Bijlagen bij COM(2015)32 - Antwoorden van de commissie op het speciaal verslag van de Europese Rekenkamer over de EU-steun voor preventie en herstel van schade aan bossen door brand of natuurrampen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2015)32 - Antwoorden van de commissie op het speciaal verslag van de Europese Rekenkamer over de EU-steun voor preventie en herstel van ...
document COM(2015)32 NLEN
datum 21 januari 2015
bijlage werd gevoegd bij de Mededeling betreffende de toepassing van de bosbouw­strategie van de EU[2]. Krachtens de verordening inzake plattelandsontwikkeling moeten bosbouw­maatregelen bijdragen tot de uitvoering van de bosbouwstrategie van de Gemeenschap. Bedoelde bosbouwstrategie heeft betrekking op de economische, milieutechnische en sociale aspecten van duurzaam bosbeheer.

Wat de nieuwe programmeringsperiode betreft, heeft de Commissie de situatie van de bosbouwsector geanalyseerd in haar werkdocument van de Commissiediensten van 2013, dat als bijlage is gevoegd bij de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's: "Een nieuwe EU-bosstrategie ten bate van de bossen en de houtsector."[3]

VI. Als onderdeel van de praktijk van duurzaam bosbeheer kunnen boswegen (of andere investeringen) die in de eerste plaats zijn bedoeld voor bosbrandpreventiedoeleinden ook worden gebruikt voor preventieve acties tegen andere risico's en tevens voor herstel‑ en remediëringswerkzaamheden, recreatie of andere economische doeleinden. De totstandbrenging van een goed netwerk van boswegen draagt niet alleen bij tot een betere bescherming van bossen tegen brand, maar ook tot een duurzame economische waardering van de bosrijkdommen in talrijke regio's. Vaak zijn dergelijke acties noodzakelijk om te voorkomen dat bosrijke gebieden elk sociaaleconomisch belang verliezen, wat kan leiden tot volledige verwaarlozing ervan en uiteindelijk tot een verhoogd brandrisico.

Wat de nieuwe programmeringsperiode betreft, heeft de Commissie fiches met richtsnoeren opgesteld om ervoor te zorgen dat de lidstaten/regio's de maatregel op correcte wijze gebruiken. Voorts moeten de lidstaten/regio's die hun boswegennet willen uitbreiden, hun behoeften en redenen beter toelichten.

VII. In het kader van het gedeeld beheer neemt de Commissie de nationale of regionale plattelandsontwikkelingsplannen (POP's) over, terwijl het aan de lidstaten en hun beheersautoriteiten is deze plannen uit te voeren en de kosteneffectiviteit en doeltreffendheid van de verstrekte steun te waarborgen.

Wat het gebruik van handarbeid in plaats van machines betreft, heeft de desbetreffende keuze vaak met de specifieke kenmerken van het terrein te maken (orografie, milieuaspecten, enz.) en moet die keuze worden bekeken in een bredere plattelandsontwikkelingscontext.

VIII. Er moet een juist evenwicht worden nagestreefd tussen de monitoring‑ en evaluatiekosten en de potentiële baten. Met name bij preventieve maatregelen is het moeilijk en dus duur om de causaliteitsketen vast te stellen. Bovendien kan de doeltreffendheid van, in het bijzonder, acties op bosbouwgebied slechts worden afgemeten na verscheidene jaren of zelfs decennia.

Wat het tijdvak 2014-2020 betreft, zijn er verbeteringen geïntroduceerd. In het GMES (gemeenschappelijk monitoring- en evaluatiesysteem) zal er bijvoorbeeld worden gekeken naar een nieuwe 'ondersteunde oppervlakte'-indicator voor preventieve acties. Teneinde waardevolle evaluatieresultaten te verkrijgen is een uitgebreid jaarlijks uitvoeringsverslag gepland voor 2019. In het kader van dit verslag zal een evaluatie van het plattelandsontwikkelingsplan worden uitgevoerd en zullen de eerste resultaten in verband met de doeltreffendheid van dit POP bekend worden gemaakt.

IX.

Eerste streepje

b) De Commissie beschouwt de Natura 2000-bosgebieden als gebieden van groot ecologisch belang die verschillende belangrijke ecosysteemdiensten leveren. Bovendien zijn verscheidene Natura 2000-bepalingen ook van toepassing op alle bossen in de EU, zowel binnen als buiten Natura 2000-locaties, en in dat opzicht zijn ook de bossen buiten Natura 2000 van groot ecologisch belang.

c) De Commissie merkt op dat de nieuwe verordening inzake plattelandsontwikkeling een herziene maatregel bevat inzake de bescherming en het herstel van bossen. De nieuwe maatregel maakt steun mogelijk voor acties met betrekking tot de preventie en het herstel van schade aan bossen ten gevolge van bosbranden en natuurrampen en maakt ook steun mogelijk voor preventieve acties tegen plagen en ziekten op voorwaarde dat het risico van een dergelijke catastrofale gebeurtenis wetenschappelijk wordt onderbouwd en wordt erkend door publieke wetenschappelijke organisaties.

e) Er is al een aantal milieubeveiligingsmaatregelen beschikbaar met betrekking tot de ondersteunde acties. In het kader van Natura 2000 bijvoorbeeld waarborgt het beschermings­stelsel overeenkomstig artikel 6, lid 2 en lid 3, van de habitatrichtlijn[4] dat elke significante aantasting van dergelijke gebieden wordt voorkomen. In andere gebieden zullen milieueffectbeoordelingen eveneens bijdragen tot het voorkomen van negatieve effecten voor het milieu. Ten slotte kan als een voorafgaande voorwaarde voor medefinanciering door de EU een certificaat van goede milieupraktijken of duurzaam bosbeheer worden geëist van de bevoegde nationale autoriteiten.

In de nieuwe programmeringsperiode zullen de milieuprestaties van de begunstigden een prioriteit zijn bij de tenuitvoerlegging van de verschillende maatregelen.

f) De Commissie is van mening dat, wanneer in de programma's standaardkosten worden gehanteerd, de lidstaten/regio's erop moeten toezien dat de desbetreffende berekeningen adequaat en nauwkeurig zijn en van te voren zijn uitgevoerd op een billijke, evenwichtige en verifieerbare wijze. Er moet een onafhankelijke instantie worden aangewezen om de berekening voor alle standaardkosten uit te voeren of de adequaatheid van gemaakte berekeningen te verifiëren.

g) Er wordt gewerkt aan een leidraad betreffende toezichtsmaatregelen en sancties in het kader van plattelandsontwikkeling, die momenteel wordt besproken met de lidstaten. Bijlage I van het desbetreffende document bevat een checklist voor de lidstaten voor de beoordeling van de redelijkheid van de kosten.

Tweede streepje

a) De Commissie werkt momenteel aan de tenuitvoerlegging van deze aanbeveling.

De vereiste van een passende omschrijving van de preventieve acties is opgenomen in de afdeling 'behoeftenanalyse' in de strategie voor de POP's voor de periode 2014-2020 en in sommige gevallen ook op het niveau van de partnerschapsovereenkomsten.

De Commissie analyseert de ingediende POP's, controleert tijdens de programma­goedkeuringsperiode de interventielogica en de behoefte aan preventieve acties en eist dat die preventieve acties gebaseerd zijn op het beschermingsplan voor het desbetreffende gebied.

b) De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Samen met de nationale autoriteiten onderzoekt de Commissie de mogelijkheid een passend niveau van actie vast te stellen in het kader van gemeenschappelijke basiscriteria om bossen als weinig, gemiddeld of zeer brandgevaarlijk te kunnen indelen.

c) De Commissie werkt momenteel aan de tenuitvoerlegging van deze aanbeveling.

De Commissie voert momenteel in de lidstaten conformiteitsaudits uit om te verifiëren of de gedane uitgaven in overeenstemming zijn met de regels. Als bij die audits tekorten aan het licht komen, zullen financiële correcties worden toegepast.

De te controleren maatregelen en betalingsagentschappen worden geselecteerd op basis van een risicoanalyse. Bij de kwantificatie van de blootstelling aan risico's speelt het financieel belang een zeer grote rol. Dit houdt in dat een controlegebied waarvoor grote uitgaven gelden hoger op de lijst komt te staan en met grotere waarschijnlijkheid wordt gecontroleerd. Maatregel 226 heeft een audit ondergaan in 2014 en zal in 2015 opnieuw worden gecontroleerd.

d) De Commissie werkt momenteel aan de tenuitvoerlegging van deze aanbeveling via het wettelijk raamwerk voor POP's en via aanvullende richtsnoeren.

De nieuwe maatregel dekt een groter aantal risico's en schadegevallen. Voor de periode 2014-2020 omvat de relevante steekkaart, die dienstdoet als richtsnoer, gedetailleerde eisen en verduidelijkingen en kan zij als zodanig een hulpmiddel zijn voor de lidstaten om de maatregel goed te ontwerpen.

De aandacht van de lidstaten/regio's werd erop gevestigd dat, in het geval van onzekerheid betreffende het doel van de acties, er andere maatregelen bestaan die speciaal zijn toegericht op het verhogen van de economische waarde van bossen.

e) De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Er zijn reeds bepaalde aanpassingen ingevoerd. De 'ondersteunde oppervlakte'-indicator voor preventieve actie zal bijvoorbeeld worden verzameld in het GMES voor 2014-2020.

Teneinde reeds vroegtijdig waardevolle evaluatieresultaten te verkrijgen, zal in 2019 een uitgebreid jaarlijks uitvoeringsverslag worden ingevoerd. Dit uitgebreid jaarlijks uitvoeringsverslag zal een beoordeling van de programmaresultaten bevatten, alsook, indien mogelijk, een beoordeling van de effecten.

InLEIDING

1. De Commissie is van mening dat aangezien bossen multifunctioneel zijn en een economische, maatschappelijke en ecologische rol vervullen door de levering van cruciale ecosysteemdiensten, hun functies niet volledig kunnen worden gescheiden. Bosbouwmaatregelen die voornamelijk economische doeleinden hebben, kunnen daarom ook maatschappelijke en milieudoeleinden dienen. Maatregelen die in de eerste plaats als beschermingsmaatregelen zijn bedoeld, kunnen ook maatschappelijke, economische en andere milieubaten opleveren. Deze specifieke aard van bosbouwprocessen moet voor ogen worden gehouden bij het ontwerp van bosbouwmaatregelen, bij het beheer daarvan en bij het toezicht daarop.

4. De vermindering van de verbrande oppervlakte kan een gevolg zijn van de goede uitvoering van de door de maatregel ondersteunde bosbrandpreventiesystemen.

Uit de cijfers blijkt wellicht dat de verbrande oppervlakte zich momenteel op een vrij stabiel niveau bevindt, wat niet inhoudt dat er geen toegenomen risico van bosbranden en andere rampen bestaat.

5. Bosbranden hebben ook een belangrijke sociaaleconomische impact doordat zij de bestaansmiddelen van mensen die leven van de bosbouw in het gedrang brengen, de markt van houtproducten verstoren en eventueel slachtoffers veroorzaken.

OPMERKINGEN

21.

Eerste bolletje: De Commissie is van mening dat de aan de gang zijnde werkzaamheden van de deskundigengroep bosbranden van de Europese Commissie en het permanent comité voor de bosbouw, dat optreedt als raadplegings‑ en informatieplatform met de lidstaten, voor de Commissie voldoende informatie opleveren over bosbranden en andere natuurrampen, inclusief plagen en ziekten. De ingediende plattelandsontwikkelingsplannen (POP's) omvatten een hoofdstuk met een beschrijving van de toestand van bossen en milieu, en deze informatie ondersteunt de beoordeling van de programmavoorstellen.

Daarnaast zal de uitbouw van de module 'Bossen en natuurlijke verstoringen' van het Europees informatiesysteem voor bossen (FISE), zoals aangekondigd in de recente Mededeling betreffende de bosbouwstrategie van de EU, het zicht op bosgerelateerde natuurrampen versterken.

Tweede bolletje: De POP's omvatten de SWOT-analyse die de lidstaten en de regio's helpt strategische keuzes te maken op het gebied van prioriteiten, doelstellingen en maatregelen die in het programma moeten worden opgenomen en die ook de baseline moeten vormen voor de monitoring en evaluatie van het programma.

Gemeenschappelijk antwoord op de §§ 22-24:

Er zijn aanzienlijke biogeografische en klimaatgerelateerde verschillen in de lidstaten, van de Poolcirkel tot de Indische Oceaan (het Franse eiland Reunion). De indeling van de brandgevaarlijkheid van bossen moet derhalve de specifieke kenmerken van de desbetreffende regio weerspiegelen.

Krachtens Verordening (EEG) nr. 2158/92 moet deze indeling door de lidstaten worden voorgesteld en door de Commissie worden goedgekeurd.

In het kader van het huidig Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) moeten de lidstaten bij de Commissie geen voorstel indienen voor de aanwijzing van gebieden overeenkomstig hun verschillende brandgevaarlijkheid. Het is aan de lidstaten om die indeling te maken. Alle nieuwe lidstaten zijn vertegenwoordigd in de deskundigengroep bosbranden en werken samen bij de uitvoering van de activiteiten van het Europees Bosbrandinformatiesysteem (EFFIS). Er is dus informatie over bosbranden beschikbaar. Deze bepalingen vormen de uitdrukking van het gemeenschappelijk voornemen van de Commissie en de lidstaten om de bosbrandpreventie­maatregelen zo doelgericht en samenhangend mogelijk te houden, rekening houdend met de aanzienlijke verschillen qua biogeografische omstandigheden in de lidstaten.

Eén van de doelstellingen van de oprichting van het Europees Bosbrandinformatiesysteem is geharmoniseerde informatie te verkrijgen over bosbranden in geheel Europa. Deze informatie is essentieel bij activiteiten van wederzijdse samenwerking op het gebied van bosbrandpreventie en ‑bestrijding.

25. Bij de analyse van de POP's zijn de Commissiediensten zich bewust van het algemene bosbrandrisico van een lidstaat of regio.

In de context van de activiteiten van het EFFIS heeft de Commissie een methodologie voorgesteld voor de beoordeling van het bosbrandrisico. Er is echter aanvullend werk nodig, in samenwerking met de lidstaten, om een geharmoniseerde kaart betreffende het bosbrandrisico in Europa te kunnen opstellen.

26. In haar brief met opmerkingen, verstuurd tijdens de onderhandelingen over het plattelandsontwikkelingplan 2014-2020, heeft de Commissie de Slowaakse autoriteiten verzocht de methodologie voor de indeling van bosgebieden naar brandgevaar aanzienlijk aan te passen. Samen met de Slowaakse autoriteiten zal de Commissie de vaststelling van de behoeften voor de periode 2014-2020 aan een nauwkeurig onderzoek onderwerpen, rekening houdend met de langetermijngegevens betreffende het voorkomen van branden en de evenredigheid van de financiering met de preventie.

27. De Commissie is van mening dat zij over ruime informatie beschikt over de historische ontwikkeling en de verwachte ontwikkeling van natuurrampen en andere catastrofes, de potentiële ontwikkeling van plagen en ziekten in de context van het Europees Informatiesysteem voor bossen (FISE) en door studies (bv. over de aanpassing van bossen aan de klimaatverandering[5] of andere studies over natuurrampen[6]). Die informatie is evenwel nog niet geharmoniseerd over de lidstaten. De Commissie gaat ook in op de verzoeken van lidstaten voor activering van het Europees Solidariteitsfonds na grote natuurrampen en op hun verzoeken voor wijziging van de plattelandsontwikkelingsplannen. Bovendien informeren de lidstaten het permanent comité voor de bosbouw op gezette tijden over belangrijke extreme gebeurtenissen.

28. De Commissie werkt momenteel aan de uitbouw van het Europees Informatiesysteem voor bossen (FISE). Een prototype komt beschikbaar en wordt in december 2014 gepresenteerd aan het permanent comité voor de bosbouw.

29. De Commissie is van mening dat zij over voldoende informatie beschikt over de verschillende types natuurrampen die bossen beschadigen en tevens over de behoeften aan rampenpreventie voor haar analyse van de POP's, meer bepaald door haar directe contacten met de lidstaten en regio's, de regelmatige vergaderingen van de voor bossen bevoegde EU-directeuren en de lopende werkzaamheden van het permanent comité voor de bosbouw en het FISE.

30. Gezien het feit dat er geen gemeenschappelijke definitie is van "de meest waardevolle bosgebieden" kan de Commissie de totstandbrenging ondersteunen van een soort 'prioritair actiekader' voor medefinanciering door de EU, vergelijkbaar met wat reeds bestaat in alle lidstaten voor de financiering van het Natura 2000-netwerk uit middelen van de diverse EU-fondsen. De prioriteiten van de lidstaten, als geformuleerd in dat kader, zouden dan hun weerslag vinden in de selectie.

Gemeenschappelijk antwoord op de §§ 31-33:

Eén van de door de beheersautoriteit vastgelegde criteria voor de selectie van projecten is de samenhang met het regionaal plan voor bosbouw en met andere planningsinstrumenten voor bossen. Dit waarborgt een zekere kwaliteit van de geselecteerde projecten en zorgt ervoor dat voorrang wordt verleend aan acties in gebieden met een hoger bosbrandrisico.

Bovendien hebben de lidstaten, wat met EU-middelen sinds 1992 ondersteunde bosbrand­preventieprogramma's betreft, veel deskundigheid opgedaan inzake de prioritering van projecten.

Op regionaal en lidstaatniveau bevatten de bosbeschermingsplannen informatie over hoe bosbranden en andere natuurrampen moeten worden behandeld. Bij de administraties van provincies (NUTS-3-niveau) is er ook informatie beschikbaar over de locatie, de omvang en de oorzaak van bosbranden. Voor de nieuwe programmeringsperiode heeft de Commissie geëist dat in de plattelandsontwikkelingsprogramma's aan de preventie‑ en beschermingsbehoeften wordt voldaan in het kader van het bosbeschermingsplan.

34. Oostenrijk heeft een systeem voor de selectie van projecten ingesteld dat op 19 juni 2014 is goedgekeurd door het monitoringcomité. Het systeem bestaat uit een aanpak in drie stappen, voortbouwend op de voorwaarden om in aanmerking te komen als omschreven in de maatregelen, aanvullende nationale wettelijke bepalingen en, in voorkomend geval, meer gedetailleerde criteria. Dit nieuwe systeem moet voor de programmeringsperiode 2014-2020 een hoog niveau van kwaliteit van de geselecteerde projecten waarborgen.

35. Vanaf 2012 hebben de lidstaten prioritaire actiekaders (PAK's) opgesteld voor de financiering van hun Natura 2000-netwerken. In de nieuwe financieringsperiode vormen deze PAK's een uiterst nuttig instrument voor de prioritering van acties in de Natura 2000-gebieden. De Commissie zal erop toezien dat de acties die voor de Natura 2000-gebieden zijn voorgesteld overeenkomstig de PAK's van de respectieve lidstaten, maar ook de acties voor andere gebieden van ecologisch belang, zoals bijvoorbeeld nationale parken, een passende prioriteit zullen krijgen.

De Commissie gaat ervan uit dat bossen multifunctioneel zijn en dat de milieuwaarden in hun ware context moeten worden gezien. De in het kader van de programma's ontwikkelde selectiecriteria moeten derhalve ook betrekking hebben op de andere aspecten van duurzaam bosbeheer.

Voorts zijn verschillende Natura 2000-bepalingen van toepassing op alle bossen in de gehele EU, zowel binnen als buiten de Natura 2000-locaties.

Tekstvak 1 – Prioriteit verlenen aan de milieubehoeften op lidstaatniveau

De Slowaakse autoriteiten hebben voorgesteld milieucriteria op te nemen bij de selectiecriteria van sub-maatregelen 8.3 en 8.4 (preventie en herstel van schade in bossen) van POP 2014-2020.

De specifieke maatregelen in Frankrijk moeten worden gekozen naar gelang van de lokale omstandigheden. In het geval van droge zandgrond met een zeer beperkt gehalte aan organisch materiaal in de toplaag kan het gebruik van bulldozers verantwoord zijn en een snelle oplossing bieden voor het herstel van een beschadigd gebied. In bepaalde gebieden is, gezien de daarin geldende specifieke biogeografische omstandigheden, een passende snelle reactie noodzakelijk om het uitbreken van plagen en ziekten (met eventuele negatieve effecten op niet beschadigde of beschermde bossen) te voorkomen. Het verkleinen van het risico van bosbranden en het voorkomen van woestijnvorming moet dan een hoge prioriteit krijgen.

37. Voor brandpreventie bedoelde boswegen kunnen ook voor andere doeleinden worden gebruikt. Zij spelen een belangrijke rol bij de preventie en het herstel van de negatieve gevolgen van natuurrampen. Bovendien zou de aanleg van twee types boswegen, een eerste met het oog op brandpreventie, een tweede voor andere doeleinden, inefficiënte en kostelijke investeringen vergen.

In Slowakije werden boswegen die in het kader van de plattelandsontwikkelingsprogramma's en met het oog op bosbrandpreventie waren aangelegd, op doeltreffende wijze gebruikt voor snelle herstel­maatregelen na de recente stormen en windhozen. De verbeterde toegangsmogelijkheden hielpen om het risico van verdere rampen (het uitbreken van branden of plagen) te minimaliseren en dankzij de verbeterde toegang werd de bodem minder verstoord en werd het organisch materiaal in de bodem gespaard, wat een positief effect had op de flora en bodemfauna van de desbetreffende gebieden.

Er zijn geen doeltreffende mechanismen om bossen te beschermen tegen rampen veroorzaakt door stormen of sneeuwval. De maatregelen zijn daarom vooral gericht op de preventie van bosbranden. Er bestaat geen rechtstreeks verband tussen de preventiemaatregelen en de opgelopen abiotische schade, maar de maatregelen zijn bedoeld om die schade te voorkomen. Het aandeel van de overheidssteun in acties ter preventie van bosbranden kan derhalve nooit rechtstreeks worden gekoppeld aan de door brand veroorzaakte schade.

Zie ook het antwoord op § 50.

38. De beoordelingen van de risico's voor bossen worden gefinancierd door de EU en door nationale fondsen. Oostenrijk wijst bepaalde bedragen (quota) uit EU-middelen toe aan de verschillende regio's. De rest wordt gefinancierd met nationale middelen.

Gemeenschappelijk antwoord op de §§ 39-41:

De begroting van maatregel 226 is beschikbaar voor alle types bossen, particulier en openbaar. Hoewel bij de uitvoering van het programma openbare bossen een grotere financiële steun ontvingen, werd dit geneutraliseerd als werd gekeken naar de oppervlaktes waarnaar steun ging. Overeenkomstig het jaarlijks voortgangsrapport 2013 voor Andalusië was 78 % van het ondersteunde bosgebied in particulier bezit.

Naar het oordeel van de Commissie is het aan de lidstaten en de beheersautoriteiten om de beste projecten te kiezen, rekening houdend met de sociaaleconomische en geografische omstandigheden, en om de juistheid van de berekening van de in aanmerking genomen kosten te rechtvaardigen.

Steun voor arbeidsintensieve activiteiten kan verband houden met de kenmerken van het terrein (orografie, milieuaspecten, enz.) en moet worden gezien tegen de achtergrond van een bredere plattelandsontwikkelingscontext.

42. De Commissie is van oordeel dat afbranden, als methode voor het vrijmaken van gronden, een zeer risicovolle operatie is. Hieraan zijn zeer stringente administratieve voorwaarden verbonden en de methode wordt maatschappelijk niet aanvaard.

44. De Commissie is van mening dat ten gevolge van de frequentie en intensiteit van de hittegolven en langdurige droogteperiodes ("primaire reden"), die onder bepaalde omstandigheden ook als natuurrampen kunnen worden aangemerkt, in bepaalde programma's ook acties werden opgenomen tegen "secundaire schade" (plagen en ziekten) met het oog op het voorkomen van een grootschaliger proliferatie van de schade met grote ecologische en sociaaleconomische gevolgen. Er kan derhalve worden besloten dat acties, ondersteund door plattelands­ontwikkelings­maatregelen, met succes hebben bijgedragen tot de doelstelling van de maatregel en van de respectieve programma's.

45. De Commissie heeft zich gerealiseerd dat Oostenrijk in de loop van de programmeringsperiode moeilijkheden heeft ondervonden bij de uitvoering van de maatregelen 224 en 225. Ondanks permanente aanmoediging is het land er niet in geslaagd deze maatregelen met succes ten uitvoer te leggen. Om deze reden heeft Oostenrijk projecten ter bescherming van het bosbouwpotentieel goedgekeurd in het kader van maatregel 226.

46. De Commissie is van mening dat op basis van de huidige kennis inzake bos-klimaatinteractie de diversificatie van bossen en de introductie van diverse boomsoorten de weerstand van bossen tegen talrijke natuurrampen en branden kan verbeteren en ook de soepelheid van aanpassing aan de klimaatverandering kan vergroten. Deze diversificatie moet gebeuren voordat de natuurrampen zich voordoen en moet gebaseerd zijn op de adviezen van deskundigen, bosbeschermingsplannen en bosbouw‑ of klimaataanpassingsstrategieën voor de lange termijn.

47. Aangezien in het IPCC-rapport[7] een toename van de frequentie en kracht van extreme meteorologische gebeurtenissen wordt voorspeld, is de Commissie van mening dat deze maatregel passend is om een snel antwoord op toekomstige natuurrampen mogelijk te maken.

Wat beukenhout betreft, kunnen niet alleen insecten maar ook talrijke schimmels het hout beschadigen en dus aanzienlijk waardeverlies veroorzaken, alsook de verspreiding van het risico van plagen en ziekten in onbeschadigde bossen, wat schadelijk is voor voordien gezonde ecosystemen.

De door de Rekenkamer aangemerkte specifieke gevallen zullen nader door de Commissie worden onderzocht.

Tekstvak 3 – Voorbeelden van ontoereikende informatie of documentatie met betrekking tot de toekenning van steun in het kader van maatregel 226

De situatie werd geremedieerd. In Aquitaine zijn nu satellietbeelden gebruikt om de beschadigde gebieden op te meten. Elk beschadigd perceel wordt gecontroleerd door een deskundige die het niveau van de schade verifieert alvorens de vergoeding wordt aangevraagd. De overheidsdiensten verwerken vervolgens die aanvragen en voeren spotchecks ad random uit alvorens de compensatie toe te kennen.

De Slowaakse autoriteiten hebben een administratieve vergissing erkend en hebben de Commissie gemeld dat de administratieve procedures reeds zijn aangepast.

50. Boswegen kunnen verschillende doeleinden dienen: vergemakkelijking van de toegang bij bosbranden, toegang voor preventieve acties tegen bosbranden, winning van hout en andere bosproducten.

De Commissie is van mening dat boswegen die voor brandpreventiedoeleinden zijn aangelegd, ook voor andere doeleinden mogen worden gebruikt, op voorwaarde dat hun oorspronkelijke functie niet door dit alternatieve gebruik wordt gehinderd.

Zie ook het antwoord op § 51.

51. Het gebruik van boswegen voor economische doeleinden brengt hun rol bij bosbrandpreventie niet in het gedrang. Uitdunning en verwijdering van biomassa is een belangrijk onderdeel van de maatregelen ter preventie van bosbranden. De wegen worden ook gebruikt voor het transport van hout, als onderdeel van de vereiste preventieve maatregelen. Alles samen verhoogt het meervoudige gebruik van deze wegen de kosteneffectiviteit van de desbetreffende investering.

52. Het gebruik van boswegen voor economische doeleinden mag hun capaciteit om bij te dragen tot de preventie van bosrampen niet in het gedrang brengen.

53. De Commissie is van mening dat ten gevolge van het feit dat lokale bossen en hun biografische, geologische en ecologische condities aanzienlijk variëren binnen de EU, het lastig kan zijn om op EU-niveau criteria betreffende minimumvoorschriften vast te stellen. Dergelijke minimumvoorschriften moeten op het meest geschikte niveau worden vastgesteld.

Voorts zal de totstandbrenging van een aangepast netwerk van boswegen niet alleen bijdragen tot een betere bescherming van bossen tegen brand, maar ook tot een duurzame economische waardering van bosrijkdommen in talrijke regio's. Dit is vaak noodzakelijk om een volledig verlies van sociaaleconomisch belang van bosgebieden te voorkomen, wat tot hun verwaarlozing en uiteindelijk ook tot een hoger brandrisico zou kunnen leiden.

54. De Commissie is van mening dat de dichtheid van het boswegennet groter of kleiner kan zijn naargelang van de biogeografische en geologische omstandigheden. Bovendien kunnen boswegen verschillende gebieden en eigendommen bedienen en kan het gebeuren dat bepaalde segmenten van een bosweg door gebieden lopen waar er reeds een voldoende dicht boswegennet is. In het kader van de POP's voor 2014-2020 heeft de Commissie de Slowaakse autoriteiten verzocht om als één van de selectiecriteria ook de dichtheid van het wegennet in het gebied op te nemen.

Tekstvak 5 – Voorbeelden van ontoereikende onderbouwing van de standaardkosten

In de afgelopen programmeringsperiode waren variabele steunniveaus toegestaan. In de nieuwe programmeringsperiodes is dit echter niet langer het geval.

Voorbeeld 2

Zie het antwoord op § 57.

57. De steun voor arbeidsintensieve activiteiten kan worden gekoppeld aan de specifieke kenmerken van het terrein (orografie, milieuaspecten, enz.) en moet worden gezien in een bredere plattelandsontwikkelingscontext. Het gebruik van mankracht kan het gebruik van milieu­vriendelijker methoden en belangrijke sociaaleconomische baten inhouden, wat ook een van de doelstellingen van het plattelandsontwikkelingsbeleid is.

Tekstvak 6 – Voorbeeld van een dure activiteit als gevolg van de inzet van handarbeid

De kostenniveaus kunnen variëren ten gevolge van verschillende eco-geografische en geologische omstandigheden en van andere factoren. Er kunnen ook redenen zijn die het helemaal onmogelijk maken om machines te gebruiken of die de inzet van duurdere machines vergen, bijvoorbeeld het bestaan van steile hellingen, moeilijke toegang, milieuregels, enz.

58. De Commissie heeft de Slowaakse autoriteiten verzocht om binnen de POP's voor 2014-2020 een verificatie van de redelijkheid van de kosten op te nemen.

60. In bepaalde gebieden is er slechts een beperkt aantal dienstenleveranciers voor bepaalde specifieke taken beschikbaar.

61. De Commissie is van mening dat de beheersautoriteiten de bevoegde instanties zijn om de doelmatigheid van de steun op projectniveau te waarborgen.

Buitenkanseffecten als zodanig moeten worden voorkomen door ervoor te zorgen dat de investering pas plaatsvindt na de aanvraag van de steun of de toekenning daarvan. Anders kan de evaluatie van het buitenkanseffect zeer subjectief worden en resulteren in een ongelijke behandeling van de aanvragers.

62. Overeenkomstig artikel 60, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1305/2013 komen in de periode 2014-2020, wat investeringsprojecten betreft, uitsluitend uitgaven in aanmerking die zijn gebeurd nadat een subsidieaanvraag door de begunstigde is ingediend. Lidstaten kunnen zelfs een latere datum opleggen, bijvoorbeeld de datum van het subsidiebesluit.

63. De Commissie is van mening dat het antwoord van de begunstigde verder moet worden onderzocht om te verduidelijken onder welke voorwaarden en hoe doeltreffend een dergelijke investering zou zijn gedaan en of, al dan niet, de oorspronkelijke doelstelling had kunnen worden bereikt zonder de steun in het kader van de maatregel.

64. Binnen bepaalde grenzen kan een "subsidiabele hectare" voor het activeren van toeslagrechten een aantal bomen, struiken of bosjes bevatten.

De beperking van een overmatige ontwikkeling van dergelijke bomen, struiken of bosjes kan het risico van bosbranden in het perceel en in de omliggende bosgebieden verminderen.

Gemeenschappelijk antwoord op de §§ 65-67:

De Commissie is van mening dat aangezien de natuurlijke processen in bossen ingewikkeld zijn en de meetbare effecten van bepaalde interventies zich slechts na verscheidene jaren of zelfs decennia manifesteren, maatregelen ter preventie van bosrampen moeten worden gezien tegen een bredere achtergrond van plattelandsontwikkeling en in het licht van een langeretermijnperspectief. De bosinventarissen van de lidstaten, die binnen 10 tot 20 jaar opnieuw kunnen worden opgemaakt, en ander bosmonitoringprogramma's kunnen informatie over de wijziging van de toestand bevatten. Bosbouwmaatregelen worden ontworpen en uitgevoerd op basis van de informatie en ervaring die in een langdurig tijdsbestek, tijdens 100 tot 150 jaar ervaring met door de bosbouworganisaties en universiteiten van de lidstaten beheerde bosbeheermodellen, is opgedaan.

68. Met het oog op de evenredigheid omvatte het GTEK (Gemeenschappelijk toezichts- en evaluatiekader) voor het tijdvak 2007-2013 een reeks gemeenschappelijke outputindicatoren die aggregatie van en vergelijking tussen POP's mogelijk maken en die zijn ontworpen om in het overgrote deel van de gevallen te kunnen worden gebruikt. Om bepaalde specifieke aspecten te illustreren kunnen de lidstaten in voorkomend geval extra indicatoren gebruiken.

De indicator 'ondersteunde oppervlakte' voor preventieve actie zal worden opgenomen in het GMES voor 2014-2020. Dit zal de in het GTEK voor 2007-2013 geconstateerde leemte opvullen.

69. Uit de waarnemingen is gebleken dat, ten gevolge van de complexiteit van en de bestaande kruisverbanden tussen verschillende acties, het in vele gevallen geen zin heeft de resultaatindicatoren al te gedetailleerd uit te splitsen. De Commissie heeft derhalve besloten om in het monitorings- en evaluatiekader voor de programmerings­periode 2014-2020 de resultaten te evalueren op het niveau van het focusgebied.

70. Deze indicator is één van de elementen van het evaluatiesysteem. Het nieuwe evaluatiesysteem moet in zijn totaliteit worden bekeken.

71. De Commissie heeft erkend dat, in de context van de POP's, de tussentijdse evaluatie slechts een beperkte toegevoegde waarde heeft. Om die reden is de eis van uitvoering van een tussentijdse evaluatie geschrapt voor de programmeringsperiode 2014-2020.

72. Zie de antwoorden op §§ 69 en 71.

73. Hoewel het gemiddelde verbrande gebied in de EU niet toeneemt, concentreert de jaarlijkse schade door brand zich doorgaans in een zeer beperkt aantal landen. Deze landen variëren van jaar tot jaar (bv. Portugal en Spanje in 2003, Portugal in 2005, Italië en Griekenland in 2007, Spanje in 2012, enz.). Elk jaar kan zich in specifieke regio's extreem brandgevaar ten gevolge van plaatselijke hete en droge weersomstandigheden, gekoppeld aan krachtige wind, voordoen. In bepaalde jaren kunnen specifieke landen dus het slachtoffer zijn van een extreme brandactiviteit, aangedreven door overheersende brandgevaarlijke meteorologische condities in bepaalde gebieden van het Middellandse-Zeebekken of elders in Europa.

Op lidstaatniveau zijn de waargenomen verschillen qua trends vaak het gevolg van extreem brandgevaarlijke omstandigheden die in bepaalde jaren optreden binnen de onderzochte tijdreeksen, zoals duidelijk blijkt wanneer de gegevens op jaarbasis worden afgezet tegen de meteorologische indicatoren voor brandgevaar.[8]

74. De Commissie meent dat er veel ervaring is opgedaan met betrekking tot de aard van de preventieve maatregelen, inclusief kennis over de efficiëntie en doeltreffendheid ervan per programmagebied. Gedurende de afgelopen 20 jaar is een aantal bosramppreventieprojecten en ‑programma's ondersteund met EU-middelen en zijn verscheidene studies en onderzoeksprojecten uitgevoerd.

ConClusiEs EN AANBEVELINGEN

76. De Commissie is van mening dat maatregelen ter preventie van bosrampen hebben bijgedragen tot de doelstellingen van de plattelandsontwikkelingsprogramma's. Er zijn concrete resultaten geboekt en er hebben zich minder bosbranden voorgedaan. Bovendien zijn er lessen getrokken en toegepast uit de periode 2014-2020, met name wat de reikwijdte van de maatregel en een betere begeleiding betreft.

78. Krachtens de verordening inzake plattelandsontwikkeling[9] dienen preventieve maatregelen tegen brand betrekking te hebben op bossen die de lidstaten volgens hun plannen voor de bescherming van bossen als zeer of middelmatig brandgevaarlijk hebben aangemerkt. Deze plannen ter bescherming van bossen en de nationale en sub-nationale programma's voor bosbescherming of gelijkwaardige instrumenten van de lidstaten hebben een goede basis gelegd voor de selectie en prioritering van de brandgevaarlijke bossen.

De Commissie heeft de situatie van de bosbouwsector, inclusief de preventie‑ en monitoringsaspecten met betrekking tot bosrampen, geanalyseerd in het werkdocument van de Commissiediensten van 2005, dat als bijlage werd gevoegd bij de Mededeling betreffende de toepassing van de bosbouw­strategie van de EU. Krachtens de verordening inzake plattelandsontwikkeling moeten bosbouw­maatregelen bijdragen tot de uitvoering van de bosbouwstrategie van de Gemeenschap. Bedoelde bosbouwstrategie heeft betrekking op de economische, milieutechnische en sociale aspecten van duurzaam bosbeheer.

Wat de nieuwe programmeringsperiode betreft, heeft de Commissie de situatie van de bosbouwsector geanalyseerd in haar werkdocument van de Commissiediensten van 2013, dat als bijlage is gevoegd bij de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's: "Een nieuwe EU-bosstrategie ten bate van de bossen en de houtsector."[10]

Aanbeveling 1

De lidstaten moeten:

Tweede streepje: De Commissie beschouwt de Natura 2000-bosgebieden als gebieden van groot ecologisch belang die verschillende belangrijke ecosysteemdiensten leveren. Bovendien zijn verscheidene Natura 2000-bepalingen ook van toepassing op alle bossen in de EU, zowel binnen als buiten Natura 2000-locaties, en in dat opzicht zijn ook de bossen buiten Natura 2000 van groot ecologisch belang.

De Commissie moet:

Eerste streepje: De Commissie werkt momenteel aan de tenuitvoerlegging van de maatregel.

De noodzaak van een passende omschrijving van de preventieve acties is opgenomen in de afdeling 'behoeftenanalyse' in de strategie voor de POP's voor de periode 2014-2020 en in sommige gevallen ook op het niveau van de partnerschapsovereenkomsten.

De Commissie analyseert de ingediende POP's, controleert tijdens de programma­goedkeuringsperiode de interventielogica en de behoefte aan preventieve acties en eist dat die preventieve acties gebaseerd zijn op het beschermingsplan voor het desbetreffende gebied.

Tweede streepje: De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Samen met de nationale autoriteiten zal de Commissie onderzoeken of het mogelijk is een passend niveau van actie vast te stellen in het kader van gemeenschappelijke basiscriteria om bossen als weinig, gemiddeld of zeer brandgevaarlijk te kunnen indelen.

79. Als onderdeel van de praktijk van duurzaam bosbeheer kunnen boswegen (of andere investeringen) die in de eerste plaats zijn bedoeld voor bosbrandpreventiedoeleinden ook worden gebruikt voor preventieve acties tegen andere risico's en tevens voor herstel‑ en remediëringswerkzaamheden, recreatie of andere economische doeleinden. De totstandbrenging van een goed netwerk van boswegen draagt niet alleen bij tot een betere bescherming van bossen tegen brand, maar ook tot een duurzame economische waardering van de bosrijkdommen in talrijke regio's. Vaak zijn dergelijke acties noodzakelijk om te voorkomen dat bosrijke gebieden elk sociaaleconomisch belang verliezen, wat kan leiden tot volledige verwaarlozing ervan en uiteindelijk tot een verhoogd brandrisico.

Wat de nieuwe programmeringsperiode betreft, heeft de Commissie fiches met richtsnoeren opgesteld om ervoor te zorgen dat de lidstaten/regio's de maatregel op correcte wijze gebruiken. Voorts moeten de lidstaten/regio's die hun boswegennet willen uitbreiden, hun behoeften en redenen beter toelichten.

Aanbeveling 2

De lidstaten moeten:

Eerste streepje: De Commissie is van mening dat de nieuwe verordening inzake plattelandsontwikkeling een herziene maatregel bevat betreffende de bescherming en het herstel van bossen. De nieuwe maatregel maakt steun mogelijk voor acties met betrekking tot de preventie en het herstel van schade aan bossen ten gevolge van bosbranden en natuurrampen en catastrofale gebeurtenissen en maakt ook steun mogelijk voor preventieve acties tegen plagen en ziekten op voorwaarde dat het risico van een dergelijke catastrofale gebeurtenis wetenschappelijk wordt onderbouwd en wordt erkend door publieke wetenschappelijke organisaties.

Derde streepje: De Commissie heeft als standpunt dat een aantal maatregelen ter bescherming van het milieu nu reeds beschikbaar is in het raamwerk van de ondersteunde acties. In het kader van Natura 2000 bijvoorbeeld waarborgt het beschermings­stelsel overeenkomstig artikel 6, leden 2 en 3, van de habitatrichtlijn dat elke significante aantasting van dergelijke gebieden wordt voorkomen. In andere gebieden zullen milieueffectbeoordelingen eveneens bijdragen tot het voorkomen van negatieve effecten voor het milieu. Ten slotte kan als een voorafgaande voorwaarde voor medefinanciering door de EU een certificaat van goede milieupraktijken of duurzaam bosbeheer worden geëist van de bevoegde nationale autoriteiten.

In de nieuwe programmeringsperiode zullen de milieuprestaties van de begunstigden een prioriteit zijn bij de tenuitvoerlegging van de verschillende maatregelen.

De Commissie moet:

Eerste streepje: De Commissie werkt momenteel aan de tenuitvoerlegging van de maatregel.

De Commissie voert in de lidstaten conformiteitsaudits uit om te verifiëren of de gedane uitgaven in overeenstemming zijn met de regels. Als bij die audits tekorten aan het licht komen, zullen financiële correcties worden toegepast.

De te controleren maatregelen en betalingsagentschappen worden geselecteerd op basis van een risicoanalyse. Bij de kwantificatie van de blootstelling aan risico's speelt het financieel belang een zeer grote rol. Dit houdt in dat een controlegebied waarvoor grote uitgaven gelden hoger op de lijst komt te staan en met grotere waarschijnlijkheid wordt gecontroleerd. Maatregel 226 heeft een audit ondergaan in 2014 en zal in 2015 opnieuw worden gecontroleerd.

Tweede streepje: De Commissie werkt momenteel aan de tenuitvoerlegging van deze aanbeveling via het wettelijk raamwerk voor POP's en via aanvullende richtsnoeren.

De nieuwe maatregel dekt een groter aantal risico's en schadegevallen. Voor de periode 2014-2020 omvat de relevante steekkaart, die dienstdoet als richtsnoer, gedetailleerde eisen en verduidelijkingen en kan zij als zodanig een hulpmiddel zijn voor de lidstaten om de maatregel goed te ontwerpen.

De aandacht van de lidstaten/regio's werd erop gevestigd dat, in het geval van onzekerheid betreffende het doel van de acties, er andere maatregelen bestaan die speciaal zijn toegericht op het verhogen van de economische waarde van bossen.

80. In het kader van het gedeeld beheer neemt de Commissie de nationale of regionale plattelandsontwikkelingsplannen (POP's) over, terwijl het aan de lidstaten en hun beheers­autoriteiten is om deze plannen uit te voeren en de kosteneffectiviteit en doeltreffendheid van de verstrekte steun te waarborgen.

Wat het gebruik van handarbeid in plaats van machines betreft, hangt de desbetreffende keuze soms af van de specifieke kenmerken van het terrein (orografie, milieuaspecten, enz.) en moet die worden gezien in een bredere plattelandsontwikkelingscontext.

Aanbeveling 3

De lidstaten moeten:

Eerste streepje: De Commissie is van mening dat, wanneer in de programma's standaardkosten worden gehanteerd, de lidstaten/regio's erop moeten toezien dat de desbetreffende berekeningen adequaat en nauwkeurig zijn en van te voren zijn uitgevoerd op een billijke, evenwichtige en verifieerbare wijze. Er moet een onafhankelijke instantie worden aangewezen om de berekening voor alle standaardkosten uit te voeren of de adequaatheid van gemaakte berekeningen te verifiëren.

Tweede streepje: Er wordt gewerkt aan een leidraad betreffende toezichtsmaatregelen en sancties in het kader van plattelandsontwikkeling, die momenteel wordt besproken met de lidstaten. Bijlage I van het desbetreffende document bevat een checklist voor de lidstaten voor de beoordeling van de redelijkheid van de kosten.

81. Er moet een juist evenwicht worden nagestreefd tussen de monitoring‑ en evaluatiekosten en de potentiële baten. Met name bij preventieve maatregelen is het moeilijk en dus duur om de causaliteitsketen vast te stellen. Bovendien kan de doeltreffendheid van, in het bijzonder, acties op bosbouwgebied slechts worden afgemeten na verscheidene jaren of zelfs decennia.

Wat het tijdvak 2014-2020 betreft, zijn er verbeteringen geïntroduceerd. In het GMES (gemeenschappelijk monitoring- en evaluatiesysteem) zal er bijvoorbeeld worden gekeken naar een nieuwe 'ondersteunde oppervlakte'-indicator voor preventieve acties. Teneinde waardevolle evaluatieresultaten te verkrijgen is een uitgebreid jaarlijks uitvoeringsverslag gepland voor 2019. In het kader van dit verslag zal een evaluatie van het POP worden uitgevoerd en zullen de eerste resultaten in verband met de doeltreffendheid van dit POP worden bekendgemaakt.

Aanbeveling 4

De Commissie moet:

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Er zijn reeds bepaalde aanpassingen ingevoerd. De 'ondersteunde oppervlakte'-indicator voor preventieve actie zal bijvoorbeeld worden verzameld in het GMES voor 2014-2020. Dit zal de in het GTEK voor 2007-2013 geconstateerde leemte opvullen.

Om snel waardevolle evaluatieresultaten te verkrijgen, zal in 2019 een uitgebreid jaarlijks uitvoeringsverslag worden ingevoerd. Dit uitgebreid jaarlijks uitvoeringsverslag zal een beoordeling van de programmaresultaten bevatten, alsook, indien mogelijk, een beoordeling van de effecten.

[1]         Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad.

[2]         Werkdocument van de Commissiediensten  - Bijlage bij de mededeling van de Commissie: "Verslag over de tenuitvoerlegging van de bosbouwstrategie van de EU" {COM(2005) 84 def.} /* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf

[3]         COM(2013) 659 definitief: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm

[4]         Richtlijn 92/43/EEG van de Raad.

[5]         Impacts of Climate Change on European Forests and Options for Adaptation http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm

[6]         http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm

[7]         https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf

[8]         San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. Forest Ecology and Management, 294, blz. 11-22.

[9]         Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad.

[10]       COM(2013) 659 definitief: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm