Bijlagen bij COM(2005)461 - Prioriteiten van het EU-spectrumbeleid voor de digitale omschakeling in de context van de voor 2006 geplande Regionale Radioconferentie van de ITU (RRC-06)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2005)461 - Prioriteiten van het EU-spectrumbeleid voor de digitale omschakeling in de context van de voor 2006 geplande Regionale ...
document COM(2005)461 NLEN
datum 29 september 2005
Agreement (Stockholm 1961).

In deze context is de Regionale Radioconferentie (RRC)2 in het leven geroepen door de Internationale Telecommunicatie-unie (ITU), met als opdracht de nieuwe terrestrische digitale omroepfrequenties (de banden 174-230 MHz en 470-862 MHz) te plannen. Het nieuwe plan zal van toepassing zijn op het grondgebied van de onderhandelende partijen, te weten Europa, met inbegrip van de Russische Federatie, Afrika en delen van het Midden-Oosten3 en zal uiteindelijk voor het hierboven genoemde plan van Stockholm in de plaats komen. De technische voorbereiding van de conferentie in Europa wordt ondersteund door de CEPT, welke gemeenschappelijke Europese standpunten, d.w.z. de eerste technische onderhandelingposities, goedkeurt, om het onderhandelingsproces te coördineren.

1.2.Een breder perspectief voor het omroepbeleid

Op 24 mei 2005 heeft de Commissie een mededeling goedgekeurd inzake de versnelling van de overgang van analoge naar digitale omroep4, waarin de communautaire beleidsdoelstellingen voor de overgang uiteen worden gezet. In deze mededeling worden ‘spectrumwinsten’ als een van grootste voordelen van de omschakeling gezien, en in het bijzonder de extra vrijkomende spectrumcapaciteit door de beëindiging van analoge terrestrische tv-uitzendingen en het feit dat het belangrijk zal zijn het hergebruik van die frequenties voor nieuwe en innovatieve diensten niet nodeloos te bemoeilijken.

De in RRC-verband te bepalen werkingssfeer en modaliteiten van het toekomstige plan zijn in vergelijking met andere mogelijke benaderingen, zoals een meer gedecentraliseerd planningsysteem en/of een beperking van de centrale planning tot een kleiner deel van het omroepspectrum, niet systematisch beoordeeld. Het bredere beleidsperspectief voor het omschakelingsproces moet daarom in overeenstemming worden gebracht met de spectrumplanningsbenadering van de RRC, waarbij men oog zal moeten hebben voor de bredere context van het evoluerende karakter van het omroepwezen en van het verschijnsel van de “digitale convergentie”. In het bijzonder is het hierbij nodig dat de relatie tussen de planningsbenadering van de RRC en de markt- en beleidsontwikkelingen wordt bekeken. Het is van cruciaal belang dat er bij de RRC-planning de nodige praktische regelingen worden getroffen om deze uitdagingen het hoofd te kunnen bieden, vooral wanneer men bedenkt dat het nieuwe plan tientallen jaren dienst zal moeten doen. Voorts moet worden verzekerd dat het plan tot een echt interne markt voor goederen en diensten zal bijdragen, en tegelijkertijd de nodige flexibiliteit zal bieden om de spectrumruimte naar gelang van de vraag op de lokale markt toe te wijzen.
2.Het potentieel van het ‘spectrum dividend’ ten volle verwezenlijken

2.1.De omvang van het vrijkomende spectrum

Wanneer bij de televisieomroep van analoog op digitaal wordt overgestapt (bij ongewijzigde beeldresolutie en –grootte en eenzelfde aantal kanalen), zal de behoefte aan spectrumruimte drie tot zes maal zo klein worden. Dit betekent dat er zo’n 300 à 375 MHz van de voor de terrestrische omroep gebruikte spectrumruimte vrijkomt en voor andere doeleinden kan worden ingezet.

Ook als men rekening houdt met bijkomende op het spectrumgebruik van invloed zijnde factoren, zoals de noodzaak van gelijktijdige uitzending van analoge en digitale kanalen, mogelijke veranderingen in dekkingsverplichtingen5, de definitieve selectie van omroepnormen, en de vervanging van terrestrische uitzendtechnologie door andere platforms (b.v. kabel en satelliet), mag men verwachten dat er aan het eind van het omschakelingsproces een aanzienlijke hoeveelheid “ongebruikte” spectrumruimte zal vrijkomen6. In het Engels spreekt men in dit verband dan van het “spectrum dividend”.

2.2.Een Europees perspectief voor het toekomstig gebruik van het vrijkomende spectrum

Gezien het feit dat omroepdiensten zo snel evolueren en het toenemende effect van technische convergentie in combinatie met technologische ontwikkeling op het ontstaan van mogelijkheden voor nieuwe diensten, is het bij de huidige stand van zaken niet mogelijk het relatieve gewicht van de in de toekomst noodzakelijke spectrumruimte te voorspellen, hoewel het tijdstip van de afschakeling van de analoge televisieomroep zich thans duidelijker begint af te tekenen. De Mededeling over digitale omschakeling noemt 2012 als de uiterste termijn voor de analoge afschakeling. Dit houdt in dat er in de komende zes jaar een besluit over het gebruik van het vrijkomende spectrum zal moeten worden genomen. Er zal snel een begin moeten worden gemaakt met het bekijken van de stand van onderzoek en ontwikkeling, van de geboden marktkansen, en van de noodzakelijke regelgevingsmaatregelen en planning voor de indeling van de beschikbare spectrumruimte. De Commissie wil in deze context, gezien de duidelijke voordelen die een coördinatie in EU-verband biedt, een leidende rol spelen en de lidstaten tot een actieve medewerking aan dit proces bewegen.

Een van de kernvragen in de context van de omschakeling zal zijn hoe het vrijkomende spectrum het best kan worden benut. De Beleidsgroep Radiospectrum (BGR) kwam met het advies de volgende drie categorieën spectrumbehoeften7 te onderscheiden:

- spectrumruimte die nodig is voor de verbetering van terrestrische omroepdiensten: waarbij b.v. te denken valt aan diensten van een technisch hogere kwaliteit (met name HDTV), een groter programma-aanbod en/of een verbetering van de televisiebeleving (b.v. het gebruik van meerdere camerahoeken voor sportuitzendingen, persoonlijke nieuwsstromen en andere semi-interactieve opties);

- radiobandbreedte die nodig is voor “geconvergeerde” omroepdiensten, naar verwachting primair “hybriden” van traditionele omroep- en mobiele communicatiediensten;

- frequenties die moeten worden toegewezen voor nieuwe “gebruiksdoeleinden” welke niet tot de omroepfamilie behoren. Sommige van deze potentiële nieuwe “gebruiksdoeleinden” zijn toekomstige diensten en toepassingen die nog niet op de markt zijn gebracht en in andere gevallen gaat het om reeds bestaande diensten en toepassingen die nog niet in de nieuwe frequentiebereiken worden geëxploiteerd (b.v. uitbreidingen van 3G-diensten, korteafstandstoepassingen).

De Commissie vraagt de lidstaten hun steun te geven aan een debat over het gebruik van de uit de digitale omschakeling resulterende vrije spectrumruimte, met inachtneming van de voorstellen van de BGR en de doelstelling de interne markt voor apparatuur en diensten veilig te stellen.

De Commissie zal dit proces begeleiden door de nodige richtsnoeren op de relevante onderzoeksgebieden van het IST-werkprogramma vast te stellen, zodat nieuwe en innoverende technologieën ter ondersteuning van opkomende diensten en toepassingen die van het vrijkomende spectrum gebruik maken kunnen worden geëvalueerd en de spectrumbehoeften kunnen worden gekwantificeerd.

Meer in het algemeen zal de Commissie bij het vaststellen van de toekomstige richtsnoeren voor het radiospectrumbeleid met de realiteit van het “spectrum dividend” rekening houden. Omdat de Commissie het best mogelijke gebruik van het vrijkomende spectrum door de marktkrachten wil laten bepalen, heeft zij reeds de mogelijkheid geopperd de omroepbanden verhandelbaar te maken8 en zal zij ook nagaan in hoeverre het relevant is een deel van de vrijkomende spectrumruimte beschikbaar te maken voor gebruik zonder vergunning, en mogelijkerwijs “underlay services” voor het delen van omroepbanden toe te staan. De Commissie zal de BGR over specifieke vraagstukken in dit verband om advies vragen.

2.3.Een consequente regelgevingsbenadering

De lidstaten hebben de verplichting erop toe te zien dat de RRC-06 geen nodeloze hinderpalen opwerpt voor een stringente toepassing van de Kaderrichtlijn en de Machtigingsrichtlijn van de EU inzake elektronische-communicatiediensten en andere van toepassing zijnde EU-wetgeving betreffende de toekomstige indeling en toewijzing van het vrijkomende spectrum. In het bijzonder zal de toegang tot het vrijkomende spectrum moeten worden geregeld overeenkomstig artikel van de Kaderrichtlijn9, op grond waarvan “(de lidstaten) ervoor zorgen dat de bestemming en toewijzing van die radiofrequenties door de nationale regelgevende instanties gebaseerd zijn op objectieve, doorzichtige, niet-discriminerende en proportionele criteria”. Bovendien worden in artikel 7 van de Machtigingsrichtlijn10 verdere vereisten opgelegd voor de procedure inzake de eventuele beperking van het aantal voor radiofrequenties toe te kennen gebruiksrechten.

Praktisch gezien zou met een consequente toepassing van de EU-regelgeving moeten worden vermeden dat de omschakeling distorsies teweegbrengt op markten die geheel op beschikbare spectrumruimte zijn aangewezen. Ter ondersteuning van deze doelstelling zal de Commissie het nodige doen om een debat op gang te brengen in de Beleidsgroep Radiospectrum en de Europese Groep van regelgevende instanties ter analysering van de regelgevingsimplicaties van de toekomstige herverdeling van de vrijgekomen frequenties, om zo mogelijke inconsistenties tussen nationale implementaties van EU-wetgeving aan het licht te brengen en aan te pakken.

De Commissie en de lidstaten moeten ervoor zorgen dat de op het vrijkomende spectrum toegepaste regelgeving in overeenstemming is met de EU-kaderregeling voor elektronische communicatiediensten11 en in de gehele EU op consequente wijze toepassing vindt.

Bovendien zou door de invoering van (krachtens de ITU-radiovoorschriften) niet tot de omroepfamilie behorende nieuwe diensten in onder het RRC-proces vallende frequentiebanden een totale herindeling of gezamenlijke indeling op ITU/WRC-niveau nodig kunnen zijn, in het bijzonder wanneer dergelijke diensten buiten het grondgebied van de EU voor omroepdiensten storingen zouden kunnen veroorzaken.

De Commissie zal tezamen met de lidstaten nagaan wat er op EU-niveau ter voorbereiding van de WRC-0712, alsook bij de WRC-onderhandelingen, moet worden ondernomen, om te bereiken dat het vrijkomende spectrum op billijke wijze onder alle potentiële spectrumgebruikers wordt verdeeld.

2.4.Het voordeel van een harmonisatie in EU-verband van delen van het vrijkomende spectrum

Het vrijkomende spectrum biedt een gelegenheid om frequenties voor nieuwe pan-Europese diensten vast te stellen. Verwacht wordt dat vele van deze toekomstige diensten zullen bijdragen tot de verwezenlijking van de EU-beleidsdoelstellingen van het initiatief i201013, waaronder met name de totstandbrenging van een informatiemaatschappij die minder mensen buitensluit, een betere bestaanskwaliteit bevordert, en de tussen de verschillende regio’s bestaande kloven te dichten. De Commissie stelt zich dan ook op het standpunt dat een deel van het vrijkomende spectrum voor harmonisatie14 op Europees niveau zou moeten worden bestemd. Aangezien de vrijkomende spectrumruimte, mede door de uiteenlopende belangen op dit gebied, niet in alle lidstaten even snel beschikbaar zal komen, is een zekere mate van coördinatie op Europees niveau geboden. Het is nog te vroeg om te voorspellen hoeveel geharmoniseerd spectrum er nodig zal zijn, welke diensten op de geharmoniseerde banden moeten worden geëxploiteerd en wanneer dit zal gebeuren. Het is echter van kapitaal belang dat er nu al een begin wordt gemaakt met gemeenschappelijk beraad en overleg overal in de EU om te vermijden dat het tot versnippering komt en dat er zich problemen i.v.m. historisch gegroeide situaties zouden voordoen, die verhinderen dat er later een in EU-verband geharmoniseerde spectrumruimte vrijkomt.

De Commissie en de lidstaten moeten zorgen voor een toereikende harmonisatie van hun aanpak inzake het vrijkomende spectrum, met name om aan een toekomstige vraag naar pan-Europese diensten te kunnen voldoen. Om zich hierop voor te bereiden moeten de lidstaten en de Commissie:

- de voordelen en haalbaarheid van het harmoniseren van bepaalde frequentiebanden van het vrijkomende spectrum bevestigen;

- de essentiële karakteristieken van dergelijke geharmoniseerde banden analyseren om de economische en maatschappelijke waarde ervan te kunnen maximaliseren, en

- een gemeenschappelijke strategie ter ondersteuning van de doelstelling van een geharmoniseerd ‘spectrum dividend’ ontwikkelen.
3.Het specifieke effect van de EU-prioriteiten op de RRC

3.1.De noodzaak van een “toekomstbestendige” aanpak bij de geplande verdeling van het spectrum door de RRC

Aangezien de toekomstige vraag naar elk van de potentiële diensten en exploitatiewijzen in het vrijkomende spectrum niet met voldoende zekerheid tot in bijzonderheden kan worden voorspeld, zou de RRC bij haar planning voldoende technische flexibiliteit moeten bieden om een grote verscheidenheid van toekomstige omroepdiensten aan te kunnen en om alternatieve gebruiksmogelijkheden voor dezelfde spectrumruimte door andere technologieën en diensten mogelijk te maken15. De flexibiliteitsdoelstelling is reeds voor een deel tijdens de RRC-04 besproken. Er resteren bij de planningsmodaliteiten evenwel nog enkele technische aspecten waarvan toekomstige technologische ontwikkelingen hinder zouden kunnen ondervinden16. Verder moet worden verzekerd dat de technische planningsmodaliteiten niet in strijd zijn met het communautaire recht, en in het bijzonder met de R&TTE-richtlijn17.

Spectrumruimte voor digitale radio maakt ook deel uit van de RRC-planning en hoewel er momenteel minder steun is voor een overgang naar digitale radio-uitzendingen, is het toch belangrijk dat radio-omroepdiensten de spectrumruimte krijgen die noodzakelijk is voor een vlotte migratie naar een digitale infrastructuur18 en dit voor de verschillende normen die mogelijk zijn, zonder dat er toekomstige opties worden uitgesloten19.

De Commissie verzoekt de lidstaten de technische uitgangspunten van de RRC-planning aan een evaluatie te onderwerpen om zo onnodige restrictieve vereisten aan het licht te brengen waardoor de beginselen van “flexibiliteit” en “technologische neutraliteit” zouden kunnen worden ondermijnd20. Hierdoor zou de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie bij de RRC-onderhandelingen moeten worden vergemakkelijkt en zouden aldus de gevolgen van dergelijke restrictieve vereisten worden geminimaliseerd.

3.2.Een korte overgangsperiode

In haar Mededeling over de digitale omschakeling heeft de Commissie aangegeven dat haar alles gelegen is aan een vlot verlopende omschakeling. Zij noemt begin 2012 als de uiterste termijn voor de afschakeling van analoge televisie voor de lidstaten en daarmee als het eind van de overgangsperiode in de Europese Unie.

In een ruimere context zal de RRC moeten beslissen tot wanneer de huidige spectrumindelingen voor analoge uitzendingen wettelijk tegen storingen beschermd zullen zijn. Wat Europa betreft, zou de datum waarop de bescherming van de analoge kanalen een einde neemt, idealiter samenvallen met de voorgestelde datum, in 2012, voor de afschakeling van analoge uitzendingen. Ingeval buurlanden van de EU om een veel langere beschermingsperiode voor analoge omroep zouden vragen, zouden lidstaten die met deze landen grenzen gemeen hebben in het nadeel kunnen zijn. Bij de eerste RRC-onderhandelingsronde (RRC-04) zijn er echter reeds twee scenario’s aangehouden: het ene gebaseerd op een uiterste termijn van 2015 voor het einde van de bescherming tegen storingen van analoge omroepkanalen, en het andere gebaseerd op een uiterste datum in 2030 of later. Bijgevolg beveelt de Commissie aan dat de lidstaten het eens worden over een gemeenschappelijke onderhandelingspositie bij de RRC, ter ondersteuning van het gekozen scenario dat gebaseerd is op de het dichtst bij 2012 liggende datum, namelijk in 2015, voor het einde van de algemene bescherming van analoge kanalen die voor uitzendingen van buiten de EU worden gebruikt.

De Commissie vraagt de lidstaten een gemeenschappelijk standpunt bij de RRC-onderhandelingen in te nemen om te verzekeren dat het tijdstip waarop de overgangsperiode afloopt en er dus een einde komt aan de algemene wettelijke bescherming van analoge kanalen, op de vroegst voorgestelde datum, zo dicht mogelijk bij 2012, wordt gekozen.
4.Conclusie

De overschakeling op digitaal is evenzeer een politieke als een technische aangelegenheid. Technische beslissingen die tijdens de RRC-06 worden genomen kunnen op het overgangsproces naar digitaal uitzenden van aanzienlijke invloed zijn, met het gevaar dat regelgevers en beleidsmakers in de toekomst wellicht minder keuzemogelijkheden zullen hebben in het licht van de voortdurend aan veranderingen onderhevige context van omroepwezen, technische vooruitgang en convergentie.

Bovendien zou er volledig met het Europese perspectief rekening moeten worden gehouden. De lidstaten zouden hun onderhandelingsmacht moeten maximaliseren door zoveel mogelijk gemeenschappelijke standpunten en gemeenschappelijke onderhandelingsstrategieën vast te stellen, en zouden dan, om te beginnen, echt overeenstemming moeten bereiken over de manier waarop de voornaamste beleidsprioriteiten in aanmerking moeten worden genomen. Bijgevolg worden de lidstaten met klem verzocht de in deze mededeling behandelde nog uitstaande vraagstukken gezamenlijk aan te pakken en hun activiteiten onderling te coördineren.

De Commissie doet een beroep op de politieke steun van de Raad en het Europees Parlement om de in deze mededeling aangegeven doelstellingen te kunnen realiseren.

1COM(2005) 229.

2De RRC-onderhandelingen vallen in twee ronden uiteen: de eerste ronde vond plaats in mei 2004 (RRC-04), waarbij de technische voorwaarden voor het ontwerp van een nieuw plan zijn goedgekeurd, en de tweede ronde zal plaatsvinden in mei 2006 (RRC-06). Hierbij zal, uitgaande van de feitelijke frequentieaanvragen van elk aan de onderhandelingen deelnemend land, over het nieuwe frequentieplan worden onderhandeld.

3Formeel is dit ITU-regio 1, welke landen omvat ten westen van 170° oosterlengte en ten noorden van 40° zuiderbreedte (behalve Mongolië) en de Islamitische Republiek Iran (alles bijeen 120 naties). De lidstaten zijn de officiële onderhandelingspartners bij de RRC. De Commissie vormt, als voormalig “sectorlid” van de ITU, een delegatie zonder stemrecht bij de ITU-onderhandelingen, (categorie: Regionale en andere internationale organisaties).

4COM(2005) 204, waarnaar in dit document wordt verwezen als “de Mededeling over de digitale omschakeling”.

5Door een minder stringente universele dekkingsverplichting zou de noodzakelijke spectrumruimte aanzienlijk worden verminderd, waardoor er meer spectrumruimte vrijkomt.

6Ofcom (VK), bijvoorbeeld, heeft reeds voorspeld dat er door de omschakeling in het VK ten minste 112 MHz zou kunnen vrijkomen voor nieuwe diensten. Deze hoeveelheid in het VK is slechts een deel van het ‘spectrum dividend’ als gedefinieerd in dit document, daar deze alleen andere nieuwe diensten dan omroepdiensten omvat.

7Het BGR-advies over de gevolgen van de digitale omschakeling voor het spectrumgebruik (“Impact on spectrum of the switchover to digital broadcasting”), ref. RSPG04-55, http://rspg.groups.eu.int

8COM(2005) 400.

9Richtlijn 2002/21/EG van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten.

10Richtlijn 2002/20/EG van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten.

11Alsook met eventuele toekomstige wetgeving die uit de lopende evaluatie van het regelgevingskader zal voortvloeien.

12ITU-Wereldradiocommunicatieconferentie 2007.

13Zie voetnoot 1.

14De term “harmonisatie” moet worden opgevat in een bredere context, waarin de mogelijkheid wordt gecreëerd van pan-Europese diensten, m.i.v. de gemeenschappelijke goedkeuring van flexibele benaderingen voor spectrumbeheer, zoals spectrumhandel en spectrumgebruik zonder vergunning.

15Deze doelstelling wordt tevens ondersteund door de Beleidsgroep Radiospectrum. Zie ook voetnoot 7.

16B.v. restrictieve vereisten op het stuk van kanaalindeling of het uitgaan van de veronderstelling dat voor de netwerktopologieën altijd hoge zendmasten met hoog vermogen worden gebruikt.

17Nadere aanduidingen in RRC-verband omtrent onder deze richtlijn vallende zaken (b.v. emissies buiten de band, ongewenste emissies, ontvangstkarakteristieken) moeten worden vermeden.

18Op een aantal markten is er meer kans op een spectrumschaarste voor digitale radio omdat sommige van de aanvankelijk voor digitale radio bestemde frequenties reeds gebruikt zijn voor de uitrol van andere diensten (zoals mobiele toepassingen op basis van de DMB-norm).

19De huidige RRC-modaliteiten omvatten bepalingen voor de T-DAB-norm alleen.

20Deze technische evaluatie zou kunnen plaatsvinden tegen de achtergrond van CEPT-voorbereidingen voor de RRC-06. Hierbij zouden zowel televisie- als radiodiensten onder de loep moeten worden genomen.

NL NL