Bijlagen bij COM(2023)760 - Toetsing van de richtlijn betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)760 - Toetsing van de richtlijn betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en ... |
|---|---|
| document | COM(2023)760 |
| datum | 7 december 2023 |
De BGGS-richtlijn is met name in 2017 gewijzigd13 als gevolg van de evaluatie van het toepassingsgebied die is uitgevoerd om uitvoering te geven aan artikel 24, lid 1. Sinds 2019 heeft de BGGS-richtlijn betrekking op alle EEA (“open toepassingsgebied”), variërend van huishoudelijke apparaten tot medische hulpmiddelen. Tot de uitsluitingen van het toepassingsgebied behoren militair materieel, ruimtevaartapparatuur, grote, niet verplaatsbare industriële installaties (bv. drukpersen, frees- en boormachines) en vaste installaties (bv. stroomaggregaten). Ook fotovoltaïsche panelen zijn vrijgesteld.
Naast de belangrijkste bepalingen inzake beperkingen op stoffen bevat de BGGS-richtlijn ook een aantal bepalingen die zijn gericht op het hergebruik en de reparatie van EEA die stoffen bevatten waarvoor beperkingen gelden, teneinde de doelstellingen op het gebied van hulpbronnenefficiëntie en de circulaire economie te helpen bevorderen. Bij de wijziging van 2017 werd hier bijzondere aandacht aan besteed en werd het toepassingsgebied uitgebreid van vrijstellingen van de beperking van het gebruik van stoffen voor hergebruikte reserveonderdelen, die vanwege de beperkte compatibiliteit nog steeds nodig zijn voor bepaalde gebruikte apparaten, op voorwaarde dat deze uit EEA worden teruggewonnen in het kader van een gesloten inruilsysteem14.
3. Beleidsinteractie
Naast de AEEA-richtlijn werkt de BGGS-richtlijn in op een aantal andere EU-beleidsmaatregelen en andere EU-wetgeving. De BGGS-richtlijn draagt bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het actieplan voor de circulaire economie (CEAP) onder de Europese Green Deal15,16, onder meer door reserveonderdelen vrij te stellen van de beperkingen op stoffen. De richtlijn vergemakkelijkt de terugwinning van kritieke grondstoffen waarop het recente voorstel van de Commissie voor een verordening tot vaststelling van een kader om een veilige en duurzame voorziening van kritieke grondstoffen te waarborgen17, betrekking heeft, door ernaar te streven niet-verontreinigde afvalstromen te ondersteunen.
De richtlijn houdt nauw verband met de wetgeving inzake chemische stoffen, zoals de verordening inzake registratie en beoordeling van en autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach-verordening)18 en de verordening betreffende persistente organische verontreinigende stoffen (POP-verordening)19. Zij houdt ook verband met de strategie voor duurzame chemische stoffen20, die gericht is op het bereiken van een veilige en inherent duurzame aanpak en niet-toxische materiaalcycli, met inbegrip van EEA.
De BGGS-richtlijn bevat voorschriften voor producten en is dus productwetgeving, met geharmoniseerde bepalingen met betrekking tot conformiteitsbeoordeling en markttoezicht. De eisen inzake ecologisch ontwerp voor specifieke EEA die in het kader van de richtlijn inzake ecologisch ontwerp21,22 zijn vastgesteld, houden nauw verband met de beperkingen op stoffen uit hoofde van de BGGS-richtlijn.
4. Uitkomsten van de evaluatie
Voor de evaluatie werden de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Europese Commissie23 gevolgd en werden de evaluatiecriteria inzake relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en Europese meerwaarde gehanteerd.
1. Doeltreffendheid
Het was moeilijk om de rechtstreekse gevolgen van de richtlijn voor de vermindering van gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur die in de EU in de handel wordt gebracht in cijfers uit te drukken. Een van de redenen hiervoor is dat verschillende initiatieven en wetgevingshandelingen van invloed zijn op de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in EEA. In het ondersteunende onderzoek werd geraamd dat de invoering van de BGGS-richtlijn de hoeveelheid stoffen waarvoor beperkingen gelden in EEA tussen 2003 en 2016 mogelijk met ongeveer twee derde heeft verminderd. Hoewel deze raming onder bepaalde omstandigheden werd gemaakt en geen betrekking had op alle stoffen die momenteel in bijlage II bij de richtlijn zijn opgenomen, kan niettemin worden gesteld dat de BGGS-richtlijn heeft bijgedragen tot een vermindering van de relatieve hoeveelheid gevaarlijke stoffen in EEA die in de EU in de handel zijn gebracht.
Het verminderen van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in EEA moet bijdragen tot de doelstelling van bescherming van de gezondheid van de mens. Met name werknemers in de sector verwerking van AEEA lopen het risico aan de genoemde gevaarlijke stoffen te worden blootgesteld. Door de hoeveelheid gevaarlijke stoffen per EEA in die afvalstroom te verminderen, zijn afvalbeheersprocessen over het algemeen veiliger geworden voor de werknemers in de sector. Dit effect was echter ook deels het gevolg van maatregelen ter bescherming van de gezondheid en veiligheid van werknemers in de EU.
De vermindering van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in EEA heeft ook positieve gevolgen voor het milieu doordat het risico dat deze stoffen in het milieu terechtkomen, wordt verkleind. Bovendien verminderen de beperkingen op stoffen ook het risico van schadelijke milieu- en gezondheidseffecten van AEEA die niet naar behoren wordt ingezameld en verwerkt. Dit is relevant wanneer in overweging wordt genomen dat het gemiddelde inzamelingspercentage van AEEA in de EU in 2020 45,9 % bedroeg24.
De vervanging van gevaarlijke stoffen heeft ook bijgedragen tot een groter gebruik van gerecycleerd materiaal, aangezien “schoon” secundair materiaal waarschijnlijk eerder aan de productvereisten voldoet.
Het gebruik van kabels en reserveonderdelen die gevaarlijke stoffen bevatten, is onder bepaalde voorwaarden nog steeds toegestaan. Kabels en reserveonderdelen kunnen worden gebruikt in apparatuur die in de handel is gebracht voordat zij binnen het toepassingsgebied van de richtlijn viel. Onder bepaalde voorwaarden kunnen herwonnen reserveonderdelen ook worden gebruikt in EEA die tien jaar nadat de apparatuur binnen het toepassingsgebied van de richtlijn viel, in de handel is gebracht. Daarnaast is het mogelijk reserveonderdelen die gevaarlijke stoffen bevatten te gebruiken voor apparaten die daar nog steeds van afhankelijk zijn, door een in de tijd beperkte vrijstelling te verlenen op grond van, al naar het geval, bijlage III of IV. Dit draagt ook bij tot een zo efficiënt mogelijk gebruik van hulpbronnen en tot het voorkomen van een voortijdig einde van de levensduur van elektrische en elektronische apparatuur. In dit opzicht heeft de richtlijn effectief bijgedragen aan de doelstellingen van een circulaire economie.
De totale vermindering van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in AEEA wordt echter deels gecompenseerd door de toenemende hoeveelheid AEEA die in Europa wordt geproduceerd, hetgeen resulteert in een huidige jaarlijkse groei van de AEEA-stroom met 2 %25. Uit het ondersteunende evaluatieonderzoek bleek ook dat weliswaar steeds meer geëlektrificeerde apparatuur (bv. in de sector intelligent huis) in de handel wordt gebracht, maar dat de gemiddelde levensduur van EEA is afgenomen.
2. Efficiëntie
De BGGS-richtlijn heeft voordelen voor het milieu en de gezondheid opgeleverd, zoals lagere risico’s van gevaarlijke stoffen in EEA voor het milieu en de gezondheid van de mens. Er zijn ook economische voordelen, aangezien de richtlijn alle belanghebbenden rechtszekerheid heeft geboden en gelijke concurrentievoorwaarden voor bedrijven op het gebied van EEA op de interne markt heeft gecreëerd. Bovendien heeft de BGGS-richtlijn geleid tot investeringen in het vinden van vervangende stoffen voor gevaarlijke stoffen. In veel gevallen leidde dit tot de ontwikkeling van alternatieven en had dit dus een positief effect op bevorderlijke innovatie.
Niettemin houdt de uitvoering van de BGGS-richtlijn uiteraard ook verband met de kosten voor belanghebbenden. Deze kosten omvatten nalevingskosten in verband met informatievereisten, nalevingskosten in verband met engineeringkosten, handhavings- en uitvoeringskosten. De kosten zijn sterk afhankelijk van de situatie van de marktdeelnemers en derhalve kan aan de hand van de beschikbare gegevens geen betrouwbare raming van de kosten worden gemaakt.
De nalevingskosten in verband met informatievereisten worden voornamelijk bepaald door het beheren van informatie in de toeleveringsketen en het volgen van de conformiteitsbeoordelingsprocedure. Dit omvat het verzamelen van informatie, het verstrekken van technische documentatie en het onderhouden van een IT-systeem. De meeste nalevingskosten die relevant zijn voor BGGS-verplichtingen vloeien voort uit algemene voorschriften voor het in de handel brengen van producten die ook relevant zijn in het kader van andere productwetgeving die van toepassing is op EEA (bv. de laagspanningsrichtlijn26). Deze kosten worden echter beïnvloed door wijzigingen in de richtlijn, zoals de toevoeging van nieuwe stoffen aan de lijst van stoffen waarvoor beperkingen gelden.
Er kan een kostenfactor ontstaan voor bedrijven, die nog steeds in de tijd beperkte vrijstellingen nodig hebben. Dergelijke kosten vloeien voort uit de voorbereiding van de aanvraag, het verzamelen van de relevante informatie overeenkomstig bijlage V bij de BGGS-richtlijn en het verstrekken van aanvullend bewijsmateriaal tijdens de evaluatie. Zodra een vrijstelling op grond van de BGGS-richtlijn is verleend, geldt deze echter voor alle marktdeelnemers en worden de kosten dus niet gedragen door elk bedrijf dat zich op de vrijstelling beroept.
Op het moment dat de beperkingen van kracht werden, waren investeringen nodig in de vorm van de ontwikkeling en validering van vervangende stoffen of technische alternatieven. Hetzelfde geldt voor nieuwe beperkingen. Deze nalevingskosten in verband met herontwerp en engineering werden voornamelijk rond 2003 gemaakt met de eerste BGGS-richtlijn, daarna opnieuw in 2011, toen het toepassingsgebied werd uitgebreid, en ten slotte in 2015, toen de vier weekmakers werden toegevoegd aan de lijst van stoffen waarvoor beperkingen gelden, hoewel veel bedrijven voortdurend streven naar de ontwikkeling van nieuwe ontwerpen.
De bepalingen inzake markttoezicht staan centraal in de uitvoering en handhaving van de richtlijn. Markttoezicht wordt versterkt door het kader van de verordening markttoezicht27. Deze verordening heeft onder meer tot gevolg dat de BGGS-richtlijn wordt onderworpen aan het Unienetwerk voor productconformiteit en dat een groep voor administratieve samenwerking wordt opgericht om de handhaving in de verschillende landen te harmoniseren. Voor de lidstaten zijn de handhavingskosten hoger dan de uitvoeringskosten. De uitvoeringskosten vloeien voornamelijk voort uit het feit dat veel lidstaten wijzigingen van de bijlagen bij afzonderlijke gedelegeerde richtlijnen moeten omzetten. Van 2012 tot en met december 2022 zijn ongeveer tachtig gedelegeerde richtlijnen van de Commissie vastgesteld, vooral met betrekking tot vrijstellingen uit hoofde van de bijlagen III en IV. De herhaaldelijke noodzaak van omzetting brengt voor sommige lidstaten een administratieve last met zich mee.
Met betrekking tot de handhavingskosten beschikken de lidstaten over verschillende middelen en strategieën en nemen zij verschillende maatregelen om toezicht te houden op de naleving van de BGGS-richtlijn. De verificatie van de verplichtingen inzake CE-markering en van de aanwezigheid en geldigheid van de technische documentatie werd aangemerkt als de minst belastende en goedkoopste manier. Voor slechts een fractie van EEA die op de markt komt, kan worden gecontroleerd of die overeenstemt met de BGGS-eisen inzake beperkingen op stoffen. Schattingen wijzen op een niet-nalevingspercentage in de orde van grootte van 23‑28 % van de geïnspecteerde EEA, hoewel er als gevolg van een gebrek aan informatie nog veel onbeantwoorde vragen zijn.
In de evaluatie kwamen verschillende factoren aan het licht waarbij de vrijstellingsprocedure niet transparant en efficiënt genoeg is, en werden punten geïdentificeerd waarop deze procedure kan worden verbeterd. Belanghebbenden wezen met name op een vermeend gebrek aan duidelijkheid met betrekking tot artikel 5, lid 1, punt a), waarin de criteria voor het verlenen, verlengen of intrekken van vrijstellingen zijn vastgesteld.
Om deze bezorgdheid weg te nemen en de transparantie te vergroten, werden een vrijstellingsmethode, een aanvraagformulier en een document met richtsnoeren opgesteld en gepubliceerd op de speciale website van de Commissie28. Belanghebbenden worden geraadpleegd in het kader van de beoordeling van een verzoek om vrijstelling, de desbetreffende informatie wordt openbaar gemaakt en het publiek heeft de mogelijkheid om feedback te geven op ontwerpen van gedelegeerde handelingen overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving.
Een ander zwak punt in de procedure is de duur van de vrijstellingsprocedure vanaf de datum van de aanvraag tot de vaststelling van de gedelegeerde richtlijn. Gemiddeld duurt de evaluatie van vrijstellingen en de daarmee samenhangende besluitvorming meer dan 24 maanden en zijn er meer dan zestig verzoeken om vrijstelling in behandeling (status december 2022).
In dit verband zijn verschillende factoren van belang. Ten eerste zijn de technische complexiteit en gedetailleerdheid in de loop der jaren toegenomen doordat vrijstellingen specifieker werden. In plaats van dat de nadruk op grotere en algemene toepassingsgebieden lag, werden vrijstellingen toegespitst op specifieke toepassingen, waarbij vervanging niet gemakkelijk toepasbaar is, en werden zij derhalve opgesplitst in subvrijstellingen. Ten tweede kunnen verschillende EEA-categorieën (overeenkomstig bijlage I bij de richtlijn) relevant zijn voor één vrijstelling (d.w.z. één specifieke toepassing) met verschillende vervaldata. Hierdoor is het aantal aanvragen en evaluaties verveelvoudigd. Ten derde vereist artikel 5, lid 1, punt a), dat wijzigingen worden vastgesteld door middel van afzonderlijke gedelegeerde richtlijnen, waardoor de administratieve werkzaamheden aanzienlijk toenemen. De vierde factor heeft betrekking op de beschikbaarheid van middelen voor het beheer van het proces in verband met verzoeken om vrijstelling. Dit is niet alleen relevant voor de Commissie, maar ook voor de aanvragers: het opstellen van een aanvraag en, waar nodig, het verstrekken van aanvullende informatie tijdens de beoordelingsprocedure heeft gevolgen voor de middelen, terwijl onvoldoende gedocumenteerde aanvragen het proces vertragen.
Uit de evaluatie is ook gebleken dat er voor vrijgestelde toepassingen minder mogelijkheden zijn om de aanwezigheid van bepaalde gevaarlijke stoffen verder te verminderen dan toen een beperking nieuw werd ingevoerd. Dit houdt in dat het voordeel van een beperking van het toepassingsgebied van een vrijstelling, wat de hoeveelheid vermeden stoffen betreft, over het algemeen kleiner is dan aanvankelijk het geval was. Bovendien zijn niet alle, maar veel vrijstellingen nu in de praktijk relevant voor een beperkt aantal bedrijven.
Daarnaast wordt het steeds moeilijker om de door de aanvrager verstrekte technische informatie grondig te beoordelen. Dit is te wijten aan de toenemende complexiteit en de afnemende deelname van belanghebbenden aan het proces, met name concurrerende ondernemingen of ngo’s. Dit kan leiden tot eenzijdige input voor de evaluaties en van invloed zijn op de wetenschappelijke degelijkheid ervan. Het inzetten van externe consultants voor technische ondersteuning biedt bepaalde voordelen, maar betekent vaak dat van gesprekspartner wordt gewisseld, waardoor het risico ontstaat dat de continuïteit verloren gaat. Bovendien kan het werk worden belemmerd door contractuele regelingen om flexibel te reageren op veranderingen (bv. door ingetrokken verzoeken om vrijstelling).
Naast de vrijstellingsprocedure werd vastgesteld dat het proces van herziening en wijziging van de lijst van stoffen waarvoor beperkingen gelden niet transparant en voorspelbaar was voor de belanghebbenden. De BGGS-richtlijn bevat in dit opzicht geen andere procedurele vereisten dan de verplichting om belanghebbenden te raadplegen. Een methodologie voor de beperking op stoffen werd opgesteld door externe consultants en gepubliceerd in het kader van een ondersteunend onderzoek29. Bovendien bleek het veel hulpbronnen en tijd te vergen om alle relevante gegevens over de stof en de bijbehorende EEA te verkrijgen gedurende de gehele levenscyclus ervan en om verschillende tegenstrijdige gegevens te beoordelen. De wetenschappelijke degelijkheid van de huidige procedure moet worden verbeterd, met name door informatie meer centraal te verzamelen en te beoordelen.
3. Samenhang
Met betrekking tot de “externe samenhang” van de BGGS-richtlijn (d.w.z. de consistentie ervan met andere relevante regels) is uit de evaluatie gebleken dat de beperkingen op stoffen uit hoofde van de BGGS-richtlijn en die van de Reach-verordening elkaar overlappen of kunnen overlappen. De samenhang met de richtlijn inzake ecologisch ontwerp en de POP-verordening werd ook problematisch geacht. Al deze wetgeving bevat mechanismen om de aanwezigheid van bepaalde stoffen in EEA of de daarmee verband houdende materiaalstromen te beperken of te beïnvloeden.
In het kader van de Reach-verordening zijn de meest relevante en vergelijkbare mechanismen hier de procedures voor “beperkingen” en “autorisaties”. Hoewel er belangrijke verschillen zijn als gevolg van de verschillende aard en motivering van de wetgeving30, kunnen deze procedures in de breedste zin worden vergeleken en overeenstemmen met respectievelijk de procedure voor beperkingen op stoffen en de vrijstellingsprocedure uit hoofde van de BGGS-richtlijn. Verschillen in de methodologie tussen de respectieve Reach- en BGGS-procedures kunnen de coördinatie om besluiten in het kader van beide wetgevingsteksten op elkaar af te stemmen, bemoeilijken.
Met betrekking tot de inhoud van de beperkingen en vrijstellingen uit hoofde van de BGGS-richtlijn werden verdere problemen in verband met de samenhang met andere wetgevingsteksten vastgesteld. Bepalingen bleken van elkaar te verschillen wat betreft maximumconcentraties, toepassingsgebied van de wetgeving, afwijkingen voor reserveonderdelen, vrijstellingen, vervaldata en documentatievereisten. Zo komen de maximumconcentraties in bijlage II niet langer overeen met de waarden die in andere wetgevingsteksten zijn vastgesteld (bv. polybroombifenylethers). Een ander voorbeeld van inconsistentie is te vinden in de bepalingen betreffende reserveonderdelen. Deze bepalingen, die zijn ingevoerd vanwege het specifieke karakter van de BGGS-richtlijn, hebben ervoor gezorgd dat deze kwestie op een andere of minder prominente manier is aangepakt dan in andere wetgeving inzake chemische stoffen.
Wanneer echter veel algemene beweringen van belanghebbenden grondiger worden onderzocht, ligt de oplossing voor de meeste punten van zorg in wetgevings- en niet-wetgevingsdocumenten, ook al zijn deze niet voldoende begrijpelijk en transparant geformuleerd en hebben de geuite zorgen vaak alleen betrekking op afzonderlijke gebieden zonder dat de bredere impact ervan wordt onderbouwd.
4. Europese meerwaarde
Met de herschikking van de BGGS-richtlijn in 2011 werd voortgebouwd op de eerder bereikte harmonisatie en werd de Europese meerwaarde vergroot. Toen de BGGS-richtlijn in 2002 voor het eerst werd vastgesteld, zorgde zij voor gelijke concurrentievoorwaarden en hielp zij de verschillen weg te werken tussen de regels die sommige lidstaten hadden ingevoerd vóór die met betrekking tot het gebruik van gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur. Bovendien ondersteunt het geharmoniseerde rechtskader in de hele EU innovatie en het gebruik van vervangende stoffen en alternatieven ter vervanging van het gebruik van gevaarlijke stoffen in EEA.
Alle lidstaten hebben wetgeving vastgesteld om de BGGS-richtlijn in nationaal recht om te zetten. Met de herschikking van de richtlijn in 2011 werd een uniforme toepassing van algemene uitvoeringsbepalingen (bv. CE-markering en conformiteitsverklaring) ingevoerd, in overeenstemming met het nieuwe wetgevingskader (NWK)31. Geharmoniseerde voorschriften voor EEA in het kader van de BGGS-richtlijn, in combinatie met geharmoniseerde regels in het kader van de wetgeving inzake talrijke producten, dragen zo bij tot het creëren en handhaven van gelijke concurrentievoorwaarden voor EEA en tot een betere werking van de interne markt. De evaluatie van het NWK32 ondersteunt deze bevinding door te bevestigen dat het NWK niet alleen gelijke concurrentievoorwaarden heeft ondersteund, maar ook de consistentie en samenhang van de harmonisatiewetgeving van de EU.
De herschikte richtlijn en latere wijzigingen om het toepassingsgebied uit te breiden, hebben de verdere harmonisatie van de regels voor apparatuur die voorheen niet onder het toepassingsgebied viel, zoals medische hulpmiddelen, vergemakkelijkt. Dit heeft geleid tot een betere bescherming van het milieu en de volksgezondheid in de EU. Een ander aspect is dat de BGGS-richtlijn werd ingevoerd samen met de AEEA-richtlijn, die regels bevat voor de inzameling, verwerking, recycling en verwijdering van AEEA om bij te dragen tot een duurzame productie en consumptie. Beide wetgevingshandelingen werken op doeltreffende wijze op elkaar in; ze op nationaal en EU-niveau van elkaar scheiden zou zeker tot een minder coherente situatie hebben geleid.
5. Relevantie
Over het algemeen blijft de BGGS-richtlijn tegemoetkomen aan de behoeften die tot uiting komen in de doelstellingen ervan, namelijk de bescherming van de volksgezondheid en het milieu en de bevordering van een milieuhygiënisch verantwoorde nuttige toepassing en verwijdering van AEEA. De beperkingen op stoffen die bij de richtlijn zijn vastgesteld, vormen een belangrijke factor bij het ontwerp van milieuvriendelijke EEA en zijn bovendien voor iedereen gemakkelijk te begrijpen, ook omdat veel vermeldingen eenvoudigweg betrekking hebben op groepen stoffen in plaats van op een lange en uitputtende lijst van specifieke verbindingen van stoffen (zo vallen lood en alle loodverbindingen onder de vermelding “lood”).
De relevantie van de BGGS-richtlijn heeft er mogelijk toe bijgedragen dat deze een aanzienlijke invloed heeft op de ontwikkeling van regelgevingskaders voor gevaarlijke stoffen in EEA in derde landen. Multinationale ondernemingen hebben er vaak voor gekozen één norm toe te passen om procedures te stroomlijnen en kosten te besparen in hun wereldwijde productie. De eerste geharmoniseerde norm33, tot uitvoering van de beperkingen uit hoofde van de BGGS-richtlijn, werd dus de basis voor de desbetreffende internationale norm34. Sindsdien hebben steeds meer rechtsgebieden wetgeving vastgesteld die vergelijkbaar is met de BGGS-richtlijn, wat bevorderlijk is voor de handel in dergelijke apparatuur.
De relevantie van de richtlijn is zelfs nog verder versterkt in de context van de beleidsontwikkelingen van de EU die zich sinds de inwerkingtreding van de richtlijn hebben voorgedaan. Hierbij gaat het onder meer om:
- de doelstellingen van het actieplan voor de circulaire economie van 2020, waarin de nadruk ligt op elektrische en elektronische apparatuur, in de context van de toegenomen aandacht voor secundaire grondstoffen;
- de strategie voor duurzame chemische stoffen, die gericht is op een veilige en inherent duurzame aanpak en niet-toxische materiaalcycli, met inbegrip van EEA;
- de terugwinning van kritieke grondstoffen uit AEEA. In dit geval is de materiaalstroom bestemd voor de terugwinning van deze stoffen, zolang andere, potentieel gevaarlijke stoffen de afvalstroom niet verontreinigen en de economische terugwinning ervan niet verhinderen.
De verdere relevantie van de bepalingen wordt nog duidelijker wanneer wordt gekeken naar het toenemende gebruik van EEA in het dagelijks leven van mensen. De hoeveelheid elektrische en elektronische apparatuur die in de EU in de handel wordt gebracht, is gestegen van 7,6 miljoen ton in 2012 tot een piek van 12,4 miljoen ton in 2020. De toename van de hoeveelheid EEA benadrukt de noodzaak om de gevolgen voor het milieu op productniveau te verminderen, waarbij het vermijden van gevaarlijke stoffen een cruciaal onderdeel is.
Een andere factor waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de relevantie van de richtlijn is de periode tussen het in de handel brengen van EEA en het einde van de levensduur van dergelijke apparatuur. Tegen de tijd dat EEA die vandaag in de handel wordt gebracht AEEA wordt, zullen de ambities op het gebied van recycling zijn aangescherpt en zou vooruitgang in de wetenschappelijke kennis over potentieel gevaarlijke stoffen recycling kunnen voorkomen of ten minste de prijs van de recycling van afvalstromen die deze stoffen bevatten, verhogen.
Andere factoren kunnen van invloed zijn op de relevantie van de BGGS-richtlijn. Als de lijst van stoffen waarvoor beperkingen gelden niet regelmatig wordt herzien en gewijzigd, zal de richtlijn een deel van haar relevantie verliezen, hoewel beperkingen met betrekking tot stoffen in EEA ook kunnen worden opgenomen in andere onderdelen van de wetgeving inzake chemische stoffen, zoals de Reach-verordening. Over het algemeen kunnen ook andere stimulansen dan regelgevende maatregelen de vermindering van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in EEA ondersteunen. Dit is relevant voor nieuwe potentieel gevaarlijke stoffen of voor toepassingen die tot dusver zijn vrijgesteld. Zo kunnen voorschriften inzake overheidsopdrachten of modulatie van vergoedingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in het kader van de AEEA-richtlijn bijdragen tot het vervangen van die stoffen.
De relevantie van de richtlijn, met name de relevantie van het toepassingsgebied ervan, kan ook in het gedrang komen als de wetenschappelijke en technische vooruitgang niet naar behoren in aanmerking wordt genomen. Zo zijn “commerciële” fotovoltaïsche panelen aanvankelijk uitgesloten van het toepassingsgebied van de richtlijn om de groei van hernieuwbare energiebronnen niet te belemmeren, maar als gevolg daarvan zijn er minder stimulansen om alternatieven te ontwikkelen die vrij zijn van gevaarlijke stoffen. Een ander voorbeeld is het mechanisme van het stelsel van in de tijd beperkte vrijstellingen, waarbij geen rekening wordt gehouden met de verhouding tussen de relevantie en het toepassingsgebied van een potentiële vrijstelling en de middelen en inspanningen die zijn besteed om deze toe te passen, te evalueren en uit te voeren. Zoals hierboven beschreven, werden de verzoeken steeds specifieker en complexer, deels voor kleine hoeveelheden gevaarlijke stoffen, maar het kader voor aanpassing aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang is niet gewijzigd. Een inefficiënte procedure kan afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het systeem, dat erin bestaat waar nodig vrijstellingen toe te staan en tegelijkertijd inspanningen om deze stoffen te vervangen, te ondersteunen. Het niet aanpassen van de bepalingen aan een specifieker stelsel van vrijstelling (bv. door een evenredigheidsbeginsel in te voeren) kan het proces vertragen. Vrijstellingen waarvoor een verzoek om verlenging is ingediend, blijven bijvoorbeeld geldig totdat de Commissie een besluit neemt. Als gevolg van vertragingen in de besluitvorming kan dit leiden tot een relatief lange, feitelijke verlenging van een vrijstelling, wat nadelig kan zijn voor koplopers in de sector en uiteindelijk van invloed kan zijn op de relevantie van het stelsel van vrijstelling voor het verminderen van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in EEA.
Uit de evaluatie is gebleken dat de geldigheidsperioden van in de tijd beperkte vrijstellingen en de overgangsperioden ingeval een vastgestelde termijn is verstreken te kort zijn voor EEA, waarvan het ontwikkelen, testen en valideren veel tijd in beslag neemt (bv. voor bepaalde medische hulpmiddelen). Beide perioden zijn momenteel beperkt. In de tijd beperkte vrijstellingen mogen niet langer dan zeven jaar geldig zijn en wanneer een vrijstelling wordt ingetrokken, geldt een overgangsperiode van ten minste twaalf maanden maar niet meer dan 18 maanden.
5. Conclusies
De BGGS-richtlijn heeft bijgedragen tot de vermindering van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur (EEA) in de EU en tot de bescherming van de volksgezondheid en het milieu in verschillende stadia van de waardeketen.
Uit de evaluatie is gebleken dat de BGGS-richtlijn over het algemeen goed functioneert, ondanks de vastgestelde tekortkomingen. De richtlijn beperkt op eenvoudige wijze de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in EEA en dus ook de aanwezigheid van die stoffen in AEEA, en voorziet tegelijkertijd in afwijkingen, voor zover noodzakelijk. Door te zorgen voor gelijke concurrentievoorwaarden voor de producenten van elektrische en elektronische apparatuur heeft de richtlijn ook bijgedragen tot de harmonisatie en werking van de interne markt. Zonder de BGGS-richtlijn had niet hetzelfde harmonisatieniveau kunnen worden bereikt. De BGGS-richtlijn is ook op internationaal niveau relevant geworden als mondiale benchmark voor het verminderen van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in EEA, met potentieel aanzienlijke milieu- en gezondheidsvoordelen wereldwijd.
Uit de evaluatie bleek duidelijk dat de procedures voor het nemen van besluiten over vrijstellingen en het actualiseren van beperkingen op stoffen in het kader van de BGGS-richtlijn tot op zekere hoogte niet transparant en efficiënt genoeg zijn en, wat wetenschappelijke degelijkheid betreft, kunnen worden verbeterd. Er werden ook enkele methodologische en procedurele verschillen vastgesteld, onder meer tussen de voorbereidende werkzaamheden voor de beperking op stoffen uit hoofde van de BGGS-richtlijn enerzijds en voor de beperkingen op en de autorisaties van stoffen in het kader van de Reach-verordening anderzijds.
Om deze problemen aan te pakken en bij te dragen tot de algehele samenhang stelt de Commissie voor om de verantwoordelijkheid voor de technische beoordeling van in de tijd beperkte vrijstellingen en de herziening van de lijst van stoffen waarvoor beperkingen gelden terug te geven aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA). Dit zou een verandering betekenen ten opzichte van de huidige praktijk, waarbij de Commissie wordt bijgestaan door externe consultants die verantwoordelijk zijn voor het verstrekken van technische input. Door ECHA en zijn technische comités verantwoordelijk te maken voor de technische beoordeling waarvoor een passende overgangsperiode is vastgesteld, zouden de consistentie en de doeltreffendheid worden vergroot, met name door een eventuele wisselwerking met andere wetgeving inzake chemische stoffen aan te pakken. De Commissie zou verantwoordelijk blijven voor de besluitvorming over mogelijke wijzigingen van de respectieve bijlagen bij de richtlijn, en zou hiertoe gedelegeerde handelingen vaststellen.
Als de beoordelingstaken weer aan ECHA zouden worden toegewezen, zou dit geen afbreuk doen aan de materiële vereisten die de basis vormen voor de vaststelling van beperkingen op stoffen of overeenkomstige vrijstellingen.
Een hertoewijzing van die verantwoordelijkheid zou het in het kader van de strategie voor duurzame chemische stoffen vastgestelde beginsel van “één stof, één beoordeling” versterken en tot beter gestroomlijnde processen leiden. Als het Agentschap de desbetreffende beoordeling uitvoert, zouden informatie en beoordelingen gebruikt kunnen worden die reeds beschikbaar zijn of worden verzameld op grond van andere wetgevingshandelingen die relevant zijn voor dezelfde stof binnen het bevoegdheidsgebied van het Agentschap. Dit zou de samenhang met andere wetgeving inzake chemische stoffen verbeteren en aldus helpen te voldoen aan een van de vereisten van de BGGS-richtlijn, namelijk aansluiting bij andere wetgeving betreffende chemische stoffen, met name Verordening (EG) nr. 1907/2006. Het feit dat alle toekomstige verzoeken om vrijstellingen door ECHA en zijn wetenschappelijke comités zouden worden behandeld, zou ook zorgen voor consistentie in de aanbevelingen waarover de Commissie moet beslissen, op voorwaarde dat ECHA, naast de vereiste passende middelen, zijn deskundigheid op het gebied van EEA en het “einde-afval”-stadium van EEA kan uitbreiden.
Een ander synergie-effect is de mogelijkheid om gevestigde, door ECHA beheerde IT-instrumenten te gebruiken om belanghebbenden op een bekende (d.w.z. met betrekking tot Reach) en moderne wijze te informeren, maar ook om één digitale interface te hebben voor het indienen van verzoeken om vrijstellingen en beperkingsdossiers. In het licht van deze wijzigingen zou de Commissie, wanneer de taken opnieuw aan ECHA worden toegewezen, richtsnoeren verstrekken over de verzoeken om vrijstelling en de procedure voor de herziening van de lijst van stoffen waarvoor beperkingen gelden.
De Commissie zou ook het document met veelgestelde vragen (FAQ’s) van 2012 actualiseren om tegemoet te komen aan de geconstateerde noodzaak om de terminologie te verduidelijken, onder meer om rekening te houden met de technische en wetenschappelijke vooruitgang, of om achterhaalde interpretaties te verwijderen.
Gezien het bovenstaande en in het licht van andere initiatieven waaraan prioriteit is gegeven in het kader van het actieplan voor een circulaire economie zal deze algemene herziening van de BGGS-richtlijn, zoals vereist op grond van artikel 24, lid 2, in dit stadium niet vergezeld gaan van een herziening van de richtlijn, maar van een gerichte wijziging met betrekking tot de hertoewijzing van wetenschappelijke en technische taken aan ECHA35.
Overwegingen in verband met een toekomstige herziening
Aangezien niet alle vastgestelde tekortkomingen kunnen worden aangepakt met de hierboven beschreven acties, moet worden benadrukt dat bij elke toekomstige algemene herziening rekening moet worden gehouden met de bevindingen van de evaluatie.
Er zijn mogelijkheden om de bepalingen te actualiseren en klaar te maken voor de toekomst. Dit begint met het actualiseren van het toepassingsgebied (bv. herziening van fotovoltaïsche panelen) en wordt vervolgd met het schrappen van veel overgangsbepalingen die relevant waren om het open toepassingsgebied in te voeren, maar die niet langer nodig zijn. Tegelijkertijd zouden de vervallen vrijstellingen en de vastgestelde administratieve lasten in verband met verschillende categorieën EEA uit de bijlagen III en IV kunnen worden geschrapt.
Hoewel de procedurele stappen voor de twee procedures zouden worden gewijzigd in het kader van de hertoewijzing ervan naar ECHA, blijft het kader voor het verlenen van vrijstellingen en voor de beoordeling van nieuwe stoffen hetzelfde. Niettemin moet het kader worden aangepast aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang om het geschikt te maken voor het beoogde doel en flexibel te kunnen inspelen op technologische en marktontwikkelingen. Zo zou bij de criteria voor het nemen van een besluit over vrijstellingen rekening kunnen worden gehouden met de gevallen waarin vrijstellingen moeten vervallen omdat zij niet relevant zijn op de markt. Ook kunnen de beperkte opties voor geldigheidsperioden of overgangsperioden voor vrijstellingen worden aangepast om afhankelijk van het specifieke geval individuele perioden toe te staan. Bovendien zouden belemmeringen voor een doeltreffend proces kunnen worden weggenomen.
Een andere mogelijke maatregel zou erin kunnen bestaan na te gaan of het passend is vergoedingen in te voeren voor het stelsel van in de tijd beperkte vrijstellingen voor toepassingen waarbij gebruik wordt gemaakt van gevaarlijke stoffen waarvoor beperkingen gelden.
Ook zou de BGGS-richtlijn kunnen worden aangescherpt, aangezien gevaarlijke stoffen in EEA een belangrijk onderwerp blijven in het licht van de doelstellingen inzake de circulaire economie en het tot nul terugdringen van verontreiniging. De noodzaak om bepaalde gevaarlijke stoffen te beoordelen en eventueel te beperken blijft groot, bijvoorbeeld voor nieuwe stoffen die in EEA worden gebruikt en die in strijd zijn met de doelstellingen van de richtlijn.
Tegelijkertijd moeten er mogelijkheden bestaan om de circulaire economie voor EEA te versterken. Dankzij de BGGS-richtlijn kunnen de bepalingen inzake hergebruikte reserveonderdelen voor EEA worden vereenvoudigd (bv. voor gebruik binnen een bepaalde beperkte periode). Het gebruik van gerecycleerd materiaal kan worden verhoogd door gunstige voorwaarden in te voeren ten opzichte van primair materiaal.
Een toekomstige herziening zou ook worden aanbevolen vanwege de wisselwerking met andere wetgevingsinstrumenten die momenteel worden herzien en mogelijk leiden tot aanpassingen van de BGGS-richtlijn (bv. de Reach-verordening). Dit is echter ook een reden waarom dit niet het juiste moment is voor een grondige herziening van de richtlijn.
De aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in AEEA is van groot belang voor de verwerking van AEEA, hetgeen in de AEEA-richtlijn wordt aangepakt. Deze richtlijn wordt momenteel geëvalueerd en een nauwe coördinatie tussen de twee wetgevingshandelingen zou veel positieve synergieën kunnen opleveren. Zo zou de AEEA-richtlijn de geleidelijke beëindiging van gevaarlijke stoffen verder kunnen stimuleren door de uitgebreide producentenverantwoordelijkheden aan te passen, en omgekeerd zou de BGGS-richtlijn reserveonderdelen kunnen toestaan om het hergebruik en de repareerbaarheid van bepaalde apparaten te ondersteunen. Bovendien zou de BGGS-richtlijn kunnen bijdragen tot het voorkomen van verontreiniging van materiaalstromen die kritieke grondstoffen bevatten, wanneer de bepalingen ervan zouden worden aangepast aan de stand van de technische en wetenschappelijke vooruitgang of wanneer met behulp van in de tijd beperkte vrijstellingen zou worden toegestaan dat gevaarlijke stoffen in EEA in een gesloten systeem circuleren.
Om de koers te bepalen en voldoende voorbereidingstijd voor toekomstige ontwikkelingen uit te trekken, moet bij de eventuele toekomstige herziening van de richtlijn rekening worden gehouden met het langetermijnperspectief van de wetgeving en de positie ervan binnen de wetgeving inzake afval, producten, milieu en chemische stoffen.
1Richtlijn 2011/65/EU van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2011 betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur (PB L 174 van 1.7.2011, blz. 88).
2Europese Commissie, directoraat-generaal Milieu, “Support for the evaluation of Directive 2011/65/EU on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment: final report”, Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2021.
3Europese Commissie, directoraat-generaal Milieu, “Study to support the assessment of impacts associated with the general review of Directive 2011/65/EU (RoHS Directive)”, Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2023.
4SWD(2023)760.
5Richtlijn 2002/95/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 2003 betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur (PB L 37 van 13.2.2003, blz. 19).
6Momenteel gelden voor tien stoffen en groepen stoffen beperkingen. Dit zijn lood, kwik, cadmium, zeswaardig chroom, polybroombifenylen, polybroomdifenylethers, bis(2-ethylhexyl)ftalaat, benzylbutylftalaat, dibutylftalaat, diisobutylftalaat.
7Richtlijn 2002/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 2003 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) (PB L 37 van 13.2.2003, blz. 24), vervangen door Richtlijn 2012/19/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) (PB L 197 van 24.7.2012, blz. 38).
8Overweging 7 van Richtlijn 2011/65/EU.
9Overweging 2 van de BGGS-richtlijn luidt als volgt: “De verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke de lidstaten hebben aangenomen om het gebruik van gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur (EEA) te beperken kunnen de handel belemmeren en de mededinging in de Unie verstoren, en derhalve rechtstreekse gevolgen hebben voor de totstandkoming en de werking van de interne markt. Daarom dienen er ter zake regels te worden vastgesteld en moet er worden bijgedragen tot de bescherming van de volksgezondheid en een milieuhygiënisch verantwoorde nuttige toepassing en verwijdering van afgedankte EEA.”.
10De BGGS-richtlijn is ook relevant voor de Europese Economische Ruimte (EER).
11In 2015 zijn vier weekmakers van de groep ftalaten toegevoegd aan de lijst — Gedelegeerde Richtlijn (EU) 2015/863 van de Commissie van 31 maart 2015 (PB L 137 van 4.6.2015, blz. 10).
12Zie de geconsolideerde versie van Richtlijn 2011/65/EU – M1‑M80 (behalve M29 en M37).
13Richtlijn (EU) 2017/2102 van het Europees Parlement en de Raad van 15 november 2017 tot wijziging van Richtlijn 2011/65/EU betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur (PB L 305 van 21.11.2017, blz. 8).
14Stemt overeen met mededeling COM/2015/0614.
15COM(2020) 98 final.
16COM(2019) 640 final.
17COM(2023) 160 final.
18Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach) (PB L 396 van 30.12.2006, blz. 1).
19Verordening (EG) nr. 850/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende persistente organische verontreinigende stoffen (PB L 158 van 30.4.2004, blz. 7).
20COM(2020) 667 final.
21Richtlijn 2009/125/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van eisen inzake ecologisch ontwerp voor energiegerelateerde producten (PB L 285 van 31.10.2009, blz. 10).
22Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van vereisten inzake ecologisch ontwerp voor duurzame producten en tot intrekking van Richtlijn 2009/125/EG (COM(2022) 142 final).
23Betere regelgeving: richtsnoeren en toolbox – november 2021.
24https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Waste_statistics_-_electrical_and_electronic_equipment&oldid=556612 — gemeten als het gewicht van de ingezamelde AEEA in verhouding tot het gemiddelde gewicht van de elektronische apparatuur die in de voorgaande drie jaren, d.w.z. 2017 tot en met 2019, in de handel is gebracht.
25COM(2019) 640 final.
26Richtlijn 2014/35/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van elektrisch materiaal bestemd voor gebruik binnen bepaalde spanningsgrenzen (PB L 96 van 29.3.2014, blz. 357).
27Verordening (EU) 2019/1020 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten en tot wijziging van Richtlijn 2004/42/EG en de Verordeningen (EG) nr. 765/2008 en (EU) nr. 305/2011 (PB L169 van 25.6.2019, blz.1).
28Documenten zijn beschikbaar op de BGGS-website van de Commissie: https://environment.ec.europa.eu/topics/waste-and-recycling/rohs-directive_en
29Studie ter ondersteuning van de herziening van de lijst van stoffen waarvoor beperkingen gelden en ter beoordeling van een nieuw verzoek om vrijstelling in het kader van de tweede BGGS-richtlijn (Pack 15)
30Reach is van toepassing op de vervaardiging, het in de handel brengen en het gebruik van stoffen als zodanig, in mengsels of voorwerpen en op het in de handel brengen van mengsels, en is niet van toepassing op afvalstoffen. De BGGS-richtlijn kan beperkingen opleggen aan stoffen die specifiek worden gebruikt in elektrische en elektronische apparatuur, zoals vastgesteld in de categorieën van bijlage I bij de richtlijn, om bij te dragen tot de bescherming van de volksgezondheid en het milieu, met inbegrip van de milieuhygiënisch verantwoorde nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen.
31Nieuw wetgevingskader, bestaande uit Verordening (EG) nr. 765/2008, Besluit nr. 768/2008 en Verordening (EU) 2019/1020.
32SWD(2022) 365 final.
33EN 50581:2012 – Technische documentatie voor de beoordeling van elektrische en elektronische producten met betrekking tot de beperking op gevaarlijke stoffen.
34IEC 63000:2018 – Technische documentatie voor de beoordeling van elektrische en elektronische producten met betrekking tot de beperking op gevaarlijke stoffen.
35Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2011/65/EU van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de hertoewijzing van wetenschappelijke en technische taken aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen; ingediend samen met het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 178/2002, (EG) nr. 401/2009, (EU) 2017/745 en (EU) 2019/1021 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de hertoewijzing van wetenschappelijke en technische taken en de verbetering van de samenwerking tussen de agentschappen van de Unie op het gebied van chemische stoffen.
NL NL