Overwegingen bij COM(2023)602 - Hervormingsprogramma 2023 en convergentieprogramma 2023 van Bulgarije - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)602 - Hervormingsprogramma 2023 en convergentieprogramma 2023 van Bulgarije. |
|---|---|
| document | COM(2023)602 |
| datum | 24 mei 2023 |
(2) Op 22 november 2022 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse duurzamegroeianalyse 20233 en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2023 voor coördinatie van het economisch beleid. De Europese Raad heeft op 23 maart 2023 zijn goedkeuring gehecht aan de prioriteiten van de analyse rond de vier dimensies van concurrerende duurzaamheid. Op basis van Verordening (EU) nr. 1176/2011 heeft de Commissie op 22 november 2022 ook het waarschuwingsmechanismeverslag 2023 goedgekeurd, waarin zij Bulgarije niet heeft vermeld als een van de staten die door onevenwichtigheden geraakt kunnen zijn of het risico lopen daardoor geraakt te worden en waarvoor een diepgaande evaluatie nodig zou zijn. De Commissie heeft ook een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone goedgekeurd, die de Raad op 16 mei 2023 heeft aangenomen, alsook het voorstel voor het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2023 waarin de uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten wordt geanalyseerd, dat de Raad op 13 maart 2023 heeft aangenomen.
(3) Hoewel de economieën in de EU blijk geven van opvallende veerkracht, blijft de geopolitieke context een negatief effect hebben. Aangezien de EU resoluut achter Oekraïne staat, is de economische en sociale beleidsagenda van de EU erop gericht om op korte termijn de negatieve gevolgen van energieschokken voor zowel kwetsbare huishoudens als bedrijven te beperken en op middellange termijn de inspanningen met het oog op de verwezenlijking van de groene en de digitale transitie, de ondersteuning van duurzame en inclusieve groei, de bewaking van de macro-economische stabiliteit en de vergroting van de veerkracht vol te houden. De agenda is ook sterk gericht op het vergroten van het concurrentievermogen en de productiviteit van de EU.
(4) Op 1 februari 2023 heeft de Commissie een mededeling uitgebracht met de titel “Een industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk”4 om het concurrentievermogen van de nettonulindustrie van de EU te versterken en de snelle transitie naar klimaatneutraliteit te bevorderen. Het plan vormt een aanvulling op de lopende inspanningen in het kader van de Europese Green Deal en REPowerEU. Het heeft tot doel een omgeving te scheppen die gunstiger is voor het opschalen van de capaciteit van de EU om de nettonultechnologieën en -producten te fabriceren die nodig zijn om de ambitieuze klimaatdoelstellingen van de EU te halen en de toegang tot relevante kritieke grondstoffen te waarborgen, onder meer door de aanvoer te diversifiëren, geologische hulpbronnen in de lidstaten naar behoren te exploiteren en grondstoffen zoveel mogelijk te recyclen. Het plan is gebaseerd op vier pijlers: een voorspelbaar en vereenvoudigd regelgevingskader, versnelde toegang tot financiering, het verbeteren van vaardigheden, en open handel voor veerkrachtige toeleveringsketens. Op 16 maart 2023 heeft de Commissie ook een mededeling gepubliceerd met de titel “Concurrentievermogen van de EU op lange termijn: blik op de periode na 2030”5, die is gestructureerd rond negen elkaar versterkende aanjagers, met als doel te werken aan een groeibevorderend regelgevingskader. In de mededeling worden beleidsprioriteiten vastgesteld die bedoeld zijn om actief te zorgen voor structurele verbeteringen, gerichte investeringen en regelgevingsmaatregelen voor het concurrentievermogen van de EU en haar lidstaten op lange termijn. Onderstaande aanbevelingen dragen bij tot de verwezenlijking van deze prioriteiten.
(5) In 2023 blijft het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid evolueren in overeenstemming met de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De volledige uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen blijft essentieel voor de verwezenlijking van de beleidsprioriteiten in het kader van het Europees Semester, aangezien de plannen betrekking hebben op alle of een aanzienlijk deel van de relevante landspecifieke aanbevelingen die in de afgelopen jaren zijn gedaan. De landspecifieke aanbevelingen 2019, 2020 en 2022 blijven ook relevant voor herstel- en veerkrachtplannen die worden herzien, bijgewerkt of gewijzigd overeenkomstig de artikelen 14, 18 en 21 van Verordening (EU) 2021/241.
(6) De REPowerEU-verordening6, die op 27 februari 2023 is vastgesteld, heeft tot doel de afhankelijkheid van de EU van de invoer van Russische fossiele brandstoffen snel af te bouwen. Dit zal bijdragen tot energiezekerheid en de diversificatie van de energievoorziening van de EU en tegelijkertijd het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, de opslagcapaciteit voor energie en de energie-efficiëntie vergroten. De verordening stelt de lidstaten in staat een nieuw REPowerEU-hoofdstuk toe te voegen aan hun nationale herstel- en veerkrachtplannen om belangrijke hervormingen en investeringen te financieren die de REPowerEU-doelstellingen helpen verwezenlijken. Deze plannen stimuleren ook het concurrentievermogen van de nettonulindustrie van de EU zoals uiteengezet in het industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk, en gaan in op de energiegerelateerde landspecifieke aanbevelingen die in 2022 en, indien van toepassing, in 2023 aan de lidstaten zijn gedaan. Met de REPowerEU-verordening wordt een nieuwe categorie niet-terugbetaalbare financiële steun ingevoerd die ter beschikking van de lidstaten wordt gesteld voor de financiering van nieuwe energiegerelateerde hervormingen en investeringen in het kader van hun herstel- en veerkrachtplannen.
(7) Op 8 maart 2023 heeft de Commissie een mededeling aangenomen met richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voor 2024, die erop gericht is de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te ondersteunen en aldus de beleidscoördinatie te versterken7. De Commissie heeft eraan herinnerd dat de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact eind 2023 wordt gedeactiveerd. Zij heeft verzocht om een begrotingsbeleid in 2023-24 dat de houdbaarheid van de schuld op middellange termijn waarborgt en de potentiële groei op duurzame wijze verhoogt. De lidstaten is verzocht in hun stabiliteits- en convergentieprogramma’s 2023 uiteen te zetten hoe hun begrotingsplannen ervoor zullen zorgen dat de tekortreferentiewaarde van 3 % van het bbp wordt nageleefd en de schuld voortdurend op plausibele wijze wordt teruggedrongen, of dat de schuld op middellange termijn op een prudent niveau wordt gehouden. De Commissie heeft de lidstaten verzocht de nationale begrotingsmaatregelen die zijn ingevoerd om huishoudens en bedrijven te beschermen tegen de energieprijsschok, uit te faseren, te beginnen met de minst gerichte maatregelen. Zij heeft erop gewezen dat indien de steunmaatregelen zouden moeten worden verlengd vanwege de hernieuwde energieprijsdruk, de lidstaten dergelijke maatregelen veel beter moeten richten op kwetsbare huishoudens en bedrijven dan in het verleden. De Commissie heeft voorgesteld de begrotingsaanbevelingen te kwantificeren, te differentiëren en te formuleren op basis van de netto primaire uitgaven, zoals voorgesteld in haar mededeling over een leidraad voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance8. Zij heeft aanbevolen dat alle lidstaten nationaal gefinancierde investeringen blijven beschermen en zorgen voor een doeltreffend gebruik van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name in het licht van de doelstellingen met betrekking tot de groene en de digitale transitie en veerkracht. De Commissie heeft aangegeven dat zij de Raad zal voorstellen om in het voorjaar van 2024 een op een tekort gebaseerde buitensporigtekortprocedure in te stellen op basis van de begrotingsresultaten voor 2023, in overeenstemming met de bestaande wettelijke bepalingen.
(8) Op 26 april 2023 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen ingediend om een omvattende hervorming van de regels voor economische governance van de EU uit te voeren. De voorstellen moeten vooral de overheidsschuld houdbaarder maken en tegelijkertijd duurzame en inclusieve groei bevorderen in alle lidstaten via hervormingen en investeringen. De voorstellen moeten de lidstaten meer controle geven wat het ontwerpen van hun middellangetermijnplannen betreft, maar tuigen ook een strengere handhavingsregeling op. Die moet ervoor zorgen dat de lidstaten de verbintenissen die zij in hun begrotingsplannen voor de middellange termijn aangaan, ook daadwerkelijk nakomen. Het doel is de wetgevende werkzaamheden in 2023 af te ronden.
(9) Op 15 oktober 2021 heeft Bulgarije zijn nationale herstel- en veerkrachtplan bij de Commissie ingediend, overeenkomstig artikel 18, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241. Krachtens artikel 19 van Verordening (EU) 2021/241 heeft de Commissie de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang van het herstel- en veerkrachtplan beoordeeld overeenkomstig de beoordelingsrichtsnoeren van bijlage V bij die verordening. Op 4 mei 2022 heeft de Raad zijn besluit betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Bulgarije aangenomen9. De vrijgave van tranches is afhankelijk van een besluit van de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 5, van Verordening (EU) 2021/241 houdende dat Bulgarije de desbetreffende mijlpalen en streefdoelen die in het uitvoeringsbesluit van de Raad zijn vastgelegd, op bevredigende wijze heeft verwezenlijkt. Onder bevredigende verwezenlijking wordt begrepen dat de verwezenlijking van eerdere mijlpalen en streefdoelen niet is teruggedraaid.
(10) Op 5 mei 2023 heeft Bulgarije zijn nationale hervormingsprogramma 2023 en zijn convergentieprogramma 2023 ingediend, overeenkomstig artikel 8, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1466/97. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze samen geëvalueerd. Overeenkomstig artikel 27 van Verordening (EU) 2021/241 weerspiegelt het nationale hervormingsprogramma 2023 ook de halfjaarlijkse verslaglegging van Bulgarije over de vorderingen bij het behalen van zijn herstel- en veerkrachtplan.
(11) De Commissie heeft op 24 mei 2023 het landverslag 2023 voor Bulgarije10 gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Bulgarije heeft geboekt bij de uitvoering van de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen die de Raad tussen 2019 en 2022 heeft vastgesteld en werd de balans opgemaakt van de uitvoering door Bulgarije van het herstel- en veerkrachtplan. Op basis van deze analyse werden in het landverslag lacunes vastgesteld met betrekking tot de uitdagingen die niet of slechts gedeeltelijk worden aangepakt in het herstel- en veerkrachtplan, alsook nieuwe en opkomende uitdagingen. Ook werd de vooruitgang beoordeeld die Bulgarije heeft geboekt bij de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten en bij de verwezenlijking van de kerndoelen van de EU inzake werkgelegenheid, vaardigheden en armoedebestrijding, alsook bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN.
(12) Op basis van gegevens die gevalideerd zijn door Eurostat11 daalde het overheidstekort van Bulgarije van 3,9 % van het bbp in 2021 naar 2,8 % in 2022, terwijl de overheidsschuld daalde van 23,9 % van het bbp eind 2021 naar 22,9 % eind 2022. Op 24 mei 2023 heeft de Commissie een verslag gepubliceerd op grond van artikel 126, lid 3, VWEU12; in dit verslag wordt de begrotingssituatie van Bulgarije besproken, aangezien er plannen bestaan om het overheidstekort in 2023 de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 3 % van het bbp te laten overschrijden. In het verslag wordt geconcludeerd dat niet aan het tekortcriterium is voldaan. Overeenkomstig de mededeling van 8 maart 202313 heeft de Commissie niet voorgesteld om in het voorjaar van 2023 nieuwe buitensporigetekortprocedures in te stellen; de Commissie heeft op haar beurt aangegeven dat zij de Raad zal voorstellen om in het voorjaar van 2024 een op een tekort gebaseerde buitensporigtekortprocedure in te stellen op basis van de begrotingsresultaten voor 2023. Bulgarije moet hier bij de bespreking en uitvoering van zijn begroting van 2023 en bij de voorbereiding van zijn begroting voor 2024 rekening mee houden.
(13) Het overheidssaldo wordt beïnvloed door de maatregelen van het begrotingsbeleid die zijn aangenomen om de economische en sociale gevolgen van de stijgende energieprijzen te verzachten. In 2022 omvatten die inkomstenverlagende maatregelen een verlaagd btw-tarief voor verwarming en gas en lagere accijnzen op elektriciteit, aardgas en vloeibaar gas; terwijl die uitgavenverhogende subsidies aan niet-huishoudelijke consumenten en distributiesysteembeheerders voor elektriciteit omvatten voor het verbruik van elektriciteit en aan huishoudens voor het verbruik van aardgas en districtsverwarming. De kostprijs van deze maatregelen werd gedeeltelijk gecompenseerd door nieuwe belastingen op uitzonderlijke winsten van energieproducenten en -leveranciers, namelijk een tijdelijke heffing voor staatsbedrijven in de energiesector. De Commissie raamt de nettobegrotingkosten van deze maatregelen op 1,5 % van het bbp in 2022. Ook het overheidssaldo ondervond de gevolgen van de begrotingsuitgaven voor de tijdelijke bescherming van ontheemden uit Oekraïne, die wordt geraamd op 0,1 % van het bbp in 2022. Tegelijkertijd daalden de geraamde kosten van de COVID-19-gerelateerde tijdelijke noodmaatregelen in 2022 naar 1,0 % van het bbp, tegenover 3,7 % in 2021.
(14) Op 18 juni 2021 heeft de Raad Bulgarije14 aanbevolen om in 2022 een ondersteunende begrotingskoers te varen, onder meer met behulp van de impuls die uitgaat van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, en om nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden. De Raad heeft Bulgarije ook aanbevolen de groei van nationaal gefinancierde lopende uitgaven onder controle te houden.
(15) Volgens ramingen van de Commissie was de begrotingskoers15 in 2022, met – 1,2 % van het bbp, ondersteunend, zoals aanbevolen door de Raad. Zoals aanbevolen door de Raad is Bulgarije het herstel blijven steunen met investeringen die zullen worden gefinancierd uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen. Uitgaven die werden gefinancierd uit subsidies van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen bedroegen 0,8 % van het bbp in 2022 (0,9 % van het bbp in 2021). Nationaal gefinancierde investeringen zorgden voor een expansieve bijdrage van 0,5 procentpunten tot de begrotingskoers16. Daarom houdt Bulgarije nationaal gefinancierde investeringen in stand, zoals aanbevolen door de Raad. Tegelijkertijd heeft de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) een expansieve bijdrage aan de begrotingskoers van 0,8 procentpunten geleverd. Die expansieve bijdrage omvatte het aanvullende effect van maatregelen van het begrotingsbeleid om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen te verzachten (bijkomende netto begrotingskosten van 0,9 % van het bbp) plus de kosten voor het bieden van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit Oekraïne (0,1 % van het bbp). Bulgarije heeft de toename van de nationaal gefinancierde lopende uitgaven dan ook voldoende onder controle gehouden.
(16) Het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses van het convergentieprogramma ten grondslag ligt, is voor 2023 en voor de periode daarna optimistisch. De regering verwacht dat het reële bbp in 2023 met 1,8 % en in 2024 met 3,3 % zal groeien. Ter vergelijking: in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een lagere groei van het reële bbp van 1,5 % in 2023 en van 2,4 % in 2024, voornamelijk als gevolg van negatievere verwachtingen over de evolutie van de inventarissen in de prognoses van de Commissie en ondanks haar gunstiger voorspellingen over export en import in 2023. Voor 2024 is de lagere groei van het reële bbp in de prognoses van de Commissie hoofdzakelijk te wijten aan grote negatieve verschillen in de bijdragen van de particuliere consumptie, investeringen en export.
(17) De regering verwacht in zijn convergentieprogramma 2023 dat het overheidstekort in 2023 zal stijgen tot 6,1 % van het bbp. Volgens het convergentieprogramma is de stijging van het tekort in 2023 voornamelijk het gevolg van maatregelen die zijn aangenomen om de pensioenen en lonen te verhogen, de impact van de indexatie van de pensioenen op de inflatie en het gemiddeld loon, de hogere uitgaven voor het sociaal, gezondheids- en onderwijsbeleid en meer nationale uitgaven voor overheidsinvesteringen. Het programma omvat geen andere beleidswijzigings- of consolidatiemaatregelen, aangezien de begroting 2023 waarin dergelijke maatregelen van het begrotingsbeleid vervat kunnen zitten, niet was aangenomen toen het convergentieprogramma werd ingediend. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting stijgen van 22,9 % eind 2022 tot 26,6 % eind 2023. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt voor 2023 uitgegaan van een overheidstekort van 4,8 % van het bbp. Dat tekort valt lager uit dan in het convergentieprogramma was voorspeld, voornamelijk als gevolg van lager dan verwachte overheidsinvesteringen en hogere ontvangsten, zowel uit belastingen als van de EU. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een lagere overheidsschuldquote, namelijk 25 % eind 2023. Het verschil is te wijten aan een lager voorspeld tekort en verschillende aannamen over de uitvoering en betalingen uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit.
(18) Het overheidssaldo in 2023 zal naar verwachting de gevolgen blijven ondervinden van de maatregelen van het begrotingsbeleid die zijn aangenomen om de economische en sociale gevolgen van de stijgende energieprijzen te verzachten. Zij bestaan uit maatregelen die werden verlengd vanaf 2022 (met name: de subsidies aan niet-huishoudelijke consumenten). De kosten van deze maatregelen worden nog steeds deels gecompenseerd door belastingen op uitzonderlijke winsten van energieleveranciers, namelijk de solidariteitsbijdrage die is vastgesteld in Verordening (EU) 2022/1854. Rekening houdend met deze inkomsten wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie uitgegaan van netto begrotingskosten van 0,8 % van het bbp in 202317. De maatregelen in 2023 lijken niet gericht te zijn op de meest kwetsbare huishoudens of bedrijven en houden niet ten volle het prijssignaal in stand om de vraag naar energie te verminderen en de energie-efficiëntie te vergroten. Ten slotte wordt verwacht dat het overheidssaldo 2023 zal profiteren van de uitfasering van de COVID-19-gerelateerde tijdelijke noodmaatregelen van 1,0 % van het bbp.
(19) Op 12 juli 2022 heeft de Raad18 Bulgarije aanbevolen actie te ondernemen om er in 2023 voor te zorgen dat de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven in overeenstemming is met een algemeen neutrale beleidskoers19, rekening houdend met de aanhoudende tijdelijke en gerichte steun aan huishoudens en bedrijven die het meest kwetsbaar zijn voor stijgingen van de energieprijzen en aan mensen die Oekraïne ontvluchten. Bulgarije moet klaarstaan om de lopende uitgaven aan te passen aan de veranderende situatie. De Raad heeft Bulgarije ook aanbevolen te voorzien in meer overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en voor energiezekerheid, met inachtneming van het REPowerEU-initiatief, onder meer door gebruik te maken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere Uniefondsen.
(20) Voor 2023 wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie uitgegaan van een expansieve begrotingskoers van – 3,1 % van het bbp in een context van hoge inflatie. Dit volgt uit een expansieve begrotingskoers in 2022 (– 1,2 % van het bbp). De groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde) zal in 2023 naar verwachting een expansieve bijdrage van 1,9 procentpunten van het bbp aan de begrotingskoers leveren. De expansieve bijdrage van nationaal gefinancierde netto primaire lopende uitgaven is niet te wijten aan een gerichte steun aan huishoudens en bedrijven die het meest kwetsbaar zijn voor stijgingen van de energieprijzen en aan mensen die Oekraïne ontvluchten. Samengevat: de voorspelde groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven is niet in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad. In de prognoses wordt ervan uitgegaan dat Bulgarije bijkomende investeringen zal financieren via de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen en nationaal gefinancierde investeringen in stand zal houden. Voorspeld wordt dat de met subsidies van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven in 2023 goed zullen zijn voor 1,9 % van het bbp, en dat nationaal gefinancierde investeringen een expansieve bijdrage tot de begrotingskoers zullen leveren van 0,1 procentpunten20.
(21) Volgens het convergentieprogramma zal het overheidstekort naar verwachting dalen tot 4,7 % van het bbp in 2024. De daling in 2024 is vooral te danken aan de hogere inkomsten van de EU en de uitfasering van de energiesteunmaatregelen. Volgens de prognoses van het programma zal de overheidsschuldquote eind 2024 stijgen tot 30,7 %. Op basis van de op de afsluitdatum van de prognoses bekende beleidsmaatregelen wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van 4,8 % van het bbp in 2024. Dit is grotendeels in overeenstemming met het in het projecten voorspelde tekort. In de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een lagere overheidsschuldquote, namelijk 28,1 % eind 2024.
(22) Het convergentieprogramma beoogt de uitfasering van de meeste energiesteunmaatregelen tegen 2024. De Commissie gaat momenteel uit van een nettokost van de energiesteunmaatregelen van 0,1 % van het bbp in 2024, vergeleken met 0,8 % van het bbp 2023. Bij deze ramingen wordt ervan uitgegaan dat de energieprijzen niet opnieuw zullen gaan stijgen. De energiesteunmaatregelen waarvan momenteel wordt verwacht dat ze van kracht zullen blijven in 2024 lijken niet gericht te zijn op kwetsbare huishoudens of bedrijven. Ze houden niet ten volle het prijssignaal in stand om de vraag naar energie te verminderen en de energie-efficiëntie te vergroten.
(23) In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad wordt opgeroepen tot een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo richting een tussentijdse doelstelling, met 0,5 % van het bbp als benchmark21. Rekening houdend met overwegingen inzake de houdbaarheid van de begroting22 en de noodzaak om het tekort te verminderen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp, zou een verbetering in de structurele balans van ten minste 0,5 % van het bbp passend zijn. Om een dergelijke verbetering te verzekeren, mag de groei van de netto nationaal gefinancierde uitgaven23 in 2024 niet meer bedragen dan 4,6 %, zoals weergegeven in deze aanbeveling. Tegelijkertijd moeten de resterende energiesteunmaatregelen (die momenteel door de Commissie worden geraamd op 0,8 % van het bbp in 2023) worden uitgefaseerd, afhankelijk van de ontwikkelingen op de energiemarkt en te beginnen vanaf de minst gerichte. De besparingen die dit oplevert, kunnen dan worden gebruikt om het overheidstekort af te bouwen. Op basis van ramingen van de Commissie zou dit leiden tot een groei in de netto primaire uitgaven tot onder het aanbevolen groeipercentage voor 2024. Bovendien wordt er in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie van uitgegaan dat de groei van de netto nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven in 2023 niet in overeenstemming is met de aanbeveling van de Raad. Als dit bevestigd is, zou een lagere groei van de netto primaire uitgaven in 2024 passend zijn.
(24) In de veronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft, wordt in de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie uitgegaan van een groei van de netto nationaal gefinancierde uitgaven met 5,4 % in 2024, wat hoger is dan het aanbevolen groeipercentage. De in de prognoses van de Commissie voorspelde aanpassing valt lager uit dan de besparingen door de volledige uitfasering van energiesteunmaatregelen. Dat is voornamelijk te wijten aan de impact van pensioenstijgingen op jaarbasis en geplande stijgingen van sommige lonen in de overheidssector, die het positieve effect ervan de uitfasering van de energiesteunmaatregelen ruimschoots teniet doen.
(25) Volgens het programma zullen de overheidsinvesteringen naar verwachting stijgen van 4 % van het bbp in 2023 naar 4,6 % van het bbp in 2024. De hogere investering weerspiegelt hogere nationaal gefinancierde investeringen en door de EU, met name de herstel- en veerkrachtfaciliteit, gefinancierde investeringen.
(26) Het convergentieprogramma stippelt een fiscaal pad op middellange termijn tot 2026 uit. Volgens het programma zal het overheidstekort naar verwachting stijgen tot 4,9 % van het bbp in 2025 en tot 5 % in 2026. Daarom wordt niet verwacht dat het overheidstekort binnen de looptijd van het programma opnieuw zal dalen tot onder de 3 % van het bbp. Volgens het programma zal de overheidsschuldquote naar verwachting stijgen van 30,7 % eind 2024 tot 37,1 % eind 2026.
(27) Overeenkomstig artikel 19, lid 3, punt b), van en criterium 2.2 van bijlage V bij Verordening (EU) 2021/241 bevat het herstel- en veerkrachtplan een uitgebreide reeks elkaar versterkende hervormingen en investeringen die uiterlijk in 2026 moeten zijn uitgevoerd. Het Bulgaarse herstel- en veerkrachtplan wordt uitgevoerd, evenwel met een toenemend risico op vertragingen. Bulgarije heeft 1 betalingsaanvraag ingediend, die overeenstemde met 22 mijlpalen en doelstellingen in het plan en die leidde tot een totale terugbetaling van 1,37 miljard EUR. Een hoog niveau van regeringsinstabiliteit heeft geleid tot vertragingen bij belangrijke wetgevingshervormingen, zoals deze over openbare aanbestedingen, anticorruptie en de verantwoording van de procureur-generaal. Een gebrek aan politieke stabiliteit en administratieve capaciteit heeft ook geleid tot een vertraging van het uitvoeringswerk van meerdere belangrijke energie- en vervoersinvesteringen en tot het in vraag stellen van belangrijke aspecten van het plan, namelijk over het koolstofvrij maken van de energiesector. De tweede betalingsaanvraag heeft vertraging opgelopen en is nu gepland voor september 2023. Er is evenwel een groot risico dat meerdere mijlpalen en doelstellingen die verband houden met belangrijke hervormingen op het ogenblik van de indiening niet zullen zijn gehaald. Er wordt gewerkt aan het addendum van het plan en aan het REPowerEU-hoofdstuk. Gezien de politieke situatie is het tijdschema voor de afronding van dit werk nog onduidelijk. De snelle opname van het nieuwe REPowerEU-hoofdstuk in het herstel- en veerkrachtplan maakt de financiering mogelijk van aanvullende hervormingen en investeringen ter ondersteuning van de strategische doelstellingen van Bulgarije op het gebied van energie en de groene transitie. De systematische en doeltreffende betrokkenheid van lokale en regionale autoriteiten, sociale partners en andere relevante belanghebbenden blijft belangrijk voor de succesvolle uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan, alsook ander economisch en werkgelegenheidsbeleid dat verder gaat dan het plan, om te zorgen voor een breed draagvlak voor de algehele beleidsagenda.
(28) De Commissie heeft alle programmeringsdocumenten van het Bulgaarse cohesiebeleid in 2022 goedgekeurd, met uitzondering van de prioriteit fonds voor een rechtvaardige transitie en de territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie, die cruciaal zijn om het effect van de transitie op steenkoolregio’s te verlichten. Het is van cruciaal belang om de cohesiebeleidsprogramma’s in aanvulling op en in synergie met het herstel- en veerkrachtplan, met inbegrip van het REPowerEU-hoofdstuk, goed te keuren en snel uit te voeren om de groene en de digitale transitie te verwezenlijken, de economische en sociale veerkracht te vergroten en te komen tot een evenwichtige territoriale ontwikkeling in Bulgarije.
(29) Naast de economische en sociale uitdagingen die in het herstel- en veerkrachtplan aan bod komen, wordt Bulgarije geconfronteerd met een aantal extra uitdagingen in verband met het koolstofvrij maken van de economie en de transitie naar schone elektriciteitsproductie.
(30) Bulgarije heeft nog steeds de meest koolstofintensieve economie van de EU, met een broeikasgasintensiteit die meer dan vier keer zo hoog is als het EU-gemiddelde. In 2021 bedroeg het aandeel van fossiele brandstoffen in de energiemix van Bulgarije 63 %, terwijl steenkool goed was voor 26 %, kernenergie voor 22 % en hernieuwbare energie voor 15 % (onder het EU-gemiddelde van 18 % voor hernieuwbare energie). Het Bulgaarse herstel- en veerkrachtplan bevat een hervorming van het strategisch kader voor het koolstofvrij maken van de economie, met name van de energiesector. Dit omvat de voorbereiding van scenario’s en aanbevelingen door de commissie Energietransitie en vervolgens de goedkeuring van een stappenplan naar klimaatneutraliteit door de nationale vergadering, met ten laatste tegen 2038 de uitfasering van steenkool/ligniet. Hoewel de commissie Energietransitie in 2022 werd opgericht, heeft het aanbevelingsverslag vertraging opgelopen. Bovendien heeft de nationale vergadering in januari 2023 een resolutie goedgekeurd die de regering ertoe verplicht de verbintenissen van het Bulgaarse herstel- en veerkrachtplan voor het koolstofvrij maken van de samenleving, met inbegrip van een investering in elektriciteitsopslag, opnieuw te onderhandelen.
(31) Bulgarije heeft blijk gegeven van een hoge gasleveringszekerheid in uitdagende omstandigheden; zo werden de gasleveringen uit Rusland kort na de invasie in Oekraïne stopgezet. Bulgarije kon kortetermijncontracten voor de levering van vloeibaar aardgas (lng) via Griekenland afsluiten. De gasinterconnectie tussen Griekenland en Bulgarije ging in oktober 2022 van start. Hierdoor kon Bulgarije de volledige volumes overeengekomen leveringen uit Azerbeidzjan krijgen (1 miljard m³/jaar, ongeveer 30 % van het binnenlands verbruik). Het aandeel van gas in de energiemix bedroeg 14 %, wat minder is dan het EU-gemiddelde van 23 %. De industrie blijft de grootste gasverbruiker, met een aandeel van 42 %, met inbegrip van niet-energetisch verbruik. Stadsverwarmingssystemen in de grote steden Sofia en Plovdiv zijn afhankelijk van aardgas en maken ongeveer een derde van het totale aardgasverbruik van Bulgarije uit. Het Bulgaarse aardgasverbruik is tussen augustus 2022 en maart 2023 met 22 % gedaald ten opzichte van het gemiddelde aardgasverbruik in dezelfde periode van de voorgaande vijf jaar, en meer dan de doelstelling voor 15 % vermindering. Bulgarije wordt aangemoedigd er tot 31 maart 2024 naar te blijven streven de vraag naar aardgas tijdelijk te verlagen24.
(32) Wat hernieuwbare energiebronnen betreft, moet Bulgarije nog hindernissen wegwerken voor de installatie van faciliteiten voor hernieuwbare energie en de aansluiting ervan op het net. Dit maakt deel uit van een verbintenis in het kader van het herstel- en veerkrachtplan. In januari 2023 verwees de Commissie Bulgarije naar het Hof van Justitie van de Europese Unie, overeenkomstig artikel 260, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, omdat het de richtlijn energie uit hernieuwbare bronnen van de EU niet in intern recht had opgenomen. Meer nadruk op energieopslag zou helpen de uitrol van hernieuwbare energiebronnen op netschaal in Bulgarije te versnellen. Bovendien zou een verbetering van het netbeheer om het net flexibeler te maken, de integratie van bijkomende installaties voor hernieuwbare energie kunnen vergemakkelijken. Tegelijkertijd moet Bulgarije doorgaan met de ontwikkeling van energie-interconnecties met voldoende capaciteit met de buurlanden. Investeringen in infrastructuur voor fossiele brandstoffen moeten tot het strikt noodzakelijke worden beperkt en zo ontworpen zijn dat ze toekomstbestendig zijn, om te vermijden dat ze afhankelijk raken van technologieën die niet stroken met de klimaatdoelstellingen of die de kost van de energietransitie verhogen.
(33) Het Bulgaarse herstel- en veerkrachtplan bevat voor meer dan 1 miljard EUR aan investeringen voor de verbetering van de energie-efficiëntie in zowel openbare als particuliere gebouwen, met de oproep om projecten ter plaatse in werking te stellen. De oprichting van het nationale decarbonisatiefonds, die in 2023 wordt verwacht, is voor Bulgarije cruciaal om te slagen in zijn langetermijnstrategie om zijn gebouwenpatrimonium te renoveren en zal tegelijkertijd meer particuliere investeringen aantrekken doordat de aanpak van renovatieprogramma’s wordt aangepast. Er zijn bijkomende inspanningen nodig om energiearmoede structureel aan te pakken, met name aan de hand van specifieke regelingen en technische en administratieve bijstand waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van kwetsbare groepen. Als Bulgarije de doelstellingen van “Fit for 55” wil halen, zal er meer ambitie nodig zijn om de broeikasgasemissies te verminderen en de doelstellingen inzake hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie te verhogen.
(34) Door tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden in sectoren en banen die cruciaal zijn voor de groene transitie, waaronder de productie, de uitrol en het onderhoud van nettonultechnologieën, ontstaan er knelpunten in de transitie naar een koolstofvrije economie. Hoogwaardige onderwijs- en opleidingsstelsels die inspelen op veranderende behoeften op de arbeidsmarkt en gerichte bij- en omscholingsmaatregelen zijn van cruciaal belang om tekorten aan vaardigheden aan te pakken en arbeidsintegratie en -verschuivingen te bevorderen. Om het onbenutte arbeidsaanbod te ontsluiten, moeten deze maatregelen toegankelijk zijn, met name voor personen, sectoren en regio’s waarvoor de gevolgen van de groene transitie het grootst zijn. In 2022 werden in Bulgarije arbeidstekorten gemeld voor een aantal beroepen waarvoor specifieke vaardigheden of kennis voor de groene transitie vereist zijn25. Voor de periode 2021–2027 werd in het kader van het Europees Sociaal Fonds Plus 152 miljoen EUR toegewezen voor maatregelen ter bevordering van groene vaardigheden en jobs. Het fonds voor een rechtvaardige transitie voorziet ook in een mogelijkheid om de sociale dimensie van de groene transitie voor de drie in aanmerking komende regio’s in het land aan te pakken.
(35) In het licht van de beoordeling van de Commissie heeft de Raad het convergentieprogramma 2023 onderzocht en zijn advies26 daarover is in de onderstaande aanbevelingen 1, 2 en 3 weergegeven.
(36) Tussen 2005 en 2021 zijn de broeikasgasemissies afkomstig van binnenlands vervoer behalve luchtvaart gestegen met 19,5 % in Bulgarije, terwijl ze gemiddeld in de EU met 7,5 % zijn gedaald. Deze sector is verantwoordelijk voor ongeveer een vierde van de broeikasgasemissies van het land. Het gebruik van emissievrije passagiersvoertuigen is laag, net als de densiteit van de openbare elektrische oplaadpunten in Bulgarije. De ontwikkeling van de Bulgaarse sectie van het trans-Europese vervoersnetwerk kampt met vertragingen, vooral wat de spoorweginfrastructuur betreft: dit staat de multimodaliteit in de weg en zet een rem op het potentieel om de doeltreffendheid en de duurzaamheid in het transport te vergroten. Luchtverontreiniging vormt een belangrijk gezondheidsrisico voor de bevolking van Bulgarije,
BEVEELT AAN dat Bulgarije in 2023 en 2024 de volgende actie onderneemt:
1. de geldende energiesteunmaatregelen tegen eind 2023 afbouwt door de bijbehorende besparingen te gebruiken om het overheidstekort te verminderen. Als er als gevolg van nieuwe stijgingen van de energieprijzen steunmaatregelen nodig zijn, ervoor zorgen dat die gericht zijn op het beschermen van kwetsbare huishoudens en bedrijven, fiscaal betaalbaar zijn en prikkels voor energiebesparingen behouden.
Zorgen voor een prudent begrotingsbeleid, met name door de nominale stijging van de nationaal gefinancierde netto primaire uitgaven in 2024 te beperken tot niet meer dan 4,6 %.
Nationaal gefinancierde overheidsinvesteringen in stand houden en zorgen voor de effectieve absorptie van subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name om de groene en de digitale transitie te stimuleren.
Voor de periode na 2024, een begrotingsstrategie op middellange termijn van geleidelijke en duurzame consolidatie blijven voeren, gecombineerd met investeringen en hervormingen die bevorderlijk zijn voor een hogere duurzame groei, om op middellange termijn tot een prudente begrotingspositie te komen.
2. Zorgen voor een doeltreffende governancestructuur en de administratieve capaciteit versterken om een snelle en duurzame uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan mogelijk te maken. Het REPowerEU-hoofdstuk snel afronden om met de uitvoering ervan van start te kunnen gaan. De programma’s van het cohesiebeleid in aanvulling op en in synergie met het herstel- en veerkrachtplan snel uitvoeren.
3. De afhankelijkheid van fossiele brandstoffen verminderen en de transitie naar schone energie versnellen door een snellere uitrol van hernieuwbare energiebronnen, samen met opslagcapaciteiten om de flexibiliteit van het energiesysteem te vergroten. De elektriciteitsnetinfrastructuur versterken en het beheer ervan verbeteren door de connectieprocedures gelijk te schakelen en elementen van slimme netten in te voeren. Inspanningen blijven leveren om de interconnectie met buurlanden te vergroten. De renovatie van gebouwen versnellen om energie-efficiëntie te stimuleren en energiearmoede aan te pakken. Nieuwe, toekomstbestendige oplossingen voor districtsverwarming en duurzaam stadsvervoer bevorderen en de ontwikkeling van de spoorweginfrastructuur versnellen. De beleidsinspanningen opvoeren die gericht zijn op het voorzien in en verwerven van de vaardigheden die nodig zijn voor de groene transitie.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter
1PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
2Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (PB L 57 van 18.2.2021, blz. 17).
3COM(2022) 780 final.
4COM(2023) 62 final.
5COM(2023) 168 final.
6Verordening (EU) 2023/435 van het Europees Parlement en de Raad van 27 februari 2023 tot wijziging van Verordening (EU) 2021/241 wat betreft REPowerEU-hoofdstukken in herstel- en veerkrachtplannen en tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1303/2013, (EU) 2021/1060 en (EU) 2021/1755 en Richtlijn 2003/87/EG (PB L 63 van 28.2.2023, blz. 1).
7COM(2023) 141 final.
8COM(2022) 583 final.
9Uitvoeringsbesluit van de Raad van 4 mei 2022 betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Bulgarije (ST 8091/22; ST 8091/22 ADD 1).
10SWD(2023) 602 final.
11Eurostat-Euro Indicators, 47/2023, 21.4.2023
12COM(2023) 631 final, 24.5.2023.
13COM(2023) 141 final, 8.3.2023.
14Aanbeveling van de Raad van 18 juni 2021 met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2021 van Bulgarije, PB C 304 van 29.7.2021, blz. 6.
15De begrotingskoers wordt afgemeten aan de verandering in de primaire uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde), met uitsluiting van COVID-19-gerelateerde tijdelijke noodmaatregelen, maar met inbegrip van uitgaven gefinancierd met niet-terugbetaalbare steun (subsidies) uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, ten opzichte van de potentiële groei op middellange termijn. Voor meer details zie vakje 1 in de fiscale statistische tabellen.
16Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting een neutrale bijdrage van nul procentpunten van het bbp leveren.
17Het cijfer geeft het niveau weer van de jaarlijkse begrotingskosten van die maatregelen, waaronder lopende ontvangsten en uitgaven en — indien relevant — kapitaaluitgaven.
18Aanbeveling van de Raad van 12 juli 2022 over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Bulgarije en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2022 van Bulgarije PB C 334 van 1.9.2022, blz. 11.
19Op basis van de voorjaarsprognoses 2023 van de Commissie wordt uitgegaan van een potentiële productiegroei (gemiddelde over 10 jaar) van Bulgarije, die wordt gebruikt om de begrotingskoers te meten, van 12,9 % nominaal.
20Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting een contractieve bijdrage van 0,1 procentpunten van het bbp leveren.
21Zie artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad, waarin ook een aanpassing van meer dan 0,5 % van het bbp wordt geëist voor lidstaten met een overheidsschuld van meer dan 60 % van het bbp, of met meer uitgesproken risico’s inzake de houdbaarheid van de schuld.
22De Commissie was van mening dat Bulgarije een gemiddelde jaarlijkse stijging in het structurele primaire saldo als aandeel van het bbp van 0 procentpunten nodig zou hebben om een aannemelijke schuldvermindering te verzekeren of om ervoor te zorgen dat de overheidsschuld op middellange termijn op een prudent niveau wordt gehouden. Deze raming was gebaseerd op de najaarsprognoses 2022 van de Commissie. Het uitgangspunt voor deze raming was het voorspelde overheidstekort en de voorspelde overheidsschuld voor 2024, waarbij werd uitgegaan van de intrekking van de energiesteunmaatregelen in 2024.
23De netto primaire uitgaven worden gedefinieerd als nationaal gefinancierde uitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en met uitzondering van interestuitgaven evenals cyclische werkloosheidsuitgaven.
24Verordening (EU) 2022/1369 van de Raad en Verordening (EU) 2023/706 van de Raad.
25Verslag over tekorten aan arbeidskrachten 2022 – Europese Arbeidsautoriteit.
26Op grond van artikel 5, lid 2, en artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.
NL NL