Geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Frankrijk voor de periode 2007-2012 - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 49/34

Op 12 februari 2008 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Frankrijk voor de periode 2007-2012 behandeld. Deze periode is een jaar langer dan de vereiste referentieperiode en valt samen met de duur van het regeringsprogramma.

Van 2001 tot en met 2005 is het reële bbp gemiddeld iets meer dan 1,5 % per jaar gegroeid. Dit kwam overeen met de gemiddelde groei in het eurogebied. De inflatie lag iets onder het gemiddelde van het eurogebied. Sinds 2006 ligt de Franse bbp-groei echter onder het gemiddelde van het eurogebied en het lijkt het erop dat er sprake is van structurele problemen en van een daarmee samenhangende verslechtering van het concurrentievermogen. Hoewel de werkloosheid sinds 2005 is teruggelopen, blijft deze ruim boven het gemiddelde van het eurogebied en liggen de werkgelegenheid en het aantal gewerkte uren nog op een laag niveau.

Als de getroffen maatregelen en de ingrijpende hervormingen van de arbeidsmarkt en productmarkten die de regering de komende vijf jaar op haar agenda heeft staan onverkort worden doorgevoerd, komt dit de potentiële groei, het concurrentievermogen en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn ten goede. De overheidstekorten en schuldquotes vertonen weliswaar een dalende lijn, maar liggen nog op een hoog niveau. Hoewel onlangs een aantal goede stappen zijn gezet om de uitgaven, en met name de uitgaven aan sociale zekerheid, te beteugelen heeft Frankrijk van de landen in het eurogebied de hoogste uitgavenquote en ligt zijn tekort nog redelijk dicht bij de drempel van 3 % van het bbp. Al met al zullen de plannen van Frankrijk om hervormingen door te voeren om de potentiële groei te verhogen, het concurrentievermogen van de Franse economie te vergroten en het budgettaire consolidatieproces te ondersteunen, en de uitgaven op alle overheidsniveaus aan banden te leggen en de doelmatigheid ervan te vergroten, bijdragen tot de aanpak van de grootste problemen van de komende jaren.

Het programma bevat twee verschillende scenario's voor de macro-economische en begrotingsprognoses: een „laag” en een „hoog” groeiscenario. Het „lage” groeiscenario wordt voor de beoordeling van de projecties voor de overheidsfinanciën als referentiescenario genomen. De reële bbp-groei trekt daarin aan van 2 % in 2007 naar 2 à 2,5 % in 2008 en 2,5 % in de rest van de programmaperiode en ligt daarmee hoger dan de raming van de diensten van de Commissie, die uitkomt op een potentiële groei van iets meer dan 2 %. De aangekondigde groeiverhogende arbeidsmarkt- en productmarkthervormingen zullen geleidelijk leiden tot een hoger groeipotentieel, waarvan de omvang en de timing afhangen van een aantal onzekere factoren. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) berust zelfs dit scenario op optimistische groeihypothesen, met name voor 2009. Dat de groei op middellange termijn minder uitbundig is dan waarop in het programma wordt gerekend, is derhalve een gevaar dat het gevolg is van het feit dat het programma het internationale klimaat vrij optimistisch inschat.

Het overheidstekort voor 2007 wordt in de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie geraamd op 2,6 % van het bbp, tegen een streefcijfer van 2,5 % van het bbp in het vorige geactualiseerde stabiliteitsprogramma. In de nieuwe actualisering komt het tekort uit op 2,4 % van het bbp. Extra inkomsten die deels te danken zijn aan het gunstige basiseffect van hoger dan verwachte inkomsten in 2006, vallen min of meer weg tegen de kosten van het pakket begrotingsmaatregelen van de afgelopen zomer om de groei te stimuleren (waarbij voornamelijk de belastingen zijn verlaagd), en vooral tegen de onverwacht sterke stijging van de uitgaven (met name in de gezondheidszorg, ondanks corrigerende maatregelen ter verkleining van de inbreuk op de nationale doelstelling voor de uitgaven in de gezondheidszorg (objectif national de dépenses d'assurance maladie ONDAM), die zijn genomen nadat het „comité van toezicht” in juni 2007 afwijkingen had vastgesteld). Daarom kan de uitvoering van de begroting in 2007, ook al wordt de begrotingsdoelstelling van de vorige actualisering mogelijk wel gehaald, slechts gedeeltelijk in lijn worden geacht met het beleidsverzoek in het advies van de Raad van 27 februari 2007 over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma (3) om „te profiteren van de forse groeivooruitzichten en van de goede uitgangssituatie als gevolg van de beter dan verwachte resultaten in 2006, de aanpassing richting de MTD te vervroegen (…) zodat de MTD tegen 2010 zoals gepland wordt verwezenlijkt. Meer in het bijzonder moet de begroting 2007 volledig en effectief worden uitgevoerd en moet elke kans worden benut om de structurele aanpassing te versterken”. Tevens stelt de Raad vast dat de uitvoering van de begroting niet schijnt te stroken met alle door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties voor het begrotingsbeleid, aangezien inkomstenmeevallers gedeeltelijk zijn gebruikt voor belastingverlagingen en voor hoger dan verwachte uitgaven.

De begrotingsstrategie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma is er vooral op gericht de overheidsuitgaven beduidend te beperken, waarbij ervan wordt uitgegaan dat de groei dankzij de al doorgevoerde en aangekondigde structurele hervormingen aantrekt en dat uiterlijk in 2012 de middellangetermijndoelstelling (MTD), namelijk een structureel begrotingsevenwicht, wordt bereikt (structureel wil zeggen: conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen).

Volgens het referentiescenario loopt het nominale tekort in 2008 iets terug, namelijk tot 2,3 % van het bbp tegen 2,4 % van het bbp in 2007, en loopt het daarna sneller terug, namelijk met 0,6 procentpunt per jaar, tot in 2012 een evenwicht wordt bereikt. Tegelijk verbetert het primaire overschot van 0,2 % van het bbp in 2007 tot 2,5 % van het bbp in 2012. Ondanks de gunstigere macro-economische groeihypothesen en een gunstigere budgettaire uitgangspositie wordt de in de vorige actualisering beoogde aanpassing, waarin 2010 nog het streefjaar voor de verwezenlijking van de MTD was, uitgesteld. De structurele aanpassing is in het eerste programmajaar zeer beperkt en over een langere periode gespreid. Het tekort wordt volledig langs de uitgavenzijde teruggedrongen. De uitgavenquote daalt volgens de planning met bijna 3 procentpunten van het bbp. De ontvangstenquote daalt ook iets in 2008 en 2009 en stabiliseert zich daarna. De bruto overheidsschuld, die in de actualisering wordt geraamd op 64,2 % van het bbp in 2007 en daarmee hoger ligt dan de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp, loopt in de programmaperiode met meer dan 4 procentpunten van het bbp terug en komt in 2012 uit op de referentiewaarde.

De begrotingsresultaten zouden ongunstiger kunnen uitvallen dan waarop in het programma wordt gerekend. Het programma gaat uit van een gunstig internationaal klimaat en hanteert voor de gehele programmaperiode een optimistisch macro-economisch scenario, in zekere zin omdat gerekend wordt op de uitvoering van structurele hervormingen, waaronder de hervorming van de bijzondere pensioenregelingen en de herziening van de arbeidscontracten, waarover al brede overeenstemming is bereikt, en hervormingen waarover nog geen besluit is gevallen. Structurele maatregelen hebben pas een volledig effect op de potentiële groei als deze op vastberaden wijze worden uitgevoerd. Aan de uitgavenzijde zijn er op korte termijn enkele concrete maatregelen om een en ander te beheersen (zo moeten patiënten in de gezondheidszorg voortaan een minimale eigen bijdrage betalen en worden ambtenaren die met pensioen gaan, slechts gedeeltelijk vervangen).

Op middellange termijn wordt op een omvangrijkere consolidatie gerekend en zou er een gunstige uitwerking moeten uitgaan van met name de „algemene herziening van het openbaar beleid”, die moet leiden tot structurele hervormingen op alle gebieden van de overheidsuitgaven, waarover in het voorjaar van 2008 een besluit moet worden genomen voor de periode 2009-2011, maar de maatregelen zijn nog niet volledig ingevuld zodat de budgettaire gevolgen ervan nog niet precies te becijferen zijn. Het feit dat de voor de centrale overheidsuitgaven geldende voorschriften nu ook gelden voor overdrachten aan de lagere overheid, draagt mogelijk bij aan een beheersing van de uitgaven. De uitgaven van de lagere overheid en voor de sociale zekerheid blijven een risicofactor voor de algemene overheidsuitgaven. Gezien deze risico's voor de begrotingsdoelstellingen is het niet uitgesloten dat de schuldquote hoger uitvalt dan in het programma wordt voorspeld.

Gelet op de beoordeling hierboven en op het feit dat het structurele saldo in 2008 nauwelijks en daarna jaarlijks met gemiddeld bijna 0,5 procentpunt van het bbp verbetert, is de begrotingskoers van het programma niet afdoende om de MTD, zoals gepland in het vorige programma, in 2010 te bereiken, en wellicht zelfs niet afdoende om de MTD in 2012 te bereiken, zoals het programma beoogt. Bovendien stelt de Raad vast dat de begrotingskoers niet strookt met de oriëntaties van de Eurogroep van april 2007. In 2009 ontstaat volgens het programma een veiligheidsmarge die ruim genoeg is om te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3 % van het bbp overschrijdt, maar gezien de risico's voor de begrotingsdoelstellingen zou deze later kunnen ontstaan. De uit het programma blijkende aanpassing strookt niet met de benchmark van 0,5 % van het bbp in het stabiliteits- en groeipact en dat komt met name door de ontoereikende aanpassing in 2008. De Raad stelt vast dat dit niet aansluit bij de door de Eurogroep in april 2007 geformuleerde oriëntaties. Indien met de bovenvermelde risico's voor de tekortprognoses rekening wordt gehouden, is het niet uitgesloten dat de schuldquote in de programmaperiode in onvoldoende mate afneemt in de richting van de referentiewaarde.

Wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betreft, loopt Frankrijk een middelgroot risico. Van de vergrijzing gaat in Frankrijk een iets geringer langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt door de al doorgevoerde pensioenhervormingen. De in het programma voor 2007 geraamde begrotingssituatie is weliswaar verbeterd in vergelijking met het jaar daarvoor, maar vormt nog altijd een risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zelfs als de budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing buiten beschouwing worden gelaten. Bovendien is de overheidsschuld momenteel hoger dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. Als vorderingen worden gemaakt bij de consolidatie van de begroting, zouden de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verminderen.

Het stabiliteitsprogramma sluit tot op zekere hoogte aan bij het uitvoeringsverslag van oktober 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Zo bevatten beide programma's informatie over de uitgebreide hervormingsagenda van de regering, zoals de hervorming van de arbeidsmarkt, de herstructurering van de overheid en de verbetering van het concurrentiekader voor het bedrijfsleven. Tot dusver heeft de regering met name een hervorming van de universiteit, aanvullende stimuleringsmaatregelen voor investeringen van het bedrijfsleven in onderzoek doorgevoerd, evenals de intrekking van de belasting op overuren, de hervorming van de detailhandel (de wet Galland), en is zij het eens geworden over de hervorming van de bijzondere pensioenregelingen en over het samengaan van het ANPE (het nationaal arbeidsbureau) en Unedic (het fonds voor werkloosheidsuitkeringen). Voorts wordt gesproken over allerlei verdere hervormingen van het pensioenstelsel en de arbeidsmarkt, waaronder een herziening van de arbeidscontracten, en over de modernisering van de Franse economie op basis van de voorstellen van de „commissie-Attali”. Het uitvoeringsverslag bestrijkt meer onderwerpen, terwijl het stabiliteitsprogramma meer informatie bevat over recente ontwikkelingen. Beide programma's verschaffen niet systematisch informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten (of besparingen) van de voornaamste voorgenomen hervormingen, ook al wordt de budgettaire consolidatie van het stabiliteitsprogramma daar wel mee onderbouwd.

De begrotingsstrategie in het programma sluit deels aan bij de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid en bij de richtsnoeren op het gebied van het begrotingsbeleid die in het kader van de Lissabon-strategie zijn uitgevaardigd voor de lidstaten die deel uitmaken van het eurogebied. Met name zal Frankrijk zijn MTD waarschijnlijk niet bereiken in 2010 en blijft de overheidsschuld onbevredigend hoog.

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (4).

meer vaart te zetten achter de budgettaire consolidatie en de schuldreductie, onder meer middels een strikte uitvoering van de begroting van 2008, om ervoor te zorgen dat er sneller een veiligheidsmarge ontstaat die ruim genoeg is om te voorkomen dat het tekort de drempel van 3 % overschrijdt en, indien de conjuncturele omstandigheden zulks toestaan, ernaar te streven de MTD in 2010 te bereiken teneinde de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn afdoende te verbeteren;

de bestaande uitgavenvoorschriften effectief toe te passen en verdere stappen te nemen om te waarborgen dat door alle subsectoren de hand wordt gehouden aan de ambitieuze meerjarendoelstellingen van de centrale overheid om de uitgaven terug te dringen, wat leidt tot een verlaging van de uitgavenquote;

in een hoger tempo voort te gaan met structurele hervormingen om de potentiële groei te verhogen en de overheidsuitgaven te beteugelen.