Toelichting bij COM(2024)426 - - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2024)426 - .
bron	COM(2024)426
datum	20-09-2024

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De EU is onwankelbaar in haar steun aan Oekraïne, dat zijn toekomst in de EU heeft. De EU steunt de onafhankelijkheid, soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne binnen zijn internationaal erkende grenzen en zet zich onverminderd in voor politieke, financiële, economische, humanitaire, militaire en diplomatieke steun ¹. In het licht van de escalerende Russische agressie moet snel worden opgetreden om ervoor te zorgen dat Oekraïne toegang heeft tot de middelen die het dringend nodig heeft. Dit voorstel is bedoeld om ervoor te zorgen dat vóór het einde van dit jaar een nieuw mechanisme wordt opgezet om middelen voor Oekraïne vrij te maken, en voorziet ook in uitzonderlijke macrofinanciële bijstand (MFB) om in die dringende behoeften te voorzien.

Op 24 februari 2022 startte Rusland een grootschalige militaire invasie in Oekraïne, met verwoestende gevolgen voor Oekraïne en de Oekraïense bevolking. Met de recente escalatie van zijn brutale aanvalsoorlog tegen Oekraïne bevestigt Rusland zijn vastberadenheid om de grondrechten van Oekraïne te schenden wat betreft onafhankelijkheid, soevereiniteit en territoriale integriteit binnen zijn internationaal erkende grenzen, en ook om de levensvatbaarheid van dat land als staat te vernietigen. De onverschrokkenheid, moed en vastberadenheid waarvan het Oekraïense volk bij de verdediging van zijn land heeft blijk gegeven, verdienen groot respect en diepe dankbaarheid.

De EU heeft samen met haar lidstaten het optreden van Rusland ondubbelzinnig veroordeeld en heeft Oekraïne ongekende steun geboden. De EU, haar lidstaten en de Europese financiële instellingen hebben sinds het uitbreken van de oorlog breed opgevatte bijstand verleend aan Oekraïne en zijn bevolking, voor een bedrag van 118 miljard EUR. Dit weerspiegelt het engagement van de EU om Oekraïne te helpen zolang dat nodig is en zo intensief als nodig is.

De toegenomen agressie van Rusland heeft de financieringsbehoeften van Oekraïne echter doen stijgen. Het is duidelijk dat er een behoefte is aan aanvullende financieringsbronnen van zowel de EU als de internationale gemeenschap. De financieringsbehoeften van Oekraïne voor 2025 zullen de bestaande prognoses van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) overtreffen; de vierde evaluatie van het IMF-programma ging er immers van uit dat de oorlog tegen eind 2024 zou zijn beëindigd. Deze aanname lijkt steeds onwaarschijnlijker, en de onlangs aangenomen begrotingsverklaring van Oekraïne, die in samenwerking met het IMF is ontwikkeld, voegt een extra bedrag van 12 miljard USD toe aan zijn financieringsbehoeften voor 2025, waardoor het totaal op 38 miljard USD komt. Hoewel Oekraïne maatregelen heeft genomen om de inkomsten te verhogen en niet-essentiële uitgaven te verminderen, is er nu slechts beperkt ruimte voor extra bezuinigingen en voor binnenlandse maatregelen om aan de extra behoeften te voldoen. Verdere brede belastingverhogingen kunnen schadelijk zijn voor de economische activiteit, die al extra risico loopt als gevolg van aanhoudende aanvallen op belangrijke energie- en andere infrastructuur, en van het tekort aan arbeidskrachten als gevolg van de aanhoudende ontheemding van mensen en de mobilisatie van soldaten. Snelle financiële steun is van vitaal belang om Oekraïne te helpen essentiële staatsfuncties in stand te houden, de macro-economische stabiliteit te waarborgen en kritieke infrastructuur te herstellen. Deze behoeften komen bovenop de aanzienlijke vereisten voor herstel en wederopbouw op middellange termijn.

In hun verklaring op de top van 14 juni 2024 ² bevestigden de G7-leiders dat zij vastbesloten zijn Oekraïne militaire, budgettaire, humanitaire en wederopbouwsteun te blijven verlenen. Daartoe kondigden de G7-leiders het opzetten aan van een instrument voor leningen waardoor uitzonderlijke opbrengsten versneld beschikbaar komen voor Oekraïne (Extraordinary Revenue Acceleration (ERA) Loans for Ukraine), om tegen eind 2024 ongeveer 50 miljard USD aan aanvullende financiering beschikbaar te stellen.

Met het voorstel van vandaag wordt een stap in deze richting gezet door ervoor te zorgen dat de steun aan Oekraïne via een collectieve aanpak van de internationale gemeenschap kan worden voortgezet. Dit zal mogelijk worden gemaakt door de instelling van een mechanisme voor steun aan Oekraïne voor het dekken van de kosten voor en het terugbetalen van leningen van G7-partners, naast een nieuwe buitengewone MFB-lening van de EU.

Het aantrekken van uitzonderlijke opbrengsten ter ondersteuning van leningen aan Oekraïne

In het kader van de sancties die de EU naar aanleiding van zijn acties in Oekraïne aan Rusland heeft opgelegd, zijn de tegoeden van de Russische Centrale Bank die in handen zijn van financiële instellingen in de lidstaten, sinds februari 2022 geïmmobiliseerd ³. De tegoeden in de EU, ter waarde van ongeveer 210 miljard EUR, vertegenwoordigen het grootste deel van dergelijke geïmmobiliseerde tegoeden wereldwijd. Het verbod op transacties met deze tegoeden leidt tot een buitengewone en onverwachte accumulatie van liquide middelen op de balans van de centrale effectenbewaarinstellingen ⁴. Afhankelijk van het rentepeil worden de uitzonderlijke opbrengsten geraamd op maximaal 4 tot 5 miljard EUR per jaar.

Deze onverwachte en uitzonderlijke opbrengsten vormen geen staatstegoeden en hoeven niet op grond van de toepasselijke regels ter beschikking te worden gesteld van de Russische Centrale Bank, ook niet na afloop van de immobilisatie. Aangezien deze inkomsten voortvloeien uit de uitvoering van de beperkende maatregelen ⁵, kunnen centrale effectenbewaarinstellingen er niet van uitgaan dat zij er baat bij hebben.

Besluit (GBVB) 2024/577 van de Raad ⁶ voorzag in maatregelen die met ingang van 15 februari 2024 van toepassing zijn met regels voor de reservering van de uitzonderlijke opbrengsten uit de immobilisatie. Dit werd in mei 2024 gevolgd door maatregelen voor het gebruik van de daaruit voortvloeiende nettowinst ten gunste van Oekraïne ⁷. Deze wordt momenteel gebruikt in de vorm van een financiële bijdrage ter ondersteuning van zowel militaire doelstellingen als wederopbouwdoelstellingen. Momenteel is in de beperkende maatregelen van de Unie bepaald dat 90 % van de financiële bijdrage wordt toegewezen aan de Europese Vredesfaciliteit en 10 % aan de faciliteit voor Oekraïne. Dit weerspiegelt de dringende militaire behoeften van Oekraïne. De relevante regels inzake beperkende maatregelen maken echter een herziening van deze toewijzing mogelijk.

Samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne (Ukraine Loan Cooperation Mechanism - ULCM)

In juni 2024 heeft de Europese Raad de Commissie, de hoge vertegenwoordiger en de Raad verzocht verder te werken aan het verstrekken van extra financiering aan Oekraïne tegen het einde van het jaar. In overeenstemming met de resultaten van de G7-top zou dit de vorm aannemen van leningen waarvan de dekking van kosten en de terugbetaling door toekomstige stromen van de uitzonderlijke opbrengsten worden verzekerd. De Europese Raad heeft duidelijk gemaakt dat deze constructie bedoeld is om niet alleen de dekking van kosten en de terugbetaling van een EU-lening mogelijk te maken, maar ook die van andere G7-partners. De Europese Raad concludeerde ook dat de tegoeden van Rusland geïmmobiliseerd moeten blijven totdat Rusland zijn aanvalsoorlog tegen Oekraïne stopzet en het land compenseert voor de door de oorlog veroorzaakte schade. Dit houdt een verbintenis in om de immobilisatie van de tegoeden en derhalve de inning van de financiële bijdrage uit de buitengewone winsten te handhaven, waardoor een bron van middelen wordt geboden om de kosten en de terugbetaling van de leningen van Oekraïne te dekken totdat er compensatie van Rusland beschikbaar is om de leningen af te lossen.

Het huidige voorstel zal de G7-partners ondersteunen bij het verstrekken van leningen aan Oekraïne, parallel aan de buitengewone MFB-lening van de EU, teneinde het tijdens de G7-top geplande totale bedrag te bereiken. Met dit voorstel zou met name een samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne worden ingesteld om Oekraïne niet-terugbetaalbare financiële steun te verlenen om het te helpen bij het aflossen van leningen die door de G7-partners zijn verstrekt. De terugbetaling van de leningen zou worden ondersteund met opbrengsten uit toekomstige stromen van de buitengewone winsten uit de geïmmobiliseerde tegoeden van Rusland in de Unie, en zou openstaan voor andere bronnen, waaronder uitzonderlijke opbrengsten die in andere relevante rechtsgebieden worden gegenereerd.

Het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne zou deze ontvangen bedragen regelmatig uitbetalen, zodat Oekraïne de hoofdsom en de rente van subsidiabele leningen aan de EU en andere G7-kredietverstrekkers kan dekken naar rato van de hoofdsom van elke lening.

Het restrisico wordt door elke kredietverstrekker voor zijn respectieve leningen gedragen. In een leningsovereenkomst met Oekraïne zal worden verduidelijkt dat zodra de schadevergoeding door de agressor is betaald, deze middelen zullen zorgen voor de terugbetaling van de leningen door Oekraïne. Aangezien de leningen worden geschraagd door de inkomsten uit de geïmmobiliseerde Russische tegoeden, zullen zij de schuldenlast van Oekraïne niet verhogen.

Om het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne operationeel te maken, moet de toewijzing van het door centrale effectenbewaarinstellingen betaalde bedrag als bedoeld in Besluit (GBVB) 2024/1470 van de Raad en bijlage XLI bij Verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad worden aangepast. De Commissie en de hoge vertegenwoordiger zijn thans doende de wetgevingsvoorstellen voor uitvoeringshandelingen tot wijziging van de toewijzing voor te bereiden. Voorts kan het betalingsschema van de faciliteit voor Oekraïne worden gewijzigd om het betalingsprofiel van alle begrotingssteun van de Unie aan Oekraïne te versoepelen. De Commissie houdt toezicht op het totale niveau van de financiële steun aan Oekraïne en kan zo nodig een voorstel opstellen om dit betalingsschema te wijzigen.

De komende maanden zullen doorslaggevend zijn om blijk te geven van de collectieve inzet van de G7 in de vorm van dergelijke leningen, die een gecoördineerde internationale inspanning en nauwe samenwerking tussen de internationale partners vereisen. De voorstellen moeten dringend vóór eind oktober worden goedgekeurd, zodat de lening van de Unie vóór eind 2024 kan worden vrijgegeven voor toekomstige uitbetalingen in tranches en het gebruik van de reeds toegekende garantie op grond van de begrotingsmarge mogelijk wordt.

Financiële steun van de EU voor Oekraïne

Dit voorstel vormt een aanvulling op de reeds lopende steun. De EU, haar lidstaten en de Europese financiële instellingen hebben samen meer dan 118 miljard EUR aan subsidies en leningen verstrekt ter ondersteuning van de Oekraïense oorlogsinspanningen en de Oekraïense economie, om basisdiensten in stand te helpen houden en vroegtijdige wederopbouw, humanitaire hulp en steun te bieden aan mensen die op de vlucht zijn voor de oorlog. Als onderdeel van de militaire bijstand verstrekt de EU 6,1 miljard EUR aan militaire steun via de Europese Vredesfaciliteit, die in 2024 zal worden uitgebreid met inkomsten uit geïmmobiliseerde Russische tegoeden. Van het totale bedrag is meer dan 45 miljard EUR verstrekt of gegarandeerd door de EU-begroting voor begrotingssteun, humanitaire hulp en noodhulp. Dit omvat 25,2 miljard EUR aan uitbetalingen in het kader van vier macrofinanciële bijstandsoperaties om Oekraïne te helpen in dringende financieringsbehoeften te voorzien, en tot dusver 12,2 miljard EUR aan uitbetalingen in het kader van de faciliteit voor Oekraïne.

De aanzienlijke macrofinanciële bijstand van de EU aan Oekraïne in 2022 en 2023 heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de macro-economische stabiliteit van Oekraïne. De stabilisatie van de overheidsfinanciën heeft Oekraïne in staat gesteld essentiële diensten voor zijn bevolking in stand te houden en middelen vrij te maken voor de noodzakelijke militaire verdediging tegen de Russische agressie. Zij heeft ook bijgedragen tot het bevorderen van de uitvoering van cruciale economische hervormingen. In 2024 heeft de bewezen staat van dienst van Oekraïne op het gebied van hervormingen de weg vrijgemaakt voor de goedkeuring van de faciliteit voor Oekraïne van 50 miljard EUR, een instrument voor de middellange termijn om Oekraïne een continue, voorspelbare en flexibele financieringsbron tot 2027 te bieden, en er tegelijkertijd voor te zorgen dat Oekraïne essentiële hervormingen voortzet, met name met het oog op zijn toetredingstraject. In dit verband hebben de Oekraïense autoriteiten het Oekraïneplan, de overkoepelende hervormingsagenda voor de periode 2024-2027, aangenomen. Financiering in het kader van de faciliteit zal Oekraïne helpen zijn administratie draaiende te houden, basisoverheidsdiensten te verlenen en het herstel en de wederopbouw te ondersteunen. Het Oekraïneplan bevat belangrijke hervormingen en investeringen die duurzame economische groei kunnen stimuleren en investeringen kunnen aantrekken om het groeipotentieel van het land op de middellange tot de lange termijn te versterken. Alleen al in 2024 zal de faciliteit naar verwachting 16 miljard EUR uitbetalen in het kader van haar eerste pijler, voornamelijk afhankelijk van de tijdige en succesvolle uitvoering van de maatregelen van het Oekraïneplan, waardoor zij niet alleen een belangrijke financieringsbron is, maar ook het belangrijkste kader voor de hervormingsinspanningen van Oekraïne.

Dit voorstel voorziet in uitzonderlijke macrofinanciële bijstand om tegemoet te komen aan de toegenomen behoeften. Deze bijstand zal op voorspelbare, continue, ordelijke en tijdige wijze worden verleend om onmiddellijke behoeften te financieren, kritieke infrastructuur te herstellen en initiële steun te bieden voor duurzame wederopbouw na de oorlog, om Oekraïne te ondersteunen op zijn weg naar Europese integratie. De uitbetaling zal worden gekoppeld aan voorafgaande voorwaarden en beleidsvoorwaarden die moeten worden vastgelegd in een memorandum van overeenstemming tussen de Commissie en Oekraïne. Die voorwaarden moeten in overeenstemming zijn met de kwalitatieve en kwantitatieve stappen in het Oekraïneplan.

De EU-bijdrage via de uitzonderlijke macrofinanciële bijstand zal Oekraïne budgettaire ruimte bieden om zijn uitgaven te kiezen op basis van zijn meest dringende behoeften, met inbegrip van herstel en wederopbouw, alsmede zelfverdediging tegen de Russische aanvalsoorlog. In dat verband is het passend dat Oekraïne zich ertoe verbindt de samenwerking met de Unie op het gebied van het herstel, de wederopbouw en de modernisering van de Oekraïense defensie-industrie te bevorderen, in overeenstemming met de doelstellingen van het programma voor de Europese defensie-industrie (EDIP) en andere relevante instrumenten van de Unie.

Om een gezonde financiële onderbouwing te waarborgen, moet de MFB-lening aan Oekraïne (net als het MFB+ -instrument en het leningonderdeel van de faciliteit voor Oekraïne die sinds 2023 financiële steun aan Oekraïne heeft verleend) worden gedekt door een garantie uit de EU-begrotingsmarge, d.w.z. de budgettaire marge boven het maximum voor betalingen van het meerjarig financieel kader (“MFK”) tot het maximum van de eigen middelen. Dit zou beleggers een hoge mate van bescherming en zekerheid bieden en zou de noodzaak van voorzieningen voor leningen of de invoering van nationale garanties vermijden, zonder dat de omvang of de maxima van het MFK hoeven te worden gewijzigd ⁸. Daarom moet het besluit over de vrijgave van de nieuwe MFB-lening vóór het einde van dit jaar worden genomen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De steun in het kader van de MFB-operatie zal consistent zijn met en complementair aan activiteiten die worden gefinancierd op grond van Verordening (EU) 2021/947 ⁹, Verordening (EU) 2021/947 ¹⁰ en Verordening (EG) nr. 1257/96 ¹¹ in lijn met de respectieve doelstellingen, de interventielogica en de regels van deze instrumenten.

De MFB-lening komt met name bovenop en vormt een aanvulling op de steun van de EU in het kader van de faciliteit voor Oekraïne. Er wordt bijzondere aandacht besteed aan de samenhang en wederzijdse versterking van de MFB-operatie en de uitvoering van de faciliteit. De vrijgave van de MFB-lening zal met name worden gekoppeld aan de bevredigende naleving van de in een memorandum van overeenstemming vastgestelde beleidsvoorwaarden, die in overeenstemming zullen zijn met de kwalitatieve en kwantitatieve stappen in de bijlage bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2024/1447 van de Raad betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het Oekraïneplan ¹² en eventuele wijzigingen daarvan tot de inwerkingtreding van het memorandum van overeenstemming. Bovendien moeten het in het kader van de faciliteit voor Oekraïne ingestelde mechanisme voor goed financieel beheer en controle en de rechten, verantwoordelijkheden en verplichtingen waarin de kaderovereenkomst in het kader van de faciliteit voorziet, worden toegepast om de financiële belangen van de Unie te waarborgen met het oog op de MFB-lening.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De steun in het kader van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne zal in overeenstemming zijn met de toepassing van beperkende maatregelen (sancties) tegen Rusland. De steun zal ook in overeenstemming zijn met de conclusies van de Europese Raad van 27 juni 2024, waarin de Commissie, de hoge vertegenwoordiger en de Raad worden gevraagd verder te werken aan het verstrekken van aanvullende financiering aan Oekraïne tegen het einde van het jaar, in de vorm van leningen waarvan de kosten worden gedekt en terugbetaald door toekomstige stromen van uitzonderlijke opbrengsten, samen met de G7-partners, ter ondersteuning van de huidige en toekomstige behoeften van Oekraïne op militair, budgettair en wederopbouwgebied.

Voorts hebben de door de Europese Raad van 23 juni 2022 toegekende status van kandidaat-lidstaat en het besluit van de Europese Raad van 14-15 december 2023 om toetredingsonderhandelingen met Oekraïne te openen, Oekraïne stevig op zijn Europese traject verankerd. Daarom zal de hele EU-respons ter ondersteuning van de veerkracht en het herstel van Oekraïne — onder meer via het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne en de MFB-operatie, die op hun beurt zullen stroken met en steun verlenen aan de uitvoering van de faciliteit voor Oekraïne — ook bijdragen tot de beginfase van het pretoetredingsproces van Oekraïne.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Artikel 212 VWEU is een passende rechtsgrondslag voor programma’s voor financiële bijstand die door de Unie worden toegekend aan derde landen die geen ontwikkelingsland zijn, en is een rechtsgrondslag die is gebruikt voor eerdere MFB-leningen.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het subsidiariteitsbeginsel is geëerbiedigd aangezien de behoefte aan een gemeenschappelijke respons bij het op adequate schaal steunen van Oekraïne onvoldoende kan worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en gezien zijn omvang en effect beter door de EU kan worden verwezenlijkt. De belangrijkste redenen zijn de begrotingscapaciteit en de budgettaire beperkingen op nationaal niveau en de noodzaak van een sterke coördinatie tussen donoren om de omvang en de doeltreffendheid van de steun te maximaliseren en tegelijkertijd de belasting van de bestuurlijke capaciteit van de Oekraïense autoriteiten, die in de huidige omstandigheden sterk onder druk staat, te beperken. De EU bevindt zich in een unieke positie om Oekraïne externe bijstand te verlenen om in dringende financieringsbehoeften te voorzien, met name door op voorspelbare, continue, ordelijke en tijdige wijze concessionele kortetermijn- en langetermijnhulp te verlenen in de vorm van leningen en niet-terugbetaalbare financiële steun.

• Evenredigheid

Het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne en de MFB-operatie worden voorgesteld als een gerichte reactie op de specifieke omstandigheden van Oekraïne als gevolg van de Russische aanvalsoorlog.

De aanhoudende, niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland vereist de toekenning van aanvullende financiële bijstand aan Oekraïne in lijn met de in dit voorstel beschreven doelstellingen en concrete voorwaarden.

De voorgestelde financiële steun aan Oekraïne wordt op basis van de hoge financieringsbehoeften toereikend geacht, rekening houdend met de grote onzekerheid van de oorlogsomstandigheden.

Het totale bedrag aan financiering dat via de buitengewone MFB-operatie en de subsidiabele bilaterale leningen aan Oekraïne ter beschikking wordt gesteld en dat zal worden gedekt en terugbetaald door toekomstige stromen van uitzonderlijke opbrengsten via het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne, is in overeenstemming met een initiatief van de G7 dat zorgt voor een brede internationale lastenverdeling met partners, en gaat niet verder dan wat nodig is voor het beoogde doel om de geraamde begrotingsbehoeften van Oekraïne te ondersteunen.

• Keuze van het instrument

Een verordening is het passende instrument, aangezien zij voorziet in rechtstreeks toepasselijke regels voor de uitvoering van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne en de macrofinanciële bijstand.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Dit voorstel komt na een reeks macrofinanciële-bijstandsoperaties (“MFB-operaties”) die sinds 2015 aan Oekraïne zijn verleend. Uit eerdere ex-postevaluaties van vorige MFB-operaties voor Oekraïne is gebleken dat deze over het algemeen bijzonder relevant waren wat betreft de doelstellingen, de financiële middelen en de beleidsdoelstellingen ervan. Met name bleken deze MFB-operaties van cruciaal belang om Oekraïne te ondersteunen bij het aanpakken van zijn betalingsbalansproblemen en het doorvoeren van belangrijke structurele hervormingen om de economie te stabiliseren en de houdbaarheid van zijn externe positie te versterken. Zij maakten begrotingsbesparingen en financiële voordelen mogelijk en fungeerden als katalysator voor aanvullende financiële steun en het vertrouwen van investeerders. De aan de MFB-operaties verbonden conditionaliteiten bleken complementair te zijn aan de daarmee samenhangende IMF-programma’s. Een en ander creëerde een politiek versterkend effect dat heeft bijgedragen aan de mobilisatie van de Oekraïense autoriteiten rond cruciale hervormingen, met name op structurele beleidsgebieden die minder aan bod komen in andere internationale donorprogramma’s.

Het MFB+ -instrument bracht in 2023 de totale financiële steun tot het maximumbedrag van 18 miljard EUR, waardoor Oekraïne in 2023 kon voorzien in zijn onmiddellijke financieringsbehoeften door middel van een stabiel, voorspelbaar en omvangrijk instrument voor financiële steun. Deze financiering was van groot belang voor het behoud van de macro-economische stabiliteit en de onderliggende hervormingsvoorwaarden maakten brede verbeteringen in het structurele economische weefsel van het land mogelijk. Dit omvatte met name de versterking van de onafhankelijkheid van het gespecialiseerde openbaar ministerie voor corruptiebestrijding, een verbetering van de werking van de juridische instellingen, bijvoorbeeld door de benoeming van een hoofd van de corruptiebestrijdingsautoriteit en de verbetering van het selectieproces voor rechters. Bovendien heeft Oekraïne het faillissements- en insolventiekader verbeterd en aanzienlijke vooruitgang geboekt in de richting van een efficiënter energiesysteem en de bevordering van een beter ondernemingsklimaat.

• Raadpleging van belanghebbenden

Het voorstel komt tegemoet aan de oproepen van de internationale gemeenschap om zich sterk te blijven inzetten om Oekraïne te helpen in zijn dringende financieringsbehoeften op korte termijn te voorzien, en om zijn prioriteiten voor herstel en wederopbouw op lange termijn te ondersteunen. Hiermee wordt gevolg gegeven aan de toezegging die tijdens de G7-top in Apulië van 14 juni 2024 is gedaan om een mechanisme op te zetten voor leningen waardoor uitzonderlijke opbrengsten versneld beschikbaar komen voor Oekraïne, teneinde tegen het einde van het jaar 2024 ongeveer 50 miljard USD aan extra financiering beschikbaar te stellen voor Oekraïne. Bij de uitwerking van dit voorstel hebben de diensten van de Commissie overlegd met internationale financiële instellingen en andere bilaterale donoren (waaronder de lidstaten en de leden van G7) en multilaterale donoren, die over aanzienlijke deskundigheid beschikken, onder meer wat betreft de Oekraïense economie. De Commissie heeft ook regelmatig contact gehad met de Oekraïense autoriteiten.

Een formele raadpleging van belanghebbenden kon niet worden uitgevoerd vanwege de urgentie van de voorbereiding van het voorstel, zodat het tijdig door de medewetgevers kan worden goedgekeurd en uiterlijk eind 2024 operationeel kan worden. Dit zal het mogelijk maken gebruik te maken van de financieringsmogelijkheden die eind 2024 aflopen, en te voorzien in de nieuwe en toenemende economische en financiële behoeften als gevolg van de Russische aanvalsoorlog, waaraan moet worden voldaan, alsook in herstel en wederopbouw. De EU zal zorgen voor passende communicatie en zichtbaarheid rond de doelstellingen en acties die in het kader van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne en de MFB-operatie worden uitgevoerd, in Oekraïne, binnen de Unie en daarbuiten.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel bouwt voor op dertig jaar ervaring op het gebied van macrofinanciële bijstand, alsmede op ervaring met steun in het kader van het extern optreden van de Unie.

De Commissie heeft dit voorstel gebaseerd op een zorgvuldige analyse van de financiële behoeften en de bredere macrofinanciële situatie van Oekraïne, waarbij zij ook de input heeft meegenomen van internationale financiële instellingen en andere bevoegde internationale instellingen. Daarbij gaat het onder meer om regelmatig overleg over de recentste projecties van de financieringsbehoeften van Oekraïne op internationale fora, zoals de G7 en het donorcoördinatieplatform voor Oekraïne, alsmede over voortdurende directe contacten met de Oekraïense autoriteiten.

• Effectbeoordeling

Gezien het dringende karakter van het voorstel, dat bedoeld is om tegen het einde van het jaar dringende bijstand te verlenen aan een land dat in oorlog is, kon geen effectbeoordeling worden uitgevoerd. De ex-antebeoordeling van de behoeften die worden voorgesteld om te worden gedekt door de leningen in het kader van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne (met inbegrip van de MFB-operatie zelf), is onder meer gebaseerd op recente gegevens van het Internationaal Monetair Fonds. De steun in het kader van de MFB-operatie moet voortbouwen op de lessen die zijn getrokken uit en de resultaten van de MFB-operaties met Oekraïne sinds 2015, met inbegrip van de nood- en buitengewone MFB-operaties in 2022 en het MFB+ -instrument in 2023 in de specifieke omstandigheden van de aanhoudende oorlog. Bovendien moeten de beleidsvoorwaarden van de MFB-lening in overeenstemming zijn met de stappen in het Oekraïneplan en moeten de stimulansen voor de uitvoering ervan verder worden versterkt.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het voorstel houdt geen verband met resultaatgerichtheid en vereenvoudiging.

• Grondrechten

Een noodzakelijke voorwaarde voor toekenning van steun in het kader van de MFB-lening is dat Oekraïne doeltreffende democratische mechanismen en de bijbehorende instellingen – waaronder een parlementair meerpartijenstelsel – en de rechtsstaat blijft eerbiedigen, en dat het de eerbiediging van de mensenrechten garandeert, met inbegrip van de rechten van personen die tot minderheden behoren.

De hervormingsbereidheid en sterke politieke wil van de Oekraïense autoriteiten is een positief signaal, zoals met name blijkt uit het feit dat de Europese Raad in juni 2022 de status van kandidaat-lidstaat aan Oekraïne heeft toegekend, naast het besluit van de Europese Raad van juni 2023 om toetredingsonderhandelingen met Oekraïne aan te vatten, de hernieuwde succesvolle uitvoering van de structurele beleidsvoorwaarden die aan de recente MFB-operaties voor Oekraïne verbonden waren, en de aanvang van de uitvoering van het Oekraïneplan. Sinds de Russische agressie hebben de Oekraïense autoriteiten blijk gegeven van een indrukwekkende mate van veerkracht en blijven zij vastbesloten deze hervormingen transparant en aansluitend bij EU-normen voort te zetten, mede in overeenstemming met het traject van het land naar integratie in de EU.

Daartoe wordt thans geacht te zijn voldaan aan de eerste vereiste voor een MFB-operatie. Tegelijkertijd zal de voortdurende naleving van deze basisvoorwaarde verder worden gewaarborgd door specifieke voorwaarden in de toekomstige leningsovereenkomst voor de MFB-operatie. Dezelfde basisvoorwaarde voor steun is van toepassing op de uitvoering van het Oekraïneplan.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel is volledig verenigbaar met de maxima van het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027.

De financiering van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne vereist een aanpassing van de regels voor de toewijzing van de financiële bijdrage van centrale effectenbewaarinstellingen die in het kader van beperkende maatregelen van de Unie zijn opgericht. De bedragen die naar het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne zijn overgedragen, vormen externe bestemmingsontvangsten overeenkomstig artikel 21, lid 5, van het Financieel Reglement. Voorts kan het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne worden gefinancierd met bedragen die worden ontvangen als aanvullende financiële bijdragen van lidstaten, derde landen of andere bronnen. Die bijdragen vormen externe bestemmingsontvangsten overeenkomstig respectievelijk de punten a) ii), d) en e) van artikel 21, lid 2, van het Financieel Reglement.

De buitengewone MFB-lening zal tot 35 miljard EUR aan leningen beschikbaar stellen in één tranche die beschikbaar is voor vrijgave tot en met 31 december 2024. Dit vereist dat Oekraïne in 2024 aan de desbetreffende voorwaarden voldoet.

De middelen kunnen in één of meer deeltranches worden uitbetaald. De uitbetaling van al deze deeltranches vindt uiterlijk op 31 december 2025 plaats.

Nadere bijzonderheden over de gevolgen voor de begroting zijn te vinden in het financieel memorandum bij dit voorstel.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Met het oog op de uitvoering van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne zal de Commissie met Oekraïne een overeenkomst sluiten waarin de voorwaarden en verplichtingen om niet-terugbetaalbare financiële steun te ontvangen en te gebruiken, worden vastgesteld.

Daarnaast moet de Europese Unie de buitengewone MFB-lening beschikbaar stellen aan Oekraïne en aldus bijdragen aan de inspanningen van de internationale partners van Oekraïne, zoals met name uitgedrukt door de G7-leiders in juni 2024 in Apulië, om in de begrotingsbehoeften van Oekraïne te voorzien. De steun zal het resterende tekort aan externe financiering van Oekraïne in 2024-2025 helpen te dekken en zou volgens de planning in één tranche worden verstrekt die in meerdere deeltranches kan worden uitbetaald. De uitbetaling van de tranche zal afhankelijk worden gesteld van de bevredigende naleving van de beleidsvoorwaarden zoals overeengekomen in het memorandum van overeenstemming en waarnaar in dit voorstel wordt verwezen. De Commissie zal nauw samenwerken met de nationale autoriteiten om relevante ontwikkelingen en de toepassing van de in het memorandum van overeenstemming overeengekomen vereisten en voorwaarden te monitoren. De steun zal door de Commissie worden beheerd. Specifieke bepalingen inzake de preventie van fraude en andere onregelmatigheden, die in overeenstemming zijn met het Financieel Reglement, zijn van toepassing, in overeenstemming met de kaderovereenkomst die in het kader van de faciliteit voor Oekraïne is gesloten. Daarnaast zullen de beheers- en controlesystemen zoals voorgesteld in het kader van het Oekraïneplan dat is ingesteld bij Verordening (EU) 2024/792 van het Europees Parlement en de Raad van 29 februari 2024 tot instelling van de faciliteit voor Oekraïne, worden toegepast op de MFB-lening.

Ten slotte zal de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen over de uitvoering van de Uniesteun aan Oekraïne uit hoofde van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne en de MFB-operatie, met inbegrip van een evaluatie. Uiterlijk op 31 december 2027 zal de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een ex-postevaluatieverslag indienen, met daarin een beoordeling van de resultaten en de doelmatigheid van de voltooide Uniesteun uit hoofde van de MFB-operatie en van de mate waarin deze tot de doelstellingen van de steun heeft bijgedragen.

• Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk I heeft betrekking op de algemene bepalingen van de verordening.

In artikel 1 is het onderwerp van de verordening vastgelegd, namelijk de instelling van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne en de toekenning van buitengewone macrofinanciële bijstand aan Oekraïne.

Artikel 2 bevat de definities die in het kader van de verordening van toepassing zijn.

Hoofdstuk II van de verordening betreft het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne.

In artikel 3 wordt het doel van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne omschreven.

In artikel 4 wordt de financiering van de steun uit hoofde van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne beschreven, met inbegrip van de wijze waarop lidstaten en belanghebbende derde landen en partijen kunnen bijdragen aan het samenwerkingsmechanisme.

In artikel 5 wordt de steun omschreven die uit hoofde van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne beschikbaar is.

In artikel 6 worden criteria vastgesteld aan de hand waarvan de Commissie zal beoordelen of een bilaterale lening in aanmerking komt voor het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne, en wordt bepaald dat de Commissie beoordeelt of bilaterale leningen in aanmerking komen voor het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne.

Artikel 7 bepaalt dat de Commissie een ULCM-overeenkomst (Ukraine Loan Cooperation Mechanism, samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne) met Oekraïne zal sluiten voor de uitvoering van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne, en bevat informatie over de inhoud en de wijziging daarvan.

In artikel 8 wordt bepaald hoe de steun uit hoofde van het samenwerkingsmechanisme voor leningen aan Oekraïne wordt vrijgegeven.

Hoofdstuk III van de verordening betreft de buitengewone macrofinanciële bijstand (MFB).

In artikel 9 wordt de steun beschreven die in het kader van de MFB van de Unie beschikbaar is, met inbegrip van de vorm, uitvoering en beschikbaarheid ervan.

In artikel 10 wordt het bedrag van de MFB van de Unie vastgesteld.

Artikel 11 betreft de naleving van de voorafgaande voorwaarden die nodig zijn voor de uitbetaling van de MFB.

Artikel 12 bepaalt dat de Commissie een memorandum van overeenstemming zal sluiten met Oekraïne en verschaft informatie over de inhoud en het tijdschema daarvan.

Artikel 13 bevat de voorwaarden en de procedure voor het vrijgeven van de MFB-lening.

Artikel 14 geeft de Commissie de bevoegdheid om namens de Unie de nodige financiële middelen te lenen op de kapitaalmarkten of van financiële instellingen.

Artikel 15 heeft betrekking op de MFB-leningsovereenkomst en de inhoud ervan.

Artikel 16 betreft de governance via comitéprocedures.

Hoofdstuk IV bevat de slotbepalingen van de verordening.

Artikel 17 betreft de informatieverstrekking aan het Europees Parlement en de Raad.

Artikel 18 regelt de inwerkingtreding.