Bijlagen bij COM(2020)305 - Evaluatie Richtlijn 2016/681 gebruik persoonsgegevens van passagiers voor voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)305 - Evaluatie Richtlijn 2016/681 gebruik persoonsgegevens van passagiers voor voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van ... |
|---|---|
| document | COM(2020)305   |
| datum | 24 juli 2020 |
Ten aanzien van inmenging in het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en op de bescherming van persoonsgegevens, zijn de volgende overwegingen van belang. Belangrijk is dat de PNR-richtlijn de verwerking van gevoelige gegevens ten stelligste verbiedt. PNR-gegevens kunnen weliswaar specifieke informatie aan het licht brengen over het privéleven van mensen, maar deze informatie is beperkt tot één aspect van dat privéleven, namelijk vliegreizen. Daarnaast staan in de PNR-richtlijn strikte waarborgen om verdere inmenging tot een absoluut minimum te beperken en te waken over de evenredigheid van de verwerkingsmethoden waarover de nationale instanties kunnen beschikken, waaronder de geautomatiseerde verwerking. Dankzij deze waarborgen worden slechts de persoonsgegevens van een zeer beperkt aantal passagiers voor verdere verwerking doorgegeven aan bevoegde instanties. Dit betekent dat de PNR-systemen gerichte resultaten opleveren zodat de mate van inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven en op bescherming van persoonsgegevens beperkt wordt. Tot slot worden PNR-gegevens niet gebruikt om van iedereen een individuele profielschets op te stellen, maar om risico’s en anoniem scenario’s of “abstracte profielen” vast te stellen.
De lengte van de bewaartermijn
Om de veiligheid te kunnen waarborgen en het leven en de veiligheid van personen te kunnen beschermen door het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven of ernstige criminaliteit, is het noodzakelijk PNR-gegevens van passagiers vijf jaar te bewaren.
Ten eerste wordt de noodzakelijke bewaartermijn van vijf jaar ingegeven door de aard van de PNR-gegevens als analytisch instrument dat er niet alleen op is gericht bekende bedreigingen te identificeren, maar ook onbekende risico’s aan het licht te brengen. Reizen die worden geregistreerd als PNR-gegevens, worden gebruikt om specifieke gedragspatronen te identificeren en verbanden te leggen tussen bekende en onbekende personen. De identificatie van dergelijke patronen en verbanden maakt per definitie een analyse op de lange termijn mogelijk. Om een dergelijke analyse uit te voeren, moet de passagiersinformatie-eenheid gedurende een relatief lang tijdsbestek over voldoende gegevens beschikken. Dergelijke gegevens kunnen pas aan de bevoegde autoriteiten worden doorgegeven als daartoe per geval een gemotiveerd verzoek wordt ingediend in het kader van een strafrechtelijke onderzoek.
Ten tweede is het noodzakelijk PNR-gegevens van passagiers vijf jaar te bewaren om terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit doeltreffend te kunnen onderzoeken en vervolgen. Het onderzoeken en vervolgen van deze misdrijven kost doorgaans maanden en vaak wel jaren. Lidstaten hebben in dat verband bevestigd dat de bewaartermijn van vijf jaar vanuit een operationeel oogpunt noodzakelijk is. Wanneer iemand wordt beschuldigd van ernstige criminaliteit of betrokkenheid bij terroristische activiteiten, kan aan de hand van beschikbare historische gegevens de reisgeschiedenis worden beoordeeld en worden bekeken met wie de persoon in kwestie samen heeft gereisd. Zo kunnen mogelijke medeplichtigen of andere leden van een criminele groep, alsook potentiële slachtoffers worden geïdentificeerd.
Daarnaast is gebleken dat de in de PNR-richtlijn vastgelegde waarborgen betreffende de toegang van bevoegde instanties tot door de passagiersinformatie-eenheid bewaarde gegevens en betreffende het anonimiseren van gegevens en het terugdraaien daarvan, voldoende garanties bieden om misbruik te voorkomen.
Het Hof van Justitie heeft zich in zijn advies 1/15 over de voorgenomen PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada gebogen over de termijnen voor het bewaren van PNR-gegevens en de Commissie heeft naar aanleiding van de bezwaren van het Hof onderhandelingen met Canada gevoerd over een nieuwe ontwerpovereenkomst. In dit verband is het belangrijk aan te tekenen dat de Commissie van mening is dat de feitelijke en juridische omstandigheden van de PNR-richtlijn verschillen van de omstandigheden waarvan het Hof van Justitie in dit geval is uitgegaan. Een van de doelstellingen van de PNR-richtlijn is namelijk het waarborgen van de veiligheid binnen de Unie en haar grondgebied zonder binnengrenzen, waarbij de lidstaten een gedeelde verantwoordelijkheid hebben voor de openbare veiligheid. Daarnaast heeft de richtlijn, anders dan de ontwerpovereenkomst met Canada, geen betrekking op de doorgifte van gegevens aan een derde land, maar wel op het verzamelen, door de lidstaten, van passagiersgegevens over vluchten vanuit en naar de EU. In dit verband houdt het feit dat de PNR-richtlijn afgeleid communautair recht is, in dat toezicht op de toepassing van de richtlijn wordt gehouden door de nationale gerechten van de lidstaten en in laatste instantie door het Hof van Justitie. Bovendien is het nationaal recht waarin de richtlijn rechtshandhaving is omgezet, ook van toepassing op de verwerking van gegevens waarin de PNR-richtlijn voorziet, met inbegrip van eventuele daaropvolgende verwerking door bevoegde instanties.
De doeltreffendheid van de gegevensuitwisseling tussen de lidstaten
De samenwerking en de uitwisseling van PNR-gegevens tussen de passagiersinformatie-eenheden is een van de belangrijkste elementen van de richtlijn. Terwijl de uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten op grond van gemotiveerde verzoeken doeltreffend werkt, is de mogelijkheid om PNR-gegevens door te geven op eigen initiatief van de passagiersinformatie-eenheid veel beperkter. Op grond van de door de lidstaten verstrekte informatie lijken rechtshandhavingsinstanties eerder bereid samenwerkingsprocedures te gebruiken die gebaseerd zijn op duidelijke en nauwkeurige wet- en regelgeving, zoals die voor doorgiften naar aanleiding van een verzoek. De ruime en betrekkelijk onduidelijke formulering van de bepaling van de richtlijn inzake spontane doorgifte heeft daarentegen geleid tot een zekere terughoudendheid bij de toepassing ervan.
De kwaliteit van de beoordelingen, onder meer met betrekking tot de krachtens artikel 20 verzamelde statistische gegevens
Op grond van artikel 20 van de PNR-richtlijn wordt van lidstaten verwacht dat zij ten minste statistische gegevens verzamelen over het totale aantal passagiers van wie PNR-gegevens zijn verzameld en uitgewisseld en het aantal voor nader onderzoek aangemerkte passagiers. Uit deze gegevens kan worden afgeleid dat slechts de gegevens van een zeer beperkt aantal passagiers voor verder onderzoek worden doorgegeven aan bevoegde instanties. Uit de beschikbare statistieken blijkt dus dat de PNR-systemen in het algemeen in overeenstemming zijn met de doelstelling, namelijk het identificeren van passagiers met een hoog risico zonder de bonafide reisstromen te hinderen.
In dit verband moet echter worden opgemerkt dat de aan de Commissie verstrekte statistische gegevens niet volledig gestandaardiseerd zijn en daarom ongeschikt zijn voor solide kwantitatief onderzoek. Bovendien moet erop worden gewezen dat PNR-gegevens bij de meeste onderzoeken een instrument zijn, of een van de bewijsstukken, en dat het vaak niet mogelijk is de resultaten die specifiek en uitsluitend terug te voeren zijn op het gebruik van PNR-gegevens, te isoleren en te kwantificeren. De Commissie heeft dit probleem in deze analyse ondervangen door verschillende soorten bewijs te verzamelen om de evaluatie gedegen te kunnen onderbouwen. De Commissie zal ook nauw met de lidstaten blijven samenwerken om de kwaliteit van de uit hoofde van de richtlijn verzamelde statistische informatie te verbeteren.
Feedback van de lidstaten over de mogelijke uitbreiding van de verplichtingen en het gebruik van gegevens op grond van de PNR-richtlijn
Op één na alle lidstaten hebben de verzameling van PNR-gegevens uitgebreid naar vluchten binnen de EU. Nationale instanties beschouwen de verzameling van PNR-gegevens over vluchten binnen de EU (en in het bijzonder binnen de Schengenlanden) als een belangrijk rechtshandhavingsmiddel om de bewegingen van bekende verdachten te volgen en verdachte reispatronen te ontdekken van onbekende personen die binnen het Schengengebied reizen en mogelijk betrokken zijn bij criminele of terroristische activiteiten. Aangezien lidstaten al op doeltreffende wijze PNR-gegevens over vluchten binnen de EU verzamelen, acht de Commissie het op dit moment niet noodzakelijk de verzameling van PNR-gegevens voor dit soort vluchten te verplichten.
Uit de evaluatie is gebleken dat lidstaten, vanuit een operationeel oogpunt, een wezenlijke meerwaarde toekennen aan informatie van marktdeelnemers die geen luchtvaartmaatschappij zijn. Gezien het aantal boekingen door touroperators en reisbureaus wordt een groot aandeel passagiersgegevens op dit moment niet door de passagiersinformatie-eenheden verzameld en verwerkt, waardoor sprake is van een aanzienlijk veiligheidsrisico. De Commissie erkent dat dit een probleem is. Desondanks zal een grondige beoordeling moeten worden uitgevoerd van de juridische, technische en financiële impact die zou ontstaan indien de verplichting PNR-gegevens te verzamelen, zou worden uitgebreid naar marktdeelnemers die geen luchtvaartmaatschappij zijn, onder meer wat de gevolgen voor de grondrechten betreft, met name gezien het ontbreken van gestandaardiseerde dataformats.
Uit de evaluatie is ook gebleken dat sommige lidstaten op grond van hun nationale recht PNR-gegevens uit andere vervoerssectoren verzamelen, zoals de scheepvaart, de spoorwegen en het wegvervoer. Ondanks dat deze gegevens zeer waardevol zijn, werpt de verzameling ervan grote juridische, praktische en operationele problemen op. Alvorens stappen worden ondernomen voor een uitbreiding van de verplichting om op grond van de richtlijn PNR-gegevens te verzamelen, zal de Commissie een grondige effectbeoordeling uitvoeren, zoals tevens wordt aanbevolen in de conclusies van de Raad van december 2019 over de uitbreiding van het toepassingsgebied van de wetgeving inzake persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) tot andere vervoersvormen dan het luchtverkeer. 19 .
Op grond van de PNR-richtlijn mogen PNR-gegevens alleen worden verwerkt voor de bestrijding van terrorisme en ernstige criminaliteit. Verschillende lidstaten hebben benadrukt dat het gebruik van PNR-gegevens ook van groot nut zou kunnen zijn voor het beschermen van de volksgezondheid en het voorkomen van de verspreiding van infectieziekten, bijvoorbeeld door het makkelijker te maken personen op te sporen die in de buurt van besmette passagiers hebben gezeten. Deze kwestie kreeg nog meer aandacht door de COVID-19-pandemie, waardoor meer lidstaten de noodzaak inzagen van het gebruik van PNR-gegevens om dergelijke gezondheidscrises aan te pakken. De Commissie staat open voor de mogelijke meerwaarde van de uitbreiding van het gebruik van PNR-gegevens voor dit doeleinde.
3.4.Belangrijke operationele problemen
De Commissie inventariseert de problemen die lidstaten hebben gemeld op basis van de beperkte ervaring die met de PNR-richtlijn in de eerste twee toepassingsjaren is opgedaan. Met name om de kwaliteit van gegevens te verbeteren en zo een meer gerichte en doeltreffende gegevensverwerking mogelijk te maken, zijn aanvullende maatregelen nodig, zoals het verplicht verzamelen van de geboortedatums van passagiers door luchtvaartmaatschappijen. Verbeteringen van de gegevenskwaliteit, alsook een zorgvuldige heroverweging van de doeleinden waarvoor PNR-gegevens mogen worden gebruikt, kunnen ook noodzakelijk zijn om de PNR-richtlijn beter in overeenstemming te brengen met andere EU-instrumenten voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving. Alvorens de richtlijn in die zin kan worden gewijzigd, moet een grondige effectbeoordeling worden verricht, met name wat de gevolgen voor de grondrechten betreft.
Om te voorkomen dat luchtvaartmaatschappijen te maken krijgen met een wetsconflict dat de doorgifte naar en vanuit de lidstaten belet, zullen in het kader van het externe PNR-beleid verdere manieren moeten worden gevonden om de doorgifte van PNR-gegevens aan derde landen mogelijk te maken, met inachtneming van de vereisten van het EU-recht.
4.Conclusies
In algemene zin oordeelt de Commissie positief over de eerste twee toepassingsjaren van de richtlijn. De belangrijkste conclusie van de evaluatie is dat de richtlijn een positieve bijdrage levert aan haar voornaamste doelstelling, namelijk het invoeren van doeltreffende PNR-systemen in de lidstaten als instrument voor de bestrijding van terrorisme en ernstige criminaliteit. Tijdens de uitvoering van de richtlijn heeft de Commissie de lidstaten ondersteund door regelmatig vergaderingen te beleggen, de samenwerking tussen nationale instanties te bevorderen en financiële steun te verlenen. Ook heeft de Commissie inbreukprocedures ingeleid tegen lidstaten die de richtlijn niet tijdig hadden omgezet.
De Commissie zal haar nauwe samenwerking met de lidstaten voortzetten om ervoor te zorgen dat alle voornoemde kwesties en problemen naar behoren worden aangepakt, zodat het PNR-mechanisme van de EU nog doeltreffender wordt en alle grondrechten eerbiedigt. Ook nadat deze evaluatie is afgerond, zal de Commissie toezicht blijven houden op de uitvoering van de PNR-richtlijn. Dit verslag, dat niet moet worden beschouwd als een definitieve beoordeling van de overeenstemming van de nationale omzettingsmaatregelen met de richtlijn, draagt bij aan de dialoog met de lidstaten in gevallen waarin van de bepalingen van de richtlijn wordt afgeweken. In dat verband zal ook worden beoordeeld of er inbreukprocedures vanwege niet-conforme uitvoering moeten worden ingeleid.
De Commissie is van mening dat er in dit stadium geen wijzigingen van de PNR-richtlijn moeten worden voorgesteld. Tot dusver is prioriteit gegeven aan de volledige omzetting van de richtlijn. Vanaf nu moet de correcte uitvoering centraal staan. Bovendien moeten een aantal van de voornoemde problemen die voortvloeien uit de praktische toepassing van de PNR-richtlijn nader worden beoordeeld. Dit geldt onder meer voor de aspecten die verband houden met een mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn. Bij deze beoordeling moet ook rekening worden gehouden met aanvullende bevindingen die bij de lopende evaluatie van de API-richtlijn (Advance Passenger Information) worden geconstateerd. Bij de beslissing of een herziening van de PNR-richtlijn moet worden voorgesteld, zal ook de uitkomst van de verzoeken om een prejudiciële beslissing die momenteel bij het Hof van Justitie aanhangig zijn, in aanmerking worden genomen 20 .
(1)
Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit, PB L 119 van 4.5.2016, blz. 132.
(2)
België, Bulgarije, Frankrijk, Duitsland, Letland en Nederland.
(3)
COM(2010) 492 definitief van 21 september 2010.
(4)
Overeenkomst tussen de Europese Unie en Australië inzake de verwerking en doorgifte van persoonsgegevens van passagiers (PNR) door luchtvaartmaatschappijen aan de Australische dienst Douane en grensbescherming, PB L 186 van 14.7.2012, blz. 4. De gezamenlijke evaluatie en toetsing van deze overeenkomst lopen thans.
(5)
Overeenkomst tussen de Verenigde Staten van Amerika en de Europese Unie inzake het gebruik en de doorgifte van persoonsgegevens van passagiers aan het Amerikaanse ministerie van Binnenlandse Veiligheid, PB L 215 van 11.8.2012, blz. 5. De gezamenlijke evaluatie van deze overeenkomst loopt thans.
(6)
Advies 1/15 van het Hof (Grote kamer), ECLI:EU:C:2017:592.
(7)
Gezamenlijke verklaring van de Europees-Canadese Top, Montreal 17-18 juli 2019.
(8)
Besluit van de Raad houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen met Japan over een overeenkomst tussen de Europese Unie en Japan betreffende de doorgifte en het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) ter voorkoming en bestrijding van terrorisme en ernstige grensoverschrijdende criminaliteit (document 5378/20 van de Raad).
(9)
Deze financiële bijstand is over de lidstaten verdeeld volgens de standaardverdeelsleutel van het ISF-Politie, namelijk 30 % pro rata van de omvang van de bevolking, 10 % pro rata van de omvang van het grondgebied, 15 % pro rata van het aantal zee- en luchtvaartpassagiers, 10 % pro rata van de vrachttonnage (lucht- en zeevervoer) en 35 % omgekeerd evenredig tot het bbp.
(10)
Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB L 119 van 4.5.2016, blz. 1).
(11)
Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PB L 119 van 4.5.2016, blz. 89).
(12)
COM(2020) 262 final van 24 juni 2020.
(13)
COM(2020) 264 final van 24 juni 2020.
(14)
Verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C-817/19, Ligue des droits humains (PB C 36 van 3.2.2020, blz. 16) (hangende).
(15)
Verzoek om een prejudiciële beslissing in de gevoegde zaken C-148/20, C-149/20 en C-150/20, Deutsche Lufthansa (nog niet gepubliceerd) (hangende).
(16)
Resolutie 2396 (2017) – aangenomen door de Veiligheidsraad tijdens zijn 8148e zitting op 21 december 2017.
(17)
Er is een algehele beoordeling gemaakt van de volledigheid en overeenstemming van de nationale omzettingsmaatregelen en de praktische toepassing ervan in het kader van de beoordeling van de naleving, die door een externe partij wordt uitgevoerd onder toezicht van de Commissie. Deze beoordeling is voltooid voor de 23 lidstaten die uiterlijk op 10 juni 2019 hebben aangegeven de richtlijn volledig te hebben omgezet. Voor de drie lidstaten die dat na deze datum hebben gedaan, heeft alleen de initiële beoordeling plaatsgevonden.
(18)
Een aantal voorbeelden is terug te vinden in de punten 5.1 en 5.2 van het werkdocument van de diensten.
(19)
Document 14746/19 van de Raad, aangenomen op 2 december 2019.
(20)
Zie de voetnoten 15 en 16.