit van de reactie van de Unie op de migratiedruk als gevolg van de Russische militaire invasie van Oekraïne.

Het conflict heeft reeds gevolgen voor de Unie, met inbegrip van de waarschijnlijkheid dat er, naarmate het conflict zich ontwikkelt, een hoge migratiedruk aan haar oostgrenzen zal ontstaan. Tot en met 1 maart 2022 kwamen meer dan 650 000 ontheemden uit Oekraïne in de Unie aan via Polen, Slowakije, Hongarije en Roemenië. Die cijfers zullen naar verwachting nog stijgen.

Oekraïne is opgenomen in bijlage II bij Verordening (EU) 2018/1806 van het Europees Parlement en de Raad (2), en onderdanen van Oekraïne zijn bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten vrijgesteld van de visumplicht voor een verblijf van maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen. Op basis van de ervaring die is opgedaan na de illegale Russische annexatie in 2014 van de Autonome Republiek Krim en de stad Sevastopol, en na de oorlog in Oost-Oekraïne, is de verwachting dat van de Oekraïners die van hun recht op visumvrij reizen voor kort verblijf gebruikmaken en naar de Unie komen, de helft zich in de Unie bij familieleden zal voegen of daar werk zal zoeken, en de andere helft mogelijk om internationale bescherming zal verzoeken. Afhankelijk van de verdere ontwikkeling van het conflict zal de Unie, op basis van de huidige ramingen, waarschijnlijk worden geconfronteerd met een groot aantal ontheemde personen als gevolg van het conflict, mogelijk 2,5 tot 6,5 miljoen mensen, van wie naar verwachting 1,2 tot 3,2 miljoen om internationale bescherming zullen verzoeken. Volgens een schatting van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties (VN) voor de Vluchtelingen zullen in het slechtste geval mogelijk tot 4 miljoen mensen uit Oekraïne vluchten.

Die cijfers wijzen erop dat de Unie waarschijnlijk te maken zal krijgen met een situatie van massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne die vanwege de Russische militaire agressie niet kunnen terugkeren naar hun land of regio van oorsprong. De toestroom zou waarschijnlijk van dien aard zijn dat er ook een duidelijk risico bestaat dat de asielstelsels van de lidstaten de aankomsten niet kunnen verwerken zonder nadelige gevolgen voor de goede werking ervan en voor de belangen van de betrokkenen en van andere personen die om bescherming vragen.

De VN hebben een humanitaire noodoproep gedaan wegens de behoeften aan bescherming en bijstand in Oekraïne, en een regionaal vluchtelingenplan voor Oekraïne opgezet met details over het aantal mensen dat in nood verkeert en bijstand nodig heeft.

De Hoge Commissaris van de VN voor de Vluchtelingen betoonde zich ingenomen met de steun die veel lidstaten hebben uitgesproken om het mechanisme voor tijdelijke bescherming waarin Richtlijn 2001/55/EG voorziet in werking te stellen teneinde onmiddellijke en tijdelijke opvang in de Unie mogelijk te maken, en om de verantwoordelijkheid voor mensen die Oekraïne ontvluchten eenvoudiger tussen de lidstaten te verdelen.

Om die situatie het hoofd te bieden, moet worden vastgesteld dat er sprake is van een massale toestroom van ontheemden in de zin van Richtlijn 2001/55/EG teneinde hun tijdelijke bescherming te bieden.

Dit besluit strekt ertoe tijdelijke bescherming in te voeren voor Oekraïense onderdanen die in Oekraïne verblijven en sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt door de militaire invasie van de Russische strijdkrachten die op die datum begon. Tijdelijke bescherming moet tevens worden ingevoerd voor onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die sinds 24 februari 2022 uit Oekraïne ontheemd zijn geraakt en die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne de vluchtelingenstatus of gelijkwaardige bescherming genoten. Daarnaast is het van belang de eenheid van gezinnen te bewaren en te voorkomen dat leden van hetzelfde gezin een verschillende status genieten. Daarom moet ook tijdelijke bescherming worden ingevoerd voor de gezinsleden van die personen indien het gezin reeds in Oekraïne bestond en er verbleef ten tijde van de omstandigheden rond de massale toestroom van ontheemden.

Voorts is het ook passend te voorzien in de bescherming van staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die kunnen aantonen dat ze vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een overeenkomstig het Oekraïense recht afgegeven geldige permanente verblijfsvergunning, en die niet onder veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren. Die bescherming moet worden geboden ofwel door dit besluit op hen toe te passen, ofwel door hun andere afdoende bescherming uit hoofde van het nationale recht te bieden, te bepalen door elke lidstaat. Personen die de bescherming wensen te genieten, moeten kunnen aantonen dat zij voldoen aan die criteria om in aanmerking te komen, door de relevante documenten te overleggen aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat. Kunnen zij de relevante documenten niet overleggen, dan moeten de lidstaten hen doorverwijzen naar de toepasselijke procedure.

Overeenkomstig Richtlijn 2001/55/EG kunnen de lidstaten ook tijdelijke bescherming bieden aan alle andere staatlozen of onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die wettelijk in Oekraïne verblijven en die niet onder veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren. Daarbij kan het onder meer gaan om onderdanen van derde landen die ten tijde van de gebeurtenissen die tot de massale toestroom van ontheemden hebben geleid, voor kortere tijd in Oekraïne studeerden of werkten. Dergelijke personen moeten hoe dan ook op humanitaire gronden tot de Unie worden toegelaten, zonder dat zij met name in het bezit hoeven te zijn van een geldig visum of van voldoende middelen van bestaan of een geldig reisdocument, teneinde voor een veilige doorgang te zorgen met het oog op terugkeer naar hun land of regio van oorsprong.

De lidstaten kunnen ook andere categorieën van ontheemden dan die waarop dit besluit van toepassing is, tijdelijke bescherming bieden indien die personen om dezelfde redenen ontheemd zijn geraakt uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong als bedoeld in dit besluit. In dat geval moeten de lidstaten de Raad en de Commissie daar onmiddellijk van in kennis stellen. In dat verband moeten de lidstaten worden aangemoedigd te overwegen de tijdelijke bescherming uit te breiden tot personen die Oekraïne kort voor 24 februari 2022 zijn ontvlucht omdat de spanningen toenamen of die zich net vóór die datum op het grondgebied van de Unie bevonden (bijvoorbeeld voor vakantie of werk) en die als gevolg van het gewapende conflict niet naar Oekraïne kunnen terugkeren.

De lidstaten zijn in een verklaring overeengekomen dat zij artikel 11 van Richtlijn 2001/55/EG niet zullen toepassen.

In de huidige situatie is tijdelijke bescherming het meest geschikte instrument. Gezien de buitengewone en uitzonderlijke situatie, met inbegrip van de militaire invasie van Oekraïne door de Russische Federatie en de omvang van de massale toestroom van ontheemden, moet tijdelijke bescherming het mogelijk maken dat ontheemden in de gehele Unie geharmoniseerde rechten genieten die een passend beschermingsniveau bieden. De invoering van tijdelijke bescherming zal naar verwachting ook de betrokken lidstaten ten goede komen, aangezien de rechten waarmee tijdelijke bescherming gepaard gaat, het voor die ontheemden minder noodzakelijk maken onmiddellijk om internationale bescherming te verzoeken; door de formaliteiten tot een minimum te beperken, vanwege de urgentie van de situatie, kan het risico worden beperkt dat hun asielstelsels overbelast raken. Bovendien hebben Oekraïense onderdanen, als reizigers voor wie geen visumplicht geldt, het recht zich vrij binnen de Unie te verplaatsen nadat zij voor een periode van 90 dagen tot het grondgebied zijn toegelaten. Op basis daarvan kunnen zij kiezen in welke lidstaat zij de rechten willen genieten die verbonden zijn aan tijdelijke bescherming en kunnen zij zich voegen bij hun familie en vrienden in de aanzienlijke diasporanetwerken die momenteel in de Unie bestaan. Dat zal in de praktijk bevorderlijk zijn voor een evenwicht tussen de inspanningen van lidstaten, waardoor de druk op de nationale opvangstelsels wordt verminderd. Zodra een lidstaat overeenkomstig Richtlijn 2001/55/EG een verblijfsvergunning heeft afgegeven, moet de persoon die tijdelijke bescherming geniet, hoewel die het recht heeft om gedurende 90 dagen binnen een periode van 180 dagen binnen de Unie te reizen, alleen in de lidstaat die de verblijfsvergunning heeft afgegeven, aanspraak kunnen maken op de uit tijdelijke bescherming voortvloeiende rechten. Dat mag geen afbreuk doen aan de mogelijkheid voor een lidstaat om op enig moment een verblijfstitel af te geven aan personen die uit hoofde van dit besluit tijdelijke bescherming genieten.

Dit besluit is verenigbaar met en kan worden toegepast in aanvulling op nationale regelingen voor tijdelijke bescherming, die geacht kunnen worden uitvoering te geven aan Richtlijn 2001/55/EG. Indien een lidstaat een nationale regeling heeft die gunstiger is dan de regelingen in Richtlijn 2001/55/EG, moet die lidstaat die nationale regeling kunnen blijven toepassen, aangezien die richtlijn bepaalt dat de lidstaten gunstiger voorwaarden kunnen vaststellen of handhaven voor personen die tijdelijke bescherming genieten. Indien die nationale regeling echter minder gunstig is, moet de lidstaat de aanvullende rechten waarborgen waarin Richtlijn 2001/55/EG voorziet.

Richtlijn 2001/55/EG houdt naar behoren rekening met de op de lidstaten rustende verantwoordelijkheden met betrekking tot de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid, aangezien de lidstaten wordt toegestaan om een ontheemde tijdelijke bescherming te weigeren indien er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat die persoon een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft begaan als omschreven in de internationale instrumenten die bepalingen inzake dergelijke misdrijven bevatten, dat die persoon buiten de lidstaat van ontvangst een ernstig niet-politiek misdrijf heeft begaan alvorens als persoon die tijdelijke bescherming geniet tot het grondgebied van die lidstaat te zijn toegelaten, of dat die persoon schuldig is bevonden aan daden die in strijd zijn met de doeleinden en beginselen van de VN. Die richtlijn biedt de lidstaten ook de mogelijkheid om een ontheemde tijdelijke bescherming te weigeren als er redelijke gronden bestaan om die ontheemde als een gevaar voor de veiligheid of de samenleving van de lidstaat van ontvangst te beschouwen.

Wanneer zij tijdelijke bescherming verlenen, moeten de lidstaten waarborgen dat de verwerking van de persoonsgegevens van personen die tijdelijke bescherming genieten, voldoet aan de vereisten van het acquis inzake gegevensbescherming van de Unie, en met name aan Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad (3).

Dit besluit moet de Unie in staat stellen de opvangcapaciteit in de lidstaten te coördineren en zorgvuldig te monitoren, zodat zij zo nodig actie kan ondernemen en aanvullende steun kan verlenen. Richtlijn 2001/55/EG vereist dat de lidstaten, in overleg met de Commissie, samenwerken en gegevens uitwisselen om de uitvoering van tijdelijke bescherming te vergemakkelijken. Dat moet gebeuren via een “solidariteitsplatform” waar de lidstaten informatie uitwisselen over hun opvangcapaciteit en het aantal personen op hun grondgebied dat tijdelijke bescherming geniet. Volgens de informatie die enkele lidstaten hebben gemeld in het kader van het EU-netwerk voor paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie, telt de opvangcapaciteit momenteel meer dan 310 000 plaatsen, bovenop de absorptiecapaciteit van de Oekraïense diaspora in de Unie. Met het oog op die gegevensuitwisseling moet de Commissie een coördinerende rol op zich nemen. Daarbij is, van de verschillende platforms die de afgelopen jaren zijn opgericht voor samenwerking tussen de lidstaten, het EU-netwerk voor paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie (overeenkomstig Aanbeveling (EU) 2020/1366 van de Commissie (4)) het meest geschikte netwerk voor administratieve samenwerking als bedoeld in Richtlijn 2001/55/EG. De lidstaten moeten ook bijdragen aan een gemeenschappelijk situationeel bewustzijn van de Unie door relevante informatie met elkaar te delen via de geïntegreerde regeling politieke crisisrespons (Integrated Political Crisis Response arrangements — IPCR-regeling) (5). De Europese Dienst voor extern optreden moet waar relevant worden geraadpleegd. In dat verband moeten de lidstaten ook nauw samenwerken met de Hoge Commissaris van de VN voor de Vluchtelingen.

Overeenkomstig Richtlijn 2001/55/EG moet de duur van de tijdelijke bescherming aanvankelijk één jaar bedragen. Wanneer de bescherming niet uit hoofde van artikel 6, lid 1, punt b), van die richtlijn wordt beëindigd, moet zij automatisch met telkens zes maanden worden verlengd voor maximaal één jaar. De Commissie zal de situatie voortdurend monitoren en evalueren. Zij kan de Raad te allen tijde voorstellen dat een einde wordt gemaakt aan de tijdelijke bescherming omdat de situatie in Oekraïne zodanig is dat de personen aan wie tijdelijke bescherming is verleend, onder veilige en duurzame omstandigheden kunnen terugkeren, of dat de tijdelijke bescherming met maximaal één jaar wordt verlengd.

Voor de toepassing van artikel 24 van Richtlijn 2001/55/EG moet de verwijzing naar het bij Beschikking 2000/596/EG van de Raad (6) ingestelde Europees Vluchtelingenfonds worden gelezen als een verwijzing naar het bij Verordening (EU) 2021/1147 van het Europees Parlement en de Raad (7) opgerichte Fonds voor asiel, migratie en integratie. Alle inspanningen van de lidstaten om aan de uit dit besluit voortvloeiende verplichtingen te voldoen, zullen financieel ondersteund worden uit de fondsen van de Unie. Om te voorzien in specifieke noodbehoeften binnen de lidstaten kunnen ook middelen worden gemobiliseerd via nood- en flexibiliteitsmechanismen binnen het meerjarig financieel kader 2021-2027. Voorts is het Uniemechanisme voor civiele bescherming (8) geactiveerd (9). Via dat mechanisme kunnen de lidstaten verzoeken om goederen die van cruciaal belang zijn om te voorzien in de behoeften van de ontheemden uit Oekraïne die zich op hun grondgebied bevinden, en kunnen zij medefinanciering ontvangen voor het verlenen van dergelijke bijstand.

Sinds de vaststelling van Richtlijn 2001/55/EG zijn verschillende agentschappen van de Unie opgericht en is het mandaat van een aantal eerder opgerichte agentschappen van de Unie versterkt. In dat verband moet de Commissie samenwerken met het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex), het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA) en het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol), om ervoor te zorgen dat de situatie voortdurend gemonitord en geëvalueerd wordt. Bovendien moeten Frontex, het EUAA en Europol de lidstaten die hen om bijstand hebben verzocht, operationele ondersteuning verlenen om hen te helpen het hoofd te bieden aan de situatie, ook met het oog op de toepassing van dit besluit.

Dit besluit eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die worden erkend door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Ierland is gebonden door Richtlijn 2001/55/EG en neemt derhalve deel aan de vaststelling van dit besluit.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit; dit is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing op Denemarken.

Gezien de urgentie van de situatie moet dit besluit in werking treden op de datum van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie,

Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven;

staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten;

gezinsleden van de in punten a) en b) genoemde personen.

de huwelijkspartner van een in lid 1, punt a) of punt b), bedoelde persoon of diens niet-gehuwde partner met wie een duurzame relatie wordt onderhouden, indien in de wetgeving of in de praktijk van de betrokken lidstaat niet-gehuwde en gehuwde paren op een vergelijkbare manier worden behandeld volgens het vreemdelingenrecht van die lidstaat;

de minderjarige ongehuwde kinderen van een in lid 1, punt a) of punt b), bedoelde persoon of van diens huwelijkspartner, zonder dat er onderscheid wordt gemaakt tussen kinderen die binnen of buiten het huwelijk zijn geboren of geadopteerde kinderen;

andere naaste familieleden die met het gezin samenwoonden ten tijde van de omstandigheden rond de massale toestroom van ontheemden, en die op dat tijdstip volledig of grotendeels afhankelijk waren van een in lid 1, punt a) of punt b), genoemde persoon.