Bijlagen bij COM(2010)185 - Werking van het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2010)185 - Werking van het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer.
document COM(2010)185 NLEN
datum 27 april 2010
bijlage II van het IIA bevatten bepalingen om de interinstitutionele samenwerking tijdens de begrotingsprocedure te verbeteren. Deze bepalingen zijn uiterst nuttig gebleken als kader voor de jaarlijkse begrotingsprocedure.

Interinstitutionele samenwerking en de begrotingsprocedure

Omdat het Verdrag van Lissabon de begrotingsprocedure significant verandert, zijn in de bijlage bij het nieuwe Interinstitutioneel Akkoord betreffende de samenwerking in begrotingszaken aangepaste bepalingen inzake de interinstitutionele samenwerking opgenomen. Sommige gevestigde praktijken van het vorige akkoord worden in de nieuwe bijlage gehandhaafd, maar de meeste bepalingen dienden te worden aangepast. Bij de gehandhaafde, zij het aan de nieuwe context aangepaste bepalingen wordt de aandacht gevestigd op het volgende:

- punt 33 heeft betrekking op de zogenoemde "uitvoerbaarheidsnota", waarin de Commissie opmerkingen maakt over de amendementen die het Europees Parlement in eerste lezing heeft aangenomen. Volgens het IIA houden "de twee takken van de begrotingsautoriteit met deze opmerkingen rekening bij de overlegprocedure". Het ware goed dat de begrotingsautoriteit dit op grotere schaal zou doen en het zou de uitvoering van de begroting zeker ten goede komen. In de nieuwe procedure zullen de vorm en de inhoud van de opmerkingen van de Commissie moeten worden aangepast om zowel met het standpunt van de Raad als met de amendementen van het Europees Parlement rekening te houden;

- overeenkomstig bijlage II, deel D, geven de twee takken van de begrotingsautoriteit de Commissie tegen half juni kennis van hun voornemens aangaande nieuwe voorbereidende acties/proefprojecten, opdat een eerste bespreking daarvan reeds kan plaatsvinden tijdens het overleg bij de eerste lezing van de Raad. Tijdens de procedure van 2009 werden op dit vlak belangrijke vorderingen gemaakt en maakte het Europees Parlement zijn eerste voorstellen tijdig kenbaar. Alle partijen waren het erover eens dat dit het proces aanzienlijk had bevorderd; hopelijk kan die praktijk in de toekomst voortzetting krijgen.

Indeling van de uitgaven

Met een Raad die in laatste instantie besliste over de verplichte uitgaven en een Europees Parlement dat het laatste woord had over de niet-verplichte uitgaven, was de kans op meningsverschillen aanzienlijk.

De invoering van interinstitutionele akkoorden en afspraken over de indeling in de twee categorieën hebben dit soort onenigheden echter grotendeels de wereld uit geholpen. Het Verdrag van Lissabon gaat nog een stap verder en heft het onderscheid helemaal op.

Maximumpercentage van de stijging

Volgens artikel 272, lid 9, van het EG-Verdrag, dat is ingetrokken bij het Verdrag van Lissabon, diende de Commissie elk jaar het maximumpercentage van de stijging van de niet-verplichte uitgaven in de begroting van het volgende jaar vast te stellen en dit percentage vóór 1 mei aan alle instellingen van de Gemeenschap mee te delen. Dit maximumpercentage, gebaseerd op de gemiddelde groei van het bbp, de uitgaven van de centrale overheid en de kosten van levensonderhoud in de lidstaten, is vastgesteld op 4,6% voor de begroting 2010[20], 5,0% voor 2009 en 4,7% voor 2008.

Aangezien het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zijn overeengekomen de maxima van het MFK te respecteren, was dit maximumpercentage de facto louter indicatief.

Visserijovereenkomsten en het GBVB

De bepalingen betreffende de visserijovereenkomsten zijn vervat in punt 41 en bijlage IV van het IIA. De Commissie verbindt zich ertoe het Europees Parlement regelmatig van de ontwikkelingen op de hoogte te houden en verstrekt de begrotingsautoriteit elk kwartaal gedetailleerde gegevens over de tenuitvoerlegging van de geldende overeenkomsten en de financiële vooruitzichten voor de rest van het jaar[21].

Dit lijkt in de praktijk goed te werken en behoeft niet gewijzigd te worden.

De punten 42 en 43 bevatten bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). De bij punt 43 voorgeschreven praktijk van minstens vijf gezamenlijke bijeenkomsten van de Raad en het Europees Parlement (de commissies AFET en COBU) per jaar is nuttig gebleken, niet alleen om politieke vraagstukken in verband met het GBVB te bespreken, maar ook om regelmatig bij te praten over begrotingsaangelegenheden[22].

Hoofdbevindingen betreffende de interinstitutionele samenwerking

Het IIA heeft de interinstitutionele samenwerking vergemakkelijkt. De in bijlage II daarbij uiteengezette beginselen en procedures hebben tot een vlotter verloop van de onderhandelingsprocedures bijgedragen. Het is evident dat die beginselen, rekening houdend met de positieve ervaring, moeten worden herzien in het licht van het Verdrag van Lissabon en de nieuwe procedure en bevoegdheden. De regeling waarbij de Commissie het Parlement elk kwartaal gedetailleerde gegevens over de tenuitvoerlegging van de geldende visserijovereenkomsten en de financiële vooruitzichten voor de rest van het jaar verstrekt (punt 41) blijkt in de praktijk goed te werken. Ook de regelmatige gezamenlijke bijeenkomsten van de Raad en het Europees Parlement over het GBVB (punt 43) zijn nuttig gebleken. Anderzijds zou het de begrotingsuitvoering zeker ten goede komen mocht er meer worden gebruikgemaakt van de bepalingen inzake de nota van uitvoerbaarheid en de opmerkingen van de Commissie in het nieuwe kader van de overlegprocedure (punt 33). Er is in de begrotingsprocedure 2009 belangrijke vooruitgang geboekt wat betreft de kennisgeving over nieuwe voorbereidende acties/proefprojecten (bijlage II); hopelijk kan die praktijk in de toekomst voortzetting krijgen.

Goed financieel beheer van de middelen van de EU

Betrouwbaarheidsverklaring

Ter uitvoering van punt 44 van het Interinstitutioneel Akkoord zijn aan het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften ervan bepalingen toegevoegd ter versterking van de interne controle op middelen die onder gedeeld beheer staan. Op grond daarvan dienen de bevoegde controle-autoriteiten in de lidstaten zich uit te spreken over de conformiteit van beheers- en controlesystemen met de voorschriften van de Gemeenschap en op het passende nationale niveau jaarlijks een overzicht van de beschikbare controles en verklaringen op te stellen[23].

De Commissie heeft aan de lidstaten raadgevingen verstrekt voor het opstellen van de betrouwbaarheidsverklaringen en de jaarlijkse overzichten over 2007 en deze in het licht van de opgedane ervaring herzien voor 2008 en 2009 om de elementen die een meerwaarde vormen nog beter tot uiting te laten komen. Daar waar de sectorale wetgeving voor het landbouwbeleid de overlegging van jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaringen voorschrijft, is dat niet het geval voor het cohesiebeleid. Bijgevolg kan de Commissie de lidstaten momenteel alleen maar aanbevelen om bij hun overzichten een betrouwbaarheidsverklaring te voegen, wat zeven lidstaten hebben gedaan naar aanleiding van de jaarlijkse overzichten die uiterlijk 15 februari 2009 moesten worden ingediend. Wat deze laatste betreft hebben alle lidstaten aan de verplichting voldaan en uiteindelijk overzichten ingediend die aan de minimumeisen beantwoordden. Voor het eerst werden ook overzichten ingediend voor het beleidsterrein justitie, vrijheid en veiligheid.

De bevoegde diensten geven in hun jaarlijkse activiteitenverslagen een beoordeling van de kwaliteit van die jaarlijkse overzichten en van de mate waarin deze bijdragen aan het verkrijgen van de vereiste zekerheid. De Commissie zal samen met de lidstaten blijven ijveren voor een zo groot mogelijke toegevoegde waarde van de jaarlijkse overzichten en het verkrijgen van meer zekerheid wat betreft het functioneren van de nationale beheers- en controlesystemen.

In haar jaarverslag over 2008 merkte de Rekenkamer op dat een aantal lidstaten elementen of analyses hadden verstrekt die voor de jaarlijkse overzichten een toegevoegde waarde hadden omdat werd getracht systeemgebreken of horizontale kwesties te ontdekken en te bespreken. Gesterkt door de positieve commentaren in de opeenvolgende kwijtingsresoluties, is de Commissie voornemens om de bepalingen betreffende de jaarlijkse overzichten aan te scherpen in haar voorstel voor de driejaarlijkse herziening van het Financieel Reglement, opdat de waarde ervan voor het verkrijgen van zekerheid toeneemt, wat met name het geval zou kunnen zijn wanneer daarin betrouwbaarheids- en auditverklaringen worden opgenomen.

Daarnaast steunt de Commissie de vrijwillige initiatieven van sommige lidstaten om nationale verklaringen af te geven betreffende het beheer van EU-gelden.

Financiële programmering

Overeenkomstig punt 46 van het IIA dient de Commissie tweemaal per jaar een financiële programmering in bij de begrotingsautoriteit - de eerste maal in mei/juni samen met het (voor)ontwerp van begroting en de tweede maal in december/januari na de vaststelling van de begroting[24]. De financiële programmering van januari is een technische update in het licht van de uitkomst van de begrotingsprocedure en de voortgang van de verschillende wetgevingsprocedures.

Bij de opstelling van de financiële programmering wordt met de bepalingen van punt 37 van het IIA rekening gehouden (zie hoger).

De financiële programmering geeft een oriëntatie aan voor de komende jaren, maar zij blijft indicatief en dus afhankelijk van wat de Commissie of de begrotingsautoriteit tijdens toekomstige jaarlijkse begrotingsprocedures besluiten.

Op verzoek van de twee takken van de begrotingsautoriteit is het formaat van het programmeringsdocument in 2009 herzien om de veranderingen ten opzichte van de vorige financiële programmering beter uit de verf te laten komen.

Punt 46 van het IIA bepaalt voorts dat "op basis van de door de Commissie verstrekte gegevens, bij iedere trialoog de balans van de financiële consequenties moet worden opgemaakt". In de praktijk gebeurt dat niet, tenzij één van de instellingen uitdrukkelijk vraagt om het punt op de trialoogagenda te zetten. Deze flexibele benadering is zinvol en deze bepaling zal in het nieuwe IIA niet worden overgenomen.

Agentschappen en Europese scholen

Punt 47 van het IIA voorziet in een procedure waarmee de twee takken van de begrotingsautoriteit tijdig tot een akkoord kunnen komen over de financiering van nieuwe agentschappen die door de Commissie worden voorgesteld. De drie instellingen hebben in een gezamenlijke verklaring van november 2009 toegelicht hoe zij punt 47 in praktijk brengen, namelijk door middel van een driestappenmethode om tot een akkoord te komen. De Commissie heeft derhalve voorgesteld om de gezamenlijke verklaring op te nemen in het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de samenwerking in begrotingszaken[25].

Nieuwe financieringsinstrumenten

Punt 49 bepaalt dat de Commissie, wanneer zij het (voor)ontwerp van begroting voorstelt, aan de begrotingsautoriteit verslag uitbrengt over de door de Europese Investeringsbank, het Europees Investeringsfonds en de Europese Bank voor wederopbouw en ontwikkeling gefinancierde activiteiten ter ondersteuning van investeringen in onderzoek en ontwikkeling, trans-Europese netwerken en kleine en middelgrote ondernemingen. Dit levert geen bijzondere problemen op, zodat er geen behoefte aan verandering is[26].

Hoofdbevindingen inzake de bepalingen over een goed financieel beheer

De IIA-bepalingen over een goed financieel beheer van EU-gelden kunnen globaal gunstig worden beoordeeld. Het nieuwe formaat van de financiële programmering (punt 46) blijkt een waardevol hulpmiddel te zijn om de politieke besluitvorming te onderbouwen. De verslaggeving van de Commissie aan de begrotingsautoriteit over de door de EIB, het EIF en de EBWO gefinancierde activiteiten ter ondersteuning van investeringen in onderzoek en ontwikkeling, de TEN's en kmo's (punt 49) verloopt vlot. Ter gelegenheid van de driejaarlijkse herziening van het Financieel Reglement zal worden voorgesteld om de jaarlijkse overzichten verder uit te bouwen. Intussen moeten inspanningen worden geleverd om de jaarlijkse overzichten sterker te valoriseren en lidstaten te steunen die op vrijwillige basis nationale verklaringen afgeven. Tot slot is een meer systematische benadering overeengekomen voor de tenuitvoerlegging van punt 47 betreffende agentschappen.

CONCLUSIES

Het Interinstitutioneel Akkoord heeft in een niet te onderschatten mate bijgedragen tot de begrotingsdiscipline en tot het vlotte verloop van de begrotingsprocedure. De balans van dit instrument, en in het bijzonder van het meerjarig financieel kader (MFK), is behoorlijk positief.

Terzelfder tijd, zoals eerder in dit verslag is gezegd, zijn in de eerste helft van de door het huidige MFK en IIA bestreken periode al aanpassingen voor in totaal 8,4 miljard EUR nodig geweest, waardoor de resterende manoeuvreerruimte nu aanzienlijk is verkleind. De vraag rijst of de Unie in de twee helft van de periode bij machte zal zijn om nieuwe uitdagingen en onvoorziene omstandigheden op te vangen. Deze bezorgdheid wordt gedeeld door het Europees Parlement in zijn verslag over de tussentijdse evaluatie van het financieel kader 2007-2013[27]. Voorts blijkt uit de Europa 2020-strategie dat meer kan en moet worden gedaan om te komen tot een slimme, duurzame en inclusieve groei en nieuwe werkgelegenheid te creëren.

In subrubriek 1A rijzen een aantal kwesties waarvoor de aanvullende financiële behoeften nog precies moeten worden becijferd (met name inzake ITER). Gelet op de uiterst beperkte marge, gaan de potentiële behoeften de onder het plafond van subrubriek 1A beschikbare middelen die naar verwachting niet zullen worden besteed/vastgelegd beduidend te boven en is er geen budgettaire ruimte voor nieuwe initiatieven.

Wat rubriek 4 betreft, zijn de huidige en voorzienbare marges zeer beperkt en misschien niet toereikend om toekomstige behoeften te lenigen. Daarbij moet in het bijzonder worden gedacht aan de gevolgen van terugkerende internationale crisissen en aan de potentieel zware impact tegen 2013 van de behoeften in verband met de klimaatverandering.

Afhankelijk van de omvang van de aanvullende behoeften in de rubrieken 1A en 4, en van het (eenmalige/blijvende) karakter van die aanvullende behoeften, staan er een aantal opties open:

- herschikking van beperkte bedragen binnen de betrokken rubriek;

- eventuele inschakeling van het flexibiliteitsinstrument;

- herziening van het plafond van de betrokken rubriek kan noodzakelijk zijn als de vereiste bedragen aanzienlijk zijn en een blijvend karakter hebben, wat het geval zou kunnen zijn voor ITER en de klimaatveranderingsfinanciering in 2013. Een dergelijke herziening kan de vorm aannemen van een mechanisme waarbij verhoging van de ene rubriek wordt gecompenseerd door verlaging van een andere of, zo nodig, van een nettoverhoging van het globale plafond van het MFK 2007-2013.

Daarnaast kunnen financieringsmogelijkheden buiten de sfeer van het IIA, zoals leningen van de EIB of intergouvernementele financiering, eveneens worden overwogen.

Vanwege de zeer beperkte beschikbare marges zal er meer flexibiliteit nodig zijn om de gevolgen van nieuwe ontwikkelingen voor de begroting op te vangen. Met de hierboven geschetste opties als uitgangspunt zal de Commissie voorstellen doen zodra er voldoende duidelijkheid is over de budgettaire impact van de in dit verslag vermelde hangende kwesties.

[1] Interinstitutioneel Akkoord (IIA) van 17 mei 2006 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer (PB C 139 van 14.6.2006).

[2] COM(2010) 72.

[3] COM(2010) 73.

[4] COM(2010) 71.

[5] In de ontwerp-MFK-verordening (artikel 4) zijn deze bepalingen gehandhaafd.

[6] COM (2010) 160.

[7] In de ontwerp-MFK-verordening (artikel 6) zijn deze bepalingen gehandhaafd.

[8] PB L 128 van 16.5.2008, blz. 8.

[9] Zie Besluit 2001/692/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 mei 2001, genomen overeenkomstig punt 17 van het IIA van 6 mei 1999.

[10] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Meer internationale middelen om de strijd tegen klimaatverandering te financieren: Een Europese blauwdruk voor de Overeenkomst van Kopenhagen - COM(2009) 475 van 10.9.2009.

[11] Rekening houdende met een eenmalige verhoging van 240 miljoen EUR waartoe werd besloten in het kader van het bij het overleg van 21 november 2008 bereikte akkoord voor de financiering van de voedselfaciliteit.

[12] Zoals door het Europees Parlement is voorgesteld, dient de Commissie de aanvragen nu één per één bij de begrotingsautoriteit in, in plaats van per pakket.

[13] In het ontwerp van nieuw IIA (punt 15) zijn deze bepalingen gehandhaafd.

[14] PB L 6 van 10.1.2008, blz. 7.

[15] PB C 326 van 20.12.2008, blz. 3.

[16] PB L 132 van 29.5.2009, blz. 8.

[17] PB L 347 van 24.12.2009, blz. 26.

[18] Het daarvoor toe te passen bni is het bni dat is gebruikt voor de meest recente technische aanpassing van het financieel kader en voor het eigenmiddelenbesluit.

[19] In de ontwerp-MFK-verordening (artikel 8) zijn deze bepalingen gehandhaafd.

[20] SEC(2009) 583 van 30.4.2009.

[21] In het ontwerp van nieuwe IIA (punt 17) zijn deze bepalingen gehandhaafd.

[22] Desbetreffende bepalingen opgenomen in zowel de ontwerp-MFK-verordening (artikel 12) als het ontwerp van nieuwe IIA (punten 18 en 19).

[23] Artikel 53ter, lid 3, van het Financieel Reglement, en artikel 42bis van de uitvoeringsvoorschriften daarbij.

[24] In het ontwerp van nieuwe IIA (punt 20) zijn deze bepalingen gehandhaafd.

[25] Punt 21 van het ontwerp van nieuwe IIA.

[26] In het ontwerp van nieuwe IIA (punt 22) zijn deze bepalingen gehandhaafd.

[27] P6_TA(2009)0174, 25.3.2009.