Overwegingen bij COM(2021)731 - Transparantie en gerichte politieke reclame - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)731 - Transparantie en gerichte politieke reclame. |
|---|---|
| document | COM(2021)731  |
| datum | 13 maart 2024 |
(2) Politieke reclame kan via verschillende kanalen en media grensoverschrijdend worden verspreid of gepubliceerd. Zij kan worden verspreid of gepubliceerd via traditionele offlinemedia, zoals kranten, televisie en radio, en in toenemende mate ook via onlineplatforms, websites, mobiele toepassingen, computerspellen en andere digitale interfaces. Deze laatste kunnen niet alleen bijzonder gemakkelijk grensoverschrijdend worden aangeboden, maar brengen ook nieuwe en lastige uitdagingen op het gebied van regelgeving en handhaving met zich mee. Het gebruik van politieke onlinereclame neemt sterk toe en bepaalde lineaire offlinevormen van politieke reclame, zoals radio en televisie, worden ook online aangeboden als diensten op aanvraag. Bij politieke reclamecampagnes wordt doorgaans gebruikgemaakt van diverse media en communicatievormen.
(3) Aangezien reclame, met inbegrip van politieke reclame, gewoonlijk wordt verzorgd tegen een vergoeding, vormt zij een dienst in de zin van artikel 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Bij verklaring nr. 22, betreffende personen met een handicap, gehecht aan het Verdrag van Amsterdam, is de Conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten overeengekomen dat de instellingen van de Unie bij het vaststellen van maatregelen krachtens artikel 114 VWEU rekening moeten houden met de behoeften van personen met een handicap.
(4) De noodzaak transparantie te waarborgen is een legitiem openbaar doel, dat in overeenstemming is met de waarden die de EU en haar lidstaten overeenkomstig artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) delen. Het is niet altijd gemakkelijk voor burgers om politieke reclameboodschappen als zodanig te herkennen en hun democratische rechten met kennis van zaken uit te oefenen. Een hoog niveau van transparantie is onder meer noodzakelijk om een open en eerlijk politiek debat en vrije en eerlijke verkiezingen of referenda te ondersteunen en om desinformatie en onrechtmatige inmenging, ook vanuit het buitenland, te bestrijden. Politieke reclame kan met name een bron van desinformatie zijn wanneer de reclame haar politieke karakter niet kenbaar maakt en gericht wordt ingezet. Transparantie van politieke reclame draagt ertoe bij dat kiezers die te maken krijgen met een politieke reclameboodschap, beter kunnen begrijpen namens wie die reclame wordt gemaakt en waarom een aanbieder van reclamediensten zich juist op hen richt, zodat zij beter in staat zijn geïnformeerde keuzes te maken.
(5) Voor politieke reclame worden vaak targetingtechnieken gebruikt. Onder targeting- of amplificatietechnieken moeten technieken worden verstaan die worden gebruikt om een op bepaalde kenmerken afgestemde politieke reclameboodschap alleen tot een specifieke persoon of groep personen te richten of om de verspreiding, het bereik of de zichtbaarheid van een politieke reclameboodschap te vergroten. Aangezien targeting een krachtig middel is dat voor misbruik van persoonsgegevens kan worden gebruikt, onder meer door middel van microtargeting en andere geavanceerde technieken, kan targeting een bijzondere bedreiging vormen voor legitieme openbare belangen, zoals billijkheid, gelijke kansen en transparantie in het verkiezingsproces en het grondrecht op objectieve, transparante en pluralistische informatie.
(6) De regelgeving inzake politieke reclame in de lidstaten is momenteel ongelijksoortig en vaak gericht op traditionele mediavormen. Er zijn specifieke beperkingen, onder meer ten aanzien van grensoverschrijdende dienstverlening op het gebied van politieke reclame. In sommige lidstaten is het in andere lidstaten gevestigde dienstverleners uit de EU verboden om tijdens verkiezingsperioden diensten van politieke aard of met een politiek doel te verlenen. Tegelijkertijd zijn er waarschijnlijk ook lidstaten met lacunes en mazen in hun nationale wetgeving, waardoor bij de verspreiding van politieke reclame soms geen rekening wordt gehouden met de relevante nationale regels; de doelstelling van de transparantieregelgeving voor politieke reclame dreigt zo te worden ondermijnd.
(7) Teneinde de transparantie van politieke reclame te vergroten, mede om tegemoet te komen aan de zorgen van de burgers, hebben sommige lidstaten al aanvullende maatregelen ter bevordering van de transparantie van politieke reclame en ter ondersteuning van een eerlijk politiek debat en vrije en eerlijke verkiezingen of referenda onderzocht, of overwegen zij dergelijke maatregelen te nemen. Deze nationale maatregelen worden met name overwogen voor online gepubliceerde en verspreide reclame en kunnen nadere verbodsbepalingen omvatten. Deze maatregelen variëren van zacht tot bindend en hebben betrekking op verschillende elementen van transparantie.
(8) Deze situatie leidt tot versnippering van de interne markt, beperkt de rechtszekerheid voor aanbieders van politieke reclamediensten die politieke reclameboodschappen produceren, plaatsen, publiceren of verspreiden, creëert belemmeringen voor het vrije verkeer van aanverwante diensten, verstoort de mededinging op de interne markt, ook tussen aanbieders van offline- en onlinediensten, en vergt complexe nalevingsinspanningen en extra uitgaven van de betrokken dienstverleners.
(9) In dit verband zullen aanbieders van politieke reclamediensten waarschijnlijk worden ontmoedigd om hun politieke reclamediensten in grensoverschrijdende situaties aan te bieden. Dit geldt met name voor micro-ondernemingen en kmo’s, die vaak niet over de middelen beschikken om de hoge nalevingskosten in verband met de productie, plaatsing, publicatie of verspreiding van politieke reclame in meer dan één lidstaat op te vangen of door te berekenen. Dit beperkt de beschikbaarheid van diensten en heeft negatieve gevolgen voor de mate waarin dienstverleners kunnen innoveren en multimediale en multinationale campagnes kunnen aanbieden op de interne markt.
(10) Daarom moet in de hele Unie voor een consistent en hoog niveau van transparantie van politieke reclame worden gezorgd, terwijl verschillen die het vrije verkeer van verwante diensten binnen de interne markt belemmeren, moeten worden voorkomen door voor aanbieders van politieke reclamediensten uniforme transparantieverplichtingen vast te stellen die de uniforme bescherming van de rechten van personen en het toezicht op de gehele interne markt waarborgen op basis van artikel 114 VWEU.
(11) De lidstaten zouden in hun nationale wetgeving geen bepalingen moeten behouden of invoeren die afwijken van de bepalingen in deze verordening, en zeker geen bepalingen die meer of minder strikt zijn en een ander niveau van transparantie van politieke reclame waarborgen. Volledige harmonisatie van de transparantievereisten in verband met politieke reclameboodschappen vergroot de rechtszekerheid en vermindert de versnippering van de verplichtingen waaraan dienstverleners in het kader van politieke reclame moeten voldoen.
(12) De volledige harmonisatie van de transparantievereisten mag geen afbreuk doen aan de vrijheid van aanbieders van politieke reclamediensten om op vrijwillige basis nadere informatie over politieke reclame te verstrekken; deze vrijheid valt onder de vrijheid van meningsuiting die wordt beschermd door artikel 11 van het Handvest van de grondrechten.
(13) Deze verordening mag geen gevolgen hebben voor de materiële inhoud van politieke reclame, noch voor de regels voor het weergeven van politieke reclame, met inbegrip van voorschriften inzake zogenaamde stilteperioden voorafgaand aan verkiezingen of referenda.
(14) De verordening moet voorzien in geharmoniseerde transparantievereisten voor economische actoren die politieke reclame en aanverwante diensten aanbieden (d.w.z. activiteiten die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht); deze diensten bestaan met name in de productie, plaatsing, promotie, publicatie en verspreiding van politieke reclame. De regels van deze verordening die voor een hoge mate van transparantie van politieke reclame zorgen, zijn gebaseerd op artikel 114 VWEU. Daarom moet deze verordening ook betrekking hebben op het gebruik van targeting- en amplificatietechnieken in het kader van de publicatie, verspreiding of promotie van politieke reclame waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. De regels van deze verordening die betrekking hebben op targeting en amplificatie, zijn gebaseerd op artikel 16 VWEU. Onder politieke reclame die gericht is op personen in een lidstaat, moet ook politieke reclame worden verstaan die onder personen in de Unie wordt verspreid, maar volledig is geproduceerd, geplaatst of gepubliceerd door buiten de Unie gevestigde dienstverleners. Om te bepalen of een politieke reclameboodschap gericht is op personen in een lidstaat, moeten de factoren in aanmerking worden genomen die op een verband tussen de betrokken reclameboodschap en die lidstaat wijzen, zoals de taal, de context, het doel en de verspreidingsmiddelen van de boodschap.
(15) Er is geen definitie van “politieke reclame” of “politieke reclameboodschap” voorhanden op het niveau van de Unie. Er is een gemeenschappelijke definitie nodig om het toepassingsgebied van de geharmoniseerde transparantieverplichtingen en de regels inzake targeting en amplificatie vast te stellen. Deze definitie dient de vele vormen die politieke reclame kan aannemen en alle middelen en wijzen van publicatie of verspreiding binnen de Unie te bestrijken, ongeacht of de bron zich binnen de Unie dan wel in een derde land bevindt.
(16) De definitie van “politieke reclame” moet ook reclame omvatten die direct of indirect wordt gepubliceerd of verspreid door, voor of namens een politieke actor. Aangezien reclameboodschappen van, voor of namens een politieke actor niet los kunnen worden gezien van diens activiteiten als politieke actor, is het aannemelijk dat deze het politieke debat kunnen beïnvloeden, tenzij het om zuiver particuliere of zuiver commerciële boodschappen gaat.
(17) Ook de publicatie of verspreiding door andere actoren van een boodschap die het resultaat van een verkiezing, een referendum, een wet- of regelgevingsproces of stemgedrag kan beïnvloeden, moet als politieke reclame worden aangemerkt. Om te bepalen of de publicatie of verspreiding van een boodschap van invloed kan zijn op het resultaat van een verkiezing, een referendum, een wet- of regelgevingsproces of stemgedrag, moet rekening worden gehouden met alle relevante factoren, zoals de inhoud van de boodschap, de taal waarin de boodschap is gesteld, de context waarin de boodschap wordt overgebracht, het doel van de boodschap en de wijze waarop de boodschap wordt gepubliceerd of verspreid. Boodschappen over maatschappelijke of controversiële kwesties kunnen, naargelang het geval, van invloed zijn op het resultaat van een verkiezing, een referendum, een wet- of regelgevingsproces of stemgedrag.
(18) Praktische informatie uit officiële bronnen over de organisatie en de voorwaarden voor deelname aan de verkiezingen of referenda moet niet als politieke reclame worden aangemerkt.
(19) Politieke standpunten die worden geuit in lineaire audiovisuele uitzendingen of in gedrukte media zonder dat daar een rechtstreekse betaling of gelijkwaardige vergoeding aan te pas komt, dienen niet onder deze verordening te vallen.
(20) Voor de toepassing van deze verordening moeten onder “verkiezingen” worden verstaan de verkiezingen voor het Europees Parlement, alle verkiezingen of referenda die op nationaal, regionaal en lokaal niveau in de lidstaten worden georganiseerd en verkiezingen voor het leiderschap van politieke partijen. Andere vormen van verkiezingen, zoals door particulieren georganiseerde stemmingen, mogen er niet onder vallen.
(21) “Politieke reclameboodschap” moet worden gedefinieerd als een concrete vorm van politieke reclame. “Reclameboodschappen” zijn de middelen waarmee de inhoud van de reclame, onder meer in gedrukte vorm, via de omroepmedia of via een onlineplatformdienst wordt meegedeeld.
(22) “Politieke actoren” in de zin van deze verordening dienen te verwijzen naar begrippen die zijn gedefinieerd in het Unierecht en in het nationale recht, overeenkomstig internationale rechtsinstrumenten, zoals die van de Raad van Europa. Het begrip “politieke partijen” moet ook betrekking hebben op de daarmee verband houdende en daaraan ondergeschikte entiteiten die zijn opgericht, met of zonder rechtspersoonlijkheid, om die partijen te ondersteunen of hun doelstellingen te verwezenlijken, bijvoorbeeld door een specifieke groep kiezers te benaderen of zich in te zetten voor een specifiek verkiezingsdoel.
(23) Het begrip “politieke actoren” moet ook niet-gekozen functionarissen, gekozen functionarissen, kandidaten en overheidsfunctionarissen op Europees, nationaal, regionaal of lokaal niveau omvatten. Ook andere politieke organisaties moeten in de definitie worden opgenomen.
(24) Een “politieke reclamecampagne” moet worden opgevat als de productie, plaatsing, promotie, publicatie en verspreiding van een reeks gerelateerde reclameboodschappen in het kader van een overeenkomst inzake politieke reclame, op basis van een gemeenschappelijke productie, sponsoring en financiering. Het begrip moet de productie, publicatie en verspreiding van een reclameboodschap of versies van een reclameboodschap via verschillende media en op verschillende tijdstippen binnen dezelfde verkiezingscyclus omvatten.
(25) De definitie van “politieke reclame” mag geen afbreuk doen aan nationale definities van “politieke partij”, “politieke doelstellingen” of “campagneperioden”.
(26) Om het brede scala van relevante dienstverleners die verband houden met politieke reclamediensten te bestrijken, moeten onder aanbieders van politieke reclamediensten dienstverleners worden begrepen die betrokken zijn bij de productie, plaatsing, promotie, publicatie en verspreiding van politieke reclame.
(27) Boodschappen die op louter persoonlijke titel worden gedeeld, moeten niet tot politieke reclamediensten worden gerekend. Personen moeten niet worden geacht op persoonlijke titel te handelen als zij boodschappen publiceren waarvan de verspreiding of publicatie door een ander wordt betaald.
(28) Zodra is vastgesteld dat een reclameboodschap verband houdt met politieke reclame, moet dit duidelijk worden gemeld aan andere dienstverleners die betrokken zijn bij de politieke reclamediensten. Bovendien moet, zodra een reclameboodschap als politiek is aangemerkt, de verdere verspreiding ervan nog steeds voldoen aan de transparantievereisten. Wanneer bijvoorbeeld gesponsorde inhoud spontaan wordt gedeeld, moet de reclame nog steeds als politieke reclame worden gelabeld.
(29) De transparantievereisten van deze verordening dienen alleen van toepassing te zijn op politieke reclamediensten, dat wil zeggen politieke reclame die gewoonlijk wordt gemaakt tegen een vergoeding, welke een voordeel in natura kan omvatten. De transparantievereisten moeten niet van toepassing zijn op inhoud die wordt geüpload door een gebruiker van een online-tussenhandelsdienst, zoals een onlineplatform, en door de online tussenhandelsdienst wordt verspreid zonder tegenprestatie voor de plaatsing, publicatie of verspreiding voor de specifieke boodschap, tenzij de gebruiker door een derde partij voor de politieke reclameboodschap is vergoed.
(30) De transparantievereisten mogen evenmin van toepassing zijn op het delen van informatie via elektronische-communicatiediensten zoals elektronische berichtendiensten of telefoongesprekken, zolang daarbij geen politieke reclamedienst betrokken is.
(31) De vrijheid van meningsuiting, zoals beschermd door artikel 11 van het Handvest van de grondrechten, betreft ook de vrijheid van een persoon om een politieke mening te hebben en kennis te nemen en te geven van politieke informatie of ideeën. Elke beperking ervan moet in overeenstemming zijn met artikel 52 van het Handvest van de grondrechten; deze vrijheid kan alleen worden onderworpen aan aanpassingen en beperkingen wanneer deze gerechtvaardigd worden door een legitiem algemeen belang en stroken met de algemene beginselen van het Unierecht, zoals evenredigheid en rechtszekerheid. Dit is onder meer het geval wanneer aan de politieke ideeën bekendheid wordt gegeven via aanbieders van reclamediensten.
(32) Op door onlinetussenpersonen gepubliceerde of verspreide politieke reclameboodschappen is Verordening (EU) nr. 2021/XX [wet inzake digitale diensten] van toepassing, met horizontale regels die gelden voor alle soorten onlinereclame, met inbegrip van commerciële en politieke reclameboodschappen. Op basis van de definitie van “politieke reclame” in deze verordening is het passend de transparantievereisten die zijn vastgesteld voor uitgevers van reclame en onder het toepassingsgebied van Verordening 2021/XX [wet inzake digitale diensten] vallen, met name zeer grote platforms, verder uit te werken. Daarbij gaat het met name om informatie over de financiering van politieke reclameboodschappen. De vereisten van deze verordening laten de bepalingen van de wet inzake digitale diensten onverlet, onder meer wat betreft de verplichtingen inzake risicobeoordeling en -beperking met betrekking tot de reclamesystemen van zeer grote onlineplatforms.
(33) Bij de productie, plaatsing, promotie, publicatie en verspreiding van politieke reclame kan een complexe keten van dienstverleners betrokken zijn. Dit is met name het geval wanneer bij de selectie van reclame-inhoud, de selectie van targetingcriteria, de verstrekking van gegevens voor het targeten van een reclameboodschap, de bepalingen inzake targetingtechnieken, de aanlevering van een reclameboodschap en de verspreiding ervan verschillende dienstverleners een rol kunnen spelen. Geautomatiseerde diensten kunnen bijvoorbeeld helpen om de geleverde reclame-inhoud te laten aansluiten bij het profiel van een gebruiker van een interface, door gebruik te maken van persoonsgegevens die direct van de gebruiker van de dienst zijn verkregen of op basis van diens onlinegedrag zijn verzameld, en van afgeleide gegevens.
(34) Aangezien het met name van belang is de doeltreffendheid van de transparantievereisten te waarborgen, onder meer door het toezicht te vergemakkelijken, moeten aanbieders van politieke reclamediensten ervoor zorgen dat de relevante informatie die zij verzamelen bij het verlenen van hun diensten, met inbegrip van de vermelding dat een reclameboodschap politiek is, wordt verstrekt aan de uitgevers van politieke reclame die de betrokken politieke reclame openbaar maakt. Om de efficiënte uitvoering van deze eis en de tijdige en nauwkeurige verstrekking van deze informatie te ondersteunen, moeten aanbieders van politieke reclamediensten de automatisering van de onderlinge toezending van deze informatie ondersteunen.
(35) Wanneer een kunstmatige commerciële of contractuele constructie de in de verordening neergelegde transparantieverplichtingen van hun nuttige werking dreigen te beroven, moeten die verplichtingen van toepassing zijn op de entiteit of entiteiten die de reclamedienst daadwerkelijk verlenen.
(36) Er zou ook een efficiënt mechanisme kunnen worden opgezet waarmee individuele personen een politieke reclameboodschap zouden kunnen melden, waarna doeltreffende maatregelen zouden kunnen volgen.
(37) Hoewel de in deze verordening vastgestelde verplichtingen in specifieke vereisten voorzien, moet geen ervan worden opgevat als een algemene verplichting voor als tussenpersoon optredende dienstverleners om toezicht te houden op politieke inhoud die door natuurlijke of rechtspersonen wordt gedeeld, en moeten zij evenmin worden opgevat als een algemene verplichting voor als tussenpersoon optredende dienstverleners om proactieve maatregelen te nemen met betrekking tot illegale inhoud of activiteiten die deze aanbieders toezenden of opslaan.
(38) Uit transparante politieke reclame moeten burgers kunnen opmaken dat zij met een politieke reclameboodschap worden geconfronteerd. Uitgevers van politieke reclame moeten ervoor zorgen dat elke politieke reclameboodschap vergezeld gaat van een duidelijke mededeling waaruit blijkt dat het om een politieke reclame gaat en wie de opdrachtgever is. In voorkomend geval kan de naam van de opdrachtgever ook een politiek logo omvatten. Uitgevers van politieke reclame moeten gebruikmaken van een doeltreffend label, rekening houdend met de relevante wetenschappelijke ontwikkelingen en de beste praktijken op het gebied van het labelen van reclameboodschappen met het oog op transparantie. Zij moeten er ook voor zorgen dat in verband met elke politieke reclameboodschap informatie wordt gepubliceerd die het mogelijk maakt de bredere context van de politieke reclame en de doelstellingen ervan te begrijpen; deze informatie moet ofwel kunnen worden opgenomen in de reclameboodschap zelf, ofwel door de uitgever kunnen worden verstrekt op zijn website, die toegankelijk is via een link of een andere, even duidelijke en gebruiksvriendelijke contactmogelijkheid die in de reclameboodschap is opgenomen.
(39) Deze informatie moet worden verstrekt in een transparantieverklaring, waarin ook de identiteit van de opdrachtgever moet worden vermeld, teneinde de verantwoordingsplicht in het politieke proces te bevorderen. Er moet duidelijk worden vermeld waar de opdrachtgever is gevestigd en of de opdrachtgever een natuurlijke persoon of een rechtspersoon is. Persoonsgegevens van personen die betrokken zijn bij politieke reclame en die geen verband houden met de opdrachtgever of een andere betrokken politieke actor, mogen niet in de transparantieverklaring worden vermeld. Om de eerlijkheid van de verspreiding van de politieke reclame te waarborgen, moet de transparantieverklaring ook informatie bevatten over de verspreidingsperiode, de verkiezingen waarmee de reclameboodschap verband houdt, het bedrag besteed aan de specifieke reclameboodschap en de gehele reclamecampagne, alsook de waarde van andere voordelen die geheel of ten dele in ruil voor die boodschap en campagne zijn ontvangen, de bron van de gebruikte middelen en andere informatie. Informatie over de herkomst van de gebruikte middelen heeft bijvoorbeeld betrekking op de publieke of particuliere oorsprong ervan en op het feit of deze afkomstig zijn van binnen of buiten de Europese Unie. Informatie over de verkiezingen of referenda waarmee de reclame verband houdt, moet, indien mogelijk, een link bevatten naar informatie uit officiële bronnen over de organisatie van die verkiezingen of referenda en over de voorwaarden voor het deelnemen daaraan of voor het promoten van deelname. De transparantieverklaring moet daarnaast informatie bevatten over de wijze waarop politieke reclameboodschappen overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde procedure kunnen worden gemeld. Deze vereiste mag geen afbreuk doen aan de bepalingen inzake kennisgeving die volgen uit de artikelen 14, 15 en 19 van Verordening (EU) 2021/XXX [wet inzake digitale diensten].
(40) De informatie die in de transparantieverklaring moet worden opgenomen, moet in de reclameboodschap zelf worden verstrekt of gemakkelijk te vinden zijn op basis van een in de reclameboodschap verstrekte aanwijzing. Het voorschrift dat de informatie over de transparantieverklaring onder meer duidelijk waarneembaar moet zijn, moet inhouden dat deze informatie duidelijk in of bij de reclameboodschap wordt weergegeven. Het voorschrift dat de in de transparantieverklaring gepubliceerde informatie gemakkelijk toegankelijk, machineleesbaar, indien technisch haalbaar, en gebruiksvriendelijk moet zijn, moet inhouden dat rekening wordt gehouden met de behoeften van personen met een handicap. Bijlage I bij Richtlijn 2019/882 (Europese toegankelijkheidswet) bevat toegankelijkheidsvoorschriften voor informatie, o.a. inzake digitale informatieverstrekking, waarvan gebruik zou moeten worden gemaakt om politieke informatie toegankelijk te maken voor personen met een handicap.
(41) Transparantieverklaringen moeten zodanig worden ontworpen dat zij gebruikers bewuster maken en helpen politieke reclameboodschappen duidelijk als zodanig te herkennen. Zij moeten zodanig zijn ontworpen dat zij ook aanwezig of toegankelijk blijven wanneer een politieke reclameboodschap verder wordt verspreid, bijvoorbeeld via een post op een ander platform of doordat personen elkaar deze toesturen. De informatie in de transparantieverklaring moet worden gepubliceerd bij het begin van de publicatie van de politieke reclameboodschappen en gedurende een periode van één jaar na de laatste publicatie worden bewaard. De bewaarde informatie moet ook informatie bevatten over politieke reclame die is beëindigd of door de uitgever is verwijderd.
(42) Aangezien uitgevers van politieke reclame politieke reclameboodschappen openbaar maken, moeten zij deze informatie samen met de politieke reclameboodschap publiceren of verspreiden. Uitgevers van politieke reclame moeten politieke reclameboodschappen die niet aan de transparantievereisten van deze verordening voldoen, niet openbaar maken. Bovendien moeten uitgevers van politieke reclame die zeer grote onlineplatforms zijn in de zin van Verordening (EU) 2021/XXX [wet inzake digitale diensten] de in de transparantieverklaring opgenomen informatie openbaar maken via de overeenkomstig artikel 30 van de [wet inzake digitale diensten] gepubliceerde reclameregisters. Dit zal het voor belanghebbende actoren, waaronder onderzoekers, gemakkelijker maken hun specifieke rol te vervullen, nl. om vrije en eerlijke verkiezingen of referenda en eerlijke verkiezingscampagnes te ondersteunen, onder meer door de opdrachtgevers van politieke reclame te controleren en het politieke reclamelandschap te analyseren.
(43) Wanneer de aanbieder van de politieke reclamedienst die de inhoud van een politieke reclameboodschap host of anderszins opslaat en aanbiedt, losstaat van de aanbieder van de politieke reclamedienst die de website of andere interface beheert die de politieke reclame uiteindelijk weergeeft, moeten deze aanbieders samen worden beschouwd als uitgevers van politieke reclame, die met betrekking tot de specifieke dienst die zij verlenen elk hun eigen verantwoordelijkheid hebben om te waarborgen dat de labeling wordt verzorgd en dat de transparantieverklaring en de relevante informatie beschikbaar zijn. In hun contractuele overeenkomsten moet de naleving van deze verordening worden geregeld.
(44) Informatie over de bedragen en de waarde van andere voordelen die geheel of ten dele in ruil voor politieke reclame zijn ontvangen, kan een nuttige bijdrage leveren aan het politieke debat. Er moet voor worden gezorgd dat de jaarverslagen die door relevante uitgevers van politieke reclame worden opgesteld een gedegen overzicht van de politieke reclameactiviteiten bieden. Ter ondersteuning van het toezicht en de verantwoordingsplicht moet deze verslaglegging informatie bevatten over de uitgaven voor het targeten van politieke reclame in de desbetreffende periode, geaggregeerd per campagne of kandidaat. Om onevenredige lasten te vermijden, dienen deze rapportageverplichtingen inzake transparantie niet van toepassing te zijn op ondernemingen die onder artikel 3, lid 3, van Richtlijn 2013/34/EU vallen.
(45) Uitgevers van politieke reclame die politieke reclamediensten aanbieden, moeten mechanismen invoeren waarmee personen hun kunnen melden dat een bepaalde politieke reclameboodschap die zij hebben gepubliceerd, niet in overeenstemming is met deze verordening. De mechanismen voor het melden van een dergelijke reclameboodschap moeten gemakkelijk toegankelijk en gebruiksvriendelijk zijn en worden aangepast aan de vorm van reclame die de uitgever van reclame verspreidt. Voor zover mogelijk moeten deze mechanismen vanuit de reclameboodschap zelf toegankelijk zijn, bijvoorbeeld op de website van de uitgever van reclame. Uitgevers van politieke reclame moeten in voorkomend geval kunnen gebruikmaken van bestaande mechanismen. Wanneer uitgevers van politieke reclame aanbieders van hostingdiensten in de zin van de wet inzake digitale diensten zijn met betrekking tot de politieke reclameboodschappen die op verzoek van de ontvangers van hun diensten worden gehost, blijven de bepalingen van artikel 14 van de wet inzake digitale diensten van toepassing op kennisgevingen van niet-naleving van deze verordening in verband met dergelijke reclameboodschappen.
(46) Om specifieke entiteiten in staat te stellen hun rol in democratieën te spelen, is het passend regels vast te stellen voor de toezending van de informatie die samen met politieke reclameboodschap wordt gepubliceerd of in de transparantieverklaring is opgenomen, aan belanghebbende actoren zoals erkende academici, journalisten, maatschappelijke organisaties en geaccrediteerde verkiezingswaarnemers, teneinde de uitoefening van hun respectieve rollen in het democratische proces te ondersteunen. Aanbieders van politieke reclamediensten moeten niet worden verplicht te reageren op verzoeken die kennelijk ongegrond of buitensporig zijn. Voorts moet het de betrokken dienstverlener worden toegestaan in geval van veelvuldige en dure verzoeken een redelijke vergoeding in rekening te brengen, uitgaande van de administratieve kosten van het verstrekken van de informatie.
(47) Om groepen of individuele kiezers of personen gericht te benaderen met politieke boodschappen en de impact daarvan te versterken, wordt steeds vaker gebruikgemaakt van persoonsgegevens die direct van personen zijn verkregen, indirect zijn verzameld – zoals afgeleide gegevens, waartoe personen worden gegroepeerd op basis van hun veronderstelde interesses – of zijn afgeleid uit onlineactiviteiten, gedragsprofilering en andere analysetechnieken. Op basis van de verwerking van persoonsgegevens, met name gegevens die krachtens Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad 11 en Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad 12 als gevoelig gelden, kunnen verschillende groepen kiezers of personen worden gevormd en kan worden gebruikgemaakt van hun kenmerken of kwetsbaarheden, bijvoorbeeld door op specifieke momenten en op specifieke plaatsen reclameboodschappen te verspreiden die inspelen op ontvankelijkheid voor een bepaald soort informatie/boodschap. Dit heeft specifieke en schadelijke gevolgen voor de grondrechten en fundamentele vrijheden van burgers wat betreft de verwerking van hun persoonsgegevens en hun vrijheid om objectieve informatie te ontvangen, hun mening te vormen, politieke beslissingen te nemen en hun stemrecht uit te oefenen. Dit is ongunstig voor het democratische proces. Er moeten nieuwe beperkingen en voorwaarden worden vastgesteld, in aanvulling op Verordening (EU) 2016/679 en Verordening (EU) 2018/1725. De in deze verordening vastgestelde voorwaarden voor het in het kader van politieke reclame gebruikmaken van targeting- en amplificatietechnieken die gepaard gaan met de verwerking van persoonsgegevens, moeten worden gebaseerd op artikel 16 VWEU.
(48) Daarom moeten targeting- en amplificatietechnieken in het kader van politieke reclame die gepaard gaan met de verwerking van gegevens als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EU) 2016/679 en artikel 10, lid 1, van Verordening (EU) 2018/1725, worden verboden. Dergelijke technieken moeten alleen zijn toegestaan indien daarvan gebruik wordt gemaakt door de verwerkingsverantwoordelijke of iemand die namens deze optreedt, met uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene, of door een stichting, een vereniging of een andere organisatie zonder winstoogmerk die op politiek, levensbeschouwelijk, godsdienstig of vakbondsgebied werkzaam is, in het kader van haar gerechtvaardigde activiteiten en met passende waarborgen, mits de verwerking uitsluitend betrekking heeft op de leden of de voormalige leden van de organisatie of op personen die in verband met haar doeleinden regelmatig contact met haar onderhouden, en de persoonsgegevens niet zonder de toestemming van de betrokkenen buiten die organisatie worden verstrekt. Dit moet gepaard gaan met specifieke waarborgen. Toestemming moet worden opgevat als toestemming in de zin van Verordening (EU) 2016/679 en Verordening (EU) 2018/1725. Daarom moet geen beroep kunnen worden gedaan op de uitzonderingen van artikel 9, lid 2, punten b), c), e), f), g), h), i) en j), van Verordening (EU) 2016/679 en artikel 10, lid 2, punten b), c), e), f), g), h), i) en j), van Verordening (EU) 2018/1725 voor het gebruik van targeting- en amplificatietechnieken voor de publicatie, promotie of verspreiding van politieke reclame die gepaard gaan met de verwerking van persoonsgegevens als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EU) 2016/679 en artikel 10, lid 1, van Verordening (EU) 2018/725.
(49) Met het oog op meer transparantie en verantwoordingsplicht moeten de verwerkingsverantwoordelijken bij het gebruik van targeting- en amplificatietechnieken in het kader van politieke reclame die gepaard gaan met de verwerking van persoonsgegevens, voor aanvullende waarborgen zorgen. Zij moeten een beleidsplan vaststellen en uitvoeren waarin wordt beschreven hoe dergelijke technieken worden gebruikt voor het targeten van afzonderlijke personen en het versterken van de impact, en een register van hun relevante activiteiten bijhouden. Bij het publiceren, promoten of verspreiden van politieke reclame waarvoor gebruik wordt gemaakt van targeting- en amplificatietechnieken, moeten verwerkingsverantwoordelijken samen met de politieke reclameboodschap nuttige informatie verstrekken op grond waarvan de betrokkene de logica en de belangrijkste kenmerken van de gebruikte targeting kan begrijpen en kan nagaan of er gebruik is gemaakt van gegevens van derden en van aanvullende analysetechnieken, zoals verdere optimalisering van het targeten van de reclameboodschap tijdens de levering.
(50) Uitgevers van politieke reclame die gebruikmaken van targeting- of amplificatietechnieken, moeten in hun transparantieverklaring informatie opnemen op grond waarvan de betrokken persoon de logica en de belangrijkste kenmerken van de gebruikte techniek kan begrijpen, alsmede informatie over het gebruik van gegevens van derden en aanvullende analytische technieken en een link naar het relevante beleid van de verwerkingsverantwoordelijke. Indien de verwerkingsverantwoordelijke verschilt van de uitgever van politieke reclame, moet de verwerkingsverantwoordelijke het interne beleid of een verwijzing daarnaar toezenden aan de uitgever van politieke reclame. Aanbieders van reclamediensten moeten, indien nodig, aan de uitgever van politieke reclame de informatie toezenden die nodig is om aan hun verplichtingen uit hoofde van deze verordening te voldoen. De verstrekking van dergelijke informatie zou op basis van normen kunnen worden geautomatiseerd en geïntegreerd in de normale bedrijfsprocessen.
(51) Om personen in staat te stellen om hun rechten op het gebied van gegevensbescherming beter uit te oefenen, moeten uitgevers van politieke reclame de betrokkene voorzien van aanvullende informatie en doeltreffende instrumenten die de uitoefening ondersteunen van zijn rechten uit hoofde van het EU-rechtskader voor gegevensbescherming, waaronder het recht om bezwaar te maken of zijn toestemming in te trekken wanneer hij te maken krijgt met een getargete politieke reclameboodschap. Deze informatie moet ook vanuit de transparantieverklaring gemakkelijk rechtstreeks toegankelijk zijn. De instrumenten die aan personen ter beschikking worden gesteld om de uitoefening van hun rechten te ondersteunen, moeten daadwerkelijk voorkomen dat een persoon te maken krijgt met getargete politieke reclameboodschappen en dat hij door een of meer verwerkingsverantwoordelijken wordt getarget op basis van specifieke criteria.
(52) De Commissie moet de opstelling van gedragscodes als bedoeld in artikel 40 van Verordening (EU) 2016/679 aanmoedigen om de uitoefening van de rechten van betrokkenen in dit verband te ondersteunen.
(53) De informatie die moet worden verstrekt overeenkomstig alle voorschriften die van toepassing zijn op het gebruik van targeting- en amplificatietechnieken krachtens deze verordening, moet worden gepresenteerd in een formaat dat gemakkelijk toegankelijk, duidelijk zichtbaar en gebruiksvriendelijk is, onder meer door het gebruik van eenvoudige taal.
(54) Het is passend regels vast te stellen voor de toezending van informatie over targeting aan andere belanghebbende entiteiten. De toepasselijke regeling moet consistent zijn met de regeling voor de toezending van informatie in verband met de transparantievereisten.
(55) In een derde land gevestigde aanbieders van politieke reclamediensten die diensten aanbieden in de Unie, moeten een gemachtigde wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aanwijzen, zodat er doeltreffend op kan worden toegezien dat deze verordening door die aanbieders wordt nageleefd. De wettelijke vertegenwoordiger zou de vertegenwoordiger kunnen zijn die is aangewezen op grond van artikel 27 van Verordening (EU) 2016/679 of de vertegenwoordiger die is aangewezen op grond van artikel 11 van Verordening (EU) 2021/xxx [wet inzake digitale diensten].
(56) In het belang van een doeltreffend toezicht op deze verordening moeten de toezichthoudende autoriteiten de bevoegdheid krijgen om de relevante regels te monitoren en te handhaven. Afhankelijk van het rechtsstelsel van elke lidstaat en overeenkomstig het vigerende Unierecht, met inbegrip van Verordening (EU) 2016/679 en Verordening (EU) 2021/xxx [wet inzake digitale diensten], kunnen daartoe verschillende nationale gerechtelijke of administratieve instanties worden aangewezen.
(57) Wat het toezicht op online-tussenhandelsdiensten krachtens deze verordening betreft, moeten de lidstaten bevoegde autoriteiten aanwijzen en ervoor zorgen dat dit toezicht coherent is met het toezicht door de bevoegde autoriteiten die zijn aangewezen overeenkomstig artikel 38 van Verordening (EU) [wet inzake digitale diensten]. Overeenkomstig Verordening (EU) [wet inzake digitale diensten] moeten de coördinatoren voor digitale diensten in elk geval verantwoordelijk zijn voor de coördinatie op nationaal niveau in verband met deze kwesties en, waar nodig, grensoverschrijdende samenwerking aangaan met andere coördinatoren voor digitale diensten volgens de mechanismen van Verordening (EU) [wet inzake digitale diensten]. In het kader van de toepassing van deze verordening moet dit mechanisme beperkt blijven tot de nationale samenwerking tussen de coördinatoren voor digitale diensten en niet overeenkomstig Verordening (EU) [wet inzake digitale diensten] op het niveau van de Unie worden geregeld.
(58) Voor het toezicht op de aspecten van deze verordening die niet krachtens Verordening (EU) 2016/679 en Verordening (EU) 2018/725 onder de bevoegdheid van de toezichthoudende autoriteiten vallen, moeten de lidstaten bevoegde autoriteiten aanwijzen. Om de eerbiediging van de grondrechten en fundamentele vrijheden, de rechtsstaat en de democratische beginselen alsook het vertrouwen van het publiek in het toezicht op politieke reclame te ondersteunen, is het noodzakelijk dat deze autoriteiten structureel onafhankelijk zijn, dat wil zeggen vrij van inmenging van buitenaf of politieke druk, en dat zij naar behoren bevoegd zijn om effectief toezicht te houden op, en de nodige maatregelen te nemen ter waarborging van, de naleving van deze verordening, met name wat betreft de verplichtingen uit hoofde van artikel 7. De lidstaten kunnen met name de in artikel 30 van Richtlijn 2010/13/EU van het Europees Parlement en de Raad 13 bedoelde nationale regulerende organen aanwijzen.
(59) Voor zover het Unierecht reeds regels omvat met betrekking tot de informatieverstrekking aan bevoegde autoriteiten en de samenwerking met en tussen die autoriteiten, zoals artikel 9 van Verordening (EU) 2021/xxx [wet digitale diensten], of die welke zijn vervat in Verordening (EU) 2016/679, moeten die regels van overeenkomstige toepassing zijn op de desbetreffende bepalingen van deze verordening.
(60) De autoriteiten die bevoegd zijn voor het toezicht op deze verordening moeten zowel op nationaal als op EU-niveau samenwerken en daarbij optimaal gebruikmaken van bestaande structuren, waaronder nationale samenwerkingsnetwerken, het Europees samenwerkingsnetwerk voor verkiezingen als bedoeld in Aanbeveling C(2018) 5949 final en de krachtens Richtlijn 2010/13/EU opgerichte Europese Groep van regelgevende instanties voor audiovisuele mediadiensten. Deze samenwerking moet de snelle, beveiligde uitwisseling van informatie over kwesties die verband houden met de uitoefening van hun toezichts- en handhavingstaken uit hoofde van deze verordening vergemakkelijken, onder meer door gezamenlijk inbreuken vast te stellen, bevindingen en deskundigheid te delen en te overleggen over de toepassing en handhaving van de relevante regels.
(61) Om de doeltreffende toepassing van de in de verordening vastgestelde verplichtingen te vergemakkelijken, moeten de nationale autoriteiten de bevoegdheid krijgen om bij de dienstverleners relevante informatie op te vragen over de transparantie van politieke reclame. De aan de bevoegde autoriteiten toe te zenden informatie zou betrekking kunnen hebben op een reclamecampagne, jaarcijfers of specifieke reclameboodschappen. Om ervoor te zorgen dat aan verzoeken om dergelijke informatie op doeltreffende en efficiënte wijze kan worden voldaan en dat aanbieders van politieke reclamediensten niet worden geconfronteerd met onevenredige lasten, moeten bepaalde voorwaarden worden vastgesteld waaraan dergelijke verzoeken moeten voldoen. Met name met het oog op passend toezicht op een verkiezingsproces moeten aanbieders van politieke reclamediensten op verzoeken van bevoegde autoriteiten snel reageren, dat wil zeggen uiterlijk binnen tien werkdagen na ontvangst van het verzoek. In het belang van de rechtszekerheid en overeenkomstig de rechten van de verdediging moeten verzoeken om informatie van een bevoegde autoriteit een toereikende motivering en informatie over de beschikbare rechtsmiddelen bevatten. Aanbieders van politieke reclamediensten moeten contactpunten aanwijzen voor overleg met de bevoegde autoriteiten. Dergelijke contactpunten kunnen elektronisch zijn.
(62) De lidstaten moeten voor de toepassing van deze verordening een contactpunt op het niveau van de Unie aanwijzen. Het contactpunt moet, indien mogelijk, lid zijn van het Europees samenwerkingsnetwerk voor verkiezingen. Het contactpunt moet de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij hun toezichts- en handhavingstaken vergemakkelijken, met name in overleg met de contactpunten in andere lidstaten en met de bevoegde autoriteiten in de eigen lidstaat.
(63) De autoriteiten van de lidstaten moeten ervoor zorgen dat inbreuken op de in deze verordening vastgestelde verplichtingen worden bestraft met administratieve geldboeten of financiële sancties. Daarbij moeten zij rekening houden met de aard, de ernst, de frequentie en de duur van de inbreuk, het algemeen belang, de omvang en de aard van de verrichte activiteiten, alsmede de economische draagkracht van de inbreukpleger. In dat verband moet rekening worden gehouden met de cruciale rol die de in artikel 7 opgenomen verplichtingen spelen bij het doeltreffend nastreven van de doelstellingen van deze verordening. Voorts moeten zij in aanmerking nemen of de betrokken dienstverlener systematisch of herhaaldelijk zijn uit deze verordening voortvloeiende verplichtingen niet nakomt, bijvoorbeeld door informatie te laat aan belanghebbende entiteiten te verstrekken en, in voorkomend geval, of de aanbieder van politieke reclamediensten in verschillende lidstaten actief is. Financiële sancties en administratieve geldboeten moeten in elk afzonderlijk geval doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, met inachtneming van toereikende en toegankelijke procedurele waarborgen, en met name om ervoor te zorgen dat het politieke debat open en toegankelijk blijft.
(64) Bij de uitoefening van hun bevoegdheden uit hoofde van deze verordening moeten de bevoegde autoriteiten onderworpen zijn aan passende procedurele waarborgen overeenkomstig het Unierecht en het lidstatelijke recht, waaronder een doeltreffende voorziening in rechte en een eerlijke rechtsbedeling.
(65) De lidstaten moeten de precieze duur van hun verkiezingsperioden, die volgens hun electorale tradities zijn vastgesteld, ruim vóór het begin van de verkiezingskalender bekendmaken.
(66) Teneinde de doelstellingen van deze verordening te verwezenlijken, moet overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag aan de Commissie de bevoegdheid worden gedelegeerd om handelingen vast te stellen met betrekking tot artikel 7, lid 7, zodat zij nader kan bepalen in welke vorm de voorschriften voor het verstrekken van informatie in de transparantieverklaring overeenkomstig dat artikel moeten worden verstrekt, en met betrekking tot artikel 12, lid 8, zodat zij nader kan bepalen in welke vorm de vereisten voor het verstrekken van informatie over targeting moeten worden verstrekt. Het is van bijzonder belang dat de Commissie passende raadplegingen houdt, bv. onder de door de respectieve lidstaten aangewezen deskundigen, en dat die raadplegingen plaatsvinden volgens de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven van 13 april 2016. Om te zorgen voor gelijke deelname aan de productie van gedelegeerde handelingen, ontvangen het Europees Parlement en de Raad met name alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van gedelegeerde handelingen.
(67) Binnen twee jaar na elke verkiezing voor het Europees Parlement moet de Commissie een openbaar verslag indienen over de evaluatie en toetsing van deze verordening. Bij het opstellen van dat verslag moet de Commissie ook rekening houden met de uitvoering van deze verordening in de context van andere verkiezingen en referenda in de Unie. In het verslag moet onder meer worden nagegaan of de bepalingen van de bijlagen bij deze verordening nog steeds passend zijn of moeten worden herzien.
(68) Verordening (EU) nr. 1141/2014 betreffende het statuut en de financiering van Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen bevat aanvullende verplichtingen inzake het gebruik van politieke reclame door Europese politieke partijen.
(69) Aangezien de doelstellingen van deze verordening, namelijk de bijdrage aan de goede werking van de interne markt voor politieke reclame en aanverwante diensten en de vaststelling van regels inzake het gebruik van targeting in het kader van de publicatie en verspreiding van politieke reclame, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve beter door de Unie kunnen worden bereikt, kan de Unie deze verordening vaststellen, overeenkomstig het in artikel 5 VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
(70) Deze verordening doet geen afbreuk aan de regels die met name zijn vastgelegd in Richtlijn 2000/31/EG, met inbegrip van de aansprakelijkheidsregels voor als tussenpersoon optredende dienstverleners in de artikelen 12 tot en met 15 van die richtlijn als gewijzigd bij Verordening (EU) 2021/xxx [de wet inzake digitale diensten], Verordening (EU) 2021/xxx [de wet op de digitale markten], Richtlijn 2002/58/EG en Verordening (EU) XXX [e-privacyverordening], alsmede Richtlijn 2010/13/EU, Richtlijn 2000/31/EG, Richtlijn 2002/58/EG, Richtlijn 2005/29/EG, Richtlijn 2011/83/EU, Richtlijn 2006/114/EG, Richtlijn 2006/123/EG en Verordening (EU) 2019/1150.
(71) Overeenkomstig artikel 42, lid 1, van Verordening (EU) 2018/1725 is de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming geraadpleegd, en heeft hij op XX XX 2022 advies uitgebracht,