Besluit 2009/612 - Steunmaatregel C 5/2000 (ex NN 118/97) die door Spanje ten uitvoer is gelegd ten gunste van Sniace SA, gevestigd te Torrelavega, Cantabrië - Hoofdinhoud

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 210/4

Bij brief van 17 april 1997 ontving de Commissie van de Oostenrijkse onderneming Lenzing AG, de belangrijkste producent van viscosevezels van de Gemeenschap, een klacht over een reeks steunmaatregelen ten gunste van haar Spaanse concurrent Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA (hierna „Sniace” genoemd).

Bij brief van 7 november 1997 deelde de Commissie Spanje mee dat zij had besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

Bij Beschikking nr. 1999/395/EG (2) (hierna „de beschikking van 1998” genoemd) oordeelde de Commissie dat de steun die Sniace werd toegekend door het loongarantiefonds Fogasa („Fondo de Garantía Salarial”, hierna „Fogasa” genoemd) en het socialezekerheidsfonds („Tesorería de la Seguridad Social”, hierna „het TGSS” genoemd) onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt was, aangezien de terugbetalingsovereenkomsten tussen Sniace en Fogasa, alsook de herschikkingsovereenkomst tussen Sniace en het TGSS niet marktconform waren, in de zin dat de berekende rentevoet lager was dan de marktrente. Bij voornoemde negatieve beschikking werd Spanje gelast ervoor te zorgen dat de begunstigde de litigieuze steun terugbetaalde.

Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen oordeelde in het arrest van 29 april 1999 in de zaak C-342/96 Spanje/Commissie (hierna „Tubacex-arrest” genoemd) (3), dat de schuldherschikkingsovereenkomsten tussen het TGSS en Fogasa geen staatssteun vormden, omdat deze openbare lichamen handelden als een particuliere schuldeiser die de hem verschuldigde bedragen tracht te verhalen, mits in dat geval de rentevoet ten minste gelijk is aan het percentage dat een particuliere schuldeiser zou berekenen (4) en het herschikkingsprogramma niet tot nieuwe schulden leidt.

Naar aanleiding van het Tubacex-arrest besloot de Commissie de beschikking van 1998 opnieuw te beoordelen, omdat zij van mening was dat de conclusies van die beschikking ook voor Sniace zouden kunnen gelden. Bijgevolg besloot de Commissie bij brief van 16 februari 2000 aan de Spaanse autoriteiten de formele onderzoeksprocedure (5) van artikel 88, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag in te leiden, teneinde de beschikking van 1998 gedeeltelijk te herroepen (hierna „tweede inleiding van de procedure” genoemd).

Bij brief van 21 maart 2000 deed Spanje de Commissie zijn opmerkingen toekomen over het besluit tot tweede inleiding van de procedure.

Rekening houdend met de opmerkingen die na de tweede inleiding van de procedure zijn geformuleerd door Spanje en de belanghebbenden, sloot de Commissie op 20 september 2000 de formele onderzoeksprocedure af met Beschikking 2001/43/EG van de Commissie (6) (hierna „de beschikking van 2000” genoemd) en concludeerde dat de maatregelen voor Sniace op grond van het Tubacex-arrest geen staatssteun vormden. Bij de beschikking van 2000 werd de beschikking van 1998 gedeeltelijk gewijzigd: de eerste alinea van artikel 1 werd vervangen en artikel 2 werd ingetrokken.

In de beschikking van 2000 oordeelde de Commissie dat de publieke schuldeisers de wettelijke rente hadden toegepast, omdat zij trachtten de verschuldigde bedragen in de mate van het mogelijke te verhalen zonder financieel verlies te lijden. Volgens de Commissie „[…] is Spanje [derhalve] opgetreden op de wijze waarop een fictieve particuliere schuldeiser die in dezelfde situatie ten aanzien van Sniace verkeert, zou zijn opgetreden.” (7).

De onderneming Lenzing heeft bij het Gerecht van eerste aanleg beroep ingesteld tegen de beschikking van 2000.

Het Gerecht van eerste aanleg verklaarde in zijn arrest van 21 oktober 2004 in zaak T-36/99 (8) de beschikking van 2000 nietig wegens een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot de toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser op het gedrag van de publieke schuldeiser. Het Hof van Justitie bevestigde het arrest van het Gerecht van eerste aanleg (9).

Door deze nietigverklaring is de tweede formele onderzoeksprocedure nog steeds gaande.

Bij brieven van 3 december 2004, 13 mei 2005, 18 juli 2005 en 7 augustus 2008 vroeg de Commissie Spanje om aanvullende informatie, die haar werd verstrekt bij brieven van 28 februari 2005, 4 juli 2005, 29 september 2005, 10 september 2008 en 15 september 2008.

De begunstigde van de maatregelen is Sniace, een bedrijf dat in 1939 werd opgericht. Het bedrijf produceert cellulose, papier, viscose- en synthetische vezels alsmede natriumsulfaat. De jaaromzet van Sniace bedroeg in 2007 15 miljoen EUR.

Fogasa en het TGSS sloten de in de overwegingen 15 tot en met 21 beschreven terugbetalings- en herschikkingsovereenkomsten met Sniace.

Fogasa is een zelfstandig, onder het ministerie van Arbeid en Immigratie vallend orgaan dat wordt gefinancierd uit bijdragen van het bedrijfsleven. Overeenkomstig artikel 33, lid 1, eerste alinea, van het werknemersstatuut (Estatuto de los Trabajadores) is de hoofdtaak van Fogasa aan de werknemers de lonen uit te keren die hun wegens insolvabiliteit, surseance van betaling of faillissement van de ondernemers niet zijn uitbetaald. Krachtens artikel 33, lid 4, dient Fogasa de rechten en vorderingen van de werknemers over te nemen teneinde terugbetaling van de voorschotten te verkrijgen.

Krachtens koninklijk besluit (Real Decreto) 505/85 van 6 maart 1985 (10) mag Fogasa voor bedragen die zijn voorgeschoten om werknemers lonen en vergoedingen uit te betalen terugbetalingsovereenkomsten sluiten, teneinde terugvordering mogelijk te maken van de verschuldigde bedragen, waarover rente dient te worden berekend tegen het bestaande wettelijk tarief.

Fogasa sloot twee terugbetalingsovereenkomsten met Sniace, op 5 november 1993 en 31 oktober 1995. In het eerste geval bedroeg het verschuldigde bedrag 1 362 708 700 ESP (inclusief rente), in het tweede 339 459 878 ESP (inclusief rente).

De eerste overeenkomst, van 5 november 1993 (hierna „Fogasa-overeenkomst I” genoemd) had betrekking op de bedragen die door Fogasa waren betaald voor de lonen en vergoedingen die Sniace haar personeel verschuldigd was. De schuld beliep 897 652 759 ESP, een bedrag dat tegen een rentevoet van 10 % met 465 055 911 ESP rente diende te worden vermeerderd tot een totaal van 1 362 708 700 ESP. De schuld had betrekking op een hypotheek op de activa van Sniace en moest worden terugbetaald volgens een tijdsschema waarover op 18 maart 1999 na nieuwe onderhandelingen een akkoord werd bereikt en waarbij de volgende bedragen werden vastgelegd, uitgedrukt in Spaanse peseta's:

Tabel 1

Fogasa-overeenkomst I

De tweede overeenkomst, van 31 oktober 1995 (hierna „Fogasa-overeenkomst II” genoemd) had betrekking op de bedragen die Fogasa na de overeenkomst van 5 november 1993 was blijven betalen voor de lonen en vergoedingen die Sniace zijn personeel verschuldigd was. De nieuwe schuld beliep 229 424 860 ESP, bij een rentevoet van 9 % te vermeerderen met 110 035 018 ESP rente, tot een totaal van 339 459 878 ESP. De schuld had betrekking op een hypotheek op de activa van Sniace en moest worden terugbetaald volgens een tijdsschema waarover op 18 maart 1999 na nieuwe onderhandelingen een akkoord werd bereikt en waarbij de volgende bedragen werden vastgelegd, uitgedrukt in Spaanse peseta's:

Tabel 2

Fogasa-overeenkomst II

Het TGSS kan overeenkomstig artikel 20 van de algemene socialezekerheidswet (11) (Ley General de la Seguridad Social) uitstel van betaling of betaling in termijnen van de verschuldigde socialezekerheidsbijdragen toestaan, alsmede van de toeslagen over die bijdragen. Overeenkomstig artikel 27 van dezelfde wet moeten uitgestelde schulden worden vermeerderd met toeslagen wegens het niet tijdig overmaken.

De overeenkomst van 8 maart 1996, als gewijzigd bij de overeenkomsten 7 mei 1996 en 30 september 1997, was bedoeld om de betaling te herschikken van een totale schuld van 3 510 387 323 ESP, plus de verschuldigde rente, die tegen een rentevoet van 7,5 % 615 056 349 ESP beliep. De hoofdsom had betrekking op de betalingsachterstanden van socialezekerheidsbijdragen van februari 1991 tot en met februari 1997. De betaling moest plaatsvinden in 120 maandelijkse termijnen, waarbij gedurende de eerste twee jaar enkel de wettelijke rente van 7,5 % hoefde te worden terugbetaald, terwijl in het derde tot en met het tiende jaar de hoofdsom plus rente diende te worden terugbetaald volgens een jaarlijks aflossingsritme van 5 % (van oktober 1999 tot en met september 2001), 10 % (van oktober 2001 tot en met september 2003), 15 % (van oktober 2003 tot en met september 2005) en 20 % (van oktober 2005 tot en met september 2007).

In haar besluit tot inleiding van de procedure stelde de Commissie vast dat de analyse van het Hof van Justitie in de Tubacex-zaak volledig van toepassing was op de maatregelen waarop de beschikking van 1998 betrekking had en dat het derhalve zaak was deze beschikking gedeeltelijk te herroepen en de overeenkomsten tussen Sniace en de publieke schuldeisers opnieuw te beoordelen.

In het licht van het Tubacex-arrest uitte de Commissie dan ook enige twijfels over de door de publieke schuldeisers ten uitvoer gelegde maatregelen:

Er werden geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

Bij brief van 21 maart 2000 maakte de Spaanse regering haar opmerkingen.

Spanje is het niet eens met de beslissing van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, omdat die procedure niet nodig zou zijn om de voorgenomen gedeeltelijke herroeping van de beschikking van 1998 uit te voeren.

Wat de herschikkingsovereenkomst tussen Sniace en het TGSS betreft, is Spanje het niet eens met het standpunt van de Commissie dat „het waarschijnlijk [lijkt] dat, in geval van buitengerechtelijke regelingen die betrekking hebben op de herschikking van bestaande schulden of daarvoor gevolgen hebben, het logische gedrag van de schuldeiser erin zou bestaan dat hij tracht van de debiteur op de achterstallige bedragen een hogere rente dan de wettelijke rente te verkrijgen, dit als compensatie voor het feit dat hij afziet van gerechtelijke stappen om de schuld te verhalen.”. Spanje beweert daarentegen dat, als gevolg van de financiële situatie van de onderneming alsmede de kosten, vertragingen en onzekerheden die gepaard gaan met wettelijke procedures, buitengerechtelijke regelingen er vaak toe zouden leiden dat een rentevoet wordt overeengekomen die lager is dan de wettelijke rentevoet.

Spanje herhaalt derhalve zijn argument dat het toekennen van uitstel van betaling met toepassing van de wettelijke rentevoet de belangen van de sociale zekerheid beter beschermt, wat het innen van haar schuldvorderingen betreft, dan gelijk welke andere maatregel die een particuliere schuldeiser zou kunnen nemen.

De Spaanse regering wijst er tevens op dat, terwijl een particuliere schuldeiser gelijk welke rentevoet met de crediteur kan overeenkomen, de autoriteiten van de sociale zekerheid gebonden zijn aan artikel 20 van de algemene socialezekerheidswet, waarin is vastgesteld dat op overeenkomsten voor de herschikking van schulden het wettelijke rentetarief moet worden toegepast.

De Commissie merkte in haar besluit tot inleiding van de procedure op dat het wellicht geen correcte toepassing van het door het Hof omschreven criterium van de „particuliere schuldeiser” was om de voorwaarden van de in oktober 1993 met particuliere schuldeisers gesloten overeenkomst te vergelijken met de voorwaarden van de herschikkingsovereenkomst tussen de sociale zekerheid en Sniace. In dit verband verklaarde Spanje dat, gezien de wettelijke verplichtingen van openbare instellingen, de situatie van publieke schuldeisers inderdaad niet kan worden gelijkgesteld met die van particuliere schuldeisers. Spanje onderstreepte echter dat, ondanks de verschillen, de voorwaarden van de overeenkomsten tussen de sociale zekerheid en Sniace, enerzijds, en die tussen Fogasa en Sniace, anderzijds, strenger waren dan de voorwaarden van de overeenkomst tussen de particuliere schuldeisers.

Ten slotte herhaalde Spanje de standpunten die het naar voren had gebracht in het kader van de procedure die leidde tot de beschikking van 1998.

Spanje stelt dat de inleiding van een nieuwe formele onderzoeksprocedure niet nodig was om de zaak te beslechten en dat de eerbiediging van de rechten van de belanghebbenden onvoldoende grond was.

De Commissie is daarentegen van mening dat het Tubacex-arrest belangrijk genoeg was om deze informatie ter kennis van Spanje en de belanghebbenden te brengen. Dit arrest gaf namelijk aanleiding de beoordelingscriteria als genoemd in het besluit tot inleiding van de procedure van 7 november 1997 te wijzigen.

Bij de tweede inleiding van de procedure stelde de Commissie de vraag of de overeenkomsten tussen Sniace en de publieke schuldeisers staatssteun omvatten, en zo ja, of deze verenigbaar verklaard kon worden.

Uit het Tubacex-arrest volgt dat overheidsmaatregelen in de vorm van een schuldherschikking geen staatssteun vormen als zij voldoen aan de in dat arrest vastgestelde criteria (zie overweging 4).

In het arrest in zaak T-36/99, waarbij de beschikking van 2000 nietig werd verklaard, verwierp het Gerecht van eerste aanleg de gronden waarop de Commissie oordeelde dat het TGSS en Fogasa zich hadden gedragen zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan. Derhalve moeten, rekening houdend met het arrest van het Gerecht van eerste aanleg, de volgende zaken worden onderzocht:

De criteria vastgesteld in het Tubacex-arrest en het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-36/99 kunnen worden samengevoegd. Als de door de publieke schuldeisers vastgestelde regelingen niet aan ten minste één van deze criteria voldoen, dient de Commissie het criterium van de particuliere schuldeiser los te laten.

In tegenstelling tot de feiten die tot het Tubacex-arrest leidden, werden de twee overeenkomsten met Fogasa met ongeveer twee jaar tussentijd gesloten en hadden zij op verschillende schulden betrekking. De Commissie is van mening dat het niet om één overeenkomst gaat. Fogasa heeft bij het sluiten van de tweede overeenkomst ook niet getracht deze te voegen tot één enkele overeenkomst betreffende de totale verschuldigde bedragen. Fogasa voegde de uitstaande schulden pas samen door de overeenkomst van 18 maart 1999 (12), ofwel vier jaar na de tweede overeenkomst tussen Fogasa en Sniace.

Voor de onderhavige beoordeling zal de Commissie eerst Fogasa-overeenkomst I en vervolgens Fogasa-overeenkomst II analyseren, rekening houdend met de criteria voor particuliere schuldeisers.

Sniace en Fogasa sloten op 5 november 1993 een eerste schuldherschikkingsovereenkomst voor een bedrag van 1 362 708 700 ESP (inclusief rente). De overeenkomst werd gesloten nadat Fogasa de lonen en vergoedingen had betaald die Sniace haar personeel verschuldigd was.

Voor haar analyse van de overeenkomst dient de Commissie onderscheid te maken tussen het moment van sluiting (analyse ex ante) en het moment van uitvoering (analyse ex post). Het zou namelijk kunnen gebeuren dat onderzoek van een overeenkomst op haar eigen waarde bij het moment van sluiting tot de conclusie leidt dat de overeenkomst geen steun omvat, en dat dit eerste oordeel door de tenuitvoerleggging, onder andere omstandigheden dan voorzien, moet worden bijgesteld en de conclusie luidt dat er wel sprake is van steun.

De Commissie stelt vast dat de eerste herschikkingsovereenkomst met Fogasa dateert van 5 november 1993, dat wil zeggen bijna acht maanden nadat de rechter van eerste aanleg op 25 maart 1993 surseance verleende waardoor Fogasa de werknemers van Sniace moest betalen. Op dat moment verbond Fogasa aan de overeenkomst een hypotheek op de activa van Sniace om ten minste een deel van de lening te waarborgen. Fogasa paste een rentevoet van 10 % toe, overeenkomstig de vigerende wetgeving op het moment dat de overeenkomst werd gesloten.

Banesto had Sniace in 1987 en 1991, dus ruim vóór Fogasa-overeenkomst I, een paar kredietlijnen verleend tegen een rentevoet van 16 %, respectievelijk 18 % (conform de toenmalige marktvoorwaarden).

Er zij dan ook op gewezen dat Sniace bij de surseanceverlening in 1992 ten minste twee schuldeisers had: Fogasa, waaraan de lonen verschuldigd waren die Sniace haar werknemers niet had kunnen betalen, en Banesto, vanwege de verleende kredieten, die Sniace nog niet volledig had terugbetaald.

Vanaf de aankondiging van de surseance van betaling had Banesto ten aanzien van de hypotheken zijn rechten als preferente schuldeiser van Sniace kunnen doen gelden. Sniace deed echter pas bij de overeenkomst van 26 september 1996, dus drie jaar na de sluiting van Fogasa-overeenkomst I, als betaling van een deel van haar schulden, afstand van de aandelen die de onderneming bezat in het bedrijf Inquitex en enkele stukken grond waarop de hypotheek rustte.

Fogasa was wettelijk verplicht de lonen te betalen ingeval van surseance van betaling. Vanaf het moment dat Fogasa het loon moest betalen van de werknemers van Sniace, is het loongarantiefonds met de onderneming in onderhandeling getreden over een herschikkingsovereenkomst teneinde zijn kredieten terug te vorderen. Uit het feit dat Banesto zijn hypothecaire rechten jegens Sniace niet heeft doen gelden blijkt veeleer dat Fogasa voorzichtig en verstandig handelde door, anders dan de particuliere schuldeiser Banesto, bij het sluiten van de herschikkingsovereenkomst na de aankondiging van surseance van betaling waarborgen te verkrijgen.

Daarom rondden Fogasa en Sniace snel hun onderhandelingen af, die erop wezen dat de betrokken partijen bereid waren tot een minnelijke regeling te komen.

Nadat Fogasa gevolg had gegeven aan het verzoek van de werknemers van Sniace, die om betaling vroegen van de lonen en vergoedingen die hun verschuldigd waren nadat de gerechtelijke procedure tot surseance van betaling had geleid, sloot het loongarantiefonds een schuldherschikkingsovereenkomst betreffende de terugbetaling van de vastgelegde bedragen door Sniace. Fogasa paste het Spaanse wettelijke rentetarief toe, dat op het moment dat de partijen de overeenkomst sloten 10 % bedroeg.

De Commissie is van mening dat Fogasa, door Sniace een herschikking van betaling te verlenen, het volgende beginsel van het Tubacex-arrest heeft toegepast: „Een schuldeiser beoogt geen buitengewone winst op het hem verschuldigde bedrag te maken, doch wenst alleen het gehele door hem voorgeschoten bedrag terug te krijgen zonder daarbij een financieel verlies te lijden. Wanneer hij met het oog op de voldoening van zijn schuldvordering instemt met een betalingsregeling, pleegt hij rente te vorderen als vergoeding voor de muntontwaarding.” (13).

Bij het sluiten van de overeenkomst wist Fogasa dat Sniace in moeilijkheden verkeerde; daarom was Fogasa de werknemers te hulp gekomen, zodat deze de lonen en vergoedingen konden ontvangen die Sniace hun wegens de surseance van betaling niet kon betalen.

Ten tijde van de feiten was herschikking van de schulden het enige echte levensvatbaarheidsplan voor Sniace dat Fogasa werd voorgesteld. Na het ernstige sociale conflict waarmee de onderneming in 1992 te maken kreeg, kwam haar activiteit echter weer geleidelijk op gang; dit wettigde de verwachting dat de onderneming in de toekomst rendabel zou worden, ofschoon haar situatie nog steeds zwak was.

Uit het feit dat er geen overeenkomst met de particuliere schuldeisers werd gesloten en dat deze de schulden niet hadden verhaald sinds 1993, blijkt dat de verwachting dat de onderneming zich zou herstellen, gegrond was en dat het derhalve niet raadzaam was het risico dat de onderneming haar activiteiten moest beëindigen, te vergroten.

De Commissie is van mening dat Fogasa-overeenkomst I op het moment dat zij gesloten werd, geen staatssteun vormde.

Tussen 5 november 1993 en 18 maart 1999, de dag waarop Fogasa een nieuwe herschikkingsovereenkomst sloot om de betalingstermijn van de schuld met nog twee jaar te verlengen, had Sniace slechts ongeveer 50 % van haar schuld terugbetaald.

In plaats van de bij de overeenkomst van 1993 verleende waarborgen en hypotheken op te eisen, verkoos Fogasa de herschikkingsovereenkomst te wijzigen om zoveel mogelijk van zijn middelen te kunnen terugvorderen. De Commissie stelt vast dat Banesto daarentegen op 26 september 1996 als betaling van een deel van de schuld van Sniace enige stukken grond van deze onderneming aanvaardde, alsmede haar aandelen in de onderneming Inquitex.

De Commissie is van mening dat het gedrag van Fogasa niet vergelijkbaar is met dat van Banesto, aangezien laatstgenoemde partij een deel van haar krediet trachtte te beschermen door middel van de overeenkomst van 1996, terwijl Fogasa op geen enkele wijze trachtte zijn krediet conform de overeenkomst met Sniace terug te vorderen.

De Commissie wijst erop dat Fogasa bij de onderhandelingen over de overeenkomst geen aanvullende rentebetaling eiste; hoewel de uiterste termijn twee jaar was uitgesteld, was het te betalen totaalbedrag namelijk gelijk (14). De Commissie is derhalve van mening dat zij het argument van Spanje dat het zijn investering wilde beschermen tegen geldontwaarding (15) moet afwijzen.

De Commissie maakt uit onderstaande tabel 3 op dat bij het sluiten van de overeenkomst van 18 maart 1999, waarbij de overeenkomst van 5 november 1993 werd gewijzigd, de onderneming te kampen had met oplopende schulden, aanhoudende verliezen en een negatief eigen vermogen, hetgeen twijfels doet rijzen over de mogelijkheid om de verschuldigde bedragen terug te vorderen:

Tabel 3

Hoewel de onderneming in 1995 enigszins positieve resultaten behaalde, valt niet te ontkennen dat de financiële situatie van de onderneming erop wees dat de vooruitzichten inzake de rentabiliteit onzeker waren.

De Commissie komt tot de gevolgtrekking dat Fogasa zich niet gedroeg zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan:

Sniace en Fogasa sloten op 31 oktober 1995 een tweede schuldherschikkingsovereenkomst voor een bedrag van 339 459 878 ESP (inclusief rente). De overeenkomst werd gesloten nadat Fogasa opnieuw de lonen en vergoedingen had betaald die Sniace haar personeel verschuldigd was.

Evenals als bij de tenuitvoerlegging van Fogasa-overeenkomst I, is de Commissie van mening dat het gedrag van Fogasa niet vergelijkbaar is met dat van Banesto, aangezien laatstgenoemde entiteit door de overeenkomst van 1996 een deel van haar krediet trachtte te beschermen, terwijl Fogasa, na slechts een deel van de schulden te hebben geïnd waarop de overeenkomst van 1993 betrekking had, in 1995 een nieuwe overeenkomst sloot in verband met nieuwe schulden.

Deze nieuwe overeenkomst werd gesloten, terwijl:

Bovendien is het duidelijk dat Fogasa niet heeft overwogen betaling van de schuldvordering af te dwingen door de haar verleende hypotheek op te eisen. Een gedwongen tenuitvoerlegging had uiteraard de sluiting van de onderneming kunnen inhouden, maar Fogasa had bij de liquidatie van Sniace beslist de hele schuld, of een deel daarvan, kunnen terugvorderen na de overdracht van de activa van de onderneming.

Hierbij wijst de Commissie erop dat Spanje herhaaldelijk heeft geantwoord dat de waarde van de onderneming, op basis waarvan het eventueel in te vorderen bedrag had kunnen worden berekend, onmogelijk kon worden geraamd, en dat de activa bij liquidatie sterk in waarde zouden kunnen dalen (16). Het is duidelijk dat Fogasa de mogelijkheid om Sniace te liquideren dan ook heeft afgewezen ten gunste van de herschikkingsoplossing.

Spanje voegde hier in zijn antwoord van 29 september 2005 aan toe dat „als Fogasa indertijd had geweigerd een overeenkomst tot terugvordering te sluiten zonder deze afwijzing te rechtvaardigen, het zijn eigen regels zou hebben overtreden en willekeurig zou hebben gehandeld.”. De Commissie leidt uit de verklaring van Spanje af dat Fogasa niet heeft getracht een eventuele afwijzing van de herschikking te rechtvaardigen. Spanje acht het onvoldoende alleen maar de hele schuld te willen verhalen, onder meer door de sluiting van Sniace (17).

De Commissie komt tot de gevolgtrekking dat Fogasa zich niet gedroeg zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan:

Zoals vermeld in overweging 21, sloot het TGSS op 8 maart 1996 een overeenkomst met Sniace; deze werd op 7 mei 1996 en 30 september 1997 gewijzigd. Hoewel de definitieve overeenkomst ongeveer 18 maanden na de eerste overeenkomst werd gesloten, had zij betrekking op dezelfde schulden. De Commissie is derhalve van mening dat het om één enkele overeenkomst gaat, die meerdere malen is gewijzigd.

Bij het sluiten van de eerste overeenkomst tussen het TGSS en Sniace op 8 maart 1996 en bij de eerste wijziging daarvan op 7 mei 1996, waren de particuliere schuldeisers nog niet tot een overeenkomst gekomen. Pas na de tweede wijziging van de overeenkomst, op 30 september 1997, was de positie van het TGSS vergelijkbaar met die van de twee particuliere schuldeisers.

In deze fase kan worden gesteld dat het TGSS verder is gegaan dan de particuliere schuldeisers door een overeenkomst te sluiten om zijn kredieten in de mate van het mogelijke te kunnen terugvorderen.

Overeenkomstig de Spaanse wetgeving kan het TGSS schuldherschikkingsovereenkomsten sluiten, mits het bij de sluiting geldende wettelijke rentetarief wordt berekend.

Zo trachtte het TGSS overeenkomstig het Tubace-arrest zijn kredieten te beschermen en financiële verliezen te voorkomen.

Zoals gesteld in overweging 63, punt iii), was Sniace bij het sluiten van deze overeenkomst een onderneming in moeilijkheden als gevolg van haar jarenlange verliezen, negatieve eigen middelen en forse schuld.

Bovendien kon Spanje niet ingaan op het verzoek van de Commissie (bij brief D/53117 van 7 augustus 2008) om haar de notulen te verstrekken van de bijeenkomsten van het TGSS en Sniace in 1994 (18). Aan de hand van deze notulen zou de Commissie zich een beeld hebben kunnen vormen van de achtergrond van deze onderhandelingen en had zij kunnen beoordelen hoe het TGSS de mogelijkheden van Sniace om haar oude en nieuwe verplichtingen na te komen inschatte. Spanje verklaarde in zijn antwoord van 10 september 2008 evenwel niet te beschikken over dergelijke stukken.

Het is dan ook duidelijk dat het TGSS op de hoogte was van de financiële situatie van Sniace, en met name van het feit dat de onderneming haar verplichtingen jegens Fogasa niet was nagekomen. Aangezien de overeenkomst in 1996 werd gesloten, had het TGSS op grond van de boekhoudbescheiden van de onderneming kunnen vaststellen dat Sniace de overeenkomst van 1993 slechts gedeeltelijk had nageleefd en bovendien in 1995 een nieuwe overeenkomst had gesloten met Fogasa, in verband met nieuwe schulden (en dat ongeveer zes maanden voor de overeenkomst met het TGSS).

De Commissie komt tot de conclusie dat het TGSS zich niet gedroeg zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan:

De Commissie is van mening dat alleen de overeenkomst van 5 november 1993 tussen Fogasa en Sniace in overeenstemming kan worden geacht met het criterium van de particuliere schuldeiser. Deze maatregel levert Sniace dus geen voordeel op.

Daarentegen is de Commissie om de hierboven vermelde redenen van mening dat de tenuitvoerlegging van Fogasa-overeenkomst I, gewijzigd op 18 maart 1999, Fogasa-overeenkomst II en de overeenkomst met het TGSS Sniace begunstigen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Deze maatregelen begunstigen Sniace namelijk door herschikking toe te staan van haar wettelijke verplichtingen inzake de betaling van de socialezekerheidspremies en van haar schulden aan Fogasa, die Sniace gewoon zou hebben moeten betalen als het om particuliere schuldeisers was gegaan.

Wat de andere criteria betreft, meent de Commissie ten eerste dat de maatregelen met staatsmiddelen worden bekostigd, aangezien zowel Fogasa als het TGSS overheidsorganen zijn die worden gefinancierd met verplichte bijdragen.

Ten tweede zijn de litigieuze maatregelen selectief, aangezien zij uitsluitend voor Sniace gelden.

Ten derde worden de markten waarop Sniace actief is gekenmerkt door belangrijke handelsstromen tussen lidstaten. Sniace verhandelt een deel van haar productie in Europa, waar zij met andere ondernemingen moet concurreren. Derhalve kan de aan Sniace verleende steun nadelige gevolgen hebben voor het handelsverkeer tussen de lidstaten. Ook dreigen deze maatregelen de mededinging tussen textielproducenten te vervalsen.

Derhalve is de Commissie van mening dat de maatregelen inzake Fogasa-overeenkomst I, Fogasa-overeenkomst II en de overeenkomst met het TGSS staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.

Of de als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag beschouwde maatregelen verenigbaar zijn, moet worden onderzocht op grond van de afwijkingen van de leden 2 en 3 van dit artikel.

De afwijkingen van artikel 87, lid 2, en van artikel 87, lid 3, onder b), d) en e), zijn duidelijk niet van toepassing, aangezien de maatregelen niet zijn bestemd om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, noch om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen. Het betreft evenmin andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie.

Er moet derhalve worden onderzocht of de afwijkingen inzake de ontwikkeling van bepaalde streken of vormen van economische bedrijvigheid, zoals voorzien in artikel 87, lid 3, onder a) en c), van toepassing zijn.

Met betrekking tot steun om bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te ontwikkelen, zijn voor de betrokken maatregelen alleen relevant de criteria betreffende de steun voor de redding en herstructurering van ondernemingen in moeilijkheden en die betreffende steun aan kleine en middelgrote ondernemingen.

Met betrekking tot steun om bepaalde streken te ontwikkelen, stelt de Commissie vast dat de streek waarin Sniace is gevestigd sinds september 1995 in aanmerking komt voor regionale steun op grond van artikel 87, lid 3, onder a), en voorheen in aanmerking kwam voor regionale steun krachtens artikel 87, lid 3, onder c).

Dit betekent dat de Commissie de maatregelen moet toetsen aan de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden en aan de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen. Overeenkomstig de Mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (19), moet de maatregel worden beoordeeld op grond van de richtsnoeren die van kracht waren op het moment dat de steun werd toegekend.

Wat de regels betreffende reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden betreft, staat vast dat de Commissie sinds de publicatie van het achtste verslag over het mededingingsbeleid (1979) en in alle daaropvolgende richtsnoeren een herstructureringsplan eist waarmee de levensvatbaarheid van de ondernemingen in moeilijkheden kan worden hersteld (20).

In casu heeft Spanje nooit aangevoerd dat de maatregelen reddings- en herstructureringssteun vormen. Het heeft evenmin getracht aan te tonen dat het ging om een herstructureringsplan in de zin van de regels die van kracht waren op het moment dat de litigieuze steun werd gesloten. Een dergelijk plan dient onder meer interne herstructurerings- en compenserende maatregelen te omvatten, overeenkomstig het achtste verslag over het mededingingsbeleid van de Europese Commissie van 1979 (de punten 227 en 228) en de richtsnoeren sinds 1994 (21). Het feit dat er geen herstructureringsplan is, bevestigt dat de steun uitsluitend bedoeld was om de onderneming in bedrijf te houden, zonder dat hier een herstructurering tegenover hoefde te worden gesteld.

Wat het levensvatbaarheidsplan betreft dat de klager vóór de inleiding van de procedure aan de Commissie heeft verstrekt, bevestigde Spanje slechts bij brief van 30 juni 1997 in antwoord op de brief van de Commissie van 16 mei 1997, slechts zijn standpunt dat de conclusie van de deskundige dat „de levensvatbaarheid van Sniace slechts mogelijk is door het verlenen van subsidies waardoor investeringsprojecten kunnen worden uitgevoerd en opnieuw over de schulden kan worden onderhandeld” slechts een particuliere mening was, vermeld in een particuliere studie, en niet noodzakelijk het standpunt van de Spaanse autoriteiten weergaf (22).

Aangezien een herstructureringsplan ontbreekt, worden de maatregelen in het kader van Fogasa-overeenkomst I en de overeenkomst van het TGSS, alsmede de tenuitvoerlegging van Fogasa-overeenkomst I niet gerechtvaardigd op grond van het achtste verslag over het mededingingsbeleid van de Europese Commissie van 1979 of de communautaire richtsnoeren (kaderregeling) voor reddings- en herstructureringssteun van 1994, 1999 of 2004.

Wat betreft de uitzonderingen van artikel 87, lid 3, onder a) en c), inzake steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde streken te bevorderen of te vergemakkelijken, merkt de Commissie op dat de regio waar Sniace is gevestigd, sinds september 1995 voor regionale steun ingevolge artikel 87, lid 3, onder a), in aanmerking komt en vóór die datum voor regionale steun ingevolge artikel 87, lid 3, onder c), in aanmerking kwam.

De aan Sniace geboden steun bezit evenwel niet de vereiste kenmerken om de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken in de zin van dit artikel, aangezien deze werd verleend in de vorm van exploitatiesteun, dit wil zeggen zonder dat hieraan voorwaarden inzake investeringen of de schepping van werkgelegenheid waren verbonden.

Sinds 1979 (23) keurt de Commissie steun die niet afhankelijk is van een initiële investering of van de schepping van werkgelegenheid in streken die in aanmerking komen voor regionale steun, alleen goed, als de lidstaat aantoont dat er handicaps zijn en hiervan de omvang vaststelt, hetgeen in casu niet is gebeurd.

Derhalve worden de maatregelen in het kader van Fogasa-overeenkomst II en de overeenkomst met het TGSS, alsmede de tenuitvoerlegging van Fogasa-overeenkomst I niet gerechtvaardigd op grond van de mededeling van de Commissie van 1979 of de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen van 1998.

Wat betreft de regels voor de sector synthetische vezels die van toepassing waren bij het sluiten van de overeenkomsten (24), is de Commissie van mening dat er alleen aanspraak op investeringssteun kon worden gemaakt. De litigieuze maatregelen vertonen echter geen enkel kenmerk van investeringssteun. De maatregelen in het kader van Fogasa-overeenkomst II en de overeenkomst met het TGSS, alsmede de tenuitvoerlegging van Fogasa-overeenkomst I worden niet gerechtvaardigd op grond van de richtsnoeren van 1992 of 1996.

De Commissie is van mening dat de uitvoeringsbepalingen van Fogasa-overeenkomst I, gewijzigd op 18 maart 1999, alsmede het sluiten van Fogasa-overeenkomst II en de overeenkomst met het TGSS niet verenigbaar kunnen worden verklaard.

Aangezien de Commissie de tenuitvoerlegging van Fogasa-overeenkomst I, gewijzigd op 18 maart 1999, alsmede Fogasa-overeenkomst II en de overeenkomst met het TGSS onverenigbaar met het Verdrag acht, dient de begunstigde de ontvangen bedragen terug te betalen.

De wijze waarop de onrechtmatige en onverenigbaar verklaarde steun dient te worden teruggevorderd, is vastgelegd in de „Bekendmaking van de Commissie — Naar een doelmatige tenuitvoerlegging van beschikkingen van de Commissie waarbij lidstaten wordt gelast onrechtmatige en onverenigbare steun terug te vorderen” (hierna „de bekendmaking van 2007” genoemd) (25). Volgens de rechtspraak van het Hof, in de eerste plaats, alsmede punt 37 van de bekendmaking van 2007 hoeft de Commissie het precieze terug te betalen bedrag niet vast te stellen. De beschikking moet echter gegevens bevatten die het Spanje mogelijk maken dit bedrag zelf vast te stellen.

Krachtens Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (26), die de uitvoering behelst van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (27), omvat de op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun rente tegen een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun. De rente wordt op samengestelde basis toegepast tot de datum waarop de steun is terugbetaald.

Met betrekking tot de methode voor de berekening van het rentepercentage heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 11 december 2008 in de zaak C-295/07, Commissie/Département du Loiret  (28), verklaard dat de methode van actualisering van onrechtmatige steun een materiële en geen procedurele kwestie is (29). De beschikking van 2000 en het besluit tot tweede inleiding van de procedure zijn veel eerder vastgesteld dan Verordening (EG) nr. 794/2004.

Bijgevolg is de Commissie van mening dat de terugvordering van de onrechtmatige steun moet worden berekend volgens de methode die in gebruik was toen de beschikking nietig werd verklaard, en dat de lidstaat het terug te betalen bedrag derhalve dient te berekenen volgens de zogeheten methode van „enkelvoudige rente”.

In casu onderscheidt de Commissie enerzijds de gedeeltelijke tenuitvoerlegging van Fogasa-overeenkomst I, en anderzijds de onverenigbare maatregelen van Fogasa-overeenkomst II en de overeenkomst van het TGSS.

Zoals gesteld in overweging 77, is de Commissie van mening dat de overeenkomst tussen Fogasa en Sniace van 5 november 1993 aan het criterium van de particuliere schuldeiser voldoet en derhalve geen staatssteun vormt.

Aangezien deze overeenkomst echter maar gedeeltelijk is nagekomen, is de Commissie van mening dat Fogasa-overeenkomst I, gewijzigd op 18 maart 1999, onverenigbare en onrechtmatige steun vormt, die moet worden teruggevorderd. De onverenigbaarheid heeft enerzijds betrekking op de bedragen die tot 18 maart 1999 niet conform de overeenkomst werden betaald, en anderzijds op de rest van de steun vanaf die datum.

De terug te vorderen steun omvat ook de verschuldigde rente, berekend volgens de methode van enkelvoudige rente (zie overweging 101). De bedragen die zijn terugbetaald conform Fogasa-overeenkomst I voordat deze werd gewijzigd, vormen geen staatssteun en hoeven dan ook niet te worden teruggevorderd, ook al was het rentetarief lager dan het referentiepercentage van de Commissie. De als onrechtmatig en onverenigbaar terug te vorderen steunbedragen mogen worden verminderd met de betalingen die buiten de overeenkomsten om zijn verricht.

Zoals gesteld, is de Commissie van mening dat Spanje in de vorm van een op 30 oktober 1995 gesloten terugbetalingsovereenkomst met Fogasa en een op 8 maart 1996 gesloten schuldherschikkingsovereenkomst met het TGSS, onrechtmatig steun heeft verleend, die in strijd is met artikel 88, lid 3, van het Verdrag en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst.

Aangezien de steun onrechtmatig en onverenigbaar is, moet zij volledig worden terugbetaald en moeten de economische gevolgen ervan ongedaan worden gemaakt. De terug te vorderen bedragen zijn gelijk aan de totale schuld waarop de tweede overeenkomst met Fogasa en de overeenkomst met het TGSS betrekking hadden. Deze bedragen omvatten ook de aan de hand van het referentiepercentage van de Commissie berekende enkelvoudige rente. De reeds verrichte betalingen kunnen in mindering worden gebracht op de terug te vorderen bedragen.

Gelet op de bovenstaande overwegingen moet Beschikking 1999/395/EG dienovereenkomstig worden gewijzigd.

De eerste terugbetalingsovereenkomst tussen Fogasa en Sniace vormt geen staatssteun.

De nieuwe beoordeling van de uitvoering van de terugbetalingsovereenkomst met Fogasa van 3 november 1993, de eveneens met Fogasa gesloten terugbetalingsovereenkomst van 30 oktober 1995, en de herschikkingsovereenkomsten met TGSS leiden tot de conclusie dat Spanje onrechtmatig steun heeft verleend, die in strijd is met artikel 88, lid 3, van het Verdrag en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst.

Aangezien de verleende steun onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is, dient zij overeenkomstig Verordening (EG) nr. 659/1999 te worden terugbetaald en moeten de economische gevolgen ervan ongedaan worden gemaakt,

Artikel 1 wordt als volgt gewijzigd:

De artikelen 2 en 3 komen als volgt te luiden:

„Artikel 2

• 1. 

  Spanje dient te bewerkstelligen dat de begunstigde de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun terugbetaalt.

• 2. 

  Over de terug te vorderen bedragen is rente verschuldigd vanaf de datum waarop de steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.

• 3. 

  De terugvordering van de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun dient onverwijld en daadwerkelijk te worden uitgevoerd.

• 4. 

  Spanje ziet erop toe dat onderhavige beschikking binnen vier maanden vanaf het tijdstip van kennisgeving van deze beschikking, ten uitvoer wordt gelegd.

Artikel 3

• 1. 

  Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking verstrekt Spanje de volgende informatie aan de Commissie:

• 2. 

  Spanje houdt de Commissie op de hoogte van de stand van tenuitvoerlegging van de nationale maatregelen die het heeft genomen om deze beschikking ten uitvoer te leggen, en dit tot de in artikel 1, lid 2, bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan deze beschikking te voldoen. Het verstrekt eveneens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.”.