Bijlagen bij COM(2017)124 - Onderliggende oorzaken van fouten en genomen maatregelen (Artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2017)124 - Onderliggende oorzaken van fouten en genomen maatregelen (Artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement).
document COM(2017)124 NLEN
datum 28 februari 2017
bijlage IV bij DG DEVCO’s subsidieovereenkomsten is in 2015 gestroomlijnd, waardoor de begunstigden thans hun eigen boekhoudregels kunnen toepassen en toch aan de basisbeginselen en gunningscriteria voldoen;

• onbeschikbaarheid van bewijsstukken: in het subsidiemodel van DG DEVCO voor 2016 is de mogelijkheid geïntroduceerd om afschriften van bewijsstukken te aanvaarden bij uitgavenverificaties. Dit lost het steeds weerkerende probleem op van originelen die zich in verschillende landen bevinden en die bij verificatie van de uitgaven niet altijd beschikbaar zijn voor de controleurs;

• wisselkoers bij subsidies: sinds 2015 kunnen begunstigden voor boekhoudkundige doeleinden hun eigen wisselkoersregels toepassen mits deze naar behoren gedocumenteerd zijn.

In het algemeen kan worden opgemerkt dat de beheers- en controlesystemen (ontwerp en werking) verbeterd zijn en dat sommige regelingen zijn stopgezet vanwege kostenoverwegingen.

5.3.DG Europees Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (NEAR/ELARG)    

5.3.1.De diepere oorzaken van fouten

De meest voorkomende problemen in verband met fouten bij DG NEAR betreffen:

• fouten in verband met de verrekening van voorfinanciering:

een essentieel punt voor NEAR zijn fouten in verband met de verrekening van voorfinanciering. De Rekenkamer heeft opmerkingen gemaakt over het systeem voor de verrekening van voorfinanciering, de daarvoor gebruikte bewijsstsukken en de verrekeningsintervallen;

• verslagen van uitgavenverificaties:

zoals in het geval van DG DEVCO, vormen de verslagen van uitgavenverificaties door externe accountants, waarop de Commissie zich baseert voor het valideren van sommige kosten, volgens de Rekenkamer een zwak punt;

• niet-naleving van wettelijke en contractuele verplichtingen.

5.3.2.Ondernomen actie

DG NEAR heeft een aantal maatregelen getroffen om de kwestie van de verrekening van voorfinanciering op te lossen:

• in december 2015 is een nieuw boekhoudkundig handboek voor DG NEAR aangenomen waarin het beleid inzake verrekening nader wordt gepreciseerd;

• er is training en advies gegeven aan gesubdelegeerd ordonnateurs en hun medewerkers, waarin de regels inzake voorlopige erkenning van kosten en verrekening van voorfinanciering zijn toegelicht, en

• het wettelijk kader voor het instrument voor pretoetredingssteun II onder indirect beheer met de begunstigde landen voorziet in een duidelijkere procedure en verslagleggingsverplichtingen voor de begunstigden in verband met de erkenning van de kosten.

Voor de verslagen van uitgavenverificaties heeft DG NEAR/ELARG nauw samengewerkt met DG DEVCO: de genomen maatregelen omvatten de opstelling van een kwaliteitsraster voor verslagen van uitgavenverificaties en een herziening van de voorschriften voor de verificatie van uitgaven. Tevens kan het auditkadercontract worden gebruikt om waar nodig extra uitgavenverificaties te verrichten. Al deze maatregelen zijn lopende.

Om de fouten die verband houden met de niet-naleving van contractuele en wettelijke verplichtingen te beperken, wordt een constante inspanning geleverd, met DG DEVCO als voortrekker, om de handleidingen en instructies regelmatig te evalueren en te verduidelijken (herziening van PRAG, Pagoda 2). Daarnaast worden op regelmatige basis opleidingen verstrekt met het oog op een correcte toepassing van de regels en procedures door alle betrokkenen.


IV.    Conclusies

1. Foutenpercentage gedaald door een significante verbetering van het financieel beheer

De naleving van de wettelijke voorschriften in de uitvoering van de EU-begroting is aanzienlijk verbeterd de jongste jaren. Voortdurend toezicht door het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer heeft geleid heeft tot een toegenomen professionalisering van de volledige controleketen voor het geld van de EU dat van de Commissie naar de nationale autoriteiten, derde landen en internationale organisaties gaat. De foutenpercentages zijn als gevolg daarvan van dubbele cijfers voor sommige beleidsterreinen (in het bijzonder “cohesie”) in de programmeringsperiode 2000-2006 en daarvoor gedaald tot aanzienlijk lagere waarden nu (onder 5% voor de meeste beleidsterreinen en in de buurt van of onder 2% voor andere).

2. Het oordeel van de Commissie en de Rekenkamer loopt gelijk wat het niveau en de diepere oorzaken van fouten betreft

De Commissie en de Rekenkamer zijn het met mekaar eens dat de belangrijkste onderliggende oorzaken van aanhoudend hoge foutenpercentages tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen zijn, vooral in de lidstaten, derde landen en internationale organisaties en agentschappen, alsook het complexe wettelijk kader voor de uitvoering van EU-beleidsmaatregelen.

De relatieve nauwkeurigheid van de respectieve benaderingen en uitkomsten in acht genomen, komen de in de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) van de DG’s van de Commissie vermelde foutenniveaus en de in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR) opgenomen schattingen grotendeels overeen met de foutenniveaus die de Rekenkamer voor 2014 en 2015 heeft geschat.

3. Er moet rekening worden gehouden met het meerjarige karakter van een aanzienlijk deel van de EU-uitgaven

Vanwege de meerjarigheid van een aanzienlijk deel van de EU-uitgaven kan een definitief foutenpercentage pas worden vastgesteld wanneer programma’s worden afgesloten en alle controlelagen zijn afgewerkt. Het geschatte risicobedrag bij afsluiting na afwikkeling van alle corrigerende maatregelen ligt in 2015 tussen 0,8 % en 1,3 % van de totale uitgaven. De over meerdere jaren gespreide correctiemechanismen bieden de EU-begroting met andere woorden een afdoende bescherming tegen onrechtmatige uitgaven.

4. Beheers- en controlekosten en de behoefte aan verdere vereenvoudiging

Gelet op de huidige hoge beheers- en controlekosten kan men zich afvragen of het zinvol is de controle-intensiteit nog verder op te voeren. Er moeten niet meer maar betere controles komen. Vereenvoudiging is de meest doeltreffende manier om de kosten, de controledruk en het risico op fouten te verminderen. Beleidsterreinen met robuuste beheers- en controlesystemen en minder complexe subsidiabiliteitsregels zijn ook minder foutgevoelig. Het verder verbeteren van de beheers- en controlesystemen op alle niveaus en vereenvoudiging van de regels blijft daarom de boodschap. Wat dit betreft heeft de Commissie in september 2016 een ambitieuze herziening van het Financieel Reglement voorgesteld alsmede een aantal sectorale financiële regels met het oog op verdere vereenvoudiging, flexibiliteit en resultaatgerichtheid.

5. Het is een voortdurende zorg van de Commissie de diepere oorzaken en de financiële gevolgen van fouten aan te pakken

De Commissie onderneemt voortdurend maatregelen tegen de diepere oorzaken en de financiële gevolgen van aanhoudend hoge foutenpercentages, waarvan sommige het gevolg zijn van de ambitieuze beleidsdoelstellingen en meer tijd kunnen vergen voordat er verbetering optreedt, in het bijzonder als zij verband houden met ingewikkelde nationale regels of uitvoeringsmechanismen. Alhoewel betalingen voor de programmeringsperiode 2007-2013 het voorwerp van deze analyse uitmaken, zijn sommige van de uit die periode getrokken lessen reeds verwerkt in de rechtsgrondslagen en in verbeterde systemen voor de lopende programmeringsperiode 2014-2020 (zoals het opleggen van financiële nettocorrecties, die nieuw zijn op het gebied van cohesie maar reeds ingeburgerd bij landbouw; de uitgebreidere accountantsverklaringen” van de nationale controleautoriteiten en certificerende instanties; de nieuwe richtlijnen voor overheidsopdrachten; de verplichtingen voortvloeiend uit de ex-antevoorwaarden; de vereenvoudigde subsidiabiliteitsregels en de aanzienlijk verruimde mogelijkheden om vereenvoudigde kostenopties te gebruiken in plaats van werkelijke kosten als basis voor vergoeding, en de 10 %-inhouding op betalingen voor cohesie).

Voorts heeft de Commissie een pakket maatregelen aangenomen naar aanleiding van de tussentijdse evaluatie (MTR)/herziening van het MFK 2014-2020, ter voortzetting van de moderniseringsinspanningen en verbeteringen van het lopende MFK. Het BFOR-initiatief “voor een resultaatgerichte EU-begroting” begint tastbare resultaten te laten zien en vooruitgang in de richting van een efficiëntere en eenvoudigere uitvoering die naleving van de wet- en regelgeving met concrete positieve resultaten op het terrein combineert. Verder blijven vereenvoudigen is de boodschap. In het volgende MFK zal opnieuw progressie worden gemaakt.

Tot slot zal de Commissie de EU-begroting blijven beschermen tegen de financiële gevolgen van de aanhoudend hoge foutenpercentages door middel van preventieve (onderbreking en opschorting van betalingen) en corrigerende maatregelen (financiële correcties en terugvorderingen).

(1) Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002.
(2)

Verslag van het Europees Parlement inzake de kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de EU voor het begrotingsjaar 2014, Afdeling III (2015/2154 (DEC))

(3)

Aanbeveling van de Raad inzake de aan de Commissie te verlenen kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2014 (document 5583/16 van 2-2-2016).

(4) Deze controlewerkzaamheden omvatten uitvoerige verificaties (overdoen van het werk van de externe controle-instanties) en systeemaudits (beoordeling van de werking van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten, bijvoorbeeld conformiteitsgoedkeuringscontroles).
(5) COM(2016) 446 final.
(6) COM(2016) 486 final.
(7) Het geïntegreerde pakket financiële verslaglegging bestaat uit het jaarlijks beheers- en prestatieverslag, de mededeling over de bescherming van de EU-begroting, het financieel verslag en de EU-jaarrekening vergezeld van de bespreking en analyse van de financiële staten.
(8) Volgens het “verslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie — fraudebestrijding”, opgesteld in samenwerking met de lidstaten en overeenkomstig artikel 325 van het Verdrag, voor 2015 (COM(2016) 472 final) maken ontdekte en gemelde gevallen van fraude bij benadering ongeveer 0,4% van de betalingen uit (blz. 22).
(9) Voor “cohesie” concluderen zowel de Commissie als de Rekenkamer dat de foutenpercentages boven 5 % liggen, terwijl zij voor “natuurlijke hulpbronnen” variëren tussen 2 en 2,9% voor 2015. “Ontvangsten” en “Administratieve uitgaven” van hun kant, vertonen geen materieel foutenpercentage en de EU-jaarrekening is door de Rekenkamer afgetekend. Voorts heeft de Rekenkamer geconcludeerd dat het risico bij kostenvergoedingsregelingen hoger is dan bij rechtenregelingen.
(10) Zie tabel 1.
(11) De Rekenkamer heeft geen materieel foutenpercentage voor verrichtingen van het Europees Sociaal Fonds ontdekt in de afgelopen vier jaar, waarin met vereenvoudigde kostenopties is gewerkt.
(12) Zoals rechtstreekse betalingen van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), de subsidies van de Europese Onderzoeksraad (ERC) of Marie Curie-beurzen.
(13) Zie het jaarlijks beheers- en prestatieverslag over het begrotingsjaar 2015.
(14) Zie deel III, over de stand van zaken met betrekking tot aanhoudend hoge foutenpercentages voor de verschillende MFK-rubrieken.
(15) Getuige de nieuwe instrumenten en maatregelen van het lopende MFK 2014-2020, zoals het inhoudingsmechanisme op het gebied van cohesie, de mogelijkheid om financiële nettocorrecties toe te passen, de nieuwe auditadviezen/beheersverklaringen van de nationale autoriteiten, de nieuwe richtlijnen voor overheidsopdrachten, de ex-ante voorwaarden en de vereenvoudigde subsidiabiliteitsregels.
(16) De Commissie stelt een ingrijpende herziening van het algemeen Financieel Reglement in één enkele rechtshandeling voor (COM(2016)605 final van 14.9.2016). Deze handeling bevat eveneens overeenkomstige wijzigingen in de sectorale financiële regels die vastgesteld zijn in 15 wetgevingsbesluiten betreffende meerjarenprogramma’s in het kader van bijvoorbeeld de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) of het landbouwbeleid.
(17) Verslag van het Europees Parlement inzake de kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de EU voor het begrotingsjaar 2014, Afdeling III (2015/2154 (DEC))
(18) Aanbeveling van de Raad inzake de aan de Commissie te verlenen kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2014 (document 5583/16 van 2-2-2016).
(19) De wettelijke definitie van onregelmatigheid ten nadele van de EU-begroting is vastgesteld in artikel 1, lid 2, van Verordening 2988/95.
(20) Volgens het jaarverslag 2015 van de Commissie “Bescherming van de financiële belangen van de Unie - Fraudebestrijding” (COM(2016) 472 final) vertegenwoordigen ontdekte en gemelde fraudegevallen ongeveer 0,4% van de verrichte betalingen (blz. 22).
(21) Bijlage 2 bij het Jaarlijks beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting 2015, COM(2016) 446 final.
(22) Bron: bijlage 1.1 bij hoofdstuk 1 van het Jaarverslag van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 2013 tot 2015.
(23) Voor 2013 heeft de Commissie een puntschatting van het foutenniveau verstrekt (2,8%).
(24) (COM(2016) 605 final van 14.9.2016.
(25) Op basis van de gegevens van de Rekenkamer in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 2013 tot en met 2015 en, waar beschikbaar, van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de diensten van de Commissie.
(26) Gedetailleerde informatie over de preventieve en corrigerende maatregelen is te vinden in de mededelingen van de Commissie over de bescherming van de EU-begroting.
(27) Verzoek gedaan door de rapporteur voor de kwijtingsprocedure 2014, mevrouw Martina Dlabajova, in het kader van het debat over de kwijting van de Commissie voor het begrotingsjaar 2014 in de commissie Begrotingscontrole op 23 februari 2016. Zie ook punt 54 van de kwijtingsresolutie van het Parlement voor 2014: Algemene begroting van de EU — Europese Commissie en uitvoerende agentschappen.
(28) Zie voor nadere bijzonderheden blz. 48-51 van het AMPR 2015.
(29) JAV DG AGRI 2015; blz. 77.
(30) JAV DG REGIO 2015; blz. 88.
(31) JAV DG EMPL 2015; blz. 72.
(32) JAV DG RTD 2015; blz. 90 -91.
(33) JAV DG DEVCO 2015; blz. 61.
(34) JAV DG NEAR 2015; blz. 50.
(35) JAV DG CNECT 2015; blz. 60.
(36) Informatie over de analyse van de diepere oorzaken van fouten door de afzonderlijke lidstaten zal te vinden zijn in het komende Verslag van de Commissie aan de Europese Rekenkamer, de Raad en het Europees Parlement over de antwoorden van de lidstaten op het jaarverslag van de Europese Rekenkamer.
(37) Wegens de relatief beperkte financiële omvang en impact op het totale foutenpercentage wordt rubriek 3 “Veiligheid en burgerschap” in dit verslag buiten beschouwing gelaten en heeft de Rekenkamer geen representatieve steekproef genomen voor haar audit met betrekking tot de jaarverslagen over 2014 en 2015.
(38) Zie de paragrafen 1.21-1.33 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015.
(39) Deze analyse spitst zich toe op het gebied “Onderzoek en Innovatie”, omdat het ruim 60 % van de toegewezen begrotingsmiddelen voor rubriek 1A uitmaakt. Bovendien liggen de geschatte foutenpercentages voor de andere gebieden van intern beleid meestal onder de materialiteitsdrempel van 2 %.Meer specifiek worden in dit deel de in financieel opzicht twee belangrijkste DG’s van de “onderzoeksfamilie” met het hoogste geraamde risicobedrag aan betalingen – de DG’s RTD en CNECT – uitgelicht.
(40) Bron: Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, figuur 5.2 voor het hele hoofdstuk 5 “Concurrentievermogen”.
(41) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, figuur 6.2, exclusief het aandeel van “Werkgelegenheid en sociale zaken” in het totale foutenpercentage.
(42) Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad.
(43) Verordening nr. 651/2014 van de Commissie.
(44) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, figuur 6.2, exclusief het aandeel van “Regionaal beleid en stadsontwikkeling” in het totale foutenpercentage.
(45) De Rekenkamer neemt in haar beoordeling het ELGF en het ELFPO op, maar ook uitgaven voor milieu, visserij en gezondheid.
(46) Inclusief inachtneming van milieumaatregelen in de landbouw
(47) Exclusief inachtneming van milieumaatregelen in de landbouw
(48) Exclusief voorschotten betaald als voorfinanciering voor het MFK 2014-20 (4,16 % incl. voorfinanciering).
(49) In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 2013 rapporteerde de Rekenkamer afzonderlijk over het ELGF en plattelandsontwikkeling en andere beleidsterreinen (milieu, visserij en gezondheid).
(50) Zie de paragrafen 7.17 en 7.41 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015.
(51) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, paragraaf 7.17.
(52) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2012, paragraaf 6.23, het jaarverslag over het begrotingsjaar 2013, paragraaf 6.16 en het jaarverslag over het begrotingsjaar 2014, paragraaf 6.29.
(53) Verordening (EU) 1305/2013 inzake plattelandsontwikkeling, Verordening (EU) 1306/2013 inzake de financiering van het GLB en andere horizontale aangelegenheden, Verordening (EU) 1307/2013 inzake rechtstreekse betalingen aan landbouwers en Verordening (EU) 1308/2013 inzake de gemeenschappelijke marktordening (GMO).
(54) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, figuur 8.2.