Overwegingen bij COM(2018)387 - Instelling van een Europese stabilisatiefunctie voor investeringen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)387 - Instelling van een Europese stabilisatiefunctie voor investeringen. |
|---|---|
| document | COM(2018)387   |
| datum | 31 mei 2018 |
(2) De versterking van de economische samenhang tussen de lidstaten die de euro als munt hebben, zal bijdragen tot de stabiliteit van de monetaire unie en tot de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel.
(3) De lidstaten moeten hun economisch beleid op zodanige wijze voeren en coördineren dat zij de doelstelling van versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang kunnen bereiken.
(4) De ongekende financiële crisis en economische neergang die de wereld en de eurozone hebben getroffen, hebben duidelijk gemaakt dat de instrumenten waarover de eurozone beschikt, zoals het gemeenschappelijk monetair beleid, automatische begrotingsstabilisatoren en discretionaire begrotingsmaatregelen op nationaal niveau, ontoereikend zijn om grote asymmetrische schokken op te vangen.
(5) Om macro-economische aanpassingen te vergemakkelijken en grote asymmetrische schokken op te vangen in het huidige institutionele bestel, moeten de landen die de euro als munt hebben en de onder een derogatie vallende lidstaten die aan het wisselkoersmechanisme (ERM II) deelnemen, zwaarder steunen op de overblijvende instrumenten van het begrotingsbeleid, zoals automatische begrotingsstabilisatoren en andere discretionaire begrotingsmaatregelen, waardoor de aanpassing in het algemeen moeilijker wordt. De opeenvolgende gebeurtenissen van de crisis in de eurozone wijzen er ook op dat deze sterk afhankelijk is van het gemeenschappelijk monetair beleid, dat moet zorgen voor macro-economische stabilisatie in geval van ernstige macro-economische omstandigheden.
(6) De financiële crisis heeft geleid tot een procyclisch patroon van begrotingsbeleid, dat nadelig is geweest voor de kwaliteit van de overheidsfinanciën en in het bijzonder voor de overheidsinvesteringen. Op haar beurt heeft deze tekortkoming bijgedragen tot wijdverspreide verschillen in macro-economische prestaties tussen lidstaten, hetgeen de samenhang in gevaar brengt.
(7) Er zijn dus bijkomende instrumenten nodig om te voorkomen dat grote asymmetrische schokken in de toekomst tot diepere en bredere stresssituaties leiden en de samenhang verzwakken.
(8) Met name om de lidstaten die de euro als munt hebben, te helpen beter in te spelen op snel veranderende economische omstandigheden en hun economie te stabiliseren door de overheidsinvesteringen in stand te houden in geval van grote economische schokken, moet een Europese stabilisatiefunctie voor investeringen (hierna “EISF” genoemd) worden ingesteld.
(9) De EISF moet niet alleen ten goede komen aan de lidstaten die de euro als munt hebben, maar ook aan de andere lidstaten die aan het wisselkoersmechanisme (ERM II) deelnemen.
(10) De EISF moet een instrument van de Unie vormen dat het nationale begrotingsbeleid aanvult. Vermeld dient te worden dat de lidstaten een gezond begrotingsbeleid moeten nastreven en in tijden van economische voorspoed begrotingsbuffers moeten opbouwen.
(11) Op het niveau van de Unie vormt het Europees semester voor coördinatie van het economisch beleid het kader om de nationale prioriteiten voor hervormingen vast te stellen en toezicht te houden op de tenuitvoerlegging daarvan. De lidstaten ontwikkelen hun eigen nationale meerjarige investeringsstrategieën ter ondersteuning van deze hervormingsprioriteiten. Deze strategieën moeten naast de jaarlijkse nationale hervormingsprogramma’s worden voorgelegd als een middel om de voor nationale en/of Uniefinanciering in aanmerking komende prioritaire investeringsprojecten te bepalen en te coördineren. Zij moeten ook dienen om de Uniefinanciering op coherente wijze te gebruiken en om de toegevoegde waarde te maximaliseren van de financiële steun voor met name de programma's die door de Unie worden ondersteund in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds, het Europees Sociaal Fonds, het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling, het EFSI en InvestEU indien van toepassing.
(12) Het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) of de rechtsopvolger daarvan kan verdere steun blijven bieden naast de steun uit hoofde van de EISF.
(13) EISF-steun dient te worden verleend ingeval een of meerdere lidstaten die de euro als munt hebben of andere lidstaten die aan het wisselkoersmechanisme (ERM II) deelnemen, met een grote economische schok worden geconfronteerd. Veranderingen in werkloosheidscijfers zijn in deze lidstaten sterk met conjunctuurschommelingen verbonden. Sterke stijgingen van de nationale werkloosheidspercentages boven hun langjarige gemiddelde zijn een duidelijke indicator van een grote asymmetrische schok in een specifieke lidstaat. Asymmetrische schokken treffen een of meerdere lidstaten aanzienlijk harder dan het gemiddelde van de lidstaten.
(14) De activering van de EISF-steun moet dus afhankelijk worden gesteld van een dubbele activeringsdrempel op basis van het nationale werkloosheidscijfer in vergelijking met het gemiddelde van het verleden en op basis van een verandering in de werkloosheid ten opzichte van een bepaalde drempel.
(15) Een lidstaat die om EISF-steun verzoekt, moet voldoen aan strikte toekenningscriteria die gebaseerd zijn op de naleving over een periode van twee haar vóór het verzoek om EISF-steun van de besluiten en aanbevelingen waarin het Uniekader voor begrotings- en economisch toezicht voorziet, om te voorkomen dat deze lidstaat niet langer aangespoord wordt tot het voeren van een prudent begrotingsbeleid.
(16) Lidstaten die de euro als munt hebben en die in aanmerking komen voor financiële bijstand door het ESM, het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en die onder een macro-economisch aanpassingsprogramma in de zin van artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) nr. 472/2013 van het Europees Parlement en de Raad 12 vallen, mogen geen EISF-steun ontvangen aangezien hun financieringsbehoeften, onder meer om de overheidsinvesteringen op peil te houden, ook via de verleende financiële bijstand worden gelenigd.
(17) Onder een derogatie vallende lidstaten die betalingsbalanssteun genieten in de zin van punt a) van artikel 3, lid 2, van Verordening (EG) nr. 332/2002 13 mogen geen EISF-steun ontvangen aangezien hun financieringsbehoeften ook voor het in stand houden van overheidsinvesteringen worden gelenigd via het mechanisme voor financiële ondersteuning op middellange termijn.
(18) EISF-steun dient verleend te worden in de vorm van leningen aan de betrokken lidstaten. Met dit instrument wordt hun financiering verleend om verdere overheidsinvesteringen te blijven verrichten.
(19) Naast leningen moeten aan de betrokken lidstaten rentesubsidies worden verleend voor het dekken van de rentekosten die verbonden zijn aan deze leningen, als een specifieke vorm van financiële bijstand uit hoofde van artikel 220 van het financieel reglement. Met een dergelijke rentesubsidie wordt naast de lening extra steun verleend aan lidstaten die een asymmetrische schok ondergaan en af te rekenen krijgen met krappe financieringsvoorwaarden op de financiële markten.
(20) Om de EISF-steun snel te verstrekken, moet de bevoegdheid voor het toekennen van leningen wanneer voldaan is aan de criteria inzake toekenning en activering, en voor het verlenen van rentesubsidie, aan de Commissie worden toevertrouwd.
(21) De lidstaten moeten de in het kader van de EISF ontvangen steun aanwenden in daarvoor in aanmerking komende publieke investeringen en ook het niveau van overheidsinvesteringen in het algemeen in stand houden in vergelijking met gemiddelde niveau daarvan over de laatste vijf jaar, zodat de door deze verordening beoogde doelstelling wordt verwezenlijkt. In dit verband wordt verwacht dat de lidstaten voorrang moeten geven aan het handhaven van in aanmerking komende investeringen in programma's die steun van de Unie ontvangen in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds, het Europees Sociaal Fonds, het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling.
(22) Met dat doel voor ogen moet de Commissie onderzoeken of de betrokken lidstaat deze voorwaarden heeft nageleefd. In geval van niet-naleving moet de betrokken lidstaat de verstrekte lening geheel of gedeeltelijk terugbetalen en mag hij geen recht op rentesubsidie doen gelden.
(23) Het maximumniveau van in aanmerking komende overheidsinvesteringen die door de EISF kunnen worden gesteund voor een lidstaat, moet automatisch worden vastgesteld op basis van een formule die de ratio van in aanmerking komende overheidsinvesteringen ten opzichte van het bbp in de Unie weergeeft gedurende een periode van vijf jaar vóór het verzoek om steun van de betrokken lidstaat, alsook ten opzichte van het bbp van de betrokken lidstaat in dezelfde periode. Het maximumniveau van de in aanmerking komende overheidsinvesteringen moet door middel van een schaalfactor (α) ook op schaal worden gebracht in de richting van het vaste plafond in de EU-begroting. Deze factor wordt zodanig vastgesteld dat terugblikkend op de recente crisis alle EISF-steun aan de betrokken lidstaten had kunnen worden verstrekt indien het mechanisme had bestaan.
(24) Het bedrag aan EISF-leningen moet ook automatisch worden vastgesteld op basis van een formule waarin in de eerste plaats rekening wordt gehouden met het maximale niveau van in aanmerking komende overheidsinvesteringen waarvoor EISF-steun kan worden verleend, en in de tweede plaats de ernst van de grote asymmetrische schok. De op basis van deze formule vastgestelde steun moet ook op schaal worden gebracht door middel van een factor (β) naargelang van de ernst van de schok. Deze factor wordt zodanig vastgesteld dat voor een schok waardoor de werkloosheid met meer dan 2,5 procentpunten stijgt, de maximumsteun aan de betrokken lidstaat beschikbaar wordt gesteld. Een EISF-lening kan worden opgetrokken tot het maximumniveau van in aanmerking komende overheidsinvesteringen ingeval de asymmetrische schok bijzonder zwaar is, hetgeen blijkt uit andere indicatoren van de positie van de lidstaat in de economische conjunctuur (bv. onderzoeken naar het vertrouwen) en uit een diepgaande analyse van de macro-economische situatie (zoals met name verricht wordt in het kader van de macro-economische prognose en het Europees semester). Om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk lidstaten voor steun in het kader van de EISF in aanmerking kunnen komen, mag de lening aan een lidstaat niet meer bedragen dan 30 procent van de resterende beschikbare middelen onder het plafond dat vastgesteld is om de EISF-leningen af te stemmen op de beschikbare middelen in de EU-begroting.
(25) Het bedrag van de EISF-rentesubsidies moet worden bepaald als een percentage van de rentekosten die de lidstaat moet dragen over de in het kader van de EISF verstrekte lening.
(26) Er dient een fonds voor stabilisatiesteun te worden opgericht om de rentesubsidie te financieren. Het fonds voor stabilisatiesteun moet worden gefinancierd met nationale bijdragen van de lidstaten die de euro als munt hebben en van de andere lidstaten die aan het wisselkoersmechanisme (ERM II) deelnemen.
(27) De vaststelling van het bedrag van de nationale bijdragen in het fonds voor stabilisatiesteun en de overdracht van de middelen moeten worden geregeld door een intergouvernementele overeenkomst tussen de lidstaten die de euro als munt hebben en de andere lidstaten die aan het wisselkoersmechanisme (ERM II) deelnemen. Deze overeenkomst moet bepalen dat de nationale bijdragen voor alle lidstaten berekend worden op basis van het aandeel van de nationale centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben, in de monetaire inkomsten van het Eurosysteem. Voor de lidstaten die aan ERM II deelnemen, moet een specifieke verdeelsleutel worden vastgesteld waarmee de nationale bijdrage kan worden bepaald. De Commissie moet de lidstaten bijstaan voor de berekening van deze bijdragen. Met dat doel moet de Europese Centrale Bank (ECB) de Commissie meedelen op welk bedrag van de monetaire inkomsten de nationale centrale banken van het Eurosysteem recht hebben.
(28) Na de inwerkingtreding van deze intergouvernementele overeenkomst moet de betaling van de rentesubsidie aan de betrokken lidstaat afhankelijk worden gesteld van de overdracht die de lidstaat jaarlijks verricht aan het fonds voor stabilisatiesteun. De betaling van rentesubsidies moet afhankelijk worden gesteld van de beschikbaarheid van toereikende middelen in het fonds voor stabilisatiesteun. De betaling van rentesubsidies uit het fonds voor stabilisatiesteun zal worden verdaagd ingeval de rentesubsidie voor een specifieke lidstaat meer zou bedragen dan 30 % van de beschikbare middelen in het fonds voor stabilisatiesteun op het ogenblik waarop de betaling verschuldigd is.
(29) De Commissie moet worden belast met een veilig en prudent beheer van de activa van het fonds voor stabilisatiesteun.
(30) Om de effecten van de overheidsinvesteringen en de potentiële EISF-steun te versterken, moet de kwaliteit van de systemen en praktijken voor overheidsinvesteringen van de lidstaten worden verzekerd en indien mogelijk verbeterd. Daartoe dient de Commissie op regelmatige tijdstippen een evaluatie te verrichten door middel van een verslag dat indien nodig aanbevelingen moet bevatten om de kwaliteit van de systemen en praktijken voor overheidsinvesteringen in de lidstaten te verbeteren. Een lidstaat kan verzoeken om technische bijstand van de Commissie. Deze kan technische missies verrichten.
(31) Teneinde regels vast te stellen om het ESM of de rechtsopvolger daarvan, parallel met de Commissie, te betrekken bij het verlenen van financiële steun ter ondersteuning van overheidsinvesteringen, dient de bevoegdheid om handelingen overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vast te stellen aan de Commissie te worden gedelegeerd wat betreft de uitwisseling van relevante informatie met betrekking tot EISF-leningen, de effecten van de betrokkenheid van het ESM voor de berekening van het EISF-steunbedrag, en de toekenning van een rentesubsidie door het fonds voor stabilisatiesteun voor kosten in verband met de verlening van financiële bijstand van het ESM. Aan de Commissie moet ook bevoegdheid worden verleend om gedelegeerde handelingen vast te stellen voor het bepalen van het percentage in de formule voor de berekening van de rentesubsidie, voor de vaststelling van nadere regels voor het bestuur van het fonds voor stabilisatiesteun en van de algemene beginselen en criteria voor haar beleggingsstrategie. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden, onder meer op deskundigenniveau, passende raadplegingen verricht overeenkomstig de beginselen die zijn vastgelegd in het interinstitutioneel akkoord over beter wetgeven van 13 april 2016 14 . Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen, ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van gedelegeerde handelingen.
(32) Overeenkomstig de punten 22 en 23 van het interinstitutioneel akkoord over beter wetgeven van 13 april 2016 is het noodzakelijk deze verordening te evalueren om met name na te gaan of deze doeltreffend is en bijdraagt tot de uitvoering van het economisch beleid in de lidstaten en de strategie voor banen en groei van de Unie, alsmede om te bepalen welke verdere mogelijke ontwikkelingen nodig zijn om een verzekeringsmechanisme in te voeren waarmee macro-economische stabilisatie kan worden nagestreefd. Dit zal geschieden op basis van informatie die verzameld wordt door middel van specifieke monitoringsvoorschriften terwijl overregulering en administratieve lasten worden vermeden, met name voor de lidstaten. Deze voorschriften kunnen indien noodzakelijk meetbare indicatoren inhouden als basis om de effecten van de verordening op het terrein te evalueren.
(33) De EISF dient beschouwd te worden als een eerste stap in de ontwikkeling mettertijd van een volwaardig verzekeringsmechanisme voor macro-economische stabilisatie. Op dit moment zou de EISF gebaseerd worden op het verstrekken van leningen en rentesubsidies. Daarnaast is het niet uitgesloten dat het ESM of zijn rechtsopvolger in de toekomst betrokken zou worden bij het verlenen van financiële bijstand aan lidstaten die de euro als munt hebben wanneer zij af te rekenen zouden krijgen met ongunstige economische omstandigheden voor de ondersteuning van overheidsinvesteringen. Voorts kan in de toekomst een vrijwillig verzekeringsmechanisme met een kredietopnemingscapaciteit op basis van vrijwillige bijdragen van de lidstaten worden opgezet dat een krachtig instrument zou bieden voor macro-economische stabilisatie tegen asymmetrische schokken.
(34) Overeenkomstig het financieel reglement, Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad, Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad en Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad moeten de financiële belangen van de Unie worden beschermd door evenredige maatregelen, daaronder begrepen voorkoming, opsporing, correctie en onderzoek van onregelmatigheden en fraude, terugvordering van verloren gegane, onverschuldigd betaalde of onjuist bestede financiële middelen alsmede, in voorkomend geval, oplegging van administratieve sancties. In het bijzonder kan het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) overeenkomstig Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 en Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 onderzoeken, daaronder begrepen controles en verificaties ter plaatse, uitvoeren om vast te stellen of er sprake is van fraude, corruptie of andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. Overeenkomstig Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad kan het Europees Openbaar Ministerie (EOM) overgaan tot onderzoek en vervolging van fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad in de zin van Richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad. Overeenkomstig het financieel reglement moeten personen of entiteiten die middelen van de Unie ontvangen, ten volle meewerken aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie en de nodige rechten en toegang verlenen aan de Commissie, OLAF, het EOM en de Europese Rekenkamer.
(35) Op deze verordening zijn de horizontale financiële regels van toepassing die door het Europees Parlement en de Raad zijn vastgesteld op grond van artikel 322 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Deze regels worden neergelegd in de financiële verordening en bepalen met name de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd door middel van subsidies, overheidsopdrachten, prijzen en indirecte uitvoering, en voorzien in controle van de verantwoordelijkheid van financiële actoren. De op grond van artikel 322 VWEU vastgestelde regels hebben ook betrekking op de bescherming van de begroting van de Unie in geval van algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten aangezien de eerbiediging van de rechtsstaat een essentiële voorwaarde is voor goed financieel beheer en doeltreffende EU-financiering.
(36) Aangezien de doelstelling van deze verordening, namelijk het instellen van een Europese stabilisatiefunctie voor het opvangen van grote asymmetrische schokken die de economische en sociale samenhang in gevaar kunnen brengen, wegens de architectuur van de EMU met een gecentraliseerd monetair beleid maar met nationale begrotingsmaatregelen, onvoldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt maar vanwege de omvang van het vereiste optreden beter door de Unie moet worden verwezenlijkt, kan de Unie maatregelen vaststellen in overeenstemming met het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken,