Bijlagen bij COM(2006)28 - Marktanalyses uit hoofde van het regelgevingskader van de EU - Consolidatie van de interne markt voor elektronische communicatie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)28 - Marktanalyses uit hoofde van het regelgevingskader van de EU - Consolidatie van de interne markt voor elektronische ... |
|---|---|
| document | COM(2006)28   |
| datum | 6 februari 2006 |
5.1 Vaste netwerken en diensten
In alle lidstaten behield de gevestigde exploitant een machtspositie op de markt voor eindgebruikerstoegang, dat wil zeggen de aansluiting op een vast telefonienetwerk voor gesprekken en verwante diensten. Op de markten voor binnenlandse en internationale gesprekken ontstaat echter geleidelijk concurrentie. Dit proces is bevorderd door passende corrigerende maatregelen (met name carrierselectie/-preselectie[16] en het verhuren van lijnen op wholesaleniveau[17]) en door de invoering van concurrerende technologieën, in het bijzonder VoIP[18],[19].
De wholesalemarkten gaven daarentegen weinig tekenen van duurzame concurrentie te zien, met uitzondering van de markt voor doorgiftediensten in enkele beperkte gevallen[20]. Gespreksopbouwdiensten, onontbeerlijk voor alternatieve exploitanten om hun eigen telefonie- en internetdiensten via inbelverbindingen aan eindgebruikers te kunnen aanbieden, blijven een hardnekkige bottleneck voor concurrentie. Wanneer echter op dit niveau effectieve corrigerende maatregelen worden genomen, dragen deze bij tot de ontwikkeling van duurzame concurrentie op de stroomafwaartse eindgebruikersmarkten (gesprekken), waardoor de regulering op eindgebruikersniveau geleidelijk kan worden beëindigd. Wat wholesaleterminatie betreft (diensten die exploitanten aan elkaar verkopen zodat hun klanten gesprekken naar andere netwerken kunnen voeren) bleken alle exploitanten, ongeacht hun grootte, een machtspositie in te nemen, omdat het netwerk van elke exploitant overeenkomstig de aanbeveling een afzonderlijke markt vormt waarop deze exploitant het monopolie op het afleveren van gesprekken heeft. De regelgevende instanties konden onderscheid maken naar de omvang van exploitanten door minder zware corrigerende maatregelen te nemen ten aanzien van kleinere exploitanten (bv. door “asymmetrische” corrigerende maatregelen toe te passen). Waar deze aanpak gerechtvaardigd was, heeft de Commissie er steun aan verleend. Bovendien heeft zij in het bijzonder gelet op de effectiviteit van de corrigerende maatregelen voor deze markt: zo kan een verplichting tot scheiding van de boekhoudingen interne overdrachten zichtbaar maken en een aanvulling vormen op andere verplichtingen en kunnen kostencontroles de nodige transparantie en rechtszekerheid voor marktspelers opleveren en bijdragen tot een verlaging van de terminatietarieven.
Op de “laatste meters” van het telefonienetwerk, de aansluiting met de eindgebruikers (het zogeheten aansluitnet), ten slotte, behield de gevestigde exploitant onverminderd een marktaandeel van bijna 100%. Het waarborgen van effectieve toegang (door ontbundeling van het aansluitnet) en prijsregulering op wholesaleniveau waren essentiële middelen om de ontwikkeling van concurrentie op de stroomafwaartse markten te bevorderen, aangezien alternatieve exploitanten toegang tot het aansluitnet nodig hebben om hun diensten te kunnen verlenen.
5.2 Mobiele netwerken en diensten
De markten voor mobiele netwerken en diensten bleken over het algemeen concurrerender te zijn dan de vaste markten, en zijn dan ook veel minder gereguleerd. Op eindgebruikersniveau bestaat geen regulering en de regulering op wholesaleniveau is over het algemeen beperkt tot wholesaleterminatie.
Overeenkomstig de aanbeveling zijn er drie mobiele wholesalemarkten vastgesteld: 1) toegang en gespreksopbouw[21], 2) gespreksterminatie en 3) internationale roaming. Mobiele gespreksopbouw stelt exploitanten of dienstverleners (ook wel exploitanten van “virtuele” netwerken of MVNO’s genoemd) in staat gesprekken aan eindgebruikers aan te bieden met behulp van het mobiele netwerk van een andere exploitant. Gespreksterminatie is het mobiele equivalent van vaste gespreksterminatie, en hiervoor gelden dan ook soortgelijke principes (ten aanzien van marktanalyse en corrigerende maatregelen). Internationale roaming stelt consumenten in staat in het buitenland te bellen en gebeld te worden.
Op de markt voor toegang en gespreksopbouw bleek regulerend optreden doorgaans niet nodig gezien het concurrentieniveau dat over het algemeen werd vastgesteld. Een beperkt aantal NRI’s achtte regulering echter wel nodig omdat door één mobiele exploitant een individuele of door twee of meer exploitanten samen een collectieve machtspositie werd ingenomen.
De markt voor mobiele gespreksterminatie laat eenzelfde beeld zien als die voor vaste gespreksterminatie: alle exploitanten van mobiele netwerken hadden, overeenkomstig het beginsel dat elk netwerk een afzonderlijke markt vormt, een aanmerkelijke marktmacht. Bovendien kunnen ook MVNO’s een machtspositie hebben, indien zij zelf, onafhankelijk van het “hostnetwerk”, hun terminatietarieven kunnen bepalen[22]. De opgelegde corrigerende reguleringsmaatregelen hebben geleid tot een geleidelijke daling van de mobiele terminatietarieven, al is deze daling niet in alle lidstaten even sterk.
Over de wholesalemarkt voor internationale roaming had nog geen enkele NRI op 30 september 2005 kennisgeving gedaan. Voor de analyse van deze markt moeten grensoverschrijdende gegevens worden verzameld en de NRI’s werken op dit punt samen in de Europese Groep van regelgevende instanties. Met het oog op een grotere transparantie heeft de Commissie inmiddels ook een website waar informatie wordt gegeven over een aantal reeds gepubliceerde roamingtarieven van mobiele telefonie-exploitanten uit de hele EU[23].
5.3 Breedband en omroep
Breedbandtoegang of bitstroomtoegang op wholesaleniveau stelt alternatieve exploitanten in staat eindgebruikers breedbanddiensten aan te bieden door hun eigen basisnetwerk te combineren met delen van het netwerk van de gevestigde exploitant. Bitstroomtoegang wordt algemeen beschouwd als een essentiële opstap voor nieuwkomers ter voorbereiding van investeringen in de aanleg van een volledig netwerk op grond van de ontbundeling van het aansluitnet (eerst door “gedeelde” en dan door “volledig” ontbundelde toegang). De NRI’s hebben (tot 30 september 2005) in alle gevallen van de gevestigde exploitanten geëist dat zij bitstroomtoegang aanbieden. Dit heeft de concurrentie sterk bevorderd, onder meer wat het breedbandaanbod voor eindgebruikers betreft. Tot op heden omvat de wholesalemarkt voor breedbandtoegang uitsluitend diensten op basis van het traditionele telefonienetwerk (PSTN), dat wil zeggen ADSL. De Commissie benadrukt dat deze markt alleen tot concurrerende technologieën (zoals kabel en satelliet) kan worden uitgebreid wanneer bewezen wordt dat er een reëel wholesaleproduct op basis van kabel- of andere technologie beschikbaar is en dat een dergelijk product en ADSL onderling substitueerbaar zijn.
Ten aanzien van de wholesalemarkt voor omroeptransmissiediensten zijn de NRI’s het meest van de aanbeveling afgeweken. Omdat de verschillende platforms (kabel, satelliet, ether) op wholesaleniveau niet substitueerbaar zijn, hebben de NRI’s de markt naar platform onderverdeeld. Hoewel de feitelijke marktomstandigheden binnen de EU nogal uiteen lijken te lopen, doet de voornaamste bottleneck voor concurrentie zich in de meeste lidstaten voor bij de nationale analoge en digitale transmissiesystemen via de ether. Daarom zijn tot nu toe alleen voor de ethertransmissie marktanalyses uitgevoerd en corrigerende maatregelen in verband met aanmerkelijke marktmacht genomen.
Conclusies en toekomstperspectief
De Commissie is van mening dat het door de Kaderrichtlijn in gang gezette marktanalyseproces, dat ook het overlegmechanisme van artikel 7 omvat, tot consistentere regulering heeft geleid en daarom een belangrijke stap is op weg naar een interne markt voor elektronische communicatie .
Het systeem van marktanalyses heeft ervoor gezorgd dat de regulering op een grondige economische analyse berust en strikt wordt beperkt tot markten waar sprake is van aanhoudend marktfalen. Dit heeft tot betere regulering geleid. Voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijke Europese reguleringscultuur is het van groot belang dat erop wordt gewezen dat alle NRI’s een gemeenschappelijke methodologische aanpak op basis van de beginselen van het communautaire mededingingsrecht moeten volgen. Een transparant overlegmechanisme draagt verder bij tot deze ontwikkeling.
Er is met name consistentie bereikt ten aanzien van de vraag waar regulering gewenst is (de markten en de marktpositie van de betrokken spelers), en minder in verband met de vraag welke regulering (corrigerende maatregelen) gewenst is. De Commissie probeert nu samen met de NRI’s te bereiken dat zij consistent te werk gaan bij het uitoefenen van hun bevoegdheid tot het nemen van corrigerende maatregelen. |
Hoewel sommige markten hardnekkige problemen vertonen, zijn in verschillende lidstaten een aantal markten al daadwerkelijk concurrerend geworden, waardoor bestaande regulering kon worden teruggedrongen. Zo is op de markten voor gesprekken van eindgebruikers, mobiele toegang en gespreksopbouw, en de bundelsegmenten van huurlijnen daadwerkelijke concurrentie vastgesteld[24]. |
Het overlegmechanisme heeft de transparantie van het reguleringsproces vergroot. Het systematische overleg tussen de NRI’s en de marktpartijen, het feit dat de Commissie nu in alle gevallen een standpunt bepaalt en de publicatie van alle definitieve documenten zijn hiervan slechts enkele voorbeelden.
Het door het regelgevingskader ingevoerde systeem van marktanalyses is over het algemeen een succes gebleken. Aanvankelijk vergde het enige investering in de analytische en organisatorische capaciteit van de NRI’s en de Commissie, maar het heeft de reguleringsbenaderingen geharmoniseerd en zo de weg gebaand voor een interne markt voor elektronische communicatie. Ook heeft het ertoe geleid dat alle regelgevende instanties hun beslissingen op gedegen economische overwegingen baseren en dat de regulering van de markten voor elektronische communicatie tot de hoogst noodzakelijke segmenten is beperkt.
Hoewel een groot aantal nationale markten nog gereguleerd wordt, zijn er aanwijzingen dat op andere markten duurzame concurrentie ontstaat. Dit geldt met name voor de eindgebruikersmarkten, maar deze concurrentie is alleen mogelijk indien op wholesaleniveau effectieve corrigerende reguleringsmaatregelen worden toegepast of een alternatieve infrastructuur bestaat. Door de invoering van nieuwe technologieën kan de concurrentiedruk toenemen, waardoor de noodzaak van regulering kleiner kan worden.
De Commissie zal bij de evaluatie zoeken naar manieren om de administratieve belasting van bedrijven en NRI’s te verlichten en de procedures nog verder te stroomlijnen. Zij heeft een oproep gedaan om input te leveren voor de evaluatie van het regelgevingskader, die ook de marktanalyseprocedures omvat.
[1] Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn), PB L 108 van 24.4.2002, blz. 33.
[2] Deze doelstellingen zijn vermeld in artikel 8 van de Kaderrichtlijn en betreffen concurrentiebevordering, ontwikkeling van de interne markt en bevordering van de belangen van de EU-burgers.
[3] http://forum.europa.eu.int/Public/irc/infso/ecctf/home.
[4] De Commissie is van plan ook vertalingen voor het grote publiek beschikbaar te maken.
[5] Aanbeveling 2003/311/EG van de Commissie van 11 februari 2003 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronischecommunicatiesector die overeenkomstig Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen, PB L 114 van 8.5.2003, blz. 45 (“de aanbeveling”).
[6] Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het bestek van het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten, PB C 165 van 11.7.2002, blz. 6.
[7] Namelijk: i) de aanwezigheid van hoge toegangsbelemmeringen die niet van voorbijgaande aard zijn, ii) het ontbreken van dynamische marktomstandigheden die op een daadwerkelijke mededinging wijzen en iii) de ontoereikendheid van het mededingingsrecht alleen om het marktfalen te verhelpen. Zie ook de overwegingen 9 en 16 van de aanbeveling.
[8] Zie de zaken UK/2003/0035 – 0039 betreffende afgevende segmenten van huurlijnen.
[9] Overeenkomstig artikel 8, lid 4, van de Toegangsrichtlijn.
[10] Bijvoorbeeld in een geval waarin de terminatietarieven voor mobiele gesprekken uitsluitend werden gereguleerd voor gesprekken afkomstig van mobiele netwerken of uit het buitenland, maar niet voor gesprekken afkomstig van vaste netwerken.
[11] Zoals in gevallen waarin de prijsregulering niet op het meest geschikte kostenmodel berustte of de keuze van het kostenmodel en de kostenberekeningsregels aan de betrokken ondernemingen werd overgelaten.
[12] Zoals in een geval waarin de vaststelling van de kostengeoriënteerde terminatietarieven voor mobiele gesprekken op basis van een LRIC-kostenmodel in eerste instantie aan onderhandelingen tussen exploitanten werd overgelaten, en de regelgever pas zou optreden als zij geen overeenstemming bereikten.
[13] Zo kan in afwachting van de vaststelling van een volledig kostenmodel voor de kostenoriëntatie een prijsbeheersingsverplichting op basis van een benchmark of een “retail minus” worden opgelegd.
[14] Zie de volgende beschikkingen van de Commissie: C(2004) 527 betreffende de zaken FI/2003/0024 en FI/2003/0027, C(2004) 3682 betreffende de zaak FI/2004/0082, C(2004) 4070 betreffende de zaak AT/2004/0090 en C(2005) 1442 betreffende de zaak DE/2005/0144.
[15] Overeenkomstig artikel 7, lid 6, van de Kaderrichtlijn.
[16] Voorzieningen waardoor consumenten per oproep (carrierselectie) of systematisch (carrierpreselectie) via een andere exploitant dan de aanbieder van de toegangsdienst gesprekken kunnen voeren. Krachtens de Universeledienstrichtlijn moeten NRI’s van exploitanten met aanmerkelijke marktmacht verlangen dat zij carrierselectie en carrierpreselectie mogelijk maken “bij de aanbieding van toegang tot en gebruik van openbare telefoonnetwerken op een vaste locatie”.
[17] Hierdoor worden alternatieve exploitanten in staat gesteld eindgebruikers naast gespreksdiensten ook toegangsdiensten aan te bieden. Anders dan bij carrierselectie en -preselectie, waartoe exploitanten met een aanmerkelijke macht op de relevante markt altijd moeten worden verplicht, kan de regelgevende instantie zelf beslissen of zij een verplichting oplegt tot het verhuren van lijnen op wholesaleniveau.
[18] Voice over Internet Protocol: spraakverkeer met behulp van IP-technologie. Het VoIP-verkeer kan plaatsvinden via een netwerk in particulier beheer (“IP-telefonie”) of via het openbare internet (“internettelefonie”).
[19] De Commissie heeft in 2003 de opkomst van de VoIP-technologie gesteund via het financiële instrument van het meerjarenprogramma, dat door het Europees Investeringsfonds wordt beheerd.
[20] Overbrenging en/of schakeling of routering van gesprekken.
[21] Dit in tegenstelling tot de vaste telefonie, waar toegang en gespreksopbouw als twee afzonderlijke markten worden beschouwd.
[22] Bovenstaande opmerking over de effectiviteit van de corrigerende maatregelen voor vaste netwerken en diensten, geldt ook voor mobiele gespreksterminatie.
[23] IP 05/1217, 4 oktober 2005.
[24] Met deze ontwikkelingen wordt rekening gehouden bij de heroverweging van de huidige lijst van 18 markten in de aanbeveling. Zie bijlage I voor meer details over de concurrerende markten waar geen regulering in verband met aanmerkelijke marktmacht plaatsvindt.